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À la défense d’un idéal contesté

 | 
Luc Juillet
, 
Ken Rasmussen

Conclusion

Texte intégral

  • 1 Arthur Kroeger (1992), “Parting Thoughts,” discours non publié prononcé dans le cadre du diner-cau (...)

Pour que le Canada soit bien gouverné dans le futur, il doit impérativement disposer d’une fonction publique professionnelle et impartiale. C’est pourquoi j’estime que les organismes centraux les plus importants à long terme ne sont pas le Bureau du Conseil privé, le Conseil du Trésor ni le ministère des Finances, malgré le grand respect que je puisse leur porter. L’organisme le plus important à mon avis est la Commission de la fonction publique. Si l’on souhaite que le professionnalisme de la fonction publique et l’attraction qu’elle exerce sur des générations successives de jeunes Canadiens talentueux soient préservés, il est fondamental que la responsabilité de la dotation des postes à la fonction publique continue d’incomber à un organisme dont l’indépendance est garantie par la loi1 [traduction].
Arthur Kroger, Ancien sous-ministre

  • 2 Stephan Skowronek (1982), Building a New American State : The Expansion of National Administrative (...)

1Dans son ouvrage sur l’histoire de la fonction publique américaine, Stephan Skowronek a décrit la création de la Commission de la fonction publique des États-Unis comme « rien de moins qu’un remaniement des fondements du pouvoir institutionnel national2 » [traduction]. Dans une certaine mesure, la même affirmation peut s’appliquer à l’établissement de la Commission de la fonction publique au Canada. En effet, l’adoption d’un système de dotation axé sur le mérite, confié à une commission indépendante, a non seulement modifié l’équilibre des pouvoirs entre le Parlement et la Couronne en ce qui a trait au contrôle de la bureaucratie, de même qu’entre les ministres et les fonctionnaires sur le plan exécutif, mais elle a également mené à l’adoption de nouvelles normes, comme la neutralité politique et le professionnalisme, qui ont façonné l’identité de la fonction publique et son rôle de gouvernance au pays au cours du siècle dernier. Il ne faudrait pas oublier ni sous-estimer l’importance de ce choix sur le plan historique et l’incidence durable qu’il a eue sur le gouvernement canadien et sur l’administration publique.

2Bien que cette structure institutionnelle de base soit demeurée inchangée au cours des cent dernières années, comme nous l’avons expliqué précédemment, l’idéal du mérite, à l’instar de l’indépendance de la Commission de la fonction publique (CFP) elle-même, a été contesté depuis le tout début. L’indépendance de la CFP, d’abord critiquée sur le plan de la Constitutionalité, a ensuite été considérée par bon nombre de personnes comme un obstacle à l’efficacité en matière de gestion. Au fil des ans, la définition prédominante du mérite et les règles présidant à sa mise en application ont fait l’objet de critiques à de nombreux égards. On a notamment débattu de la nécessité que la bureaucratie soit plus à l’écoute des élus, de l’égalité des citoyens sur le plan démocratique, de la nécessité d’améliorer la représentation des groupes sous-représentés au sein de la fonction publique, du droit fondamental des fonctionnaires de participer au processus politique, de l’amélioration de la gestion et de l’utilisation efficace des ressources publiques. L’idéal du mérite n’a jamais été limpide : sa signification exacte, ses implications pratiques et même son bien-fondé ont fait l’objet de contestations au cours de son histoire. Par conséquent, loin de se limiter à la simple recherche de la « personne la plus qualifiée », le système axé sur le mérite a toujours visé à concilier des valeurs conflictuelles et à répondre à certaines exigences politiques associées au régime de dotation de la fonction publique dans une démocratie libérale, même si les tentatives à cet égard ont parfois été maladroites. Dans une large mesure, la CFP a tenté tout au long de son histoire d’atteindre un juste équilibre entre ces valeurs et exigences concurrentes, tout en s’adaptant pour suivre l’évolution de la société canadienne et du rôle de la fonction publique.

