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À la défense d’un idéal contesté

 | 
Luc Juillet
, 
Ken Rasmussen

Chapitre 6. La CFP comme une réformatrice prudente — La dotation au cours des années Mulroney : 1984-1993

Texte intégral

« Tout compte fait, [la Loi sur la réforme de la fonction publique], tel qu’il m’apparaît, est une recherche d’équilibre. Équilibre entre le besoin très réel d’une fonction publique efficace et le besoin tout aussi présent de sauvegarder le principe du mérite et de protéger les employés ».
Robert Giroux, président de la Commission de la fonction publique, prenant la parole devant un comité parlementaire, le 11 mars 1992

1Lorsque le gouvernement Mulroney accède au pouvoir au milieu des années 1980, les préoccupations relatives au déficit fédéral récurrent et l’augmentation rapide de la dette nationale occupent une place importante dans les débats publics. La réduction des effectifs et les restrictions budgétaires au gouvernement sont des préoccupations importantes, et les Progressistes-conservateurs en ont fait d’importants enjeux électoraux dans la campagne qui a précédé l’élection de 1984. Par ailleurs, le choc pétrolier des années 1970, le ralentissement économique, la crise de l’État-providence qui s’en est suivie et l’avènement d’un mouvement conservateur neuf ou revivifié dans plusieurs pays, signalent que la diminution du rôle de l’État est une idée populaire bien au-delà des frontières du Canada. En fait, comme le fait observer Peter Aucoin :

  • 1 Peter Aucoin (1995), The New Public Management : Canada in Comparative Perspective, Montréal, IRPP (...)

Les attaques de Mulroney contre le gouvernement en général et contre la fonction publique en particulier ont manifestement touché une corde sensible : quatre années d’intérêt international pour le thatchérisme conjuguées à la montée d’un néo-conservatisme et au dénigrement systématique du gouvernement et de la bureaucratie au sud de la frontière durant deux élections présidentielles successives avaient plus que sensibilisé la société politique canadienne à ces nouvelles tendances1 [traduction].

  • 2 Donald J. Savoie (1994), Thatcher, Reagan, Mulroney : In Search of a New Bureaucracy, Toronto, Uni (...)
  • 3 Cité dans David Zussman (1986), “Walking the Tightrope : The Mulroney Government and the Public Se (...)

2Âme sœur de Margaret Thatcher et de Ronald Reagan, Mulroney lui aussi critique depuis longtemps la fonction publique, la jugeant « inadaptée, coûteuse et largement inefficace » [traduction], et il veut la transformer pour qu’elle fonctionne plutôt comme une entreprise du secteur privé2. Son idée de la fonction publique à l’époque est probablement la mieux traduite par sa formulation souvent rappelée lorsqu’il a annoncé qu’il se débarrasserait des fonctionnaires en leur donnant « un avis de congédiement et des chaussures de course3 » [traduction]. En somme, en 1984, les fonctionnaires ont de bonnes raisons de craindre le nouveau gouvernement.

  • 4 Luc Juillet et Matthew Mingus (2008), “Reconsidering the History of Administrative Reforms in Cana (...)

3La formation du gouvernement Mulroney semble annoncer des temps difficiles pour la Commission de la fonction publique. À certains égards, le système de dotation fastidieux et surchargé de règles qu’elle applique et supervise semble aux antipodes d’une gestion axée sur les résultats dans le style d’une entreprise du secteur privé. À une époque où le nouveau gouvernement ressuscite le mantra de la Commission Glassco – « laisser la gestion aux gestionnaires4 » – la CFP semble incarner une faille inefficace dans la fonction de gestion des ressources humaines de la fonction publique et imposer des contraintes excessives aux gestionnaires des ministères. Par ailleurs, la perspective de restrictions budgétaires et de licenciements donne à penser que la CFP doit prévoir une réduction de ses propres ressources et une brusque augmentation du nombre d’opérations de dotation à mesure que les fonctionnaires perdront leur emploi ou seront déplacés dans l’organisation gouvernementale. La CFP pourrait parfaitement se trouver dans la situation d’avoir à faire face à une réduction importante des effectifs au moment précis où elle se débat pour conserver son intégrité, voire survivre.

  • 5 Commission de la fonction publique du Canada, Rapport annuel – 1990, Ottawa, Approvisionnements et (...)
  • 6 Les données relatives au nombre d’employés sont tirées du tableau 1 des annexes statistiques des r (...)

4En fin de compte, si la réduction des effectifs et les coupures de postes se produisent réellement et que cela représente une difficulté pour la Commission à la fin des années 1980, ni l’ampleur ni les effets de ces mesures ne sont aussi dramatiques que la rhétorique initiale du gouvernement aurait pu le laisser croire. L’annonce de la première réduction des effectifs en 1985 a un effet immédiat sur le nombre de nominations à la fonction publique : il passe de 11 046 personnes en 1985 à 7 627 en 1986, soit une nette diminution de 33,1 %. La Commission doit d’abord s’occuper du statut prioritaire des employés licenciés et des employés excédentaires. Mais cet effet se résorbe rapidement et la situation retourne à la normale : en 1990, les nouvelles nominations sont au nombre de 11 609, soit un peu plus qu’en 19855. De plus, à la fin du mandat du gouvernement Mulroney, le nombre de fonctionnaires est resté à peu près identique. La bureaucratie fédérale compte 223 598 personnes en 1992, soit juste un peu moins que les 224 026 qu’on y dénombrait en 1984 lorsque les Progressistes-conservateurs ont pris le pouvoir6.

5En fait, les huit années de pouvoir du gouvernement Mulroney représentent pour la CFP bien plus que des licenciements et des restrictions budgétaires : ces années sont marquées par une série de tentatives pour réformer le système de dotation, tout d’abord par une refonte de la politique, puis par les premières modifications que l’on ait apportées à la réglementation depuis la fin des années 1960. Tout au long de cette période, la Commission est invitée à plusieurs reprises à assouplir ses méthodes et à faire preuve d’économie et d’efficacité dans la dotation, alors qu’elle lutte de toutes ses forces pour préserver le principe du mérite. Elle doit également se défendre contre des projets de réforme qui limiteraient considérablement son autorité en matière de dotation et feraient d’elle à peine plus qu’un organisme parlementaire de surveillance. Objet de nombreuses critiques, elle n’en continue pas moins de jouer un rôle de contrepoids dans le système de gestion de la bureaucratie, essayant de modifier ses pratiques et ses politiques en fonction des attentes du gouvernement en matière d’efficacité, mais tempérant également le zèle des réformateurs en adhérant aux valeurs et principes plus traditionnels de la fonction publique canadienne.

FAIRE FACE AUX RESTRICTIONS BUDGÉTAIRES ET À LA RHÉTORIQUE DE LA NOUVELLE GESTION GOUVERNEMENTALE

  • 7 Donald J. Savoie (1990), The Politics of Public Spending in Canada, Toronto, University of Toronto (...)

6Le gouvernement Mulroney ne perd pas de temps pour ce qui est d’établir le programme de la fonction publique. Dès le premier jour, le premier ministre charge un groupe de travail ministériel d’envisager des réformes dans le but de réduire le coût de la bureaucratie et d’améliorer son efficacité en annulant certaines fonctions, mais surtout en simplifiant les procédures. Le Groupe de travail chargé de l’examen des programmes, comme l’annonce alors le premier ministre, est chargé de trouver des moyens de simplifier les programmes du gouvernement, de les rendre plus accessibles aux citoyens et de déléguer les pouvoirs décisionnels quant à leur exécution le plus près possible des services de première ligne7. La nomination du vice-premier ministre Erik Nielsen, critique bien connu de la fonction publique, à la présidence du groupe signale à la fois son importance et son orientation.

  • 8 Denis Saint-Martin (1998), “Management Consultants, the State, and the Politics of Administrative (...)

7Signe des temps, le Groupe de travail Nielsen s’appuie sur les conseils d’un comité composé de dirigeants d’entreprises privées. Des équipes de recherche constituées de fonctionnaires et d’hommes d’affaires examinent les programmes du gouvernement, et leurs recommandations sont discutées avec le comité consultatif du secteur privé avant d’être proposées aux ministres. On estime qu’une large participation du secteur privé permettra d’insuffler de nouvelles idées propres à améliorer la gestion gouvernementale8. De la sorte, fonctionnant en grande partie sur le modèle de la Commission Grace qui, à la même époque, recommande des réformes administratives au président Reagan, le Groupe de travail Nielsen part du principe que la gestion des entreprises privées est supérieure et estime que la fonction publique ne peut pas se réformer elle-même. Il représente une mise au défi externe pour la fonction publique et atteste que les pratiques du secteur privé sont considérées comme des modèles prometteurs pour le secteur public.

  • 9 Commission de la fonction publique du Canada (1986), Rapport annuel 1986, Hull, Approvisionnements (...)
  • 10 Ibid., p. 65.
  • 11 Les données sont tirées des annexes des rapports annuels de la Commission. Le nombre d’employés fé (...)
  • 12 Entrevue avec un ancien haut fonctionnaire de la CFP.

8Au moment où le Groupe de travail Nielsen commence ses travaux, le puissant désir du gouvernement de voir la fonction publique se transformer en profondeur est souligné également par l’annonce de restrictions budgétaires importantes dans le personnel. Dans son premier budget, déposé en mai 1985, le gouvernement Mulroney décrète une réduction nette de 15 000 années-personnes dans la fonction publique fédérale, l’objectif devant être concrétisé avant la fin de l’exercice 1990-19919. La Commission elle aussi doit affronter d’importantes restrictions budgétaires et des réductions d’effectifs proportionnellement plus importantes que celles de la fonction publique dans son ensemble. L’annonce de 1985 se solde par l’élimination de 276 postes et, au cours de la même période, des modifications apportées par le Conseil du Trésor à la politique du gouvernement en matière de formation linguistique donnent lieu à l’élimination de 325 postes dans ce programme10. Il s’ensuit que le nombre des employés de la Commission diminue progressivement, passant de 2 563 en 1985 à 2 017 en 199211. Cette réduction de 21 % des effectifs à un moment où le nombre des mesures de dotation augmente en raison des licenciements et de la restructuration non seulement provoque des problèmes de capacité à la Commission, mais affecte le moral des employés12.

