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À la défense d’un idéal contesté

 | 
Luc Juillet
, 
Ken Rasmussen

Chapitre 7. Repositionner de la CFP – Le principe du mérite comme élément essentiel de son mandat : 1993-2003

Texte intégral

« Au regard du régime du mérite des années futures, la protection des valeurs sera un thème prédominant ».
Commission de la fonction publique du Canada,
Énoncé d’orientation de 1999

  • 1 La question des nominations du Gouverneur en conseil a néanmoins fait l’objet de discussions dans (...)

1La présence d’un gouvernement libéral, à la suite des élections générales de 1993, semble offrir à la fonction publique fédérale l’occasion d’un nouveau départ. Les Progressistes-conservateurs, initialement méfiants de la bureaucratie et fervents de la rhétorique de la réduction des coûts et du repli du gouvernement, retournent sur les bancs de l’opposition en plein désarroi. Les Libéraux, sous la direction de Jean Chrétien, un politicien censé être plus respectueux envers la bureaucratie en raison de ses nombreuses années d’expérience ministérielle à Ottawa, sont de retour au pouvoir. Leur programme électoral détaillé, connu sous le nom de Livre rouge, n’accorde pas beaucoup d’attention à la question de l’administration publique, ce qui n’est pas surprenant d’un programme électoral, mais son ton général au sujet du rôle du gouvernement au sein de la société canadienne semble plus positif1.

2En fait, c’est au cours des treize années où le Parti libéral fut au pouvoir que les changements les plus importants touchant la fonction publique depuis des décennies se sont produits, y compris dans le domaine des ressources humaines. Quelques années seulement après l’arrivée du gouvernement Chrétien, un nouveau sentiment d’urgence à l’égard des finances du pays entraîne certaines des compressions les plus importantes de l’histoire de la fonction publique canadienne. Cependant, au-delà de ces importantes compressions de personnel, la période marque également la réforme la plus fondamentale et la plus exhaustive du régime de gestion des ressources humaines de la fonction publique depuis 1967. Comme nous le verrons dans ce chapitre, tout au long des années 1990, la Commission de la fonction publique (CFP) elle-même cherche à s’adapter à un contexte en pleine évolution : elle recherche progressivement son approche en matière de délégation de pouvoirs, elle insiste davantage sur le respect des valeurs de base et sur l’obligation de rendre compte des résultats et elle est bien près de réduire de façon radicale sa participation à la prestation des services en faveur d’un rôle davantage axé sur la surveillance. Toutefois, avec l’adoption de la Loi sur la modernisation de la fonction publique, en 2003, ces efforts sont éclipsés par une réforme institutionnelle et législative plus profonde. La définition du principe du mérite est modifiée en faveur d’une plus grande efficacité en gestion, et la CFP perd certaines de ses fonctions en faveur d’un renforcement de la surveillance du principe du mérite. En somme, à l’approche de la célébration de son centenaire, la CFP revient à son mandat essentiel – protéger le principe du mérite – au moment où la signification même de ce principe continue d’évoluer.

PRÉSERVER LA FONCTION PUBLIQUE DANS UN MILIEU EN PLEINE ÉVOLUTION

3En dépit de leurs efforts en matière de réduction des coûts, les Progressistes-conservateurs laissent le gouvernement fédéral dans une situation financière difficile lorsqu’ils quittent le pouvoir en 1993. Au départ, le nouveau gouvernement libéral fait face à une presse financière internationale très critique. Peu après, la turbulence qui règne au sein des marchés financiers internationaux en 1994 engendre un sentiment d’urgence encore plus grand qui appelle une réduction importante des dépenses gouvernementales. Conséquemment, la nécessité de contrôler les dépenses plus efficacement et de réduire la taille du gouvernement demeure un catalyseur de la réforme administrative. Pour faire face à la situation, le gouvernement Chrétien lance une initiative de réforme majeure connue sous le nom d’Examen des programmes.

  • 2 Paul G. Thomas (1996), “Visions Versus Resources in the Federal Program Review,” dans Amelita Armi (...)
  • 3 Bureau du Conseil privé (2008), Quinzième rapport annuel au premier ministre sur la fonction publi (...)
  • 4 Herman Bakvis (1998), « Transports Canada et l’Examen des programmes », dans Peter Aucoin et Donal (...)

4De 1994 à 1996, l’Examen des programmes entraîne une restructuration importante de la fonction publique. Sur une période de trois ans, les compressions budgétaires s’élèvent à 29 milliards de dollars sur des dépenses annuelles pour les programmes d’environ 120 milliards de dollars2. Même si une partie de ces compressions est réalisée grâce à une réduction des transferts fédéraux aux administrations provinciales, elles ont quand même une incidence importante sur les activités de la fonction publique fédérale. Plus particulièrement, environ 45 000 postes sont éliminés, soit une réduction phénoménale de 19 % du nombre d’employés de l’administration publique centrale3. Certains ministères sont particulièrement touchés. Transports Canada, par exemple, voit bon nombre de ses activités transférées aux pouvoirs publics locaux, à des organismes indépendants ou au secteur privé. Conséquemment, le ministère passe de l’équivalent de 19 881 employés à temps plein en 1993 à 4 258 en 1999, et son budget est réduit, passant de 3,9 milliards de dollars à moins de 1,6 milliard de dollars pendant la même période4.

  • 5 Voir par exemple, les contributions de Gilles Paquet et Paul G. Thomas dans Amelita Armit et Jacqu (...)
  • 6 Paul G. Thomas (1996), “Visions Versus Resources in the Federal Program Review,” p. 43.
  • 7 Guy B. Peters et Donald Savoie (1998), « Examiner les examinateurs : L’Examen des programmes aux É (...)

5L’Examen des programmes aspire également à être un exercice « rationnel » dans la restructuration du gouvernement, par opposition à un exercice général et plus traditionnel de compressions budgétaires. Même si l’on discute encore à savoir si ces ambitions ont atteint leur but5, elles ont sans nul doute eu une incidence sur le processus adapté pour effectuer ces compressions. Bien que les organismes centraux établissent des objectifs de réduction des dépenses pour chaque ministère, ce sont les administrateurs généraux qui doivent établir les plans de réforme pour appliquer ces réductions dans leur ministère respectif6. Une série de questions leur est fournie pour les guider dans ce travail. Les questions visent à aiguiller les cadres supérieurs dans l’examen systématique des programmes et des activités de leurs ministères. Ces derniers doivent mettre en question et repenser ce que fait leur ministère et comment il le fait, particulièrement à la lumière de l’évolution du milieu socio-économique. Par exemple, chaque programme est passé en revue afin de déterminer si l’intérêt public exige encore son maintien et, dans l’affirmative, s’il ne pourrait pas être offert aussi efficacement par le secteur privé ou par un autre palier de gouvernement7. Le résultat final, espérait-on, ne serait pas simplement un exercice de réduction des coûts, mais un examen stratégique du rôle du gouvernement fédéral au tournant du siècle.

  • 8 Commission de la fonction publique du Canada, document interne non publié intitulé La nouvelle ori (...)

6Il est évident que l’Examen des programmes a engendré certains défis pour la CFP. L’organisation a eu sa large part de compressions budgétaires. De 1992 à 1998, elle a réduit ses effectifs de 960 employés à plein temps et son budget annuel a été amputé de 43 millions de dollars8. En outre, à titre d’organisme central œuvrant dans le domaine du personnel, des compressions d’une telle importance à l’échelle du gouvernement ont également posé un défi considérable. Comme le rappelle Ginette Stewart, commissaire de la CFP à l’époque :

  • 9 Commission de la fonction publique du Canada (2000), Rapport annuel 1999-2000, Hull, Ministre des (...)

L’Examen des programmes, avec ses contrôles de la dotation et ses réductions en ce qui touche l’emploi, a eu une incidence majeure sur la CFP. Responsable de l’administration des priorités et du réaménagement de l’effectif, la CFP et ses partenaires se sont concentrés sur la prestation de mécanismes de soutien à ceux et celles visés par la restructuration gouvernementale, à savoir : l’orientation professionnelle, les centres de ressources, les ateliers, le jumelage de postes, les services de présentation de candidatures à des postes de la fonction publique et les réseaux de placement à l’extérieur, en collaboration avec d’autres employeurs. La CFP a également aidé les ministères, notamment en participant à des programmes de perfectionnement et de gestion de carrière afin d’assurer le maintien d’une fonction publique adaptée, compétente et professionnelle. En outre, la CFP a travaillé en collaboration avec les Comités conjoints de transition de carrière, une initiative conjointe de l’employeur et des agents négociateurs visant à faciliter le changement9.

  • 10 Par exemple, pour les sous-ministres adjoints, le Secrétariat des sous-ministres adjoints de la CF (...)

7La Commission prend également des mesures spéciales, en collaboration avec le Bureau du Conseil privé, le Secrétariat du Conseil du Trésor et les administrateurs généraux, afin d’appuyer les sous-ministres adjoints et les cadres de niveau inférieur touchés par la restructuration10.

  • 11 Un bon aperçu de ces activités est offert dans le Rapport annuel 1995-1996 de la Commission de la (...)

8Au cours de cette période, la Commission déploie une grande partie de ses efforts pour faire en sorte que les employés touchés soient traités équitablement en dépit des changements massifs apportés dans le cadre de l’Examen des programmes11. La Commission veille à ce que les droits des employés, ainsi que les exigences du principe du mérite, soient respectés au fil de ces changements très importants. Elle collabore également activement avec d’autres ministères et organismes centraux pour faciliter le mouvement des employés restants et pour appuyer la reconversion professionnelle de ceux qui doivent réorienter leur carrière. Tout au long de cet exercice, la Commission démontre comment, au-delà de son simple rôle d’organisme de surveillance, elle demeure un membre actif de l’équipe de gestion, travaillant en étroite collaboration avec d’autres organismes afin de faciliter les changements administratifs et d’optimiser l’utilisation des ressources humaines de la fonction publique.

  • 12 Entrevue avec un ancien haut fonctionnaire de la CFP.

9Toutefois, outre le défi que représentent les conséquences des compressions, l’Examen des programmes a un autre impact sur la Commission : il provoque un autre processus interne de réflexion sur le mandat essentiel de la CFP et sur la meilleure façon de le réaliser dans un milieu qui a beaucoup évolué au fil des ans. Comme les autres ministères, la CFP est également visée par l’Examen des programmes et doit répondre à la série de questions visant à guider l’examen interne de ses programmes et de ses dépenses. Ruth Hubbard, qui avait récemment été nommée présidente de la Commission à l’époque, se rappelle que l’équipe de direction a trouvé à l’origine que les questions s’appliquaient difficilement à un organisme central, et encore moins à un organisme qui est également un agent parlementaire indépendant. Cependant, le but de l’exercice est clair et elle décide de profiter de l’occasion pour engager la Commission dans une réflexion plus vaste sur son rôle dans le contexte de l’évolution de la fonction publique12.

  • 13 Entrevue avec un ancien haut fonctionnaire de la CFP. Voir aussi Commission de la fonction publiqu (...)

10Pour poursuivre cette réflexion, outre des discussions purement internes, la Commission lance une série d’ateliers d’apprentissage avec un groupe sélect de hauts fonctionnaires, de chercheurs et d’autres experts. Les discussions qui ont cours dans les ateliers de ces activités d’apprentissage, qui débutent à l’automne de 1996, aident les commissaires à se pencher sur les nouveaux défis que doit relever la fonction publique et à réfléchir à la façon dont la CFP doit les relever. L’une des questions clés qui ressort de cette réflexion est la nécessité de réaffirmer l’importance d’une fonction publique professionnelle pour la gouvernance démocratique du pays13.

  • 14 Voir Peter Aucoin (1995), The New Public Management : Canada in Comparative Perspective, Montréal, (...)

11À la fin des années 1990, cette préoccupation devient un thème important pour le leadership de la CFP. En raison de la mondialisation des relations socio-économiques et du mouvement vers une société fondée sur le savoir, des valeurs comme l’efficience, l’innovation et la souplesse en viennent à occuper une place plus importante dans le discours public sur le gouvernement. Dans un milieu connaissant une évolution rapide, où les besoins et les problèmes des citoyens sont de plus en plus divers et complexes, les gouvernements doivent fournir rapidement des réponses mieux adaptées. Toutefois, pour ce faire, ils doivent faire preuve de souplesse, d’innovation et mettre l’accent sur les résultats. La poursuite légitime de ces objectifs, alimentée par l’importance sans cesse croissante du discours sur la gestion publique, mène à une condamnation générale de la bureaucratie traditionnelle et à l’adoption d’une gestion axée sur les résultats comme une façon de réinventer la fonction publique de nombreux pays industrialisés. À ce chapitre, le Canada n’a peut-être pas été le réformateur le plus aventurier, mais il faisait partie du groupe et la culture de sa fonction publique a considérablement changé au fil des ans14. Pour la Commission de la fonction publique, gardienne de certaines des valeurs les plus fondamentales de l’administration publique traditionnelle, l’érosion possible de ces valeurs face à la popularité croissante de la gestion publique devient une source de préoccupation.