3Au fil de son histoire, la CFP s’est présentée à la fois comme un agent de changement et comme un partisan de la prudence, en ce sens qu’elle s’est efforcée de veiller à ce que certaines valeurs fondamentales de la fonction publique canadienne ne soient pas sacrifiées au profit des priorités immédiates. Par exemple, dans les années 1960 et 1970, la CFP s’est spontanément chargée de la promotion des groupes sous-représentés et du bilinguisme en reconnaissance de l’importance croissante de ces réalités pour la gouvernance de la société canadienne. Depuis les années 1970, grâce à la délégation de pouvoirs aux ministères et à sa contribution aux réformes législatives, elle a activement cherché à accroître la souplesse en matière de gestion, répondant ainsi aux exigences politiques croissantes visant la création d’une fonction publique plus adaptée et efficace. Comme elle l’a démontré dans ces circonstances et à d’autres reprises, la CFP a su répondre au besoin de changement, que ce soit de son propre chef ou en réponse à des propositions provenant des pouvoirs centraux.

4Toutefois, il n’en demeure pas moins que la CFP a souvent fait preuve d’une certaine tiédeur dans sa volonté de changement et son appui à cet égard. Tout en reconnaissant la nécessité de s’adapter aux circonstances changeantes, et surtout de répondre aux demandes des élus pour accroître l’efficacité, elle a également joué un rôle institutionnel clé pour rappeler aux politiciens et aux fonctionnaires militant en faveur de la réforme l’importance de certaines valeurs fondamentales, comme la neutralité politique et l’équité, valeurs qui ont toujours été appuyées par le régime de dotation. C’est donc dans cette perspective que la CFP, tout au long de son histoire, a périodiquement freiné les tentatives des tenants de la réforme qui entendaient transformer les règles de dotation afin de répondre aux impératifs de l’efficacité et de la réceptivité. Ce rôle institutionnel n’est peut-être pas unique, mais il est plutôt exceptionnel au sein de la fonction publique. Tandis que d’autres acteurs institutionnels, notamment le greffier du Conseil privé, sont chargés de veiller au respect des principes et des valeurs de base de notre constitution, la CFP exerce une responsabilité unique qui consiste à protéger les valeurs clés que le régime de dotation axé sur le mérite devait initialement permettre d’instaurer au sein de la fonction publique. La CFP s’est toujours efforcée d’exercer ce rôle institutionnel important, mais combien difficile. Ce faisant, elle a apporté une contribution inestimable en ce qui a trait à l’évolution de la fonction publique canadienne et à la définition du rôle des fonctionnaires dans la gouvernance démocratique du pays.

5Au fil des ans, l’indépendance de la CFP, laquelle est inscrite dans la loi, a fort certainement permis à cette dernière d’exercer son rôle. En effet, la CFP s’est souvent appuyée sur l’indépendance que lui confère la loi pour résister à des pressions de nature politique provenant des ministères, exprimer une opinion dissidente au sujet de propositions de réformes de dotation et s’opposer à des changements qu’elle jugeait être à l’encontre de principes fondamentaux de la fonction publique, comme la neutralité politique et le professionnalisme. Par conséquent, même si la position institutionnelle ambivalente de la CFP – à la fois un organisme indépendant exerçant des pouvoirs exécutifs en matière de dotation et un organisme de surveillance qui rend des comptes directement au Parlement concernant l’intégrité du système de dotation axé sur le mérite – a fait l’objet de nombreuses critiques au fil des décennies, notre examen de l’histoire de la CFP nous porte à croire que cette double personnalité a plutôt constitué un avantage, à la fois pour elle-même et pour la fonction publique.

6Il n’est pas certain qu’un simple organisme parlementaire voué à la surveillance de la dotation, soit le modèle préconisé par de nombreux tenants de la réforme par le passé, aurait pu être aussi efficace pour résister aux pressions politiques en ce qui a trait aux nominations ou pour défendre les valeurs fondamentales liées au mérite dans les débats publics et internes. La position constitutionnelle ambivalente de la CFP, bien que peu orthodoxe, lui a toutefois permis de demeurer à l’écoute des ministères tout en lui laissant une indépendance et une distance suffisantes à l’égard du gouvernement, lorsque les circonstances l’exigent, pour remplir son mandat unique. La dotation au sein d’une organisation publique aussi vaste et diversifiée que la fonction publique du Canada est suffisamment complexe et le mérite, suffisamment contesté pour que l’on puisse affirmer que l’établissement d’un organisme comme la CFP, qui regroupe les aspects de la réglementation, de la prestation des services et de la vérification, est une initiative durable.