9Ces décisions gouvernementales se répercutent bien entendu sur les opérations de la Commission. L’effet le plus immédiat est lié aux mesures de dotation qu’il faut prendre pour exécuter l’engagement du gouvernement à l’égard des réductions de personnel. De concert avec le Conseil du Trésor, la Commission essaie de limiter les effets des réductions en recourant au non-remplacement plutôt qu’au licenciement le plus souvent possible, et en recyclant et en réorganisation les effectifs. Elle instaure également un système d’administration des priorités pour tenter de faire en sorte que les employés soient traités avec équité en ces temps de restrictions et que la fonction publique conserve autant que possible ses talents au moyen de la réaffectation efficiente du personnel dans l’ensemble du système. En somme, la Commission essaie de mettre en œuvre la décision du gouvernement tout en veillant à ce que l’utilisation du personnel restant soit optimisée et que le système ne perde pas de vue l’engagement de la fonction publique en matière d’équité dans le traitement des fonctionnaires.

  • 13 Entrevue avec un ancien haut fonctionnaire de la CFP.

10Cependant, outre ces effets immédiats sur les activités, le discours du nouveau gouvernement, la création du Groupe de travail Nielsen et l’annonce des premières restrictions budgétaires constituent un message très clair pour la CFP : le nouveau gouvernement a vraiment l’intention de prendre des mesures pour améliorer l’efficacité, simplifier les procédures et faire des économies. La dotation n’est pas particulièrement visée par la réforme administrative envisagée par les Progressistes-conservateurs, mais il semble clair aux yeux de la haute direction de la Commission que l’insatisfaction bien connue et récurrente des gestionnaires à l’égard de la rigidité et de la lenteur du processus de dotation finira par en faire une cible de premier ordre13. Déjà en 1983, le Bureau du vérificateur général a circonscrit la dotation comme étant un objet de préoccupation particulier pour les cadres gouvernementaux, estimant que des règles excessives limitaient la productivité de la gestion dans la fonction publique. Après avoir interrogé environ 170 cadres supérieurs, le vérificateur général conclut dans les termes suivants :

  • 14 Bureau du vérificateur général du Canada (1983), « Chapitre 2 – Entraves à une gestion productive (...)

De toutes les entraves que mentionnent les cadres de la fonction publique, l’on considère les problèmes de dotation comme les plus persistants et les plus frustrants. Selon la majorité des cadres que nous avons interviewés, la période nécessaire pour doter un poste est vraiment trop longue, étant donné les exigences du service14.

11Le rapport du vérificateur général a déjà suscité certaines réactions à la Commission, et des mesures ont été prises pour procéder à un examen administratif du processus de dotation, mais l’arrivée du nouveau gouvernement et sa nouvelle perspective sur la gestion gouvernementale ne font qu’augmenter ces préoccupations.

  • 15 Entrevue avec d’anciens hauts fonctionnaires de la CFP et du SCT.

12En nommant une nouvelle présidente, Huguette Labelle, en 1985, la Commission décide d’accueillir le changement en fixant ses propres objectifs. Un ancien haut fonctionnaire du Secrétariat du Conseil du Trésor se rappelle que la nomination de Mme Labelle a été considérée comme l’annonce de réformes importantes à la Commission. Très respectée parmi les cadres supérieurs de la fonction publique, la nouvelle présidente était, selon beaucoup d’observateurs, très favorable aux intérêts des gestionnaires15. Mais, sous sa direction, la Commission continue de se montrer prudente dans les réformes qu’elle envisage, attentive au fait que, malgré les appels à des changements plus radicaux de la part des tenants de la nouvelle gestion gouvernementale, elle est investie d’un rôle unique dans la défense de certains des principes et des valeurs fondamentaux de la fonction publique canadienne.

  • 16 Commission de la fonction publique du Canada (1985), Document de stratégie, 1985-1990, Ottawa, Com (...)
  • 17 Ibid., p. 9.
  • 18 Ibid.

13Sous la direction de Mme Labelle, la CFP dresse un nouveau plan stratégique, publié en 1985, qui reconnaît la nécessité d’améliorer l’efficacité, mais qui rappelle prudemment son rôle de gardienne du principe du mérite et de la neutralité politique. Pour décrire son mandat, la Commission insiste sans équivoque sur son statut unique d’organisme « politiquement indépendant, responsable devant le Parlement de l’application de la Loi sur l’emploi dans la fonction publique16 ». Par ailleurs, comme si elle voulait mettre le gouvernement en garde contre toute atteinte à son autorité, la Commission précise dans son plan que « le degré de certitude avec lequel la Commission détermine sa stratégie varie selon la catégorie de responsabilité17 ». Elle tiendra compte autant que possible des instructions du gouverneur en conseil et du Conseil du Trésor dans les domaines de responsabilité commune (p. ex. : formation ou catégorie de la direction), mais elle reste indépendante et prendra ses propres décisions dans les domaines qui relèvent de sa responsabilité selon la loi. Dans ces secteurs, précise le document, « la Commission peut avec certitude établir une stratégie et veiller à l’application de la Loi sur l’emploi dans la fonction publique18 ».

14C’est seulement après avoir clairement réaffirmé l’indépendance de la Commission dans le domaine de la dotation que le plan stratégique souligne la nécessité de s’adapter à la nouvelle gestion gouvernementale. Encore là, elle affirme clairement que les réformes seront appliquées progressivement, avec précaution. Par exemple, comme pour tempérer les espoirs des réformateurs, la Commission précise d’emblée ce qui suit :

  • 19 Ibid., p. 1.

[...] en tenant pour acquis que la nomination des fonctionnaires continuera vraisemblablement d’être fondée sur leurs compétences professionnelles et leurs qualités personnelles plutôt que sur leur affiliation politique ou les services qu’ils ont rendus. Toutefois, étant donné les compressions actuelles dans la fonction publique, il faudra continuellement rehausser l’efficacité des programmes et activités de la CFP, à la fois comme ministère et comme organisme central19 [italiques ajoutés].

15Autrement dit, malgré les pressions en faveur de changements radicaux, la Commission n’est disposée à modifier ses pratiques que marginalement en cherchant à améliorer le fonctionnement du système du mérite sans en altérer fondamentalement la nature. Elle prend acte de la nécessité d’améliorer l’efficacité de ce fonctionnement, mais elle reste déterminée à protéger les autres valeurs que sert également le système du mérite.

  • 20 Ibid., p. 2.

16Cependant, malgré cette prudence, la Commission promet certains changements. À titre d’organisation, elle exhorte ses gestionnaires à « pratiquer et à inculquer l’économie, la gestion de la planification et la créativité de façon à accroître la productivité à partir de niveaux de ressources stationnaires ou graduellement réduits20 ». Plus important encore, à titre d’organisme central ayant une incidence sur l’ensemble de la fonction publique, elle s’engage à procéder à un examen exhaustif des processus de dotation en vigueur dans la bureaucratie fédérale et laisse même espérer des modifications législatives pour la première fois depuis 1967.

17Sur le plan administratif, la Commission est déterminée à faire plus largement participer les gestionnaires des ministères. Le Rapport du vérificateur général de 1983 laisse clairement entendre que la grogne des ministères est un problème à régler. Pour pallier cette faiblesse, la stratégie de la Commission consiste à collaborer plus étroitement avec les gestionnaires des ministères pour faciliter les décisions en matière de dotation à l’échelle ministérielle et, finalement, améliorer la productivité. Une série d’examens administratifs effectués de concert avec les gestionnaires des ministères va servir à circonscrire les changements qu’il convient d’apporter aux règles et aux pratiques dans le but d’améliorer le rendement. Cette stratégie de collaboration guidera ses efforts pour ce qui concerne le renouvellement non législatif.

18Mais, pour améliorer l’efficacité de l’utilisation du personnel, la Commission propose également de modifier la Loi sur l’emploi dans la fonction publique (LEFP) et, ainsi, de faciliter les mutations entre les postes. Rappelant que les Canadiens s’attendent à recevoir des services plus efficaces, elle annonce ce qui suit :

  • 21 Ibid., p. 10.

Le processus de redéploiement des ressources humaines doit être accéléré et mené de façon plus efficace si l’on veut qu’il soit adapté aux priorités du gouvernement et aux besoins sociaux en évolution. À cet égard, des modifications législatives seront envisagées tandis que les principes fondamentaux du respect de l’intérêt public et de l’impartialité de la fonction publique, définis dans la Loi sur l’emploi dans la fonction publique de 1967, seront maintenus21.

  • 22 Notamment, un an avant la publication du document sur la stratégie, la politique de « mutations ne (...)

19Cette modification législative (l’introduction de l’idée de mutations dans la LEFP) finira par se concrétiser en 1992 avec l’adoption de la Loi sur la réforme de la fonction publique. Mais il faut comprendre que, bien avant l’introduction du processus de réforme à l’échelle du système qui a donné lieu à la nouvelle loi, la Commission elle-même avait envisagé cette mesure. En fait, ayant constaté que ses efforts à cet égard étaient annulés par les tribunaux année après année, la Commission désirait depuis longtemps que cette souplesse soit inscrite dans le cadre juridique22.

20En somme, après l’arrivée du gouvernement Mulroney en 1984, la CFP se dote, d’elle-même, d’un modeste programme de réforme. Bien entendu, il n’est pas du genre de celui fondé sur la nouvelle philosophie de la gestion gouvernementale qui a fini par saper les fondements de ses homologues au Royaume-Uni, en Nouvelle-Zélande ou en Australie, mais il n’est pas non plus un obstacle au changement. La Commission ouvre ses pratiques et ses politiques à l’examen critique, y compris de la part des gestionnaires des ministères, et elle travaille à la définition des modifications législatives qui permettraient d’introduire plus de souplesse dans le système de dotation.