  • 15 Commission de la fonction publique du Canada (1996), Rapport annuel 1995-1996, p. 55-58 ; et Commi (...)

12Au cours de la deuxième moitié des années 1990, la CFP commence à réaffirmer publiquement l’importance d’une fonction publique professionnelle ancrée dans les principes traditionnels des nominations et des promotions fondées sur le mérite, de l’impartialité politique et d’une indépendance suffisante pour permettre aux fonctionnaires de « dire toute la vérité à ceux qui sont au pouvoir », dans l’intérêt public. Dans ses rapports annuels des années financières 1995-1996 et 1996-1997, la Commission consacre des chapitres entiers à « l’essence d’une fonction publique professionnelle », rappelant au Parlement de ne pas perdre de vue l’importance de ces principes fondamentaux dans le cadre de la réforme du secteur public15. Par exemple, dans son rapport de 1995-1996, elle affirme :

  • 16 Commission de la fonction publique du Canada (1996), Rapport annuel 1995-1996, p. 6.

Pour « créer un gouvernement de qualité », il faudra optimiser l’efficience administrative et la valeur que les Canadiens et les Canadiennes reconnaissent traditionnellement à leurs institutions publiques. Outre la création de la nouvelle fonction publique au moyen des mesures de recrutement et d’investissement appropriées, un autre défi vital devra être relevé à court et à moyen terme, soit la préservation du caractère professionnel et non partisan de la fonction publique. Un tel professionnalisme se reconnaît à la capacité de fournir au gouvernement en place des conseils judicieux, fondés sur une réflexion objective et impartiale concernant l’intérêt public à long terme, d’exécuter loyalement les ordres du gouvernement démocratiquement élu, d’appliquer la loi et d’agir avec probité dans l’intérêt public. De plus, pour devenir hautement compétente, une fonction publique professionnelle doit être exempte de partialité, de même que l’accès aux postes et aux promotions doit être fondé sur le mérite. En sa qualité d’organisme parlementaire investi de la protection du mérite et de l’impartialité, la Commission considère qu’elle a la responsabilité de rappeler à la collectivité canadienne qu’une bureaucratie professionnelle et institutionnalisée constitue un élément essentiel du type de démocratie que nous avons choisi, lequel se fonde sur celui du Parlement de Westminster. Le dernier chapitre du présent rapport annuel se propose d’élargir la discussion concernant l’importance des valeurs fondamentales de démocratie, d’éthique et de professionnalisme reconnues par la fonction publique de même que la nécessité de les préserver tout au long de la recherche de moyens plus souples de gouverner le pays dans l’intérêt des Canadiens et des Canadiennes16.

13Au cours des années subséquentes, la préoccupation à l’égard de la protection des valeurs fondamentales de la fonction publique traditionnelle n’a pas disparu. En fait, elle a probablement été renforcée au fil de l’évolution de la fonction publique.

  • 17 Bureau du vérificateur général du Canada (2000), « La rationalisation du régime de gestion des res (...)

14La création d’organismes ayant un statut juridique et administratif distinct, à la fin des années 1990, est l’un des événements importants qui a fait ressortir encore davantage l’érosion possible du principe du mérite. À cette époque, plus de 50 000 fonctionnaires quittent le noyau de la fonction publique pour joindre les rangs d’organismes indépendants ayant des régimes d’emploi distincts. Le cas le plus notoire est la création de l’Agence des douanes et du revenu du Canada au printemps de 1999, qui provoque le retrait de 43 000 employés de l’administration publique centrale. Des milliers de fonctionnaires quittent également la fonction publique pour Parcs Canada et l’Agence canadienne d’inspection des aliments, deux organismes nouvellement créés17. Même si l’amélioration de la prestation des services constitue un objectif important dans la création de ces organismes, le désir d’effectuer des gains en matière d’efficience en échappant au régime de dotation plus rigide de la fonction publique constitue également un objectif important. À titre d’employeurs distincts en vertu de la loi, les nouveaux organismes ne sont plus assujettis à la Loi sur l’emploi de la fonction publique et ne relèvent plus de la CFP.

  • 18 Ibid.
  • 19 Donald Savoie (2003), Breaking the Bargain, p. 218.
  • 20 Entrevue avec un ancien haut fonctionnaire de la CFP.

15La création de ces organismes reflète sans nul doute un niveau de frustration important à l’égard du régime de dotation de la part du gouvernement et des décideurs de la fonction publique qui craignent qu’il ne nuise à l’efficience. Toutefois, la création de ces organismes peut néanmoins être considérée comme un rude coup à l’application du principe du mérite dans la nomination des employés publics. Avant de devenir un employeur distinct, Revenu Canada compte environ le tiers des nominations à la fonction publique et au sein de cette dernière, soit une énorme proportion des nominations qui échappent aujourd’hui à la CFP18. Comme un spécialiste de l’administration publique, Donald Savoie, le fait remarquer, cette innovation conduit à une fonction publique à deux niveaux, où un niveau est apparemment présumé être naturellement plus imperméable aux pressions politiques en matière de nomination partisane19. Au moment où cette décision est considérée, le président de la Commission s’y oppose fortement, et cela engendre des tensions avec le Bureau du Conseil privé (BCP), mais sans résultat20.

16Il importe de noter que la préoccupation de la Commission concernant l’érosion des valeurs traditionnelles d’une fonction publique professionnelle n’a jamais constitué un déni de la nécessité d’une plus grande efficience ou encore une condamnation de la recherche visant une plus grande souplesse en matière de gestion. En fait, son soutien actif en faveur de changements législatifs au début des années 1990 et son endossement des changements qui sont intervenus au cours des années subséquentes démontrent que la Commission a continué de démontrer son engagement à l’égard de ces objectifs. Là encore, c’était plutôt une question d’équilibre. Une fonction publique composée de fonctionnaires compétents et impartiaux capables de conseiller le gouvernement du jour sans craindre pour leur avancement professionnel est tout aussi importante pour le bien-être futur du pays et l’efficacité de son gouvernement qu’une fonction publique innovatrice, efficiente et capable de s’adapter à l’évolution de son milieu. Le défi consiste à trouver des moyens de concilier ces objectifs légitimes et importants sans négliger un objectif au détriment d’un autre.

17À la fin des années 1990, au moment où la Commission tente de relever ce défi et ce qu’il représente pour le rôle futur de la fonction publique, sa réponse est essentiellement axée sur deux initiatives connexes : l’une qui cherche à déléguer davantage de pouvoirs de dotation aux administrateurs généraux au sein d’un cadre de responsabilisation plus solide, et une autre qui considère la diminution radicale de sa participation à la prestation des services en faveur d’un rôle accru en matière de surveillance.

RÉEXAMEN DE LA DÉLÉGATION DE POUVOIRS : ENTENTES DE RESPONSABILITÉ ET DOTATION FONDÉE SUR LES VALEURS

18L’engagement de la CFP envers la délégation de pouvoirs est demeuré tout aussi solide depuis l’adoption de la Loi sur l’emploi dans la fonction publique en 1967. Dans les années 1990, la Commission réclame une délégation de ses pouvoirs de dotation encore plus importante aux administrateurs généraux et toute la latitude voulue pour les gestionnaires. Toutefois, face sa propre expérience et en réponse aux critiques des gestionnaires (délégation de pouvoirs et marge de manœuvre insuffisantes) et des employés (trop de pouvoirs délégués à des gestionnaires à qui on ne fait pas confiance), la Commission décide également d’adopter une nouvelle approche en matière de délégation de pouvoirs : une approche qui mettrait l’accent sur le respect des valeurs qui sous-tendent la dotation au sein de la fonction publique, un cadre de délégation de pouvoirs moins prescriptif qui permettrait aux ministères d’adapter leurs systèmes de dotation à leurs besoins, et une responsabilité ministérielle qui serait moins fondée sur les opérations individuelles et davantage sur les résultats généraux en matière de dotation. Cette nouvelle approche est le résultat de deux examens importants des politiques et pratiques de dotation.

  • 21 Commission de la fonction publique du Canada (1996), Rapport du Groupe chargé de l’examen consulta (...)
  • 22 Ibid., p. 15.

19Tout d’abord, au début de la décennie, la Commission établit un Comité consultatif de l’examen des pouvoirs en dotation composé de représentants de ministères, de syndicats et du secteur privé21. Le processus a beaucoup d’ampleur : pas moins de 49 groupes consultatifs sont mis à contribution dans le cadre de cette initiative, représentant diverses catégories de gestionnaires, d’employés et d’intervenants. Le schisme entre les gestionnaires et les employés est évident et la Commission en arrive à la conclusion qu’elle doit augmenter le niveau de confiance des employés à l’égard des gestionnaires22. La forte opposition des syndicats aux modifications apportées en 1992 à la Loi sur l’emploi dans la fonction publique, modifications qui prévoyaient une marge de manœuvre accrue pour les gestionnaires, témoigne largement de la méfiance de bon nombre d’employés à cet égard. Il fallait accroître l’obligation redditionnelle en ce qui avait trait au recours à la délégation des pouvoirs en dotation pour améliorer la réputation du processus de dotation et bâtir la confiance.

  • 23 Ibid.
  • 24 Commission de la fonction publique du Canada (1998), Rapport annuel 1997-1998, Ottawa, Ministre de (...)
  • 25 Exactement, 97 % des membres de la fonction publique étaient visés. Commission de la fonction publ (...)

20Pour régler ce problème, la Commission travaille à l’élaboration d’un nouvel instrument de délégation des pouvoirs : les Ententes concernant la délégation des pouvoirs et la responsabilisation en dotation (EDPRD). Chaque ministère négocierait une telle entente et, une fois signée par l’administrateur général, elle serait à la base de la reddition de comptes au chapitre de leur rendement du ministère. En utilisant de larges indicateurs et en mettant l’accent sur les résultats en dotation et sur l’intégrité globale du régime de dotation, cette approche éviterait la tendance à réagir à des événements particuliers et, étant donné que les ententes étaient négociées au cas par cas, elles pouvaient être adaptées aux circonstances particulières de chaque ministère23. De cette façon, les attentes seraient plus claires et correspondraient davantage aux exigences des ministères : un élément destiné à apaiser à la fois les gestionnaires et les représentants des employés. En outre, les ministères devaient faire part de leur rapport annuel sur le rendement aux représentants de leurs employés et faire rapport sur la rétroaction reçue24. La mise en œuvre des ententes est retardée par la restructuration des ministères effectuée en 1993, puis par l’Examen des programmes de 1995. Néanmoins, elle progresse lentement tout au long de la décennie. En 2001, la presque totalité du noyau de l’administration publique est visée par ce nouveau système25.

  • 26 Commission de la fonction publique du Canada (1997), Rapport annuel 1996-1997, p. 20.
  • 27 Commission de la fonction publique du Canada (1996), Rapport annuel 1995-1996, p. 14-15.
  • 28 Pour une description générale des objectifs de la réforme de la dotation, voir Commission de la fo (...)

21Un deuxième examen effectué contribue également à confirmer cet important changement d’approche. Commandé à l’été de 1995, le rapport de l’Examen consultatif de la dotation est déposé en juillet 1996. Cet examen a été lancé en réponse aux plaintes des ministères au sujet du temps anormal requis pour combler des postes et il avait pour but de trouver des moyens de rendre la dotation plus simple et plus efficiente26. Cette initiative impliquant les organismes centraux, les gestionnaires, les représentants syndicaux et divers experts en ressources humaines (RH), donne lieu à des consultations exceptionnelles avec les intervenants. Lors de ces consultations, les représentants de la CFP sont frappés par l’énorme intérêt en faveur d’un changement27 et, par la suite, cet examen débouche sur un programme plus général de réforme non législative connu sous le nom de Réforme de la dotation28.

  • 29 Commission de la fonction publique du Canada (1997), Rapport annuel 1996-1997, Ottawa, Ministre de (...)

22Le rapport final de l’Examen consultatif de la dotation, sanctionné par la Commission, avalise une importante délégation des pouvoirs aux ministères, mais propose également une diminution des contraintes qui leur sont imposées dans l’exercice de ces pouvoirs29. Les ministères doivent être encouragés à utiliser pleinement les pouvoirs qui leur sont délégués pour revoir leurs propres activités de dotation et faire participer les représentants des employés au processus. Cependant, pour que ce genre d’initiative fonctionne, la CFP doit s’assurer que son propre cadre de dotation, au sein duquel les ministères doivent fonctionner, n’est pas trop prescriptif. La Commission doit moins mettre l’accent sur les règles détaillées et davantage sur les valeurs qui sous-tendent le régime de dotation. La responsabilisation doit viser davantage les résultats, et non le processus ou les transactions. De cette façon, la dotation fondée sur les valeurs, telle qu’on la connaît aujourd’hui, est largement établie sur un contrat bien connu : moins de règles et de contraintes et plus de responsabilisation en matière d’atteinte des résultats.

  • 30 Commission de la fonction publique du Canada (2000) Rapport annuel 1999-2000, p. 8-9.