7De plus, l’indépendance de la CFP, laquelle est garantie par la loi, a permis à la fonction publique canadienne de protéger avec vigueur le système axé sur le mérite. Toutefois, cette indépendance n’a certainement pas gardé la CFP, pas plus que le système axé sur le mérite, de tout changement. Comme nous l’avons vu précédemment, la CFP a changé considérablement au cours de son histoire, au fur et à mesure qu’elle acquérait ou perdait la responsabilité de la prestation de divers services de dotation, ce qui modifiait considérablement les relations qu’elle entretenait avec les ministères. Le système axé sur le mérite a également subi de profondes transformations, à la fois sur le plan des politiques et des lois. Quoi qu’il en soit, la CFP a su conserver un degré unique d’indépendance et esquiver les tentatives visant à réduire son pouvoir, de façon à demeurer un acteur fort et indépendant au sein du régime de dotation de la fonction publique canadienne.

UNE CAPACITÉ D’ADAPTATION EXCEPTIONNELLE

  • 3 Peter Aucoin (2006), “The New Public Governance and the Public Service Commission,” Optimum online (...)

8La longévité et l’influence continue de la CFP sont particulièrement remarquables lorsqu’on songe que ses homologues dans d’autres démocraties anglo-américaines ne semblent pas s’en être aussi bien tirés dans un contexte semblable où des pressions ont été exercées en vue d’accroître la souplesse en matière de gestion, l’efficacité et la réceptivité au contrôle politique. Au sujet de l’évolution des systèmes de dotation dans ces pays, l’éminent chercheur Peter Aucoin a récemment fait remarquer que « des organismes centraux chargés de la dotation et de la gestion des ressources humaines à la fonction publique autrefois puissants ont vu leur pouvoir, leurs fonctions et leur influence diminuer considérablement. Dans tous les cas, ils ont perdu leur pouvoir exclusif en matière de dotation de la fonction publique3 » [traduction]. De fait, la Grande-Bretagne, l’Australie, la Nouvelle-Zélande et les États-Unis ont tous procédé à une transformation en profondeur de leur régime de gestion du personnel au cours des 30 dernières années, et leurs organismes indépendants de dotation qui étaient chargés de la protection et de la mise en œuvre du système axé sur le mérite en ont subi les contrecoups.

  • 4 Patricia Ingraham (1995), The Foundation of Merit : Public Service in American Democracy, Baltimor (...)
  • 5 Ibid., p. 90-91.

9Aux États-Unis, la Commission du service civil a été abolie après l’adoption de la Civil Service Reform Act en 1978. Le président Carter, qui devait son élection à une promesse de réformer le système de dotation de la fonction publique, a rapidement commencé à mettre en œuvre des changements visant à accroître la souplesse et l’efficacité de la fonction publique américaine ainsi que sa réceptivité aux demandes du président4. Les fonctions de la Commission du service civil ont alors été confiées à trois nouveaux bureaux, notamment à un nouveau bureau de gestion du personnel contrôlé par le président. Bien que l’engagement à assurer le principe du mérite ait été maintenu, sa protection relève désormais essentiellement du nouveau Merit Systems Protection Board (Conseil de protection du système axé sur le mérite), qui détient le pouvoir d’entendre des appels et de faire enquête sur des infractions présumées à la loi. La troisième organisation d’importance qui a découlé des réformes de 1978 est la Federal Labor Relations Authority (Commission fédérale des relations de travail), laquelle s’est vu confier toutes les responsabilités de la Commission du service civil en matière de relations de travail. Ces réformes ont porté un dur coup à l’indépendance de la fonction publique américaine5.

  • 6 Public Service Commission of Australia (2004), A History in Three Acts : Evolution of the Public S (...)
  • 7 Graham Scott, Peter Gorringe et Mikitin Sallee (1990), “Reform of the Core Public Sector The New Z (...)