À LA RECHERCHE D’UN RENOUVELLEMENT NON LÉGISLATIF

  • 23 Commission de la fonction publique du Canada, Rapport annuel – 1985, Ottawa, Approvisionnements et (...)

21Tandis qu’ils cherchent des moyens d’améliorer l’efficacité du processus de dotation, les réformateurs des années 1980, du moins en apparence, ne peuvent guère espérer une plus grande délégation des pouvoirs de la Commission en matière de dotation. En 1985, celle-ci peut déclarer fièrement qu’environ 98 p. 100 des activités de dotation régies par la Loi sur l’emploi dans la fonction publique sont déjà déléguées aux ministères grâce aux efforts consentis depuis les réformes de 196723. La Commission elle-même s’intéresse surtout à l’élaboration de politiques et à la vérification des ministères dans le but de veiller à la conformité avec les accords de délégation et des politiques connexes. Elle consacre également beaucoup de temps à recruter de nouveaux employés à l’extérieur de la fonction publique, à doter les postes de la catégorie de direction et à s’occuper des appels et des enquêtes.

  • 24 Entrevue avec un ancien haut fonctionnaire de la CFP.
  • 25 Commission de la fonction publique du Canada, Rapport annuel – 1985, p. 15.

22Cependant, malgré cet important degré de délégation, beaucoup de gestionnaires ministériels restent insatisfaits du manque de souplesse des instruments de délégation, qui, estime-t-on, est la source du caractère lent et fastidieux du processus de dotation. De plus, les restrictions imposées à l’exercice de ces pouvoirs délégués sont considérées comme excessives et comme annulant partiellement les gains en efficacité censés résulter de la délégation. Avant même le dépôt du rapport du vérificateur général en 1983 et l’arrivée du gouvernement Mulroney, la Commission n’ignorait pas ces critiques24. Déjà en 1979, elle avait commencé à travailler sur de nouveaux instruments de délégation mieux adaptés aux besoins des différents ministères25. Mais, bien entendu, pour les gestionnaires, les progrès semblent insuffisants.

  • 26 Ibid.
  • 27 Les objectifs sont résumés dans une note de service sur l’état des réformes administratives, adres (...)
  • 28 Dans les documents de la Commission, ces examens prennent parfois le nom d’études sur l’efficacité (...)

23C’est dans ce contexte que, en 1985, la Commission lance un projet d’examen plus approfondi des politiques et pratiques de la dotation26. La soi-disant « réforme administrative » vise à trouver des moyens d’accélérer le processus de dotation, d’éliminer la documentation et les mesures inutiles et de permettre la sous-délégation du pouvoir de dotation aux gestionnaires hiérarchiques le plus souvent possible sans compromettre la protection du principe du mérite et tout en garantissant la qualité globale des nominations27. L’initiative prend tout d’abord la forme d’une série de six examens ministériels visant à circonscrire les différents facteurs pouvant avoir une incidence sur l’efficacité du processus de dotation28. La Commission entame ensuite un examen interne de sa réglementation et de ses procédures administratives pour cerner les dispositions relatives au processus de dotation que même une interprétation rigoureuse de la LEFP et des décisions rendues par les tribunaux et les comités d’appel pourrait rendre caduques. Cet examen est fait avec l’aide de groupes spéciaux de cadres supérieurs fédéraux, du Comité de consultation mixte et du Comité consultatif sur la politique du personnel. On espère ainsi définir les procédures superflues et simplifier l’administration de la dotation en les éliminant.

  • 29 Commission de la fonction publique du Canada (1996), Rapport du Groupe chargé de l’examen consulta (...)
  • 30 Entrevue avec un ancien haut fonctionnaire de la CFP.

24Les études ministérielles donnent lieu à certains résultats intéressants. Elles permettent de constater que, en moyenne, il faut 143 jours civils (environ cinq mois) pour doter un poste au moyen d’un concours restreint (sans compter le processus d’appel). La moitié de ce temps sert à préparer le travail, c’est-à-dire à rédiger l’énoncé des qualités et le guide d’évaluation des candidats. La dotation par concours ouvert (environ 85 p. 100 des cas de nominations pour une durée déterminée) prend 46 jours civils. Il faut 25 jours en moyenne pour nommer quelqu’un qui se trouve déjà inscrit dans une liste d’admissibilité. Bien entendu, plus la zone de concours est vaste, plus le processus de dotation prend de temps. Par exemple, les concours ouverts à d’autres ministères prennent environ un mois de plus à conclure que ceux qui sont limités au ministère recruteur29. Il y a manifestement place pour de l’amélioration. Mais, pour beaucoup de cadres de la Commission, ces études semblent confirmer que ce sont les gestionnaires ministériels, et non la Commission, qui exercent le plus de contrôle sur la rapidité du processus de dotation et que l’on exagère les retards qui seraient attribuables à la Commission30.

25La Commission emploie les résultats de ces études pour lancer un programme novateur de réforme de la dotation dans les ministères. De 1985 à 1988, dix-sept ministères collaborent avec la Commission à l’examen de leurs pratiques de dotation interne et à la résolution des difficultés qu’ils ont à recevoir des services de dotation de la Commission. Dans chaque cas, un groupe de travail composé d’un nombre égal de gestionnaires ministériels et de spécialistes en dotation de la Commission travaillent à la résolution des problèmes circonscrits par les ministères eux-mêmes.

  • 31 Note de service adressée par D. D. Quiring (directeur général de l’élaboration et de l’examen des (...)
  • 32 Commission de la fonction publique du Canada (1996), Rapport du Groupe chargé de l’examen consulta (...)

26Le processus global des réformes administratives, combiné à l’examen interne des politiques de dotation de la Commission, donne lieu à une longue liste de propositions de modifications au processus de dotation. Mais, en fin de compte, la réforme administrative ne produit pas de profonde transformation. Dans certains cas, les gestionnaires ministériels obtiennent un peu plus de pouvoir discrétionnaire dans l’établissement des normes de qualification et dans l’emploi des instruments d’évaluation. La Commission accepte également en principe de leur déléguer les nominations à des postes à durée déterminée de personnes de l’extérieur de la fonction publique, sans concours, en cas d’urgence. Ce nouveau pouvoir délégué est censé être inscrit, au cas par cas, dans les accords de délégation des ministères qui en feront la demande31. Ces changements aux politiques, conjugués à la modification des pratiques ministérielles, ont produit certaines améliorations. Une étude effectuée en 1988 portant sur trois des ministères participants révèle une accélération de 15 p. 100 du processus de dotation32.

27Cependant, sur certaines questions plus épineuses, la Commission continue de résister à l’érosion ou à la délégation supplémentaire de son pouvoir de dotation. Par exemple, les ministères proposent à la CFP qu’elle leur délègue et facilite la conversion des postes à durée déterminée en postes à durée indéterminée, mais celle-ci défend le statu quo :

  • 33 Note de service adressée par D. D. Quiring au Comité de direction de la Direction générale, « Resu (...)

Selon le principe du mérite, il serait théoriquement idéal que les changements dans la durée des fonctions ne fassent suite qu’à des concours restreints. La Commission a examiné les avantages et les inconvénients de cette idée et conclu que le statu quo devait être maintenu. Elle conserve le pouvoir de changer la durée des fonctions des employés, la faisant passer de déterminée à indéterminée et elle exercera ce pouvoir dans les circonstances qu’elle jugera utiles (p. ex. : en cas de pénurie de personnel compétent)33 [traduction].

  • 34 Note de service adressée par Gilles Létourneau (directeur général de la politique et des programme (...)

28De même, on a envisagé la possibilité de déléguer le pouvoir de procéder à certains types de nominations sans concours (p. ex. : réaffectation d’un employé nommé pour une durée déterminée au même poste après échéance de la période de nomination ou nomination d’un employé excédentaire à un nouveau poste et à un taux de salaire maximum légèrement supérieur) en vertu du sous-alinéa 5c)(v) du Règlement sur l’emploi dans la fonction publique, mais on a estimé que cela était juridiquement impossible, interdisant de ce fait toute modification législative. La Commission a rejeté les propositions de délégation du pouvoir de mettre fin au statut de mise en disponibilité d’employés (statut auquel sont associés certains droits de priorité), de nommer des étudiants participant à des programmes Coop et même d’approuver les tests de personnalité, d’intérêts et d’intelligence34.

29Ce ne sont là que quelques exemples d’une longue liste de questions envisagées, mais ils illustrent bien le résultat global de la réforme administrative : une certaine souplesse a été apportée sur les marges et certains processus ont été simplifiés, mais la répartition des responsabilités et les contraintes générales imposées par le système du mérite n’ont pas été sensiblement modifiées.

  • 35 Donald Savoie (1994), Thatcher, Reagan, Mulroney, p. 130.
  • 36 Luc Juillet et Matthew Mingus (2008), “Reconsidering the History of Administrative Reforms in Cana (...)

30Ces maigres résultats ne doivent pas surprendre compte tenu du peu de succès des premières mesures de réforme administrative visées par le gouvernement Mulroney. Par exemple, à peu près à cette époque, l’initiative la plus importante du gouvernement sous la forme du Groupe de travail Nielsen a été esquintée : celui-ci avait recommandé des réductions budgétaires de sept milliards de dollars, mais la réduction n’a été que de 500 millions, et ce rapport a rapidement été abandonné comme modèle de réforme de la bureaucratie35. Un autre projet, à la même époque, vise à réduire le contrôle des organismes centraux : le projet d’accroissement des pouvoirs et des responsabilités ministériels (APRM), dirigé par le Secrétariat du Conseil du Trésor. Celui-là ne produit pas non plus beaucoup de résultats importants et durables36. C’est ainsi que le produit de l’examen administratif du processus de dotation ne semble pas différent de son époque.