23Comme nous pouvons le voir, l’approche générale qui sous-tendait le rapport d’Examen consultatif de la dotation avait beaucoup d’affinité avec l’approche en matière de délégation de pouvoirs et de responsabilisation que la Commission développait progressivement pendant cette période. Il n’est donc pas étonnant qu’on les retrouve dans le programme plus général de la Réforme de la dotation menée par la Commission après 1997. Comme l’observait l’ancienne commissaire Ginette Stewart, ces réformes reposaient « sur la conviction que les administrateurs généraux, en vertu de la législation actuelle, peuvent se voir déléguer des pouvoirs de dotation adaptés à leurs besoins et comportant moins de conditions – si cette délégation s’accompagne d’ententes adaptées en matière de délégation de pouvoirs et de responsabilisation30 ».

24Ces initiatives illustrent également clairement l’orientation générale de la Commission pendant les années 1990 : mettre moins l’accent sur le contrôle direct des activités de dotation, passer d’un cadre fondé sur des règles à un cadre de dotation moins prescriptif et fondé sur des valeurs, et insister davantage sur la responsabilisation des ministères en matière de résultats. À n’en pas douter, ce changement d’orientation avait tendance à renforcer la dimension de surveillance et de responsabilisation du mandat de la CFP. Ainsi, parallèlement aux préoccupations sans cesse croissantes de la Commission en matière de leadership face aux défis posés à la fonction publique traditionnelle, ce changement d’orientation a contribué à la reconsidération du rôle historique de la Commission en matière de dotation et de services connexes.

RECONSIDÉRATION DU RÔLE DE LA CFP EN MATIÈRE DE PRESTATION DE SERVICES : L’ÉNONCE D’ORIENTATION DE 1999

25Comme nous l’avons vu, l’une des conséquences de l’Examen des programmes pour la Commission est le début d’une période d’intense réflexion sur le rôle qu’elle doit jouer au moment où le secteur public fait l’objet de transformations importantes. Cette réflexion amène la Commission à accorder de plus en plus d’attention aux valeurs fondamentales et aux principes associés à une fonction publique professionnelle dans une démocratie parlementaire fondée sur celle du Parlement de Westminster, une préoccupation qui se traduit dans ses rapports annuels au Parlement de 1996 et 1997. À titre d’agent parlementaire chargé spécifiquement de protéger l’un de ces principes fondamentaux – des nominations indépendantes fondées sur le mérite –, la Commission craint naturellement que ces principes et ces valeurs, essentiels au maintien d’une bureaucratie professionnelle en mesure d’administrer la loi avec équité et de fournir des conseils compétents et impartiaux au gouvernement, puissent être minés dans ce nouveau contexte. Dans un milieu où la gestion domine, qui doit se préoccuper des questions fondamentales de l’administration publique et du rôle unique de la bureaucratie dans une démocratique parlementaire, sinon la Commission de la fonction publique ?

26Toutefois, cette préoccupation soulève également un certain nombre de questions au sujet de la Commission elle-même. Dans ce nouvel environnement, où les ministères disposent de pouvoirs et d’une marge de manœuvre sans précédent, est-ce que la Commission doit changer pour jouer son rôle de protection de la fonction publique professionnelle ? Si une surveillance indépendante de la dotation ministérielle devient le rôle clé de la Commission, est-elle bien préparée à assumer cette fonction essentielle ? En particulier, dans quelle mesure le renforcement de sa fonction de surveillance est-il compatible avec le maintien du rôle de la Commission en matière de prestation de services de ressources humaines ? Ces questions font l’objet de discussions intensives de la part des représentants de la CFP dans le cadre de leur examen de l’avenir de l’organisation. Puis, à la suite d’une série de retraites stratégiques organisées à l’automne de 1998, les commissaires adoptent un énoncé d’orientation qui propose une nouvelle orientation pour la Commission.

  • 31 Commission de la fonction publique du Canada (1999), Une orientation plus précise pour la Commissi (...)

27L’Énoncé d’orientation, intitulé Une orientation plus précise pour la Commission de la fonction publique, propose de réduire radicalement la participation de la Commission à la prestation des services de ressources humaines pour se consacrer plus pleinement à la surveillance indépendante des régimes de dotation ministérielle31. Au fil des ans, soutient-elle, la CFP a considérablement modifié la façon dont elle protégeait la notion de mérite en s’éloignant du contrôle direct de la dotation (en s’en occupant elle-même) et en adoptant des formes de contrôle plus indirectes (en déléguant les pouvoirs de dotation aux ministères, en prescrivant comment la dotation devrait être effectuée, puis en effectuant des vérifications périodiques et en exigeant une reddition de comptes). Toutefois, dans un même temps, elle continuait à offrir certains services de dotation et certains programmes de RH aux ministères. Cela occasionnait une certaine confusion et une certaine ambiguïté tant pour les ministères que pour les employés de la Commission : la CFP était-elle véritablement la gardienne indépendante de la notion de mérite exerçant une surveillance et exigeant la reddition de comptes de la part des ministères ou davantage un organisme de services ayant pour but de répondre aux besoins et de satisfaire les mêmes ministères qui étaient ses clients ? Était-elle l’un des rares organismes offrant des services de RH aux ministères ou un organisme particulier protégeant, pour le compte du Parlement, l’intégrité d’un élément crucial du système des RH ? Au moment où la fonction publique adoptait un modèle de dotation qui renforçait les principes de la surveillance et de la responsabilisation, il fallait jeter davantage de clarté sur ces questions.

28Pour la CFP, même si la décision de s’éloigner de la prestation des services de RH peut s’avérer une expérience cruciale et difficile, elle semble néanmoins nécessaire. Il convient ici de citer la raison d’être de l’Énoncé d’orientation :

Au fil de son histoire, la Commission a cherché l’équilibre entre son indépendance et le besoin de travailler avec le gouvernement pour mettre en œuvre efficacement le principe du mérite. Un élément important du concept original qui demeure encore aujourd’hui et qui doit être clarifié est le rôle d’exécution de programmes et de services de la Commission à titre complémentaire du principe du mérite. Alors que la Commission a déjà entrepris de changer sa façon de protéger le principe du mérite, s’éloignant du contrôle direct et de l’exécution des nominations pour déléguer davantage de pouvoirs de dotation aux administrateurs généraux, parallèlement, elle continue à assurer toute une gamme de programmes et de services en matière de ressources humaines. Par conséquent, la CFP se retrouve de plus en plus aux mêmes tables où siègent également les personnes qui prennent les décisions de dotation qu’elle pourrait être appelée à juger, à examiner ou à vérifier.

La Commission s’interroge aujourd’hui à savoir si ces fonctions d’exécution de programmes et de services représentent vraiment le meilleur moyen de protéger le principe du mérite. En fait, le présent énoncé d’orientation repose essentiellement sur cette problématique. Grâce à l’augmentation des responsabilités des administrateurs généraux au regard d’une saine gestion des personnes et à une délégation plus grande de pouvoirs par la CFP, celle-ci croit qu’elle assumera un rôle accru de surveillant plutôt que d’exécutant au regard de la protection du principe du mérite.

  • 32 Ibid., p. 8-9.

En d’autres mots, tout en étant bien consciente de la nécessité d’accorder une attention spéciale à des secteurs comme les nominations à des postes supérieurs et à l’entrée initiale à la fonction publique, les responsabilités fondamentales de la CFP seraient plus claires et renforcées si elle n’avait pas à assurer des services précisément dans les mêmes domaines qu’elle doit surveiller. C’est une question de principe. La CFP ne peut surveiller de façon optimale l’exercice des pouvoirs qu’elle a délégués tout en étant partie intégrante du système d’administration de programmes. Dans ce contexte, la Commission entend se départir elle-même de ses responsabilités liées aux programmes et aux activités et renforcer son orientation vers son mandat fondamental, à savoir la protection du principe du mérite32 [italiques ajoutés].

29Cette proposition – se départir elle-même de la majorité de ses responsabilités liées aux programmes et aux activités de dotation et renforcer son orientation sur la surveillance des pouvoirs délégués – représente sans nul doute un geste courageux de la part de la Commission, et illustre bien comment la CFP a été prête à repenser son rôle visant à assurer une administration publique de qualité au fil des ans.

30Se départir de ces services aurait signifié la perte de ressources et d’employés, ce qui, selon certaines personnes, pourrait réduire le pouvoir et l’influence de la CFP à Ottawa. Cependant, ce geste aurait permis de clarifier sa raison d’être en permettant à la Commission de concentrer ses énergies sur son mandat de base. Comme l’Énoncé d’orientation le précise sans équivoque :

  • 33 Ibid., p. 3.

Disons simplement que la CFP s’est engagée dans trop d’avenues, ce qui l’empêche de consacrer toutes ses énergies et son attention à sa principale fonction, qui consiste à protéger et à promouvoir les principes qui ont présidé à sa création[...] La gestion des ressources humaines modernes exige l’excellence à la fois sur le plan de la prestation des services et sur celui de la surveillance de l’application du principe du mérite. La Commission estime que le temps est venu de séparer ces deux fonctions33.

  • 34 Entrevue avec un ancien haut fonctionnaire de la CFP.

31Comme les représentants de la Commission le soutenaient à l’époque, cette séparation des fonctions permettrait au gouvernement, s’il le souhaitait, de créer un nouveau fournisseur de services de RH vraiment intégrés34. De cette façon, le fait de réorienter le mandat de la Commission permettrait non seulement de renforcer les activités de surveillance mais, si le gouvernement s’orientait vers une meilleure intégration de la prestation des services, cela donnerait également l’occasion d’accroître l’efficience du système relatif aux RH.

32Cet énoncé d’orientation ne constituait pas un énoncé de politique définitif. Il s’agissait plutôt d’un aperçu de l’orientation que pourrait prendre la Commission. Pour devenir réalité, il devait être appuyé par la haute direction de la fonction publique, non seulement parce que la séparation des fonctions qu’il proposait donnerait lieu à une réaffectation importante des responsabilités au sein des organismes centraux œuvrant dans le domaine du système des RH mais aussi parce que, même si aucun changement législatif ne s’avérait nécessaire, des programmes devraient être retirés à la CFP et confiés à quelqu’un d’autre. Pour que la proportion puisse être couronnée de succès, il fallait l’appui des intervenants clés du système.

33Toutefois, dans sa marche en avant, la CFP obtient un soutien mitigé de la part de la haute direction de la fonction publique. Bien que plusieurs sous-ministres appuient l’ensemble de cette proposition et l’idée d’une prestation des services de RH mieux intégrée, ils se préoccupent également de la capacité du système de coordonner efficacement la politique des RH si la CFP devait se retirer de l’équipe de gestion de la fonction publique. À ce moment, le greffier du Bureau du Conseil privé parlait d’une approche plus générale (à l’échelle du gouvernement) en matière de gestion des RH au sein de la fonction publique et il n’était pas établi clairement si le plan d’action proposé par la Commission contribuerait à cet objectif. En fait, l’énoncé d’orientation ne reçoit pas un soutien enthousiaste au BCP lorsqu’il est officiellement envoyé au greffier en janvier 1999.

34De toute façon, le débat sur l’énoncé d’orientation, portrait de l’avenir de la CFP et de son futur rôle dans le cadre du régime des RH, est fortement entravé par un événement inopportun. Non seulement le système est-il préoccupé par d’autres questions de gestion, comme le passage à l’an 2000 et la difficile réforme du système de classification universelle, mais l’énoncé d’orientation est présenté au BCP au moment où le greffier, Jocelyne Bourgon, s’apprête à quitter son poste. Conséquemment, un examen sérieux de la proposition doit attendre la nomination d’un nouveau greffier. Au moment où ce dernier est nommé, le débat se tourne vers le besoin d’une réforme plus fondamentale et plus exhaustive des RH. Ce débat est largement motivé par la publication d’une étude très critique du Bureau du vérificateur général (BVG), en avril 2000.

  • 35 Commission de la fonction publique du Canada (1999), Rapport annuel 1998-199, p. 5.

35Même au sein de la CFP, l’énoncé d’orientation fait long feu, victime de l’évolution de la situation. Alors que la Commission le publie au printemps de 1999 en annonçant publiquement qu’elle entreprendrait « un processus de consultation ouvert et transparent » à l’égard de sa nouvelle orientation35, l’énoncé est en fait rapidement abandonné comme plan détaillé visant l’avenir de la Commission. Avant la fin de l’année, son défenseur le plus ardent, Ruth Hubbard, quitte la présidence de la CFP. Les deux commissaires qui travaillaient avec elle, Ginette Stewart et Mary Gusella, quittent également la Commission vers la même période.

36Le nouveau président de la Commission, Scott Serson, n’appuie pas facilement l’idée que la Commission se départe de la majorité des services de dotation et de RH, car il croit que la CFP pourrait continuer d’avoir une meilleure influence et être mieux placée pour assurer le respect du principe du mérite en continuant d’équilibrer ses deux rôles. Quelques mois plus tard, dans son rapport annuel de l’an 2000, la Commission met de côté l’énoncé d’orientation :

  • 36 Commission de la fonction publique du Canada (2000), Rapport annuel 1999-2000, p. 25.