10L’Australie et la Nouvelle-Zélande ont mené des réformes semblables. L’Australian Board of Commissioners (Conseil australien des commissaires) a été aboli en 1987, pour être remplacé par une nouvelle Commission de la fonction publique à qui l’on a confié seulement le pouvoir d’établir des politiques dans certains domaines, comme le recrutement et la promotion, ainsi que des responsabilités en ce qui a trait à la catégorie de la haute direction. En vue d’accroître la souplesse et l’efficacité, on a transféré la plupart des pouvoirs de gestion du personnel aux ministères. Comme l’affirme Bob Minns, auteur d’une étude d’envergure sur l’évolution de la loi en matière de dotation en Australie, si « un organisme central puissant comme le Conseil a disparu subitement » [traduction], c’est notamment parce que les ministres et les cadres supérieurs de la fonction publique étaient contrariés par les points de vue indépendants qu’il exprimait en public et croyaient que le Conseil empiétait sur leurs privilèges exclusifs en matière de gestion de la fonction publique6. La Nouvelle-Zélande s’est également départie de sa commission initiale en 1988 afin de mettre l’accent sur la gestion fondée sur le rendement et d’accroître la réceptivité des fonctionnaires à l’exécutif politique. Le nouvel organisme créé dans cette foulée, la State Services Commission (Commission des services de l’État), ne détient plus de pouvoirs en ce qui a trait à la nomination des fonctionnaires, mais il sert plutôt de tampon entre les ministres et la fonction publique7.

  • 8 Richard Chapman (2005), “The Civil Service Commissioners : Supporting the Core Values of the Briti (...)
  • 9 Richard Chapman (2004), The Civil Service Commission, 1855-1991 : A Bureau Biography, Londres, Rou (...)

11Même la Grande-Bretagne, qui est à l’origine du système axé sur le mérite en vigueur dans les démocraties anglo-américaines, a abandonné sa Commission du service civil originale, autrefois puissante et indépendante. Celle-ci a été transformée en une nouvelle Commission du service civil composée de douze commissaires à temps partiel provenant de l’extérieur de la fonction publique et nommés par le gouvernement. Ce nouvel organisme dispose de peu de pouvoirs et n’exerce que des responsabilités exécutives modestes au chapitre de la dotation au sein de la fonction publique8. Même si elle publie un code de recrutement qui décrit les normes prévues en matière de dotation au mérite, la nouvelle Commission ne procède à aucune nomination elle-même, puisque cette responsabilité incombe dorénavant aux ministères et aux organismes. La Commission embauche plutôt une société d’experts-conseils chargée de mener des vérifications en ce qui a trait aux pratiques ministérielles de dotation et de diffuser les résultats à cet égard. Selon le chercheur britannique Richard Chapman, la Commission établie au départ a été abolie parce que ses détracteurs la considéraient comme déconnectée, non réceptive et, d’une certaine façon, préoccupée par des problèmes datant d’une époque révolue. Pour leur part, les politiciens la considéraient comme un obstacle à la poursuite d’un programme ambitieux de réforme motivé par le besoin d’accroître la souplesse en matière de gestion. En d’autres termes, elle a été sacrifiée au profit de l’importance grandissante accordée à une démarche propre au secteur privé appliquée à la gestion au gouvernement9 » [traduction].

12Dans ces pays, le principe des nominations fondées sur le mérite n’a pas été abandonné, mais il a subi de profondes transformations de façon à répondre aux demandes croissantes visant à obtenir des bureaucraties plus efficaces et axées sur les résultats, plus conformes aux pratiques de la gestion dans le secteur privé et plus à l’écoute des besoins des élus. Dans tous les cas, le rôle traditionnel des organismes indépendants de dotation a changé considérablement. Au fil des ans, la fonction publique du Canada a été exposée à des pressions semblables, et son régime de gestion du personnel a d’ailleurs été transformé en conséquence. Toutefois, à titre d’organisme indépendant disposant de pouvoirs de dotation, la CFP n’a pas subi le même sort. Comparativement aux autres commissions, elle est demeurée plus fidèle à sa structure originale. Son rôle a été recentré et ses politiques adaptées au nouveau contexte, mais elle est demeurée un acteur plus fort et plus indépendant en matière de dotation de la fonction publique professionnelle que ses homologues des autres démocraties anglo-américaines. Il ne fait aucun doute que le fondement législatif de cette indépendance peut, dans une large mesure, expliquer cette plus grande durabilité ; mais la volonté de ses dirigeants de s’adapter aux nouvelles circonstances au fil des ans, tout en continuant de défendre les valeurs fondamentales au cœur de son mandat, a également contribué considérablement à cette réussite.