31Pourtant, ces résultats ne satisfont manifestement pas ceux qui souhaitent que le système de dotation soit plus souple et plus efficace. À peine quelques années plus tard, une nouvelle réforme de la fonction publique est lancée : elle porte le nom de Fonction publique 2000 et vise à apporter d’autres changements au processus de dotation. La Commission elle-même reconnaît explicitement qu’il faut apporter des changements radicaux. En fait, pour assouplir le système de dotation et le rendre plus efficace, elle invite le gouvernement à envisager sérieusement de modifier la Loi sur l’emploi dans la fonction publique, allant plus loin qu’elle ne l’avait fait dans son document stratégique de 1985.

  • 37 Trefflé Lacombe (1986), Discours de Trefflé Lacombe, Commissaire de la Commission de la fonction p (...)

32La position de la Commission au sujet de la réforme administrative à l’époque est exprimée dans un discours prononcé à la fin de 1986 par le commissaire Trefflé Lacombe37. Il y fait valoir que, au cours des vingt années écoulées depuis l’adoption de la Loi sur l’emploi dans la fonction publique, la société canadienne a changé et qu’elle exige plus d’efficacité dans l’exécution des services gouvernementaux. C’est pour cela que la fonction publique doit faire preuve de plus de souplesse dans l’utilisation de son personnel et, puisque le cadre législatif de la dotation, notamment à la suite de certaines décisions judiciaires sur la définition du mérite, lui en donne peu, il faut donc modifier la Loi.

  • 38 Ibid., p. 11-12.
  • 39 Ibid., p. 11.

33Rétrospectivement, la liste des modifications législatives proposées par la Commission en 1986 surprend, car certaines d’entre elles seront adoptées dans les années qui suivront. Par exemple, les mesures visant à faciliter la mutation d’employés dans la fonction publique tout comme l’insertion de la notion de « nomination à un niveau déterminé » (par opposition à un poste précis) dans la LEFP deviendront une réalité au moment de l’adoption de Loi sur la réforme de la fonction publique en 199238. Par ailleurs, M. Lacombe propose également, au nom de la Commission, d’insérer dans la Loi, pour la première fois, une définition de la notion de mérite qui rétablirait en partie la marge de manœuvre dont les décisions judiciaires successives ont, selon lui, privé le système. Selon la nouvelle définition, le recrutement du candidat le plus qualifié restera la norme pour les nominations initiales et les promotions. Mais, pour ce qui est des mutations, il sera simplement nécessaire de faire la preuve que le candidat est qualifié puisque le principe du mérite aura déjà été appliqué au moment où l’employé muté a été nommé dans la fonction publique39.

34Les modifications proposées attestent que la Commission cherche activement des moyens d’améliorer l’efficacité du système de dotation, mais elle reste attentive à le faire tout en veillant à rester institutionnellement apte à jouer le rôle de protectrice du principe du mérite en garantissant un accès équitable à la fonction publique et en prévenant le népotisme. Comme le dit M. Lacombe :

  • 40 Ibid., p. 10.

Afin d’assurer le respect du mérite, l’égalité d’accès à la Fonction publique et le traitement juste et équitable des fonctionnaires, nous croyons que le système de dotation doit continuer d’être géré par une agence centrale répondant au Parlement. Cette agence, tout en maintenant la responsabilité totale et entière de la dotation à la fonction publique, devrait déléguer ou transférer dans l’optique d’une plus grande efficience et efficacité, certains de ses pouvoirs aux sous-chefs40.

35C’est donc la Commission elle-même qui propose d’assouplir le processus de dotation et qui appuie la délégation du pouvoir de dotation aux sous-ministres, mais seulement dans un cadre législatif qui préserve son indépendance et qui lui laisse en fin de compte tout le contrôle de la dotation. Cela dit, c’est à ce sujet qu’elle entrera bientôt en conflit avec la haute direction de la fonction publique au moment où, au début des années 1990, on essaie de réformer davantage le système de dotation.

FONCTION PUBLIQUE 2000 ET LE DÉBAT SUR LA RÉFORME INSTITUTIONNELLE

  • 41 Paul M. Tellier (1990), “Public Service 2000 : The Renewal of the Public Service,” Canadian Public (...)

36À son retour au pouvoir après l’élection générale de 1988, le gouvernement Mulroney cherche à relancer le programme de réforme administrative en lançant un grand projet intitulé Fonction publique 2000. Contrairement au Groupe de travail Nielsen, FP 2000, comme on l’appelle couramment, est dirigé par la haute direction de la fonction publique et ne s’inspire pas du secteur privé pour régler les problèmes du secteur public. Sous la direction de Paul Tellier, greffier du Conseil privé, la réforme s’appuie sur dix groupes de travail, dont chacun est composé de sous-ministres et de sous-ministres adjoints. Comme l’explique M. Tellier lui-même à l’époque, « Fonction publique 2000 a pour principal objectif de modifier le mode de gestion du personnel », et, la motivation étant le moyen, le succès sera garanti par le passage « d’une philosophie du contrôle à une philosophie de la prise en charge41 » [traduction]. Compte tenu de cet objectif, il n’est pas surprenant que FP 2000 soit principalement axé sur les questions relatives aux ressources humaines et notamment à la dotation.

37Avant même que le groupe de travail sur la dotation ait le temps de commencer son travail, M. Tellier précise que FP 2000 sera l’occasion de réexaminer sérieusement le rôle de la Commission de la fonction publique. Dans un discours prononcé en mars 1990 à l’Université d’Ottawa, à peine trois mois après le lancement du projet, il explique que l’un des principaux objectifs de FP 2000 est de préciser la répartition des responsabilités en matière de gestion du personnel. Comme il le dit à l’époque :

  • 42 Ibid., p. 126.

Dans les structures en vigueur, les responsabilités sont floues, et, par conséquent, les gestionnaires de la fonction publique se sont réfugiés dans des systèmes de contrôle. Le mode de gestion du personnel n’encourage pas l’esprit d’initiative comme il le devrait, et on ne sait pas toujours très bien qui est responsable des résultats. L’un des principaux objectifs de Fonction publique 2000 est donc de veiller à ce que les gens aient le pouvoir de faire leur travail et que nous soyons en mesure de les tenir responsables de leurs actes42 [traduction].

38Pour que les responsabilités soient bien claires, le greffier estime qu’il est nécessaire de réfléchir aux rôles respectifs des gestionnaires ministériels, du Secrétariat du Conseil du Trésor et de la Commission de la fonction publique.

  • 43 Ibid., p. 127.
  • 44 Ibid., p. 131.
  • 45 Ibid.

39La CFP, notamment, est considérée comme une source de difficulté, ses activités créant une certaine ambiguïté pour ce qui concerne le rôle central de la fonction publique en matière de personnel. Pour mettre fin au népotisme, la Loi sur le service civil de 1918 avait donné à la Commission des pouvoirs dépassant largement celui de protéger le principe du mérite pour couvrir toute la fonction de gestion du personnel. Et, « compte tenu de l’évolution économique et politique, ce mélange de fonction de contrôle et de fonction exécutive de la Commission de la fonction publique est devenu la source de problèmes récurrents43 » [traduction]. Malgré les réformes des années 1960 et les travaux successifs des Gordon, Heeney, Glassco, Lambert, D’Avignon et autres, cette indésirable ambiguïté reste au cœur du système de gestion du personnel. Il est temps de régler ce problème. En fait, M. Tellier affirme que FP 2000 partira du principe que « reconnue comme protectrice du principe du mérite, la Commission de la fonction publique a conservé et acquis des responsabilités en matière de gestion du personnel qui ne concordent pas aisément avec son rôle d’organisme relevant du Parlement44 » [traduction]. On peut donc facilement prévoir l’issue de la réforme : « Pour la Commission de la fonction publique, il s’agira de se retirer de la gestion et de mettre l’accent sur son rôle d’organisme relevant du Parlement chargé de protéger l’intégrité du système de gestion du personnel45 » [traduction].

40Pourtant, et malgré les déclarations préliminaires sur les orientations privilégiées par la haute direction de la fonction publique, le projet FP 2000 se soldera par quelque chose de tout à fait différent. Le Livre blanc, Fonction publique 2000 est finalement publié en décembre 1990 : on y recommande de définir plus clairement les rôles respectifs du Conseil du Trésor et de la CFP afin que la gestion du personnel fasse l’objet d’une reddition de comptes accrue et que, globalement, la responsabilité première du Conseil du Trésor et des gestionnaires ministériels dans la gestion du personnel de la fonction publique soit davantage reconnue. Mais on n’y recommande pourtant pas de reléguer la CFP au seul rôle de « chien de garde » parlementaire. En fait, dans le système proposé, cette dernière demeure investie des pouvoirs en matière de recrutement, de nomination, d’appel et de vérification. Le Conseil du Trésor, de son côté, conserve la responsabilité des autres aspects de la gestion du personnel : cheminement de carrière, formation, allocation des ressources pour répondre aux besoins en personnel dans les ministères, établissement de la politique de gestion du personnel à l’appui des administrateurs généraux. En somme, malgré les déclarations initiales du greffier du Conseil privé, le Livre blanc propose essentiellement de conserver la répartition des principales fonctions de gestion du personnel. Les débats internes sur la nécessité de procéder à une réforme institutionnelle plus radicale vont se poursuivre pendant quelque temps, mais l’idée est finalement abandonnée au moment où, en 1992, le gouvernement cherche à apporter des modifications législatives.

  • 46 Entrevue avec d’anciens hauts fonctionnaires de la CFP et du SCT.
  • 47 Entrevue avec un ancien haut fonctionnaire du BCP.