La Commission est d’avis que son rôle de leadership dans le système de gestion des ressources humaines (GRH) sera mis en valeur grâce à la mise en œuvre de l’approche fondée sur les valeurs, décrite ci-dessus. La Commission continuera de surveiller attentivement l’interaction de ses deux rôles importants : superviseur parlementaire indépendant et intervenant clé dans le système de GRH. La question d’un équilibre adéquat entre ces rôles sera revue si des indices révèlent que la surveillance efficace du mérite est entravée de quelque manière que ce soit36.

37En dépit de son impact direct limité, l’énoncé d’orientation soulevait une question importante qui ne ferait pas que disparaître au cours des années subséquentes. Plus on déléguerait des pouvoirs de dotation aux ministères tout en diminuant les contraintes qui leur seraient imposées pour les exercer, plus le rôle de surveillance de la Commission deviendrait essentiel. Dans quelle mesure la Commission pourrait-elle jouer vigoureusement ce rôle de surveillance, y compris par l’entremise de vérifications et d’enquêtes, tout en continuant de participer de façon importante aux activités de dotation et d’offrir des services aux ministères clients ? Fallait-il repenser les activités de la CFP pour lui permettre de mettre davantage l’accent sur son mandat essentiel : la protection du principe du mérite ? Étant donné qu’elles se rapportaient aux tendances à long terme en matière de dotation, ces questions se poseraient de nouveau comme des enjeux clés. Toutefois, à la fin de l’an 2000, elles sont intégrées à un débat beaucoup plus vaste sur la nécessité de moderniser la structure complète des RH de la fonction publique.

LE DÉCLENCHEMENT D’UNE RÉFORME EXHAUSTIVE : L’ÉTUDE SUR LES RH DE 2000 DU VÉRIFICATEUR GÉNÉRAL

  • 37 Bureau du vérificateur général du Canada (2000), « La rationalisation du régime de gestion des res (...)

38Au moment où la CFP travaille à redéfinir son propre rôle en poursuivant son programme de délégation des pouvoirs et de responsabilisation et en réexaminant son rôle en matière de prestation de services, le Bureau du vérificateur général (BVG) mène une étude importante du régime de gestion des ressources humaines de la fonction publique. Comme nous l’avons déjà vu dans les chapitres précédents, ce n’est pas la première fois que le vérificateur général jette un œil critique sur la gestion bureaucratique des ressources humaines. Toutefois, l’étude publiée dans le cadre de son rapport de 2000, intitulée La rationalisation du régime de gestion des ressources humaines : Une étude de l’évolution des rôles et des responsabilités, devait être un événement marquant, une critique particulièrement dure de la situation de la gestion du personnel dans la fonction publique appelant des réformes législatives et institutionnelles fondamentales37.

  • 38 Maria Barrados a d’abord été nommée présidente intérimaire de la CFP en novembre 2003. Elle a ensu (...)
  • 39 Bureau du vérificateur général du Canada (2000), « La rationalisation du régime de gestion des res (...)
  • 40 Ibid., p. 22.

39Rédigé sous la direction de la vérificatrice générale adjointe, Maria Barrados, qui d’ailleurs devait devenir la présidente d’une CFP réformée trois ans plus tard, le rapport fait ressortir l’urgence de prendre des mesures pour résoudre certains des principaux problèmes liés à la gestion du personnel, particulièrement à la lumière des défis futurs, notamment le nombre important de retraites et le besoin croissant en travailleurs du savoir dans une administration publique moderne38. Extrêmement critique à l’égard de l’état de la dotation et de la gestion des ressources humaines de la fonction publique, le rapport du BVG souligne que la dotation demeure « une source importante de frustration tant pour les gestionnaires que pour les employés39 ». En dépit des efforts répétés pour assouplir le régime, les gestionnaires le considèrent essentiellement comme étant « complexe, inefficace et peu souple », alors que de nombreux employés se demandent encore s’il se prête à des décisions d’embauche justes40.

  • 41 Ibid., p. 11.
  • 42 Ibid., p. 19.
  • 43 Ibid., p. 23 et p. 18.

40Le diagnostic du BVG au sujet des maux du régime de dotation et de gestion des ressources humaines porte surtout sur sa réglementation excessive. Le rapport soutient que la plus grande partie du fardeau administratif imposé aux ministères est le résultat des politiques et des règlements imposés par la CFP et par le Conseil du Trésor pour faire en sorte que les lois pertinentes et la jurisprudence connexe et sans cesse élargie soient respectées. Conséquemment, en dépit de vagues successives de délégation de pouvoirs aux ministères, les gestionnaires demeurent confrontés à un ensemble de règles contraignantes. Par exemple, le rapport souligne que les manuels du personnel et d’administration de la paie du Conseil du Trésor comptent plus de 12 000 pages d’instructions en 199741. La complexité du système est telle que, d’après diverses études, les ministères doivent élaborer des politiques et des règles pour que leurs employés respectent les exigences des organismes centraux42. Le résultat est clairement inefficace : pour un nouveau poste qui doit être classifié, la dotation exige près de huit mois et la fonction publique emploie environ trois fois plus de professionnels des RH que le secteur privé43.

  • 44 Ibid., p. 17.

41Afin d’améliorer le processus de dotation, le BVG propose « des changements en profondeur – voire des changements législatifs44 ». Par exemple, des changements à la Loi sur l’emploi dans la fonction publique s’imposent pour offrir aux ministères et à la Commission de la fonction publique une plus grande marge de manœuvre s’agissant des nominations et des mutations du personnel. Outre ces modifications, il faut également prendre en compte la fragmentation excessive de la responsabilité de la gestion des ressources humaines dans la fonction publique. Les responsabilités et la responsabilisation connexe de l’amélioration de la gestion des ressources humaines doivent être clarifiées et, pour le BVG, la situation est claire : il faut renforcer les responsabilités et l’obligation redditionnelle des administrateurs généraux, des dirigeants des ministères et des organismes. Il précise :

  • 45 Ibid., p. 29.

La philosophie sous-jacente devrait donner aux sous-ministres le pouvoir d’agir avec toute la latitude voulue dans tous les domaines, sauf dans les cas où les organismes centraux choisissent de prescrire la politique, et ces cas doivent être limités au minimum essentiel. Il est crucial que soient clairement précisées les nouvelles responsabilités et l’obligation redditionnelle des sous-ministres45.

42Il appert que des décennies d’une approche qui mettait l’accent sur la délégation des pouvoirs avaient présenté avec succès les administrateurs généraux comme étant les principaux responsables de l’administration d’un cadre prescrit par les organismes centraux, mais elles n’avaient pas réussi à en faire les véritables responsables des RH en faisant de la gestion des ressources humaines une partie intégrante de leurs responsabilités de gestion. Des réformes s’imposaient maintenant pour prendre ces mesures supplémentaires : les habiliter, établir des attentes claires en matière de gestion des RH et les rendre véritablement responsables de leur rendement.

  • 46 Ibid., p. 29-32.
  • 47 Ibid., p. 11.

43Le rôle de la Commission de la fonction publique dans tout cela n’est pas précisé par le BVG. Ce dernier fait observer qu’on s’entend sur le rôle vital que joue la Commission dans la protection du principe du mérite. Toutefois, le rapport propose un nouveau dialogue avec le Parlement sur la façon dont la Commission devrait s’acquitter de cette fonction et envisage la possibilité que des réformes législatives fassent partie de ces discussions. Il faut également considérer l’étendue appropriée de la participation de la Commission à la prestation de services qui ne sont pas essentiels à la protection du principe du mérite46. Toutefois, le rapport ne demande pas explicitement de soustraire à la Commission ses pouvoirs en matière de dotation ou de modifier sa position institutionnelle habituelle en tant qu’organisme parlementaire indépendant exerçant également des pouvoirs de nomination exécutifs au sein de la fonction publique. Les observateurs qui cherchaient un message clair à cet égard n’auraient remarqué que des exhortations répétées visant à clarifier la division des responsabilités entre les organismes et l’observation que « la crainte de porter atteinte à l’indépendance et au rôle de la Commission de la fonction publique a été un facteur [de l’incapacité de la fonction publique de régler des problèmes clés en matière de RH dans le passé]47 ». Ainsi, même si le rapport recommande clairement de renforcer les pouvoirs et l’obligation redditionnelle des administrateurs généraux dans le domaine de la gestion des ressources humaines, y compris la dotation, il ne précise pas clairement quel est le rôle approprié de la CFP.

  • 48 Ibid., p. 33.

44Initialement, le rapport du Bureau du vérificateur général ne génère pas beaucoup d’enthousiasme à l’égard de la réforme. La Commission de la fonction publique réitère son soutien en faveur d’une réforme du régime de dotation pour qu’il soit davantage fondé sur les valeurs et moins sur les règles. Elle fait cependant remarquer qu’à la suite de son examen de la dotation au milieu des années 1990, des mesures ont déjà été prises en ce sens. En outre, contrairement à l’opinion du BVG, la Commission croit qu’il est encore possible de faire beaucoup de progrès en vertu du cadre législatif existant. À tout le moins, il reste encore beaucoup de travail à faire avant de conclure que des amendements à la Loi sur l’emploi dans la fonction publique sont nécessaires. Finalement, dans une tentative claire de mettre en garde le gouvernement contre une réforme radicale visant une plus grande souplesse, sa réponse officielle au BVG précise également que « l’efficience, même si elle est importante, fait partie d’un éventail plus grand de valeurs » associées à la dotation de la fonction publique d’un pays démocratique48. Le maintien de cet équilibre, soutient la Commission, est nécessaire pour faire en sorte que les Canadiens continuent d’avoir confiance dans la fonction publique.

  • 49 Ibid., p. 17.
  • 50 Ibid., p. 33.

45Aux échelons supérieurs de la fonction publique et du gouvernement, la réponse initiale au rapport du BVG est également tiède. Parmi la myriade de questions importantes auxquelles est confronté le gouvernement, la réforme de la gestion des ressources humaines n’est vraiment pas une priorité. Une réorganisation importante du régime nécessiterait beaucoup d’énergie, pourrait causer des perturbations et ne constitue vraiment pas une priorité politique. En outre, comme le souligne lui-même le Bureau du vérificateur général, « certaines personnes, notamment des sous-ministres, doutent de la faisabilité de poursuivre de telles réformes aussi fondamentales49 ». Par conséquent, la réponse initiale du gouvernement est marquée par un flagrant manque d’enthousiasme. Dans sa réponse officielle, le gouvernement déclare qu’il est « beaucoup plus optimiste que le vérificateur général en ce qui a trait, par exemple, à la responsabilisation individuelle aussi bien que collective des sous-ministres, aux progrès accomplis au chapitre de la réforme de la dotation, ainsi qu’à la flexibilité inhérente au cadre législatif actuel50 ». Faisant remarquer que des comités de sous-ministres travaillent déjà sur des questions comme le recrutement et le bien-être au travail, il se dit confiant face à la possibilité de moderniser efficacement la gestion des ressources humaines sans faire appel à des changements législatifs.

  • 51 Comité consultatif sur les relations patronales-syndicales dans la fonction publique fédérale, Rap (...)

46Toutefois, après quelques mois, cette réticence initiale se transforme en véritable soutien au changement. Au début de 2001, dans son troisième rapport, le Comité consultatif sur le maintien en poste et la rémunération du personnel de direction (le Comité Strong), qui prône l’élaboration d’une stratégie à long terme en matière de ressources humaines pour la fonction publique, appuie la recommandation du vérificateur général en faveur d’une réforme structurelle du régime des RH. Puis, quelques mois plus tard, le rapport final du Comité consultatif sur les relations patronales-syndicales dans la fonction publique fédérale, le Rapport Fry, propose également des changements importants au régime de gestion des ressources humaines, cette fois au cadre législatif visant les relations de travail51. Pendant cette courte période, le gouvernement a reçu d’importants messages concernant le besoin d’apporter des changements législatifs et institutionnels.

47Les élections générales de 2000, qui se soldent par une majorité confortable des Libéraux, semblent offrir une stabilité politique et un engagement qui rendraient possibles des réformes importantes. Au moment de son retour au pouvoir, dans le discours du Trône du 30 janvier 2001, le gouvernement Chrétien s’engage à une réforme administrative qui permettrait à la fonction publique d’attirer la main-d’œuvre qualifiée qu’exigent une société et une économie fondées sur le savoir. Le discours précise :

  • 52 Gouverneure générale du Canada (2001), Discours du Trône ouvrant la première session de la 37e lég (...)

Le gouvernement s’engage à apporter les réformes nécessaires pour que la fonction publique du Canada continue d’évoluer et de s’adapter. Ces réformes garantiront que la fonction publique sera innovatrice, dynamique et représentative de la diversité du pays – en mesure d’attirer et de développer les talents nécessaires pour servir les Canadiens au cours du XXIe siècle52.

48Dans ce contexte, jouissant d’un soutien politique clair et en réponse à des appels de plus en plus pressants en faveur de changements législatifs, Mel Cappe, greffier du Conseil privé et chef de la fonction publique, prend des mesures pour réformer la bureaucratie.