PERSPECTIVE D’AVENIR

13Au moment où elle célèbre son centenaire, la CFP continue de faire face à des défis de taille, mais néanmoins familiers. Les effets de la Loi sur la modernisation de la fonction publique, qui n’est entièrement entrée en vigueur qu’à la fin de 2005, ne se sont pas encore tous fait sentir. La CFP s’emploie toujours à bâtir une nouvelle relation avec les ministères dans le cadre de laquelle elle consacrera une plus grande partie de ses efforts à la surveillance de la dotation. La nouvelle définition du mérite, inscrite dans la loi pour la première fois, représente également un changement historique dont les implications demeurent inconnues. La CFP portera certainement une très grande attention à l’incidence que ce virage vers une plus grande souplesse en matière de gestion peut entraîner sur le traitement équitable des employés, de même que sur le professionnalisme de la fonction publique. De plus, dans un contexte où la fonction publique dans son ensemble tente de renouveler son effectif pour pallier la vague imminente de départs à la retraite et attirer de jeunes travailleurs du savoir qui évoluent dans un marché du travail hautement concurrentiel, la CFP subira probablement de nouvelles pressions qui l’inciteront à modifier ses pratiques et ses politiques.

  • 10 Le rapport a été publié à titre d’annexe au quinzième rapport annuel au Premier ministre sur la fo (...)

14À cet égard, quelques années à peine après l’adoption de la Loi sur la modernisation de la fonction publique, le gouvernement a déjà mis sur pied un groupe de travail de haut niveau chargé d’examiner une fois de plus les réformes nécessaires au sein de la fonction publique. En 2008, dans son deuxième rapport, le Comité consultatif sur la fonction publique nommé par le premier ministre, coprésidé par Paul Tellier, ancien greffier du Conseil privé, et Don Mazankowski, ancien ministre du cabinet Mulroney, s’est une fois de plus attaqué à la structure de gouvernance centrale en matière de gestion des ressources humaines, la décrivant comme « exagérément complexe » et comme « un dédoublement des règles lesquelles sont souvent inutiles »10. Par conséquent, seulement trois ans après l’entrée en vigueur complète de la Loi sur la modernisation de la fonction publique, le comité estimait que des changements à la structure s’imposaient à nouveau. Cette fois cependant, la Commission de la fonction publique a été épargnée : le Comité consultatif s’est contenté de réitérer le rôle essentiel de la CFP dans la protection du mérite et de l’impartialité de la fonction publique. Il a seulement affirmé que les services offerts par la CFP devraient l’être entièrement selon le principe du recouvrement des coûts et que les sous-ministres devraient participer à leur gestion. Aucune autre recommandation touchant le rôle ou l’indépendance de la CFP n’a été formulée.

15Le Comité consultatif recommandait plutôt une séparation claire des responsabilités de l’Agence de la fonction publique du Canada et du Secrétariat du Conseil du Trésor. Selon le comité, la restructuration effectuée en 2003 devrait être poursuivie et mener à un transfert complet des questions de ressources humaines à un organisme central des ressources humaines plus unifié et de taille réduite. En pratique, le Secrétariat du Conseil du Trésor perdrait ainsi ses responsabilités en matière de classification et de politiques de rémunération pour se concentrer exclusivement sur le contrôle des dépenses. Dans un contexte où l’École de la fonction publique du Canada demeurerait responsable des cours de formation et de perfectionnement et où le Bureau du Conseil privé continuerait de veiller à la gestion des talents pour la collectivité des administrateurs généraux, une Agence de la fonction publique du Canada de taille réduite assurerait seule l’élaboration de politiques en matière de ressources humaines, à l’exception de la dotation. En continuant de se fonder sur un solide modèle de délégation des pouvoirs, cet organisme établirait des exigences, disposerait du cadre de fonctionnement le plus simple possible et veillerait à ce que les chefs des ministères rendent compte de leur rendement. Concrètement, le Comité consultatif semblait prôner la continuité et souhaitait poursuivre, dans la même direction, les réformes institutionnelles entreprises en 2003. Pour la CFP, les recommandations du comité semblaient indiquer que le système actuel, de même que sa nouvelle orientation et son rôle dans le cadre des ressources humaines de la fonction publique, étaient considérés comme satisfaisants, du moins jusqu’à nouvel ordre.