41Cette issue semble avoir pour principale raison l’absence d’un soutien suffisant aux plus hauts échelons de la fonction publique. La Commission elle-même n’a cessé de lutter pour conserver son pouvoir exécutif sur la dotation, mais, dans les débats internes à la fonction publique, elle jouit également d’un appui important parmi les sous-ministres. Selon les personnes que nous avons interviewées, bien que presque tout le monde ait été en faveur d’un assouplissement du processus de dotation et d’une accélération des nominations, beaucoup de hauts fonctionnaires étaient plutôt enclins à craindre la perspective d’une réduction des pouvoirs de la Commission de la fonction publique46. Premièrement, son pouvoir sur les nominations était toujours considéré comme un bouclier important contre les pressions éventuelles des ministres pour obtenir le recrutement de certaines personnes. Comme nous l’a dit un ancien haut fonctionnaire du Bureau du Conseil privé (BCP) pour expliquer le peu d’enthousiasme de beaucoup de hauts fonctionnaires, « les sous-ministres trouvaient souvent que la CFP était bien commode, et que c’était certainement un bon moyen de résister à l’ingérence politique dans la gestion de la fonction publique47 » [traduction]. En somme, pour beaucoup de cadres supérieurs, la transformation de la Commission en simple organisme de surveillance parlementaire semblait représenter un risque pour le principe d’impartialité.

  • 48 Ibid.

42De plus, selon les fonctionnaires ayant participé aux événements de l’époque, on hésite beaucoup à remettre en cause un organisme relevant du Parlement pour des raisons qui pourraient ultérieurement faire du tort au gouvernement sur le plan politique48. Au cours de l’année 1991, le gouvernement met la dernière main à la proposition législative faisant suite au projet FP 2000, mais l’éventualité de priver la CFP d’une grande partie de son pouvoir exécutif est encore débattue aux plus hauts échelons de la bureaucratie. Tandis que la tension monte entre le BCP et la Commission, désormais placée sous la direction de son nouveau président, Robert Giroux, l’éventualité d’avoir à défendre une réduction du pouvoir de la Commission devant le Parlement soulève quelques inquiétudes. Comme le dit un ancien haut fonctionnaire du BCP :

  • 49 Entrevue avec un ancien haut fonctionnaire du BCP.

Le greffier ne voulait pas lancer un débat public avec la CFP et risquer de perdre les autres aspects de la réforme. La CFP a un pouvoir, et, pour le changer, il faut s’adresser au Parlement et risquer d’être perçu comme un ennemi du principe du mérite et de la démocratie. De plus, le greffier ne veut pas que le premier ministre consacre du capital politique à une bataille qui n’a pas d’importance en dehors d’Ottawa49 [traduction].

  • 50 Ibid.
  • 51 Entrevue avec un ancien haut fonctionnaire de la direction générale du personnel du SCT.

43En fin de compte, aucune réforme institutionnelle n’a été proposée. Comme le résume l’ancien haut fonctionnaire du BCP, « il s’agissait de faire ce qui était possible, d’apporter des modifications législatives, mais de laisser à la CFP son rôle intact pour ne pas risquer de tout perdre50 » [traduction]. Un autre observateur, fonctionnaire du Secrétariat du Conseil du Trésor chargé de la politique de gestion du personnel à l’époque, l’exprime plus directement : « D’après moi, le système ne voulait tout simplement pas s’attaquer à la CFP51 » [traduction].

  • 52 Commission de la fonction publique du Canada (1996), Rapport du Groupe chargé de l’examen consulta (...)

44Que ce soit par crainte d’une opposition externe ou par manque d’appui interne, ces luttes intestines se soldent par un renoncement à procéder à une réforme institutionnelle plus profonde qui aurait radicalement transformé le mandat de la Commission. Cependant, le Livre blanc issu du projet FP 2000 n’en réussit pas moins à réformer considérablement le processus de dotation. Selon un rapport interne, la Commission met en œuvre la plupart des 88 recommandations du Livre blanc en modifiant ses pratiques et ses politiques52. De plus, même si les changements proposés ont trait à des améliorations mineures, le Livre blanc propose des innovations plus importantes qui visent le cadre législatif. Ces modifications, appuyées par la Commission, composeront finalement une partie de la Loi sur la réforme de la fonction publique, qui a été déposée au Parlement en juin 1991.

LA LOI SUR LA RÉFORME DE LA FONCTION PUBLIQUE DE 1992

  • 53 Outre la Loi sur l’emploi dans la fonction publique, la Loi sur la réforme de la fonction publique (...)

45Même si le contenu du projet de loi déçoit à n’en pas douter les partisans de changements institutionnels et législatifs radicaux en matière de dotation, le dépôt du projet de loi C-26 (Loi sur la réforme de la fonction publique) en juin 1991 représente tout de même une étape importante dans la réforme de la dotation. La loi proposée est la première tentative pour modifier considérablement la Loi sur l’emploi dans la fonction publique depuis son adoption en 1967, plus de vingt ans auparavant. Le projet de loi porte sur toutes sortes de questions, dont les relations de travail et le leadership dans la fonction publique53, mais c’est l’introduction de nouvelles notions dans le domaine de la dotation et la promesse d’une plus grande marge de manœuvre pour les gestionnaires qui ont le plus d’importance pour la Commission.

46À cet égard, le projet de loi comporte cinq séries de mesures d’une importance particulière. Premièrement, concernant les nominations, il propose d’ajouter une nouvelle disposition à la LEFP pour permettre de mesurer le mérite d’un candidat, dans les circonstances fixées par la Commission sous la forme d’un règlement, selon une norme de compétence « absolue », établie par la Commission, et non en fonction d’une comparaison avec la compétence d’autres candidats. On modifie également la LEFP pour permettre à la Commission de fixer les normes applicables à l’évaluation du mérite : ce pouvoir s’ajoute à celui de fixer les normes applicables à la procédure de sélection habituelle. Par ailleurs, outre les critères normalement employés pour fixer ces normes (connaissances, expérience, compétences linguistiques, etc.), on envisage de tenir compte des besoins ultérieurs de la fonction publique pour déterminer les critères à employer.

  • 54 Voir la décision rendue en 1972 par la Cour fédérale dans Surinder Nath Nanda et al. c. Le Comité (...)
  • 55 Voir la décision rendue en 1982 par la Cour fédérale dans Procureur général du Canada c. W. E. Gre (...)
  • 56 Ces mesures sont prévues dans la nouvelle Loi sur l’emploi dans la fonction publique, adoptée en 2 (...)

47Même si cela suppose de s’en tenir à un nombre limité de circonstances, l’introduction de ce deuxième mode de détermination du mérite, à partir d’une norme absolue plutôt que relative, représente un changement important dans la façon dont la sélection fondée sur le mérite a toujours été envisagée par la Commission et par la fonction publique fédérale. À la suite d’une décision judiciaire rendue en 1972, le principe du mérite est redéfini : il s’agit de trouver « les personnes les plus aptes » à occuper tel poste à combler54. La CFP avait déjà laissé entendre que le mérite pourrait être déterminé en termes absolus, mais une autre décision de la Cour fédérale, rendue en 1982, a mis définitivement un terme à cette idée en faisant de la comparaison entre les candidats un élément incontournable55. C’est dans ce contexte que la modification proposée dans la Loi sur la réforme de la fonction publique peut être considérée comme un effort pour libérer la Commission des contraintes indésirables que les tribunaux lui ont imposées. En fin de compte, une dizaine d’années plus tard, la fonction publique va aller encore plus loin en définissant le mérite comme le fait de posséder les qualifications essentielles nécessaires à l’exécution du travail et en déclarant que le fait d’envisager plus d’un candidat n’est pas la condition d’une nomination au mérite56. Dans cette perspective, la modification proposée en 1992 constitue également une première en direction d’une longue transformation du principe du mérite.

48Deuxièmement, pour assurer une plus grande marge de manœuvre dans la gestion du personnel, la Loi sur la réforme de la fonction publique introduit le concept de « nomination à un niveau déterminé » en matière de dotation. Le système habituel de nomination à des postes est maintenu, mais une modification à la Loi sur l’emploi dans la fonction publique permet à la Commission de nommer des personnes à une catégorie de postes de même niveau au sein de la fonction publique, ce qui autorise à muter les employés d’un poste à l’autre sans avoir à repasser par le système des nominations fondées sur le mérite.

  • 57 En 1973, le gouvernement avait demandé à Jacob Finkelman, alors président de la Commission des rel (...)
  • 58 Rapport du Comité D’Avignon, recommandation no 5.1.
  • 59 Bureau du vérificateur général du Canada (2000), « Chapitre 9 – La rationalisation du régime de ge (...)

49L’idée de « nomination à un niveau déterminé » n’est pas neuve. Environ vingt ans plus tôt, le Comité Finkelman a proposé cette méthode dans son Rapport sur les relations de travail dans la fonction publique57. L’idée a aussi été reprise, indirectement, par le Comité spécial de l’examen de la gestion du personnel et du principe du mérite (Comité D’Avignon), qui recommandait, en 1979, de modifier la Loi sur l’emploi dans la fonction publique pour qu’elle prévoie que l’évaluation du mérite soit fondée non seulement sur un ensemble déterminé de fonctions, mais aussi sur son aptitude à occuper divers autres postes58. En 1992, cette idée est finalement enchâssée dans la Loi. Malheureusement, lorsque la Commission l’a mise en application au cours de la décennie suivante, elle s’est rendu compte que ces types de nominations étaient difficiles à utiliser largement en raison d’autres contraintes législatives et liées aux politiques, comme le système de classification, qui restait basé sur les postes59. Mais, au moment de son adoption, le nouveau type de nomination semble porteur de la promesse d’améliorer les perspectives de carrière des employés et d’apporter un supplément de souplesse dans l’appariement des employés et des besoins des ministères.