VERS UN NOUVEAU DÉPART : LA LOI SUR LA MODERNISATION DE LA FONCTION PUBLIQUE

  • 53 Bureau du Conseil privé (2001), Huitième rapport annuel au premier ministre sur la fonction publiq (...)
  • 54 Ibid., p. 5.

49Le Huitième rapport annuel au premier ministre sur la fonction publique du Canada du greffier, déposé en mars 2001, est largement consacré aux besoins d’établir une fonction publique moderne axée sur l’élément humain afin de relever les défis d’une société fondée sur le savoir, particulièrement à un moment où le nombre important des retraites doit bientôt présenter d’importants défis en matière de recrutement. Dans son rapport, Mel Cappe annonce « l’amorce d’une réforme plus fondamentale », qui entraînerait un changement de culture faisant en sorte que les gestionnaires considèrent la gestion des ressources humaines comme faisant partie intégrante d’une saine gestion53. Cependant, « les lois actuelles en matière de ressources humaines, avertit le greffier, ne nous permettent pas d’aller assez vite pour transformer la fonction publique en une institution moderne, axée sur l’élément humain. Des changements plus radicaux s’imposent54 ». Il affirme ensuite dans le rapport :

  • 55 Ibid., p. 13-14.

[...] quelle que soit la façon dont nous examinons cela, il est clair que nous ne sommes pas en mesure de soutenir le rythme du changement, parce que l’actuel régime de gestion du personnel est trop linéaire, rigide et complexe. Pour nous maintenir à niveau et mieux appuyer les efforts déployés par les fonctionnaires à tous les échelons, nous devons rompre avec l’approche « étapiste ». Nous devons enclencher une réforme plus approfondie de la législation en matière de gestion des ressources humaines dans la fonction publique55.

50Une fois la réforme achevée, le cadre législatif continuerait de garantir la protection du principe du mérite, la représentativité, l’impartialité et la compétence, mais il garantirait également que les gestionnaires seraient responsables de tous les aspects de la gestion du personnel et que les pouvoirs en matière de gestion du personnel seraient ancrés autant que possible dans la hiérarchie des ministères.

51Le rapport du greffier et d’autres énoncés, se conjuguant avec le discours du Trône, représentent sans nul doute l’appui fort et sans équivoque des réformes législatives importantes de la part du gouvernement. En outre, la déclaration du greffier ne laisse aucun doute au sujet de l’orientation générale des réformes à venir : souplesse, efficience et transfert de pouvoirs aux gestionnaires des ministères sont à l’ordre du jour. Toutefois, il reste encore beaucoup à faire en matière de changements législatifs pour que ces réformes deviennent réalité. Pour ce faire, le 3 avril 2001, le premier ministre nomme un groupe de travail sur la modernisation de la gestion des ressources humaines, dirigé par un sous-ministre, Ranald A. Quail, qui fera rapport au greffier du Conseil privé. Au niveau politique, la présidente du Conseil du Trésor, Lucienne Robillard, une ministre influente qui connaît bien la fonction publique, se voit confier la responsabilité de s’occuper de cette initiative et de faire adopter la législation pertinente par le Parlement.

  • 56 La Chambre des communes a adopté le projet de loi le 3 juin 2003 et le Sénat, le 4 novembre 2003. (...)

52Les recommandations du groupe Quail et les changements qui en découlent sont importants et variés, car ils visent non seulement la dotation, mais également les relations de travail, la formation et le perfectionnement, et la réglementation des activités politiques des fonctionnaires. Bon nombre des changements qu’il propose seront intégrés à la Loi sur la modernisation de la fonction publique, qui est adoptée par le Parlement en novembre 200356. En ce qui a trait à la dotation, des changements importants sont apportés à l’approche de la fonction publique au sujet du principe du mérite, ainsi qu’à la distribution des responsabilités entre les organismes centraux et les ministères. L’élément central des réformes, selon l’orientation initiale donnée par le greffier, vise à mettre l’accent sur une plus grande souplesse au chapitre des règles de dotation et sur une délégation accrue des pouvoirs aux gestionnaires des ministères, inscrite dans la Loi même. Dans l’ensemble, les mesures adoptées représentent clairement les changements les plus fondamentaux au cadre de gestion des ressources humaines de la fonction publique depuis 1967 et ceux qui ont la plus grande portée.

53Lorsqu’on examine ces changements et leur incidence sur la Commission de la fonction publique, deux questions semblent particulièrement importantes : les débats sur les réformes institutionnelles, visant surtout l’indépendance de la CFP et la distribution des rôles entre les organismes centraux, et les changements législatifs qui visent à rendre la dotation plus efficiente, particulièrement la nouvelle approche législative touchant l’application du principe du mérite. Nous examinerons maintenant chacune de ces questions.

LES RÉFORMES INSTITUTIONNELLES : UNE REDISTRIBUTION DES RÔLES

54L’un des objectifs clés des réformes de 2003 vise à clarifier les responsabilités en matière de gestion des ressources humaines au sein de la fonction publique fédérale. À cet égard, le principal désir des réformateurs était que les responsabilités et l’obligation redditionnelle des administrateurs généraux en matière de gestion du personnel de leur organisation soient accrues et affirmées plus clairement dans la Loi. Comme cela a souvent été mentionné, on en était venu à considérer les administrateurs généraux comme les exécutants d’un cadre de gestion prescrit par les organismes centraux, ce qui laissait très peu de place à leur jugement et à leur leadership. On avait le sentiment que la gestion du personnel avait souvent été une dimension négligée de leurs responsabilités de gestion, une situation qui n’était pas tolérable dans un milieu où des gens talentueux et motivés étaient devenus la ressource la plus précieuse des ministères et où le recrutement et le maintien en poste devenaient de plus en plus difficile.

  • 57 Le préambule de la Loi sur l’emploi dans la fonction publique, adoptée en 2003, contient l’énoncé (...)

55Prenant en compte cette préoccupation, la Loi sur la modernisation de la fonction publique (LMFP) renferme des dispositions importantes. Le préambule de la nouvelle LMFP affirme explicitement que les décisions en matière de dotation doivent être prises au plus bas niveau possible au sein des ministères : la délégation des pouvoirs de dotation de la CFP aux administrateurs généraux, et ensuite la sous-délégation des pouvoirs des administrateurs généraux aux gestionnaires de niveau inférieur. Telle devait être la philosophie de base du régime de dotation57. Dans le même ordre d’idée, le préambule précise également que les gestionnaires doivent disposer d’une certaine marge de manœuvre dans les dispositions qu’ils prennent en matière de dotation. En outre, la LMFP modifie également la Loi sur l’administration financière afin de transférer aux administrateurs généraux certains des pouvoirs du Conseil du Trésor en ce qui a trait à la gestion du personnel, particulièrement dans les domaines de la formation et du perfectionnement, de la cessation d’emploi et des rétrogradations, et de l’établissement de normes pour les mesures disciplinaires. L’exercice de ces nouveaux pouvoirs serait assujetti à des politiques et à des directives provenant du Conseil du Trésor, mais les administrateurs généraux seraient les maîtres d’œuvre et devraient rendre compte de leur rendement. Finalement, afin de renforcer l’importance de la gestion des ressources humaines, le Conseil du Trésor devait également, en vertu de la nouvelle loi, présenter au Parlement un rapport annuel sur la gestion du personnel au sein de la fonction publique.

  • 58 L’expression a d’abord été employée par Ted Hodgetts. Paul M. Tellier (1990) la reprend dans “Publ (...)

56Même s’il semble y avoir un consensus général sur la nécessité d’une délégation plus claire et plus importante des pouvoirs de gestion des ressources humaines aux administrateurs généraux et aux gestionnaires, une tendance appuyée par la CFP, il n’y a pas de consensus sur un deuxième aspect de la réforme institutionnelle : la répartition des rôles et responsabilités entre les organismes centraux en matière de gestion des ressources humaines. Comme nous l’avons vu dans les chapitres précédents, « l’ambivalence de la gestion centrale du personnel » [traduction] a longtemps été perçue comme une source de problèmes pour la gestion des RH dans la fonction publique58. L’initiative de modernisation des RH représente une autre occasion de considérer la simplification et la clarification de la façon dont la gestion du personnel est traitée par les organismes centraux. Plus particulièrement, elle soulève de nouveau la question de savoir si la CFP doit conserver son pouvoir exécutif sur les nominations ou si elle doit se limiter à faire rapport au Parlement des résultats de ses vérifications des mesures de dotation entreprises par les ministères. Dans ce dernier modèle, les pouvoirs de dotation seraient entièrement transférés à l’employeur.

  • 59 Entrevue avec un ancien haut fonctionnaire de la CFP.

57À l’instar de nombreuses commissions et de nombreux groupes de travail au fil des ans, le groupe de travail Quail, soucieux de mettre fin à la division historique en matière de gestion centrale du personnel pour des raisons d’efficience, propose de modifier le mandat de la CFP et d’en faire un organisme parlementaire uniquement. Il n’est donc pas surprenant de constater que la Commission, représentée par son président, Scott Serson, défend avec vigueur le maintien de son pouvoir exécutif59. M. Serson, tout comme de nombreux présidents de la CFP avant lui, croit que la protection du principe du mérite exige une commission forte et indépendante. À son avis, une commission qui s’en remettrait presque exclusivement à son pouvoir de blâmer les ministères en déposant des rapports de vérification au Parlement, ne disposerait vraisemblablement pas de leviers suffisants pour garantir le strict respect du principe du mérite. En raison d’un modèle de dotation plus souple et prévoyant une délégation accrue des pouvoirs, la nécessité d’avoir un organisme solide et indépendant capable d’exercer des pouvoirs directs face à l’incompétence, à des systèmes déficients ou à des abus de pouvoir discrétionnaire semblait plus important encore. Selon M. Serson, la fonction publique devait pourvoir compter sur une CFP qui, bien qu’étant un organisme du Parlement, conserve tout de même des pouvoirs d’exécution.

  • 60 Entrevue avec un ancien haut fonctionnaire de la CFP.
  • 61 Entrevue avec un ancien haut fonctionnaire de la CFP.

58Aux échelons supérieurs de la fonction publique, le débat sur la position institutionnelle de la CFP s’avère difficile et les sous-ministres sont divisés sur la meilleure façon de faire. Alors que le débat s’intensifie, les tensions augmentent entre la Commission, le Bureau du Conseil privé et certains sous-ministres et, à un certain moment, le président de la Commission cesse de participer aux réunions régulières du Comité des hauts fonctionnaires60. À titre de chef d’un organisme indépendant, Serson rencontre également le président du Conseil du Trésor pour partager certaines de ses préoccupations au sujet de la menace qui plane sur les pouvoirs conférés à la CFP par la Loi. Tout comme au début des années 1990, on se préoccupe également du fait que la CFP puisse prendre publiquement position contre la réforme et mettre en doute sa capacité future de protéger le principe du mérite si elle perdait son pouvoir exécutif en matière de dotation61.

59Dans son rapport annuel de 2002, au moment où le Bureau du Conseil privé envisage toujours des propositions de réforme, la Commission a déjà servi une mise en garde au sujet d’une réduction possible de son indépendance. Soulignant le lien qui existe entre son indépendance institutionnelle et la protection des valeurs clés de neutralité et d’équité, elle affirme :

  • 62 Entrevue avec un ancien haut fonctionnaire de la CFP.

La neutralité de la fonction publique est en grande partie fonction de la responsabilisation des administrateurs généraux ou chefs d’organismes à l’égard de la Commission qui, à son tour, rend compte directement de ses activités au Parlement. Ainsi, les administrateurs généraux ou chefs d’organisme et la Commission sont à l’abri de toute pression directe que le gouvernement en place peut exercer au regard des nominations. Dans le nouveau système, il faut donc voir à soustraire les administrateurs généraux ou chefs d’organisme à toute influence partisane[...] Une autre menace éventuelle au mérite serait d’insister de façon excessive sur l’efficacité en dotation, au détriment des valeurs de justice, de transparence et d’égalité d’accès. Actuellement, il nous incombe d’assurer un équilibre approprié entre toutes les valeurs de la dotation. Dans le système modernisé, la Commission doit être en mesure de garantir que cet équilibre sera maintenu. Au cœur de ces questions, il y a le maintien du besoin d’un agent indépendant du Parlement qui travaille à protéger le principe du mérite en collaboration avec le gouvernement dans son rôle comme employeur, mais non assujetti à ce dernier62.

60Finalement, après ce qui a été décrit par d’anciens hauts fonctionnaires de la Commission comme étant une période très difficile, le Bureau du Conseil privé décide de ne pas aller de l’avant en privant la CFP du pouvoir que lui confère la Loi en matière de dotation. Une fois encore, la CFP a contré une tentative visant à réduire son rôle à celui d’organisme parlementaire de surveillance.