  • 11 B. Guy Peters et Jon Pierre (éds.) (2004), Politicization of the Civil Service in Comparative Pers (...)
  • 12 Ezra Suleiman (2005), Le démantèlement de l’État démocratique, Paris, Éditions du Seuil, p. 363.
  • 13 Ibid., p. 262.

16En fait, compte tenu des tendances observées dans les démocraties occidentales, il se peut fort bien que la valeur et la nécessité de la CFP soient de nouveau contestées dans les années à venir sur la base de l’aspect le plus fondamental qui a présidé à sa création : le contrôle politique sur la fonction publique. Comme de nombreux érudits l’ont souligné, on a assisté dernièrement à une politisation de la fonction publique dans de nombreuses démocraties industrialisées11. Bien qu’il existe toujours une certaine tension entre, d’une part, la neutralité et l’indépendance d’une fonction publique professionnelle et, d’autre part, le besoin qu’elle réponde de façon efficace et loyale aux directives des élus, on a constaté une nette augmentation de la volonté des politiciens d’accroître leur contrôle sur la fonction publique au cours des dernières décennies. Selon l’érudit américain Ezra Suleiman, de plus en plus, la bureaucratie est considérée uniquement comme un instrument du parti politique au pouvoir et elle subit des transformations en conséquence. Elle se voit ainsi dépouillée progressivement de l’autonomie relative qu’elle avait acquise par le passé12. Il y a eu un changement culturel et « la tentative de prendre le contrôle de la bureaucratie n’est plus considérée comme critiquable de la part d’un gouvernement qui vient d’être élu13 ».

  • 14 B. Guy Peters et Jon Pierre, “Conclusion : Political Control in a Managerialist World,” in B. Guy (...)
  • 15 Ezra Suleiman (2003), Dismantling Democratic States, Princeton, Princeton University Press, p. 277 (...)

17C’est ainsi qu’au fil des dernières décennies, on a observé une tendance durable vers la réaffirmation du contrôle politique sur les administrations publiques dans de nombreux pays. Comme l’ont fait remarquer Jon Pierre et Guy Peters après avoir mené une recherche sur la situation dans une douzaine de pays, les réformes en matière de gestion qui visaient à accroître l’efficacité, au moyen de la création d’organismes quasi autonomes ou de l’adoption de régimes de responsabilisation axés sur le rendement, ont souvent mené à une politisation des administrations publiques14. Le favoritisme se manifeste également de façon différente : de plus en plus, les élus souhaitent récompenser la loyauté de leurs alliés principaux, y compris les hauts fonctionnaires, qui partagent leurs objectifs, leur style et leur idéologie, quels que soient leur allégeance officielle ou leurs liens historiques. Outre le favoritisme politique plus traditionnel qui consiste à nommer des alliés provenant de l’extérieur de la fonction publique, cette nouvelle forme de politisation qui permet la promotion interne de ses partisans, est un phénomène qui prend de l’ampleur dans de nombreux pays, notamment la France et le Japon15. Enfin, le nombre grandissant d’assistants ministériels et de changements apportés aux lois en matière de dotation ont également eu comme conséquence, dans certains pays, de soustraire de nombreux employés de la fonction publique à l’application du système axé sur le mérite.

  • 16 Colin Campbell et George Szablowski (1979), The Superbureaucrats, Toronto, Macmillan.
  • 17 Voir Donald J. Savoie (1999), Governing from the Centre : The Concentration of Power in Canadian P (...)
  • 18 Donald J. Savoie (2008), Court Government and the Collapse of Accountability in Canada and the Uni (...)
  • 19 Ibid., p. 338.

18Même si les pressions en faveur de la politisation n’ont pas été aussi fortes ici qu’elles ont pu l’être dans d’autres pays, le Canada n’en est pas à l’abri. Déjà à l’époque du gouvernement Trudeau, les élus tentaient d’exercer un contrôle politique accru sur les décisions stratégiques16. Comme nous l’avons vu, il s’agissait également d’une préoccupation importante pour le gouvernement Mulroney à la fin des années 1980. Plus récemment, Donald Savoie a condamné la montée du « gouvernement monarchique », soit une concentration du pouvoir décisionnel entre les mains du premier ministre et d’un petit nombre de courtisans au détriment du processus d’élaboration des politiques établi et généralement régi par la fonction publique17. M. Savoie s’inquiète de l’augmentation de l’ingérence politique dans la gestion des programmes et dans le fonctionnement quotidien des opérations de la fonction publique18. En se fondant sur de nombreux éléments de preuve et points de vue, il affirme que le lien entre les fonctionnaires et les politiciens a été rompu et qu’il faudrait modifier la constitution afin de dégager clairement un espace d’autonomie pour la fonction publique dans la gouvernance du pays. Ces réformes devraient établir de façon non équivoque que la fonction publique est une entité distincte du gouvernement et devraient lui fournir les moyens légaux de résister aux « directives des politiciens élus visant des actes essentiellement politiques19 » [traduction]. Il ne fait aucun doute que la politisation excessive constitue également une question de première importance au Canada.