50La notion de nomination à un niveau déterminé est aussi intimement liée à la possibilité pour les administrateurs généraux de muter leurs employés à d’autres postes dans leur organisation. À cet égard, une troisième modification à la LEFP vise à alléger les conditions de mutation des employés. L’article 22 de la Loi sur la réforme de la fonction publique ajoute une nouvelle partie à la LEFP concernant la mutation, définie comme « le transfert d’une personne d’un poste à un autre ». Selon les nouvelles dispositions, les administrateurs généraux acquièrent le pouvoir exclusif de procéder à des mutations dans ou vers la partie de la fonction publique dont ils sont responsables. Ces mutations ne peuvent être effectuées qu’avec le consentement des intéressés et, s’ils peuvent effectivement donner lieu à un changement de groupe professionnel, ils ne peuvent donner lieu à une promotion ou à un changement dans la durée des fonctions de l’employé. Ces mutations n’ont pas à tenir compte du principe du mérite et des droits de priorité de certaines catégories d’employés (p. ex., des travailleurs licenciés, des personnes qui retournent au travail après un congé ou qui ont priorité en raison de leur emploi dans un cabinet de ministre). Grâce à cette modification, les administrateurs généraux jouissent d’une certaine latitude pour déplacer les employés dans leur organisation en même temps que les employés voient leurs possibilités s’élargir s’ils souhaitent occuper d’autres postes pour y trouver une plus grande satisfaction ou de meilleures perspectives de carrière.

  • 60 Par exemple, dans la décision Réjean Yergeau c. Comité d’appel de la Commission de la fonction pub (...)

51Avant l’adoption de la Loi sur la réforme de la fonction publique, les mutations étaient réglées par la Commission par le biais du décret d’exemption concernant les mutations, qui permettait la mutation d’employés au sein d’un même groupe et au même échelon ou à un échelon inférieur, en exemptant ces situations de l’application de la LEFP, chaque cas étant évalué individuellement. Jusque-là, la Commission avait tenté d’exempter les mutations de l’application du principe du mérite, faisant valoir qu’il s’agissait d’une contrainte inutile puisque le mérite de l’intéressé avait été évalué lors de sa nomination. Mais les mesures de réglementation et stratégiques employées au cours des années pour tenter de faire des mutations un outil de dotation souple avaient toutes été déboutées par les tribunaux, qui insistaient pour qu’on considère les mutations comme des nominations aux termes de la Loi en vigueur60. Ainsi, à moins que la Commission n’emploie ses pouvoirs pour exempter ces décisions en matière de dotation des prescriptions de la Loi parce que cela semble dans l’intérêt de la fonction publique, il est nécessaire d’appliquer aux mutations la même rigueur qu’au processus de nomination régulier, y compris tenir des concours et permettre les appels. C’est dans ce contexte que l’introduction, en 1992, de la notion de mutation dans le système de dotation est peut-être une mesure d’assouplissement réclamée et accueillie favorablement par les gestionnaires, mais elle est aussi une préférence de longue date de la Commission, niée par les tribunaux.

52Une quatrième modification importante de la Loi sur la réforme de la fonction publique a trait à l’emploi occasionnel. Là encore, pour faciliter la tâche des gestionnaires, le projet de loi ajoute à la LEFP un nouvel article qui permet à la CFP de nommer qui elle veut dans la fonction publique pour une durée maximale de 90 jours. Aux termes de la nouvelle loi, ces nominations seraient exemptées de toutes les dispositions de la LEFP, exception faite de celles qui ont strictement à voir avec l’emploi occasionnel, et elles échapperaient donc au système du mérite. Le recours à des employés occasionnels semble un moyen de répondre aux besoins urgents ou à court terme en matière de dotation, et c’est, pour l’essentiel, une nouvelle catégorie d’employés pour la fonction publique. Ces employés, qui n’ont pas à remplir les exigences applicables aux employés nommés pour une durée indéterminée et même à ceux qui sont nommés pour une durée déterminée, n’ont pas droit aux avantages dont jouissent les autres catégories, y compris le droit de participer à des concours restreints.

53Un cinquième changement concerne enfin les mises en disponibilité. Cette fois, il s’agit de régler les difficultés éprouvées par le gouvernement lorsqu’il avait confié du travail à l’entreprise privée à la fin des années 1980. À l’époque, le gouvernement Mulroney avait tenté de confier à l’entreprise privée certaines activités du gouvernement pour en réduire les coûts et en améliorer l’efficacité. Mais, dans certains cas, les dispositions législatives relatives à la dotation l’en avaient empêché parce qu’il n’était pas possible de licencier les employés concernés. Par exemple, dans une décision confirmée ultérieurement par la Cour d’appel fédérale, la Commission des relations de travail dans la fonction publique (CRTFP) avait, en mars 1990, conclu que le gouvernement avait enfreint les clauses d’une convention collective en confiant à l’entreprise privée les tâches de 278 commis de Revenu Canada. La CRTFP avait expliqué que la décision du gouvernement ne pouvait pas constituer une justification valable du licenciement de ces employés puisque sa politique ne prouvait pas un manque légitime de travail pour les employés concernés, qui constitue une justification valable en vertu de la Loi. La Loi sur la réforme de la fonction publique débarrasse le système de cet obstacle en modifiant l’article 29 de la LEFP et en disposant explicitement que les administrateurs généraux peuvent licencier des employés dont les services ne sont plus nécessaires en raison du transfert de leurs tâches ou fonctions à l’extérieur de la fonction publique.

54La Loi sur la réforme de la fonction publique est un texte législatif à large portée. Outre les changements susmentionnés, elle transforme la gestion des listes d’admissibilité, les programmes d’équité en matière d’emploi, les procédures d’appel et d’autres aspects de la dotation et des relations de travail. Mais les cinq modifications dont nous venons de parler, soit l’introduction d’une norme absolue dans le système du mérite en lieu et place de la comparaison des candidats, la possibilité de nommer des employés à un niveau déterminé, l’introduction des mutations, l’adoption d’un régime plus souple relativement aux employés occasionnels et l’acceptation des mises en disponibilité pour cause d’impartition, illustrent clairement l’axe général de la réforme législative : il s’agit d’améliorer l’efficacité du système de dotation en assouplissant les procédures pour que les gestionnaires puissent pourvoir les postes vacants, déplacer les employés dans la fonction publique et confier certaines activités à l’extérieur.

55Le contenu de la Loi sur la réforme de la fonction publique illustre également à quel point la Commission elle-même est en faveur d’un assouplissement du système de dotation. Certaines des mesures contenues dans le projet de loi, par exemple la nouvelle norme permettant de déterminer le mérite sans comparer les candidats à un même poste, la possibilité d’envisager les besoins ultérieurs de la fonction publique en choisissant les candidats les plus qualifiés au moyen de concours ou l’assouplissement de la gestion des listes d’admissibilité, n’avaient pas été proposées par le groupe de travail du projet FP 2000, mais elles ont été introduites dans le projet de loi à l’instigation de la CFP. Certaines autres modifications, dont la création controversée des mutations, avaient été recommandées par FP 2000, mais il s’agissait en fait de mesures proposées par la CFP depuis plusieurs années. De plus, dans certains cas, par exemple en ce qui concerne les mises en disponibilité, la norme absolue relativement au mérite ou les mutations, les modifications visaient précisément à rétablir des pratiques que la Commission ou le gouvernement avaient essayé d’adopter auparavant, mais qui en avaient été empêchés par les tribunaux.

  • 61 Entrevue avec un ancien haut fonctionnaire de la CFP.

56En somme, pour ce qui est de l’inscription de mesures d’assouplissement dans la législation sur la dotation, la CFP n’y a pas été contrainte par le gouvernement et les hauts fonctionnaires. Elle a activement proposé certains de ces changements. En fait, au cours d’une entrevue, un ancien cadre supérieur qui a travaillé à la Loi sur la réforme de la fonction publique pour la Commission s’est rappelé que la CFP était disposée à envisager des modifications législatives encore plus importantes, notamment au sujet de la définition du principe du mérite, mais que ce sont les membres du BCP qui s’y sont opposés, sans doute parce qu’ils craignaient les réactions des syndicats61. Quoique pas aussi exhaustive ou radicale qu’on l’aurait pensé a priori, la Loi sur la réforme de la fonction publique comporte cependant les changements les plus importants qu’on ait envisagés depuis des années.

LA LRFP AU PARLEMENT : UN DÉBAT POLARISÉ

57Le projet de loi C-26 (Loi sur la réforme de la fonction publique) n’est pas bien accueilli au Parlement. Les Libéraux, qui représentent l’opposition officielle à la Chambre des communes, estiment qu’il est imparfait et incomplet et déposent deux motions pour le renvoyer à un comité parlementaire qui sera chargé de procéder à une étude préalable. Les deux motions sont mises en échec par le gouvernement. Le Nouveau Parti démocratique s’oppose également au projet de loi, estimant qu’il affaiblit la CFP et le principe du mérite ainsi que les syndicats du secteur public et qu’il ne protège pas les travailleurs. Au cours du débat en deuxième lecture, les partis d’opposition affirment pour l’essentiel que le projet législatif est une atteinte au principe du mérite et qu’il permettra aux gestionnaires de prendre des décisions arbitraires en matière de dotation. Le gouvernement défend le projet de loi au motif qu’il modernise la fonction publique et la rend à la fois moins encombrante et plus efficace.

58Le ton critique et antagoniste du débat au Parlement annonce ce qui va se passer au stade de l’examen en comité. C’est en février 1992 que le projet de loi est renvoyé pour examen détaillé à un comité législatif, et celui-ci, naturellement dominé par les membres du gouvernement, organise des audiences publiques qui durent environ deux mois et demi. Les témoignages qu’il entend sont majoritairement critiques, et les opinions des gestionnaires et des employés divergent considérablement.

  • 62 Chambre des communes du Canada, délibérations du Comité législatif H, 17 mars 1992, p. 7.
  • 63 Voir, par exemple, le témoignage des représentants de la Fraternité internationale des ouvriers en (...)
  • 64 Voir leur témoignage devant le Comité législatif H chargé d’examiner le projet de loi C-26 intitul (...)