61En fait, en dernier ressort, à la suite des amendements intégrés au cours de l’examen parlementaire de la Loi sur la modernisation de la fonction publique, l’indépendance de la Commission est même renforcée. Tout d’abord, de nouvelles dispositions clarifient la structure de gouvernance de la Commission et la position de leadership du président de l’organisation, en transformant les postes des deux commissaires en postes à temps partiel et en désignant officiellement le président comme premier dirigeant de la Commission. Même si le président avait toujours occupé un poste de leadership particulier dans le passé, la nature exacte de ses rapports avec les deux autres commissaires avait parfois fait l’objet de conflits. Deuxièmement, des modifications ont été apportées à la procédure de nomination du président, renforçant ainsi son statut particulier et son indépendance. Même s’il continue d’être nommé par le gouverneur en conseil, le président est désormais nommé uniquement une fois que sa nomination est approuvée par une résolution de la Chambre des communes et du Sénat. En outre, il est nommé pour une période de sept ans et ne peut être relevé de ses fonctions que par le gouvernement, à la demande du Parlement. Ces dispositions soulignent les rapports particuliers entre la Commission et le Parlement et l’éloignement de celle-ci par rapport au pouvoir politique.

  • 63 La création de l’Agence de la fonction publique du Canada n’était pas le résultat direct de l’adop (...)
  • 64 L’Agence de la fonction publique du Canada relevait à l’origine du Bureau du Conseil privé avant d (...)

62Toutefois, même si la CFP demeure un organisme indépendant exerçant des pouvoirs en matière de dotation, les réformes exhaustives effectuées en 2003 continuent d’affecter profondément la distribution des rôles entre les organismes centraux œuvrant dans la gestion des ressources humaines. Le changement le plus notable est la création d’un nouvel organisme central pour la gestion des ressources humaines : l’Agence de gestion des ressources humaines de la fonction publique du Canada (rebaptisée depuis l’Agence de la fonction publique du Canada)63. Le nouvel organisme, faisant partie du portefeuille du président du Conseil du Trésor, est créé en retirant au Secrétariat du Conseil du Trésor la plus grande part des responsabilités qu’il détenait depuis longtemps, à l’exception digne de mention de la gestion des relations de travail, de la négociation collective et des questions liées à la rémunération64. D’autres responsabilités, notamment les programmes de perfectionnement professionnel, auparavant l’apanage de la CFP, sont également confiées à l’Agence de la fonction publique du Canada.

  • 65 Entrevue avec un ancien haut fonctionnaire de la CFP.

63Étant donné qu’elle semble s’opposer au désir souvent exprimé de simplifier la gestion centrale du personnel, la création de l’Agence de la fonction publique du Canada peut avoir été perçue comme surprenante. En fait, le groupe de travail Quail n’avait pas initialement proposé la création d’un nouvel organisme central. Toutefois, au moment où ses recommandations sont examinées et discutées par les cadres supérieurs de la fonction publique, le greffier du Conseil privé de l’époque, Alex Himmelfarb, en vient à considérer la création d’un organisme indépendant de ressources humaines comme une étape prometteuse65. La création d’un organisme indépendant du Secrétariat du Conseil du Trésor et voué exclusivement à la gestion des ressources humaines semble viser deux objectifs. Tout d’abord, même si elle est susceptible de ne pas simplifier le régime, elle sert à reconnaître, au niveau institutionnel, l’importance fondamentale de la gestion des ressources humaines pour assurer le succès de la fonction publique. En second lieu, elle permet au Secrétariat du Conseil du Trésor de concentrer ses efforts sur les politiques budgétaires et la gestion financière à un moment où on se préoccupe de plus en plus des contrôles financiers et de la responsabilisation. Dans ce contexte, une agence distincte peut davantage contribuer à l’amélioration du cadre de gestion de la fonction publique.

  • 66 Outre les plaintes concernant les nominations externes (appelées autrefois concours ouverts), la C (...)
  • 67 Toutefois, la CFP a conservé ses services de tests linguistiques.

64Comme nous l’avons déjà fait remarquer, la création de l’Agence de la fonction publique du Canada signifie pour la CFP la perte de ses responsabilités en matière de perfectionnement professionnel. Ses programmes de formation professionnelle bien connus, dont le Programme de stagiaires en gestion, le Programme cours et affectations de perfectionnement, le Programme de perfectionnement accéléré des cadres supérieurs et Échanges Canada, sont tous transférés au nouvel organisme. Et, il ne s’agit pas du seul changement dans la distribution des responsabilités. À la suite de l’adoption de la Loi sur la modernisation de la fonction publique, la Commission de la fonction publique perd également la plus grande partie de ses fonctions relatives aux appels. En vertu du nouveau cadre juridique, alors que la CFP continue à enquêter sur les plaintes ayant trait aux nominations externes, la plupart de plaintes relatives aux nominations internes seraient désormais traitées par un nouvel organisme indépendant, le Tribunal de dotation de la fonction publique66. Les responsabilités de la CFP en matière de formation linguistique, qui ont joué un rôle important dans la vie de la Commission depuis la fin des années 1960, sont également transférées à une nouvelle École de la fonction publique du Canada, un organisme de formation élargi issu du Centre canadien de gestion67.

  • 68 Entrevue avec un ancien haut fonctionnaire de la CFP.

65Il ne fait aucun doute que ces changements ont considérablement transformé la CFP en tant qu’organisme. Certaines des fonctions touchées, notamment la formation, représentaient une composante importante de l’organisme et avaient joué un rôle important dans l’histoire récente de la Commission. Cependant, la réorganisation donne également à la Commission un mandat plus clair. En se départant de ses activités en matière de formation et de perfectionnement professionnel, la Commission consacre une plus grande partie de ses efforts à une meilleure surveillance du régime de dotation, tâche de plus en plus importante, car la nouvelle loi met l’accent sur une importante délégation des pouvoirs aux administrateurs généraux et aux gestionnaires. Par exemple, à cet égard, une nouvelle Direction générale de la vérification est établie et, entre 2003 et 2006, le nombre de vérificateurs de la Commission passe de cinq à 23, un réinvestissement important dans un domaine qui avait peut-être été négligé au fil des ans68.

  • 69 Commission de la fonction publique du Canada (2007), Rapport annuel 2006-2007, Ottawa, Commission (...)

66Il faut souligner, toutefois que, en dépit de l’importance plus grande accordée à la délégation des pouvoirs de dotation aux administrateurs généraux, la Commission ne s’est pas entièrement départie de ses services de dotation, de recrutement et d’évaluation dans les années qui ont suivi les réformes de 2003, même si le recours à ces services ne sont plus obligatoires. Par exemple, la Commission continue d’offrir un certain nombre de programmes de recrutement spécialisés à l’échelle de l’administration publique et gère le système centralisé de présélection et de recrutement en ligne de la fonction publique, qui a reçu plus d’un million de demandes en 2006-200769. En outre, même si le nouveau régime de dotation invite à déléguer passablement de pouvoirs et à maximiser l’autonomie des gestionnaires ministériels, de nombreux ministères et organismes n’offriront jamais un éventail complet de services de dotation, de recrutement et d’évaluation, en raison de leur petite taille ou de leur manque d’expertise en RH. C’est pourquoi la Commission continue d’offrir ces services sur une base facultative et que de nombreux ministères continuent de les utiliser. De plus, même dans le cadre d’un modèle de délégation des pouvoirs, des services centralisés efficaces continuent de s’avérer nécessaires afin de permettre à la Commission de retirer, en tout ou en partie, des pouvoirs de dotation à tout ministère qui n’exercerait pas de façon appropriée ces pouvoirs délégués. Ainsi, en dépit d’un remaniement clair de ses fonctions en faveur de son rôle de surveillance, la Commission demeure une organisation qui fournit d’importants services de dotation.

67En somme, les réformes institutionnelles amenées par la Loi sur la modernisation de la fonction publique ont pour effet de recentrer la Commission sur sa mission essentielle : veiller à ce que le principe du mérite soit appliqué dans la dotation de la fonction publique. Au niveau institutionnel, cela s’est fait en remettant l’accent sur le rôle de la Commission à titre d’organisme parlementaire de surveillance, en éliminant certains de ses services et en renforçant l’autonomie de son président à l’égard du gouvernement. Toutefois, cette réorientation ne se solde pas par l’abandon d’un des éléments essentiels du contrat de 1908 : la double personnalité de la Commission comme agent parlementaire et comme bureau administratif possédant les pouvoirs conférés par la loi en matière de dotation. En ce sens, en dépit des changements profonds apportés au régime central de gestion du personnel, la réforme de 2003 comporte également une mesure importante de continuité dans l’histoire de la Commission.

UNE NOUVELLE APPROCHE DU PRINCIPE DU MÉRITE

  • 70 Lucienne Robillard, présidente du Conseil du Trésor, Débats de la Chambre des communes, 14 février (...)
  • 71 Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada, Communiqué de presse intitulé « La présidente du Conse (...)

68Même si ces changements institutionnels ont une importance fondamentale pour la CFP et pour la gestion centrale du personnel de la fonction publique, ils ne constituent pas la partie la plus litigieuse des changements législatifs adoptés en 2003. Les changements proposés à l’approche de la fonction publique relativement au principe du mérite sont plus controversés chez les intéressés et plus courants dans les débats parlementaires. En plus de pousser les pouvoirs de dotation à un niveau aussi bas que possible dans la hiérarchie des ministères, la modernisation de la gestion des ressources humaines vise également à briser la rigidité du système de dotation. Depuis 1967, les décisions des tribunaux ont contribué à créer un système qui s’appuie fortement sur les règles, et des changements législatifs s’avèrent nécessaires pour permettre à la fonction publique d’éliminer certaines de ces contraintes. L’élimination de la « paperasserie inutile qui entoure la dotation » est donc un objectif clair de la réforme législative70. Comme le souligne Lucienne Robillard, la présidente du Conseil du Trésor : « Le régime actuel est lourd et désuet. La fonction publique a besoin d’un nouveau cadre législatif pour régir ses pratiques de dotation et de gestion afin de lui permettre de fonctionner plus efficacement et de mieux répondre aux besoins de la population71 ».

69L’approche adoptée est audacieuse. La signification précise des nominations fondées sur le mérite n’avait jamais été explicitement définie dans la législation. On avait laissé à la Commission de la fonction publique le soin de concevoir des procédures de sélection qui favoriseraient le principe du mérite. Toutefois, au fil des contestations des décisions de dotation, les tribunaux avaient progressivement défini la nature des nominations fondées sur le mérite en mettant l’accent sur la détermination du candidat le mieux qualifié grâce à une évaluation comparative des candidats pour un poste donné. En dépit de la modification de la Loi sur l’emploi dans la fonction publique en 1992 qui prévoit la possibilité d’utiliser une norme de compétences plus absolue, le régime de dotation est encore largement dominé par de lourdes procédures visant à garantir que les candidats sont rigoureusement évalués et classés afin d’éviter les appels. Les changements législatifs de 2003 visaient à abandonner cette approche en déterminant, pour la première fois par une loi, une définition du mérite qui serait plus souple.

  • 72 La définition se trouve à l’article 30(2) de la nouvelle Loi sur l’emploi dans la fonction publiqu (...)
  • 73 Ces dispositions se trouvent aux articles 30(4) et 33, respectivement, de la nouvelle Loi sur l’em (...)

70La nouvelle Loi sur l’emploi dans la fonction publique, contenue dans la Loi sur la modernisation de la fonction publique, redéfinit les nominations fondées sur le mérite comme étant des nominations où la personne choisie respecte « les qualifications essentielles – notamment la compétence dans les langues officielles – établies par l’administrateur général pour le travail à accomplir72 ». En d’autres mots, il n’est désormais plus nécessaire de démontrer que la personne choisie est le candidat le plus qualifié, mais uniquement qu’elle possède les qualifications nécessaires pour exécuter le travail. En outre, dans les décisions de dotation, les ministères peuvent maintenant considérer des qualifications supplémentaires qui seraient un atout, sans être essentielles, tout en tenant compte de leurs exigences opérationnelles actuelles et futures et des besoins de l’organisation. Les administrateurs généraux ont maintenant le pouvoir, qui peut être subdélégué, de définir ces diverses exigences en dotation. Finalement, la nouvelle loi stipule qu’il n’est plus nécessaire de prendre en compte plus d’une personne pour faire une nomination fondée sur le mérite et qu’on peut avoir recours à un processus de nomination non annoncé73. Dans l’ensemble, ces mesures représentent l’adoption claire d’un concept plus limité du mérite – soit posséder les qualifications essentielles pour effectuer le travail – et accordent beaucoup de latitude aux gestionnaires dans le cadre du processus de dotation.

71Cette nouvelle approche du mérite n’est pas bien reçue partout. Au Parlement, les partis d’opposition, qui s’entendent généralement pour dire qu’un nouveau cadre législatif en matière de dotation s’impose et qu’il faut faire preuve de plus de souplesse pour accélérer le processus de dotation, expriment néanmoins certaines préoccupations au sujet de l’approche proposée pour établir le mérite. Par exemple, Paul Forseth, le député de Vancouver qui représente l’Alliance canadienne, déclare :

  • 74 Discours de Paul Forseth, député de New Westminster-Coquitlam-Burnaby, Débats de la Chambre des co (...)