  • 20 Colin Campbell et Graham Wilson (1995), The End of Whitehall : The Death of a Paradigm ?, Oxford, (...)

19La politisation est un enjeu complexe qui comporte des facettes multiples et qui dépasse largement le cadre de la dotation. Toutefois, dans son essence même, il est clair que la politisation découle de l’érosion de la neutralité politique et de l’indépendance de la fonction publique. Elle remet également en question la conception d’une méritocratie hiérarchique20. Comme nous l’avons vu précédemment, la dotation de la fonction publique en fonction du mérite a toujours été au cœur de l’indépendance de la fonction publique. En tant que telle, la politisation a inévitablement une incidence sur le régime de dotation et sur la raison d’être de la CFP. Dans un contexte où la population canadienne et son gouvernement sont aux prises avec la question délicate du contrôle politique de la fonction publique, il devient nécessaire pour la CFP de défendre une fois de plus la valeur que revêt une administration publique indépendante, neutre et compétente dans un gouvernement démocratique.

  • 21 Hugh Heclo (1975), “OMB and the Presidency : The Problem of Neutral Competence,” Public Interest, (...)

20À cet égard, il convient de rappeler que, si le système axé sur le mérite a été adopté et que la CFP a été créée, c’était notamment en vue de fournir aux élus un outil plus efficace pour répondre à la volonté démocratique. Il s’agissait alors de mettre un terme au dysfonctionnement engendré par le favoritisme et de doter le gouvernement du Canada d’une bureaucratie professionnelle et efficace pour élaborer et mettre en œuvre des politiques, vouée à répondre à la volonté politique du gouvernement élu sans égard à ses couleurs, mais suffisamment indépendante pour s’adresser sans ambages aux détenteurs du pouvoir et, finalement, refuser d’obéir aux directives de nature politique qui seraient contraires aux lois et aux normes de comportement établies. Cet objectif complexe, loin d’aller à l’encontre des intérêts des politiciens élus, vise plutôt à les servir à long terme. Comme nous le rappelle le professeur Hugh Heclo, en permettant une administration plus efficace, l’« indépendance que sous-tend la neutralité [...] vise précisément à servir les intérêts du leadership partisan21 » [traduction]. Dans la poursuite de leurs objectifs immédiats, les politiciens doivent donc veiller à ne pas compromettre la capacité des gouvernements futurs, et des citoyens dans leur ensemble, de compter sur une fonction publique professionnelle qui soit en mesure de répondre au mieux aux intérêts du public.

  • 22 Paul Du Gay (2002), “How Responsible is Responsive Government ?,” Economy and Society, 31, 3 : 461 (...)
  • 23 John Rohr (1986), To Run a Constitution, Lawrence, Kansas University Press.

21À titre d’institution, la CFP joue un rôle clé dans ce débat. Dans une ère axée sur le gestionnariat, elle sera inévitablement amenée à rappeler aux politiciens et aux fonctionnaires que « puisqu’un système de gouvernement représentatif exige des fonctionnaires qu’ils agissent comme gardiens des valeurs constitutionnelles qu’il incarne, il est impossible de confiner le rôle des bureaucrates uniquement aux domaines de la gestion efficace, du rendement, de la réceptivité et des résultats22 » [traduction]. Comme l’a affirmé le chercheur John Rohr, dans le cadre de leurs nombreuses fonctions et tâches quotidiennes, les fonctionnaires ne se contentent pas d’exécuter les programmes, ils font également respecter les lois et « appliquer la constitution23 » [traduction]. C’est donc dire que la dotation de la fonction publique doit être assujettie à certaines contraintes qui, bien qu’elles soient parfois difficiles à concilier avec les objectifs de gestion et les impératifs politiques à court terme, visent un objectif important dans le gouvernement démocratique du pays.