59Les délégués syndicaux sont unanimes à condamner les changements proposés aux relations de travail, mais aussi ceux qui ont trait à la dotation. Bien entendu, ils condamnent sans appel les modifications relatives aux licenciements en raison d’une impartition des tâches. Mais la notion de mutation déclenche également une vigoureuse opposition. Par exemple, Daryl Bean, dirigeant de l’Alliance de la fonction publique du Canada, fait valoir que « les propositions du gouvernement en matière de mutation sont tout à fait inadmissibles et […] devraient être supprimées du projet de loi62 ». D’autres dirigeants syndicaux sont d’accord, estimant que le projet de loi porte atteinte au principe du mérite, affaiblit la CFP et représente purement et simplement les intérêts et les préférences des hauts fonctionnaires63. Même des universitaires connus, comme Gene Swimmer et Barbara W. Carroll, et des organismes engagés, comme le Comité canadien d’action sur le statut de la femme, s’inquiètent de l’affaiblissement du principe du mérite et de la CFP64.

  • 65 Voir le témoignage de John Riddle, président de l’APEX devant le Comité législatif H chargé d’exam (...)
  • 66 Voir le témoignage des représentants du FPP devant le Comité législatif H chargé d’examiner le pro (...)

60Devant cette salve de critiques, le projet de loi a peu de partisans. Comme on pouvait s’y attendre, l’Association professionnelle des cadres supérieurs de la fonction publique du Canada (APEX) l’appuie. Ses représentants estiment que les nouvelles mesures proposées améliorent le système de dotation et offrent une plus grande marge de manœuvre aux cadres qui pourront ainsi remplir correctement leurs responsabilités de gestion. En fin de compte, pensent-ils, c’est le moral de tous les employés qui en sera amélioré65. Le Forum des politiques publiques, organisme sans but lucratif fort connu qui s’intéresse à la fonction publique, appuie également le projet de loi et se montre notamment favorable à l’idée de déploiement, mais il regrette que le gouvernement n’en ait pas profité pour régler la question épineuse des droits politiques des fonctionnaires66.

  • 67 Témoignage de Robert Giroux, président de la Commission de la fonction publique devant le Comité l (...)

61Au beau milieu de ce débat, la CFP est évidemment du côté de la direction et défend ardemment les mesures proposées en matière de dotation. Son président, Robert Giroux, est l’un des premiers à témoigner devant le comité parlementaire en mars 1992. Dans ses remarques préliminaires, il fait valoir que le projet de loi « vise à concilier efficacité et équité dans la gestion des ressources humaines en vue d’un meilleur service aux Canadiennes et aux Canadiens67 ». Il ajoute :

  • 68 Ibid.

La dynamique du milieu de travail d’aujourd’hui exige des modalités de dotation plus souples que ne le permet la loi actuelle, si nous voulons offrir les meilleurs services possible au public[…] Tout compte fait, ce projet de loi, tel qu’il m’apparaît, est une recherche d’équilibre. Équilibre entre le besoin très réel d’une fonction publique efficace et le besoin tout aussi présent de sauvegarder le principe du mérite et de protéger les employés68.

62Bien entendu, ce souci fondamental, la nécessité de trouver un équilibre entre les valeurs contradictoires en gardant à l’esprit l’intérêt des Canadiens, place la Commission dans une position difficile, voire ironique. Ayant dû récemment se défendre, au sein de la fonction publique, contre les intérêts des gestionnaires, qui auraient bien voulu la réduire à un organisme de surveillance parlementaire, elle est maintenant perçue comme trop proche de ces intérêts. Tandis qu’elle défend les modifications proposées à la LEFP, d’autres s’y opposent pour protéger son autorité et son rôle dans le système de dotation.

63En fin de compte, étant donné la majorité parlementaire détenue par le gouvernement Mulroney, la Loi sur la réforme de la fonction publique est adoptée en troisième lecture, avec quelques changements mineurs, le 30 novembre 1992. Après un examen rapide au Sénat, elle fait l’objet de la sanction royale quelques semaines plus tard, le 17 décembre 1992. Ces modifications législatives représentent sans aucun doute une victoire pour les tenants d’une plus grande efficacité et d’un assouplissement du système de dotation, et, à l’époque, elles sont considérées par beaucoup d’observateurs comme une attaque, par la gestion, contre les valeurs et principes traditionnels de la fonction publique.

  • 69 Bureau du vérificateur général du Canada (2000), « Chapitre 9 – La rationalisation du régime de ge (...)

64Mais ceux qui participent à la réforme, à la Commission comme au centre du gouvernement, ont le sentiment que ces changements sont limités et qu’ils sont le résultat imparfait de débats internes ardus sur la meilleure façon de structurer les fonctions centrales de la gestion du personnel. Huit ans plus tard, le Bureau du vérificateur général se montre méprisant à l’égard des changements adoptés alors, les considérant comme « relativement mineurs » et n’ayant « pas répondu aux attentes69 ». Encore aujourd’hui, beaucoup des anciens fonctionnaires que nous avons interrogés estiment que FP 2000 et l’adoption subséquente de la Loi sur la réforme de la fonction publique ont été une occasion manquée. D’anciens fonctionnaires du Secrétariat du Conseil du Trésor et du Bureau du Conseil privé regrettent que l’on n’ait pas réussi à régler le problème créé par la fragmentation des responsabilités à l’égard du personnel entre le Conseil du Trésor et la CFP. Pour d’anciens fonctionnaires de la Commission, une obsession indue pour la réforme institutionnelle a peut-être fait manquer l’occasion de procéder à une refonte plus vaste sur les plans législatif et administratif. Quoi qu’il en soit, malgré les modifications législatives apportées en vingt ans au système de dotation, l’insatisfaction semble encore répandue.

CONCLUSION

65L’adoption de la Loi sur la réforme de la fonction publique en 1992 semble clore une intense période de débats sur le mandat qui doit être celui de la CFP et sur son rôle dans le système de dotation. Avant même l’élection du gouvernement Mulroney, le Bureau du vérificateur général avait, au début des années 1980, déjà attiré l’attention sur le mécontentement des ministères à l’égard du système de dotation. Puis la rhétorique du nouveau gouvernement a porté sur la nouvelle gestion de la fonction publique et ses pressions en faveur d’une réforme administrative relancent la quête de longue date pour instaurer plus d’efficacité et plus de souplesse dans le système de dotation. Comme toujours, le rôle qu’il convient d’attribuer à la CFP est au cœur de ces débats.

66L’évolution que nous avons analysée dans ce chapitre illustre à quel point, contrairement à un préjugé répandu, la Commission était plus que disposée à se transformer et à réformer le processus de dotation. Il est évident qu’elle a résisté, avec succès, à des réformes institutionnelles plus radicales qui auraient menacé son indépendance comme gardienne du principe du mérite et de l’impartialité, mais elle s’est montrée favorable à des réformes importantes des règles de dotation, cherchant à assouplir le système pour les gestionnaires. Les efforts consentis par la Commission elle-même pour réviser les règles de dotation étaient peut-être d’une portée limitée, mais elle a collaboré activement aux transformations législatives plus profondes instaurées en 1992, proposant beaucoup d’entre elles avant même qu’elles intéressent tout le monde. Pour résumer, cette période illustre à quel point la Commission ne saurait être considérée purement et simplement comme un obstacle aux réformes ou un des piliers du statu quo. En fait, l’examen des années Mulroney révèle qu’elle est un organisme réformateur actif, qu’elle reconnaît l’importance de l’efficacité dans la dotation et qu’elle cherche activement des moyens d’assouplir le système pour les gestionnaires.

67Mais elle est prudente et toujours soucieuse de trouver un équilibre entre efficacité et promotion des valeurs d’équité et d’impartialité. Tandis qu’elle favorise l’assouplissement du système par le biais du cadre législatif ou qu’elle tente de trouver d’autres moyens de déléguer ses pouvoirs, elle est tout aussi prête à se battre pour préserver son rôle crucial d’organisme indépendant et à faire pression pour préserver le souhaitable équilibre des valeurs.

Notes de fin

1 Peter Aucoin (1995), The New Public Management : Canada in Comparative Perspective, Montréal, IRPP, p. 12.

2 Donald J. Savoie (1994), Thatcher, Reagan, Mulroney : In Search of a New Bureaucracy, Toronto, University of Toronto Press, p. 10.

3 Cité dans David Zussman (1986), “Walking the Tightrope : The Mulroney Government and the Public Service,” in Michael Prince (éd.), Tracking the Tories : How Ottawa Spends, 1986-87, Toronto, Methuen, p. 255.

4 Luc Juillet et Matthew Mingus (2008), “Reconsidering the History of Administrative Reforms in Canada,” in Jerri Killian et Niklas Eklund (éds.), Handbook of Administrative Reform : An International Perspective, New York, Taylor and Francis, p. 222-223.

5 Commission de la fonction publique du Canada, Rapport annuel – 1990, Ottawa, Approvisionnements et Services Canada, p. 15.

6 Les données relatives au nombre d’employés sont tirées du tableau 1 des annexes statistiques des rapports annuels de la Commission de la fonction publique pour 1984 et 1992. Le nombre d’employés de la fonction publique fédérale est défini différemment par la Commission de la fonction publique, le Secrétariat du Conseil du Trésor et Statistique Canada. Pour la Commission, il s’agit de tous les employés assujettis à la Loi sur l’emploi dans la fonction publique, à l’exclusion des employés nommés en vertu de la Loi pour une durée inférieure à six mois. Elle ne compte pas non plus les employés des sociétés d’État, le personnel ministériel, les employés nommés par décret, les membres de la Gendarmerie royale du Canada et le personnel militaire des Forces canadiennes.