Mon problème, c’est que la nouvelle définition édulcorée du mérite ne précise en rien qu’il faut choisir la personne la plus apte à occuper le poste dans le cadre d’un concours donné. Étant donné que cet objectif fondamental n’existerait plus, il ne serait plus nécessaire de fournir des justifications ou de rendre des comptes dans le cadre d’un processus de sélection peu soigné ou même dans un cas où une personne privilégiée bénéficie d’un avantage d’initiée[...] Rien ne détruira le système plus rapidement que le réseau social informel des échanges entre employés lorsqu’ils sauront qu’un candidat beaucoup moins compétent a été choisi pour un poste grâce au nouveau système proposé, alors que ce soi-disant gagnant remplissait les exigences minimales du poste, mais n’était certes pas le meilleur candidat du groupe s’étant présenté à un concours. La ministre fera face à un véritable désastre si elle ne corrige pas cette définition des plus fondamentales74.

72Puis, Monique Guay, prenant la parole pour le Bloc Québécois dans ce dossier, exprime une opinion similaire :

  • 75 Discours de Monique Guay, députée de Laurentides, Débats de la Chambre des communes, 14 février 20 (...)

La dotation et le principe du mérite sont au cœur de la réforme du projet de loi C-25[…] La ministre veut donner aux gestionnaires plus de latitude. Les délais seront ainsi raccourcis, mais nous nous posons la question : À quel prix ? Il faudra que les employés s’assurent non seulement de posséder les compétences du poste visé, comme c’est le cas actuellement, mais aussi d’être dans la bonne manche du patron dont le poste relève, sans quoi ils ne seront même plus évalués. Il y a donc toute une question autour du recrutement et de la dotation pour lesquels on devrait peut-être essayer de trouver un équilibre dans les limites. Alors, je sais que la façon de procéder auparavant était longue et ardue, mais peut-on trouver un juste milieu ? C’est là où nous accrochons un petit peu75.

73Comme nous pouvons le voir, même s’ils sont assez coopératifs dans l’ensemble, les parlementaires de l’opposition se préoccupent clairement de l’incidence éventuelle de la réforme sur la fonction publique si, en pratique, cette réforme entraîne l’érosion du principe du mérite.

74Leurs préoccupations sont alimentées ou reprises par des préoccupations exprimées par bon nombre d’observateurs et d’intervenants. Comme on peut s’y attendre, les syndicats sont particulièrement critiques. Par exemple, Nycole Turmel, présidente de l’Alliance de la fonction publique du Canada, condamne fortement le projet de loi. Devant le comité de la Chambre des communes qui l’étudie, elle affirme :

  • 76 Témoignage de Nycole Turmel, présidente de l’Alliance de la fonction publique du Canada, devant le (...)

[La Loi sur l’emploi dans la fonction publique proposée], dans sa forme actuelle, constitue un net recul par rapport à une fonction publique caractérisée par la nomination des personnes les mieux qualifiées. Le projet de loi C-25 tient promesse pour ce qui est d’accorder une grande marge de manœuvre aux gestionnaires, mais il ne protège plus les employés, non plus que le principe du mérite[...] Selon l’AFPC, la nouvelle Loi sur l’emploi dans la fonction publique risque de marquer le début d’une ère de favoritisme et d’absence de responsabilité allant carrément à l’encontre des objectifs visés par le gouvernement76.

  • 77 Paco Francoli (2003), “Top Experts Say Massive PS Bill a Modest Step Forward,” Hill Times, Ottawa, (...)
  • 78 Ruth Hubbard (2003), “Public Service Modernization : Fixing the Cart May Not Suffice,” Optimum Onl (...)

75Certains experts reconnus, notamment Nick D’Ombrain et Donald Savoie, reconnaissent la nécessité d’une plus grande souplesse et d’un réexamen de la distribution des responsabilités entre les institutions, mais s’inquiètent néanmoins de l’érosion du principe du mérite77. Ruth Hubbard, ancienne présidente de la CFP, désormais à la retraite, exprime une opinion similaire. Dans un article publié à l’époque, elle endosse le projet de loi comme étant « constructif avec des réserves », mais s’inquiète du fait que la nouvelle approche visant le principe du mérite est susceptible « d’ouvrir la porte à des abus encore plus importants » et de devenir « une pente glissante vers la médiocrité78 ». Ce sont loin d’être là des appuis solides ou sans équivoque.

  • 79 Pour une description de la position du parti, voir le discours en troisième lecture de Paul Forset (...)

76En dépit de ces préoccupations exprimées à la Chambre des communes et dans les débats publics, la Loi sur la modernisation de la fonction publique (LMFP) est adoptée en juin 2003, avec des amendements limités. Comme nous l’avons déjà vu, l’un de ces changements modifie le processus de nomination du président de la CFP. D’autres prévoient des consultations entre la Commission, l’employeur et les syndicats sur un certain nombre de questions stratégiques ou accordent à la CFP une plus grande souplesse dans l’octroi des congés aux employés qui souhaitent se lancer en politique. Même si ces changements sont valables, ils n’altèrent pas l’intention essentielle de la législation sur les questions de dotation. La vaste majorité des amendements acceptés par le gouvernement proviennent de l’Alliance canadienne, qui finit par appuyer le projet de loi, jugeant que c’est ce qu’on pouvait faire de mieux à l’époque79. Par contre, 119 des 120 amendements proposés par le Bloc québécois sont rejetés, ainsi que tous ceux qui sont proposés par le Nouveau Parti démocratique.

77Il faut également se rappeler que, tout comme la Loi sur la réforme de la fonction publique du début des années 1990, la Loi sur la modernisation de la fonction publique est une loi très exhaustive. Par exemple, en plus de demander une délégation plus importante des pouvoirs de dotation et de redéfinir le principe du mérite, la Loi prévoit également la conversion automatique des postes des employés nommés pour une période déterminée en postes pour une période indéterminée, après une certaine période, sans motif d’appel. La première partie de la Loi promulgue une toute nouvelle Loi sur les relations de travail dans la fonction publique, qui, entre autres mesures, établit une nouvelle Commission des relations de travail dans la fonction publique et prévoit l’établissement de comités patronaux-syndicaux ministériels. En outre, en raison du climat politique qui prévaut à l’époque, une partie des débats parlementaires porte sur la nécessité de mieux protéger les fonctionnaires qui dénoncent les actes répréhensibles au travail (dénonciation), même si la question ne faisait pas partie du projet de loi. Le harcèlement au travail est également fréquemment soulevé par certains parlementaires. Même si nous ne les avons pas examinées ici, certaines de ces questions suscitent également de l’opposition et donnent lieu à plusieurs des amendements proposés. Toutefois, au bout du compte, le gouvernement résiste à l’adoption de la plupart de ces changements et la LMFP est adoptée sans beaucoup de difficulté.

78Au cours de ces débats publics sur la réforme de la dotation, la Commission de la fonction publique, comme elle l’avait fait avec la Loi sur la réforme de la fonction publique au début des années 1990, défend le besoin de faire preuve d’une plus grande efficience. Comme son président, Scott Serson, le soutient devant le comité de la Chambre des communes qui étudiait le projet de loi :

  • 80 Témoignage de Scott Serson, président de la Commission de la fonction publique du Canada, devant l (...)

Le texte législatif proposé offre une occasion d’accroître la flexibilité du régime de dotation de manière à ce que les gestionnaires puissent répondre rapidement aux besoins en évolution des Canadiens et des Canadiennes. Cette modification est nécessaire et nous l’appuyons. Un pouvoir de dotation accru pour les administrateurs généraux et un plus grand pouvoir discrétionnaire prévu dans le projet de loi devraient faire contrepoids aux mesures de protection contre le favoritisme politique et bureaucratique. C’est un défi important : trouver le juste équilibre entre la flexibilité et la justice80 [italiques ajoutés].

79En d’autres mots, même si elle n’est pas parfaite, la nouvelle loi semble établir un équilibre difficile mais raisonnable entre l’efficience et l’équité.

  • 81 Pour avoir une description de la position de la CFP sur le projet de loi, voir les deux témoignage (...)

80Même si elle appuyait le projet de loi, la CFP a néanmoins suggéré certains amendements81. Certains d’entre eux cherchaient à renforcer l’indépendance de la Commission et à resserrer ses liens avec le Parlement. Par exemple, la Commission proposait que le Parlement joue un rôle plus important dans l’établissement de son budget, soulignant que le fait de négocier ses ressources annuelles avec le Conseil du Trésor, l’employeur des fonctionnaires, créait une situation inconfortable pour un organisme parlementaire indépendant chargé de surveiller et de vérifier les activités de dotation des gestionnaires des ministères. Elle proposait également que le Parlement pondère les critères utilisés pour la sélection des commissaires et demandait le droit de présenter des rapports spéciaux occasionnels sur les questions émergentes auxquelles était confrontée la fonction publique dans ses domaines de responsabilités. Finalement, la Commission demandait également d’avoir le pouvoir de vérifier les pratiques des ministères visant l’établissement des besoins en dotation (p. ex. qualifications essentielles, besoins organisationnels et exigences opérationnelles) et de prendre ou d’exiger des mesures correctives découlant des vérifications. Certains des amendements proposés ont été adoptés, comme le droit de publier des rapports spéciaux et de vérifier l’utilisation par les gestionnaires des besoins en dotation, alors que d’autres ont été ignorés. Toutefois, les amendements proposés par la Commission visaient clairement à améliorer le projet de loi dans l’espoir d’établir un meilleur équilibre entre l’efficience et la justice. Ils ne constituaient pas un désaveu de l’intention de base de la réforme ou des principales dispositions du projet de loi.

81Au bout du compte, ayant survécu aux réformes avec ses pouvoirs de dotation intacts, et une réaffirmation de son indépendance institutionnelle, la Commission a des raisons d’être à l’aise avec l’orientation générale des réformes institutionnelles. Même si la perte de ses services de formation, de ses programmes de perfectionnement et de sa fonction d’appel la laissent diminuée d’une certaine façon, l’accent renouvelé sur la surveillance de la dotation et la responsabilisation correspond à l’orientation de la Commission au cours de la dernière décennie. Même la nouvelle définition du mérite, une tentative énergique visant à garantir une dotation plus rapide, plus souple et plus efficiente, est appuyée par la Commission. Cela pourrait être considéré comme surprenant, compte tenu que de nombreux critiques de la nouvelle approche s’inquiétaient de son incidence délétère sur le respect du principe du mérite. Cependant, après avoir travaillé au cours des décennies précédentes à maximiser la latitude qu’offrait l’ancienne Loi sur l’emploi dans la fonction publique, la Commission était parfaitement consciente des difficultés que les contraintes politiques et juridiques existantes pouvaient engendrer et elle savait qu’elle aurait besoin d’une grande marge de manœuvre pour relever les défis à venir en matière de renouvellement de l’effectif. Si la nouvelle approche en valait la peine, la Commission se devait d’être efficace dans son nouveau rôle de surveillance afin de garantir que le principe du mérite est effectivement respecté dans le cadre du nouveau régime.

CONCLUSION

82Au cours des quinze dernières années, le régime de dotation et la Commission de la fonction publique ont fait l’objet de transformations importantes. Lorsque le gouvernement Chrétien est arrivé au pouvoir en 1993, la Commission venait tout juste de vivre l’expérience difficile de Fonction publique 2000 et l’adoption subséquente de la Loi sur la réforme de la fonction publique. Après avoir survécu à ce défi à l’égard de son indépendance et bénéficié de nouveaux assouplissements en vertu de la Loi sur l’emploi de la fonction publique, la CFP aurait pu simplement décider de tirer le meilleur parti de ces nouvelles mesures tout en continuant à garantir le respect du principe du mérite dans la dotation au sein de la fonction publique. La décennie qui a suivi est plutôt caractérisée par d’intenses efforts visant à redéfinir le rôle de la CFP dans le réseau de gestion des ressources humaines.

83La question essentielle était la nécessité de renforcer la capacité de la Commission d’exiger la reddition de comptes de la part des ministères pour les pouvoirs de dotation qui leur sont délégués. L’adoption par la Commission des ententes concernant la délégation des pouvoirs et la responsabilité en dotation, la proposition audacieuse de son Énoncé d’orientation visant son retrait des activités et des services de RH pour se concentrer sur la surveillance ainsi que les réformes de 2003, qui ont vu la Commission se départir de certaines de ses fonctions et mettre l’accent sur son rôle de surveillance, tous ces événements ont donné lieu à un changement d’orientation progressif dans le sens des responsabilités de la CFP en tant qu’organisme de surveillance indépendant. Le système de dotation tout entier favorisait de plus en plus la délégation aux administrateurs généraux de responsabilités et de pouvoirs de dotation, et la nécessité pour la Commission de se concentrer sur son mandat essentiel – la protection du principe du mérite – est devenue claire. Une robuste surveillance du mérite est cruciale pour que cette valeur fondamentale d’une fonction publique professionnelle puisse être adéquatement sauvegardée. Cette conclusion laisse la Commission de la fonction publique transformée, mais avec un but plus clair alors qu’elle se dirige vers la célébration de son centenaire.