Notes de fin

1 Arthur Kroeger (1992), “Parting Thoughts,” discours non publié prononcé dans le cadre du diner-causerie des sous-ministres, le 2 octobre 1992.

2 Stephan Skowronek (1982), Building a New American State : The Expansion of National Administrative Capacities, Cambridge, Cambridge University Press, p. 67.

3 Peter Aucoin (2006), “The New Public Governance and the Public Service Commission,” Optimum online/La revue de la gestion du secteur public, vol. 36, No 1, p. 37.

4 Patricia Ingraham (1995), The Foundation of Merit : Public Service in American Democracy, Baltimore, The Johns Hopkins University Press, p. 76.

5 Ibid., p. 90-91.

6 Public Service Commission of Australia (2004), A History in Three Acts : Evolution of the Public Service Act 1999, Canberra, Commonwealth of Australia, p. 93.

7 Graham Scott, Peter Gorringe et Mikitin Sallee (1990), “Reform of the Core Public Sector The New Zealand Experience,” Governance, vol. 3, p. 138-167.

8 Richard Chapman (2005), “The Civil Service Commissioners : Supporting the Core Values of the British Civil Service and Hearing Appeals Under the Civil Service Code,” Public Policy and Administration, vol. 20, No 1, p. 1.

9 Richard Chapman (2004), The Civil Service Commission, 1855-1991 : A Bureau Biography, Londres, Routledge, p. 85.

10 Le rapport a été publié à titre d’annexe au quinzième rapport annuel au Premier ministre sur la fonction publique du Canada, Bureau du Conseil privé (2008), Quinzième rapport annuel au Premier ministre sur la fonction publique du Canada, Ottawa, p. 52-70.

11 B. Guy Peters et Jon Pierre (éds.) (2004), Politicization of the Civil Service in Comparative Perspective, Londres, Routledge ; Ezra Suleiman (2003), Dismantling Democratic States, Princeton, Princeton University Press, notamment les p. 239-326 ; Richard Mulgan (2007), “Truth in Government and the Politicization of Public Service Advice,” Public Administration, vol. 85, No 3, p. 569-586 ; Jan-Hinrick Meyer-Sahling (2008), “The Changing Colours of the Post Communist State : The Politicization of the Senior Civil Service in Hungary,” European Journal of Political Research, vol. 47, No1, p. 1-33.

12 Ezra Suleiman (2005), Le démantèlement de l’État démocratique, Paris, Éditions du Seuil, p. 363.

13 Ibid., p. 262.

14 B. Guy Peters et Jon Pierre, “Conclusion : Political Control in a Managerialist World,” in B. Guy Peters et Jon Pierre, eds. (2004), Politicization of the Civil Service in Comparative Perspective, Londres, Routledge, p. 284-287.

15 Ezra Suleiman (2003), Dismantling Democratic States, Princeton, Princeton University Press, p. 277-288 et p. 292-298.

16 Colin Campbell et George Szablowski (1979), The Superbureaucrats, Toronto, Macmillan.

17 Voir Donald J. Savoie (1999), Governing from the Centre : The Concentration of Power in Canadian Politics, Toronto, University of Toronto Press ; Donald J. Savoie (2003), Breaking the Bargain : Public Servants, Ministers, and Parliament, Toronto, University of Toronto Press ; et Donald J. Savoie (2008), Court Government and the Collapse of Accountability in Canada and the United Kingdom, Toronto, University of Toronto Press.

18 Donald J. Savoie (2008), Court Government and the Collapse of Accountability in Canada and the United Kingdom, p. 314.

19 Ibid., p. 338.

20 Colin Campbell et Graham Wilson (1995), The End of Whitehall : The Death of a Paradigm ?, Oxford, Blackwell.

21 Hugh Heclo (1975), “OMB and the Presidency : The Problem of Neutral Competence,” Public Interest, vol. 38, p. 83.

22 Paul Du Gay (2002), “How Responsible is Responsive Government ?,” Economy and Society, 31, 3 : 461-482, p. 478.

23 John Rohr (1986), To Run a Constitution, Lawrence, Kansas University Press.

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