7 Donald J. Savoie (1990), The Politics of Public Spending in Canada, Toronto, University of Toronto Press, p. 127.

8 Denis Saint-Martin (1998), “Management Consultants, the State, and the Politics of Administrative Reform in Britain and Canada,” Administration and Society, vol. 30, p. 557 ; et Donald J. Savoie (1994), Thatcher, Reagan, Mulroney, p. 128-129.

9 Commission de la fonction publique du Canada (1986), Rapport annuel 1986, Hull, Approvisionnements et Services Canada, p. 13.

10 Ibid., p. 65.

11 Les données sont tirées des annexes des rapports annuels de la Commission. Le nombre d’employés fédéraux selon la CFP est le suivant selon les années : 1984 : 2 494 ; 1985 : 2 563 ; 1986 : 2 419 ; 1987 : 2 249 ; 1989 : 2 152 ; 1990 : 2 093 ; 1991 : 1 968 ; 1992 : 2 017.

12 Entrevue avec un ancien haut fonctionnaire de la CFP.

13 Entrevue avec un ancien haut fonctionnaire de la CFP.

14 Bureau du vérificateur général du Canada (1983), « Chapitre 2 – Entraves à une gestion productive dans la fonction publique », dans Rapport du vérificateur général du Canada 1983, Hull, Approvisionnements et Services Canada, par. 2.38.

15 Entrevue avec d’anciens hauts fonctionnaires de la CFP et du SCT.

16 Commission de la fonction publique du Canada (1985), Document de stratégie, 1985-1990, Ottawa, Commission de la fonction publique du Canada, p. 2.

17 Ibid., p. 9.

18 Ibid.

19 Ibid., p. 1.

20 Ibid., p. 2.

21 Ibid., p. 10.

22 Notamment, un an avant la publication du document sur la stratégie, la politique de « mutations ne constituant pas de nominations » de la Commission avait été annulée par la Cour fédérale dans James Wilkinson c. Comité d’appel de la Commission de la fonction publique.

23 Commission de la fonction publique du Canada, Rapport annuel – 1985, Ottawa, Approvisionnements et Services Canada, p. 9.

24 Entrevue avec un ancien haut fonctionnaire de la CFP.

25 Commission de la fonction publique du Canada, Rapport annuel – 1985, p. 15.

26 Ibid.

27 Les objectifs sont résumés dans une note de service sur l’état des réformes administratives, adressée par D. D. Quiring (directeur général de l’élaboration et de l’examen des programmes à la CFP) aux directeurs du personnel. La note est datée décembre 1986 (RG32, vol. 2046).

28 Dans les documents de la Commission, ces examens prennent parfois le nom d’études sur l’efficacité et l’efficience de la dotation.

29 Commission de la fonction publique du Canada (1996), Rapport du Groupe chargé de l’examen consultatif de la dotation, document non publié, p. 9.

30 Entrevue avec un ancien haut fonctionnaire de la CFP.

31 Note de service adressée par D. D. Quiring (directeur général de l’élaboration et de l’examen des programmes) au Comité de direction de la Direction générale. La note s’intitule « Results of the Administrative Reform Policies, Procedures and Program Review » et est datée décembre 1986 (RG32, vol. 2046).

32 Commission de la fonction publique du Canada (1996), Rapport du Groupe chargé de l’examen consultatif de la dotation, document non publié, p. 11.

33 Note de service adressée par D. D. Quiring au Comité de direction de la Direction générale, « Results of the Administrative Reform Policies ».

34 Note de service adressée par Gilles Létourneau (directeur général de la politique et des programmes de dotation) au Comité de direction administrative. La note s’intitule “Administrative Reform Status Report” et est datée du 11 août 1986 (RG32, vol. 2046). Voir aussi la note de service adressée par D. D. Quiring, “Results of the Administrative Reform Policies.”

35 Donald Savoie (1994), Thatcher, Reagan, Mulroney, p. 130.

36 Luc Juillet et Matthew Mingus (2008), “Reconsidering the History of Administrative Reforms in Canada,” p. 223-224.

37 Trefflé Lacombe (1986), Discours de Trefflé Lacombe, Commissaire de la Commission de la fonction publique du Canada à la conférence annuelle sur les relations de travail à St-Jovite, 25 septembre 1986.

38 Ibid., p. 11-12.

39 Ibid., p. 11.

40 Ibid., p. 10.

41 Paul M. Tellier (1990), “Public Service 2000 : The Renewal of the Public Service,” Canadian Public Administration/Administration publique du Canada, vol. 33, No 2, p. 130.

42 Ibid., p. 126.

43 Ibid., p. 127.

44 Ibid., p. 131.

45 Ibid.

46 Entrevue avec d’anciens hauts fonctionnaires de la CFP et du SCT.

47 Entrevue avec un ancien haut fonctionnaire du BCP.

48 Ibid.

49 Entrevue avec un ancien haut fonctionnaire du BCP.

50 Ibid.

51 Entrevue avec un ancien haut fonctionnaire de la direction générale du personnel du SCT.

52 Commission de la fonction publique du Canada (1996), Rapport du Groupe chargé de l’examen consultatif de la dotation, document non publié, p. 12.

53 Outre la Loi sur l’emploi dans la fonction publique, la Loi sur la réforme de la fonction publique modifiait une série d’autres lois, dont la Loi sur les relations de travail dans la fonction publique. La nouvelle loi était, entre autres, une tentative pour simplifier les procédures et élargir l’accès à d’autres méthodes de règlement des conflits de travail. Elle désignait par ailleurs officiellement, en l’inscrivant dans une loi, le greffier du Conseil privé et secrétaire du Cabinet comme chef de la fonction publique, lui donnant pour mandat de présenter un rapport annuel sur l’état de la fonction publique au premier ministre et de le déposer ensuite au Parlement.

54 Voir la décision rendue en 1972 par la Cour fédérale dans Surinder Nath Nanda et al. c. Le Comité d’appel établi par la Commission de la fonction publique.

55 Voir la décision rendue en 1982 par la Cour fédérale dans Procureur général du Canada c. W. E. Greaves et al.

56 Ces mesures sont prévues dans la nouvelle Loi sur l’emploi dans la fonction publique, adoptée en 2003 à la suite de l’adoption de la Loi sur la modernisation de la fonction publique. Les dispositions précises se trouvent aux paragraphes 30(2) et 30(4) de la nouvelle loi.

57 En 1973, le gouvernement avait demandé à Jacob Finkelman, alors président de la Commission des relations de travail dans la fonction publique, de procéder à l’examen de la Loi sur les relations de travail dans la fonction publique et de recommander des mesures pour améliorer les relations de travail dans la fonction publique. Malgré le thème plus précis des relations de travail, le rapport de M. Finkelman comprend, dans le chapitre sur la négociation collective, une section sur la question de la dotation et de la LEFP. L’auteur y rejette plusieurs demandes formulées par les syndicats, par exemple celle d’assujettir à la négociation collective les règles relatives aux nominations initiales et aux promotions, mais il y invite également la Commission à envisager de faire ces nominations de telle sorte que les titulaires ne soient pas limités à un seul poste, pour encourager la mobilité du personnel au sein de la fonction publique.

58 Rapport du Comité D’Avignon, recommandation no 5.1.

59 Bureau du vérificateur général du Canada (2000), « Chapitre 9 – La rationalisation du régime de gestion des ressources humaines : une étude de l’évolution des rôles et des responsabilités » dans Rapport du vérificateur général du Canada – Avril 2000, p. 17-18.

60 Par exemple, dans la décision Réjean Yergeau c. Comité d’appel de la Commission de la fonction publique (1978), la Cour fédérale a annulé la règlementation initiale exemptant les mutations de la procédure d’appel. Puis la Cour a annulé la politique adoptée en 1981 par la Commission au sujet des « mutations ne constituant pas des nominations », qui prévoyait qu’un nombre limité de catégories de mutations ne seraient pas considérées comme des nominations aux termes de la LEFP : voir James Wilkinson c. Comité d’appel de la Commission de la fonction publique (1984). Enfin, dans Alliance de la fonction publique du Canada c. Sa Majesté la Reine (1992), la Cour fédérale a annulé le Décret d’exemption de la Commission qui exemptait les mutations latérales du principe du mérite et de la procédure d’appel selon la LEFP, l’estimant d’application trop large.

61 Entrevue avec un ancien haut fonctionnaire de la CFP.

62 Chambre des communes du Canada, délibérations du Comité législatif H, 17 mars 1992, p. 7.

63 Voir, par exemple, le témoignage des représentants de la Fraternité internationale des ouvriers en électricité (18 mars), de l’Association des économistes, sociologues et statisticiens (24 mars) et de l’Institut professionnel de la fonction publique du Canada (25 mars) devant le Comité législatif H chargé d’examiner le projet de loi C-26 intitulé Loi sur la réforme de la fonction publique.

64 Voir leur témoignage devant le Comité législatif H chargé d’examiner le projet de loi C-26 intitulé Loi sur la réforme de la fonction publique (respectivement les 19 mars, 2 avril et 26 mars).

65 Voir le témoignage de John Riddle, président de l’APEX devant le Comité législatif H chargé d’examiner le projet de loi C-26 intitulé Loi sur la réforme de la fonction publique, 31 mars 1992.

66 Voir le témoignage des représentants du FPP devant le Comité législatif H chargé d’examiner le projet de loi C-26 intitulé Loi sur la réforme de la fonction publique, 31 mars 1992.

67 Témoignage de Robert Giroux, président de la Commission de la fonction publique devant le Comité législatif H chargé d’examiner le projet de loi C-26 intitulé Loi sur la réforme de la fonction publique, 11 mars 1992.

68 Ibid.

69 Bureau du vérificateur général du Canada (2000), « Chapitre 9 – La rationalisation du régime de gestion des ressources humaines : une étude de l’évolution des rôles et des responsabilités » dans Rapport du vérificateur général du Canada – avril 2000, p. 11.

© Les Presses de l’Université d’Ottawa | University of Ottawa Press, 2008

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