Notes de fin

1 La question des nominations du Gouverneur en conseil a néanmoins fait l’objet de discussions dans le programme électoral, les Libéraux promettant d’examiner le processus de nomination et de rendre les nominations plus clairement fondées sur les compétences et plus représentatives de la diversité de la société canadienne. Parti libéral du Canada (1992), Pour la création d’emploi : pour la relance économique, Ottawa, Parti libéral du Canada, p. 89-90.

2 Paul G. Thomas (1996), “Visions Versus Resources in the Federal Program Review,” dans Amelita Armit et Jacques Bourgault (éds.), L’heure des choix difficiles : l’évaluation de l’examen des programmes, Toronto, Institut d’administration publique du Canada, p. 43.

3 Bureau du Conseil privé (2008), Quinzième rapport annuel au premier ministre sur la fonction publique du Canada, Ottawa, p. 17.

4 Herman Bakvis (1998), « Transports Canada et l’Examen des programmes », dans Peter Aucoin et Donald Savoie (éds.), Gestion du changement stratégique : Leçons à retenir de l’Examen des programmes, Centre canadien de gestion, Ottawa, p. 117.

5 Voir par exemple, les contributions de Gilles Paquet et Paul G. Thomas dans Amelita Armit et Jacques Bourgault (éds.) (1996), L’heure des choix difficiles : l’évaluation de l’examen des programmes, Toronto, Institut d’administration publique du Canada.

6 Paul G. Thomas (1996), “Visions Versus Resources in the Federal Program Review,” p. 43.

7 Guy B. Peters et Donald Savoie (1998), « Examiner les examinateurs : L’Examen des programmes aux États-Unis et au Canada », dans Peter Aucoin et Donald Savoie (éds.), Gestion du changement stratégique : Leçons à retenir de l’Examen des programmes, Ottawa, Centre canadien de gestion, p. 297-298.

8 Commission de la fonction publique du Canada, document interne non publié intitulé La nouvelle orientation, daté du 13 avril 1999, p. 3.

9 Commission de la fonction publique du Canada (2000), Rapport annuel 1999-2000, Hull, Ministre des Travaux publics et des Services gouvernementaux Canada, p. 8.

10 Par exemple, pour les sous-ministres adjoints, le Secrétariat des sous-ministres adjoints de la CFP, dirigé par Margaret Amoroso, a travaillé avec le Comité consultatif sur le personnel supérieur pour offrir des services d’orientation professionnelle et trouver d’autres possibilités convenables au sein de la fonction publique. Pour les cadres de niveau inférieur, la Commission a mis en œuvre des stratégies supplémentaires, y compris une meilleure utilisation de tests diagnostiques offerts par son Centre de psychologie du personnel pour avoir une meilleure idée de la possibilité pour les employés touchés de faire valoir leurs compétences, certaines mesures visant à faciliter la mutation d’autres cadres afin d’offrir de nouvelles possibilités aux bénéficiaires de priorité et l’élaboration de nouveaux programmes en collaboration avec le Secrétariat du Conseil du Trésor pour faciliter le mouvement des employés vers le secteur privé, les organismes internationaux, voire un travail autonome. Voir Ruth Hubbard, Note de service aux membres du Groupe exécutif, intitulée Managing the EX Cadre through Transition, datée du 27 février 1995 (RG 108, vol. 1466).

11 Un bon aperçu de ces activités est offert dans le Rapport annuel 1995-1996 de la Commission de la fonction publique (1996), Ottawa, Ministre des Travaux publics et des Services gouvernementaux Canada, p. 7-11.

12 Entrevue avec un ancien haut fonctionnaire de la CFP.

13 Entrevue avec un ancien haut fonctionnaire de la CFP. Voir aussi Commission de la fonction publique du Canada (1996), Rapport annuel 1995-1996, p. 39.

14 Voir Peter Aucoin (1995), The New Public Management : Canada in Comparative Perspective, Montréal, Institut de recherche en politiques publiques ; et Donald Savoie (2003), Breaking the Bargain : Public Servants, Ministers, and Parliament, Toronto, University of Toronto Press.

15 Commission de la fonction publique du Canada (1996), Rapport annuel 1995-1996, p. 55-58 ; et Commission de la fonction publique du Canada (1997), Rapport annuel 1996-1997, Ottawa, Ministre des Travaux publics et des Services gouvernementaux Canada, p. 42-43.

16 Commission de la fonction publique du Canada (1996), Rapport annuel 1995-1996, p. 6.

17 Bureau du vérificateur général du Canada (2000), « La rationalisation du régime de gestion des ressources humaines : une étude de l’évolution des rôles et des responsabilités (Chapitre 9) », dans Rapport du vérificateur général du Canada – avril 2000, p. 12.

18 Ibid.

19 Donald Savoie (2003), Breaking the Bargain, p. 218.

20 Entrevue avec un ancien haut fonctionnaire de la CFP.

21 Commission de la fonction publique du Canada (1996), Rapport du Groupe chargé de l’examen consultatif de la dotation – Document contextuel, Ottawa, non publié, p. 14.

22 Ibid., p. 15.

23 Ibid.

24 Commission de la fonction publique du Canada (1998), Rapport annuel 1997-1998, Ottawa, Ministre des Travaux publics et des Services gouvernementaux Canada, p. 13.

25 Exactement, 97 % des membres de la fonction publique étaient visés. Commission de la fonction publique du Canada (2001), Rapport annuel 2000-2001, Ottawa, Ministre des Travaux publics et des Services gouvernementaux Canada, p. 7.

26 Commission de la fonction publique du Canada (1997), Rapport annuel 1996-1997, p. 20.

27 Commission de la fonction publique du Canada (1996), Rapport annuel 1995-1996, p. 14-15.

28 Pour une description générale des objectifs de la réforme de la dotation, voir Commission de la fonction publique du Canada (1999), Rapport annuel 1998-1999, p. 7.

29 Commission de la fonction publique du Canada (1997), Rapport annuel 1996-1997, Ottawa, Ministre des Travaux publics et des Services gouvernementaux Canada, p. 20-21.

30 Commission de la fonction publique du Canada (2000) Rapport annuel 1999-2000, p. 8-9.

31 Commission de la fonction publique du Canada (1999), Une orientation plus précise pour la Commission de la fonction publique du Canada : énoncé d’orientation, Ottawa.

32 Ibid., p. 8-9.

33 Ibid., p. 3.

34 Entrevue avec un ancien haut fonctionnaire de la CFP.

35 Commission de la fonction publique du Canada (1999), Rapport annuel 1998-199, p. 5.

36 Commission de la fonction publique du Canada (2000), Rapport annuel 1999-2000, p. 25.

37 Bureau du vérificateur général du Canada (2000), « La rationalisation du régime de gestion des ressources humaines : une étude de l’évolution des rôles et des responsabilités (Chapitre 9) », dans Rapport du vérificateur général du Canada – avril 2000.

38 Maria Barrados a d’abord été nommée présidente intérimaire de la CFP en novembre 2003. Elle a ensuite été nommée présidente à l’automne de 2004 pour un mandat de sept ans, à la suite d’un examen de sa nomination par le Parlement. Le parallèle avec l’expérience de John Carson est frappant. M. Carson avait également joué un rôle clé dans la rédaction d’un rapport clé proposant des changements fondamentaux au système de gestion du personnel (la Commission Glassco) avant d’être nommé à la tête de la CFP dans le cadre du régime réformé.

39 Bureau du vérificateur général du Canada (2000), « La rationalisation du régime de gestion des ressources humaines », p. 5.

40 Ibid., p. 22.

41 Ibid., p. 11.

42 Ibid., p. 19.

43 Ibid., p. 23 et p. 18.

44 Ibid., p. 17.

45 Ibid., p. 29.

46 Ibid., p. 29-32.

47 Ibid., p. 11.

48 Ibid., p. 33.

49 Ibid., p. 17.

50 Ibid., p. 33.

51 Comité consultatif sur les relations patronales-syndicales dans la fonction publique fédérale, Rapport final, Ottawa, juin 2001.

52 Gouverneure générale du Canada (2001), Discours du Trône ouvrant la première session de la 37e législature du Canada, disponible sur le site Web du Bureau du Conseil privé, www.pec-bcp.gc.ca.

53 Bureau du Conseil privé (2001), Huitième rapport annuel au premier ministre sur la fonction publique du Canada, Ottawa, p. 1.

54 Ibid., p. 5.

55 Ibid., p. 13-14.

56 La Chambre des communes a adopté le projet de loi le 3 juin 2003 et le Sénat, le 4 novembre 2003. La Loi sur l’emploi dans la fonction publique a reçu la Sanction royale le 7 novembre 2003. La Loi prévoit une plus longue période de mise en œuvre et son entrée en vigueur complète a eu lieu en décembre 2005.

57 Le préambule de la Loi sur l’emploi dans la fonction publique, adoptée en 2003, contient l’énoncé suivant : « Attendu […] que le pouvoir de dotation devrait être délégué à l’échelon le plus bas possible dans la fonction publique pour que les gestionnaires disposent de la marge de manœuvre dont ils ont besoin pour effectuer la dotation, et pour gérer et diriger leur personnel de manière à obtenir des résultats pour les Canadiens ;[…] ».

58 L’expression a d’abord été employée par Ted Hodgetts. Paul M. Tellier (1990) la reprend dans “Public Service 2000 : The Renewal of the Public Service,” Canadian Public Administration/Administration publique du Canada, vol. 33, No 2, p. 129.

59 Entrevue avec un ancien haut fonctionnaire de la CFP.

60 Entrevue avec un ancien haut fonctionnaire de la CFP.

61 Entrevue avec un ancien haut fonctionnaire de la CFP.

62 Entrevue avec un ancien haut fonctionnaire de la CFP.

63 La création de l’Agence de la fonction publique du Canada n’était pas le résultat direct de l’adoption de la Loi sur la modernisation de la fonction publique. La nouvelle Agence a été créée quelques mois plus tard, en décembre 2003.

64 L’Agence de la fonction publique du Canada relevait à l’origine du Bureau du Conseil privé avant de faire partie du portefeuille du Conseil du Trésor.

65 Entrevue avec un ancien haut fonctionnaire de la CFP.

66 Outre les plaintes concernant les nominations externes (appelées autrefois concours ouverts), la CFP a également la responsabilité d’enquêter sur les plaintes au sujet des nominations internes (autrefois appelées concours restreints) quand c’est la Commission elle-même qui les faisait parce que les pouvoirs de donation n’avaient pas été délégués à l’organisation concernée. La Commission enquête également sur les cas impliquant les allégations d’inuence politique ou les fraudes. Le Tribunal de la dotation de la fonction publique entend les cas liés aux mises en disponibilité.

67 Toutefois, la CFP a conservé ses services de tests linguistiques.

68 Entrevue avec un ancien haut fonctionnaire de la CFP.

69 Commission de la fonction publique du Canada (2007), Rapport annuel 2006-2007, Ottawa, Commission de la fonction publique du Canada, p. 119.

70 Lucienne Robillard, présidente du Conseil du Trésor, Débats de la Chambre des communes, 14 février 2003.

71 Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada, Communiqué de presse intitulé « La présidente du Conseil du Trésor dépose un projet de loi visant à moderniser la fonction publique du Canada », le 6 février 2003.

72 La définition se trouve à l’article 30(2) de la nouvelle Loi sur l’emploi dans la fonction publique.

73 Ces dispositions se trouvent aux articles 30(4) et 33, respectivement, de la nouvelle Loi sur l’emploi dans la fonction publique.

74 Discours de Paul Forseth, député de New Westminster-Coquitlam-Burnaby, Débats de la Chambre des communes, 14 février 2003.

75 Discours de Monique Guay, députée de Laurentides, Débats de la Chambre des communes, 14 février 2003.

76 Témoignage de Nycole Turmel, présidente de l’Alliance de la fonction publique du Canada, devant le Comité permanent de la Chambre des communes sur les opérations gouvernementales et les prévisions budgétaires, 25 mars 2003.

77 Paco Francoli (2003), “Top Experts Say Massive PS Bill a Modest Step Forward,” Hill Times, Ottawa, 5 mai. Voir aussi les préoccupations de D’Ombrain au sujet du « mérite individuel » dans son témoignage devant le Comité permanent de la Chambre des communes sur les opérations gouvernementales et les prévisions budgétaires, 28 avril 2003.

78 Ruth Hubbard (2003), “Public Service Modernization : Fixing the Cart May Not Suffice,” Optimum Online : The Journal of Public Sector Management/La revue de gestion du secteur public, vol. 33, No 2, p. 2 et p. 4.

79 Pour une description de la position du parti, voir le discours en troisième lecture de Paul Forseth, député de New Westminster-Coquitlam-Burnaby, Débats de la Chambre des communes, 28 mai 2003.

80 Témoignage de Scott Serson, président de la Commission de la fonction publique du Canada, devant le Comité permanent de la Chambre des communes sur les opérations gouvernementales et les prévisions budgétaires, 19 mars 2003.

81 Pour avoir une description de la position de la CFP sur le projet de loi, voir les deux témoignages de Scott Serson devant le Comité permanent de la Chambre des communes sur les opérations gouvernementales et les prévisions budgétaires, les 19 et 27 mars 2003.

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