Version classiqueVersion mobile
OpenEdition Books

À la défense d’un idéal contesté

 | 
Luc Juillet
, 
Ken Rasmussen

Chapitre 5. À la défense de la neutralité politique : 1979-2006

Texte intégral

On ne conteste pas sérieusement qu’il existe une convention de neutralité politique, essentielle au principe de gouvernement responsable […].
Cour suprême du Canada, décision Osborne, 1991

  • 1 Cité dans David Zussman (1986), “Walking the Tightrope : The Mulroney Government and the Public Se (...)

1Après vingt ans de régime libéral presque sans interruption, l’arrivée au pouvoir du Parti progressiste-conservateur en 1984 marque un tournant important dans la politique canadienne. Le nouveau premier ministre d’alors, Brian Mulroney, n’avait guère été élogieux à l’endroit de la fonction publique tout au long de sa campagne, allant jusqu’à promettre q’une fois au pouvoir, il donnerait « leur avis de renvoi et des chaussures de course aux bureaucrates » [traduction]1. En dehors des questions d’efficacité et d’économie, l’alignement de la fonction publique sur l’exécutif politique est une préoccupation importante pour le nouveau gouvernement. Cette question donne lieu à des débats sur le degré d’influence politique qu’il conviendrait d’exercer sur la dotation des postes de direction de la fonction publique. C’est ainsi que durant les années Mulroney, outre la relance de l’éternel débat sur la nécessité d’une plus grande souplesse administrative dans la dotation, on voit également émerger de nouvelles préoccupations sur la politisation de la fonction publique, lesquelles ne disparaîtront pas après le retour des Libéraux au pouvoir en 1993. En fait, le débat sur la politisation de la fonction publique prend une nouvelle dimension dans les années 1990, époque où certains interdits relatifs aux activités politiques des fonctionnaires sont jugés incompatibles avec la Charte des droits et libertés adoptée en 1982 : on s’inquiète alors d’une politisation éventuelle des échelons inférieurs de la bureaucratie.

2Dans le présent chapitre, nous rendrons compte des débats qui se sont déroulés au cours des dernières décennies au sujet du principe de la neutralité politique de la fonction publique et des événements qui ont remis en cause les normes et politiques traditionnellement associées à ce principe. Nous verrons que, de 1979 à 2006, il y a aura énormément de désaccord sur le sens et la valeur de la neutralité politique de la bureaucratie dans une démocratie libérale et, plus important encore, sur les garanties qui devraient découler de la volonté d’appliquer ce principe à la dotation des postes de la fonction publique du Canada. Au cours de ces débats et événements, la Commission de la fonction publique (CFP) joue un rôle central dans la défense d’une solide version de la neutralité politique, rappelant aux détracteurs sa valeur pour un gouvernement démocratique. Mais, à mesure que des questions légitimes sont de plus en plus largement soulevées au sujet de la réactivité au contrôle démocratique et de la protection des droits politiques fondamentaux des fonctionnaires, la CFP et sa conception traditionnelle de la neutralité politique passent au second plan. Tout comme elle l’avait fait auparavant lorsqu’elle avait été confrontée à d’autres problèmes, la CFP doit s’adapter et s’efforcer de trouver un nouvel équilibre entre ces valeurs contradictoires, qui sont toutes des valeurs inhérentes à la démocratie canadienne.

LE CONTRÔLE D’UNE BUREAUCRATIE À L’ÈRE DU SOUPÇON : UNE POLITISATION PAR LE HAUT ?

3Comme nous l’avons vu, l’élection du gouvernement Mulroney en 1984 fait basculer le balancier du pouvoir au Canada. Après des décennies pendant lesquelles des gouvernements libéraux successifs ont présidé au développement de l’État-providence, l’arrivée d’un gouvernement progressiste-conservateur déterminé à limiter les dépenses et à réduire la fonction publique est une perspective assez inquiétante pour la bureaucratie fédérale. Le sentiment d’appréhension est cependant mutuel : plusieurs ministres et conseillers du nouveau gouvernement se méfient des fonctionnaires et voient dans la fonction publique un obstacle éventuel à la mise en œuvre de ses projets.

  • 2 Donald J. Savoie (1994), Thatcher, Reagan, Mulroney : In Search of a New Bureaucracy, Toronto, Uni (...)

4Le nouveau gouvernement nourrit peut-être certains préjugés à l’égard de la compétence des fonctionnaires2, mais la question plus générale est celle de leur souplesse de réaction au contrôle politique. Selon le gouvernement, les fonctionnaires sont les agents du statu quo et se montrent excessivement attachés aux programmes sociaux qu’ils ont bâtis depuis des décennies sous la direction des Libéraux et qu’ils sont désormais payés pour administrer. Dans une note de service adressée en 1985 au premier ministre, Peter White, conseiller principal pour le Cabinet du premier ministre, explique ceci :

  • 3 La note de service est reproduite intégralement en annexe dans l’ouvrage de Peter C. Newman (2007) (...)

Le Parti libéral, au pouvoir pendant 20 ans sur 21 jusqu’à 1984, a établi la fonction publique dont nous avons hérité. […] Ces nominations ont été faites dans un effort conscient et parfaitement convenable de façonner une fonction publique qui serait compatible avec le style et l’approche de Trudeau – le style et l’approche même que les électeurs canadiens ont si catégoriquement rejetés en septembre 1984. Il est vain de penser que ces hommes et ces femmes, qui ont passé la plus grande partie de leurs carrières dans la fonction publique à concevoir et à appliquer l’approche gouvernementale de Trudeau et de Pitfield, puissent soudainement s’engager fermement à modifier leur propre création3.

  • 4 Note de service, Ibid., p. 453.

5Dans ce texte, White va jusqu’à dire que plus de la moitié des ministres du Cabinet Mulroney semblent dominés par les bureaucrates hérités des années Trudeau et que ces hauts fonctionnaires entravent la capacité du gouvernement à mettre en œuvre les changements souhaités par l’électorat4.

6Ce point de vue sur les hauts fonctionnaires, dont on croit que la loyauté et l’engagement sont obscurcis par un mélange d’intérêt personnel, de fidélités antérieures et d’affinités idéologiques avec les gouvernements précédents, influence certainement la façon dont le gouvernement Mulroney aborde la question de la dotation des postes de cadres supérieurs de la fonction publique. Le contrôle de la bureaucratie est devenu un objectif important, et le gouvernement prend un certain nombre de mesures à cet égard.

7Tout d’abord, il est certain que le gouvernement s’intéresse aux nominations par décret qui se trouvent légitimement sous son contrôle. Par exemple, Peter White, qui est à l’époque adjoint spécial du premier ministre chargé des nominations par le gouverneur en conseil, formule explicitement l’avis selon lequel le Cabinet du premier ministre devrait participer de plus près à la nomination et à la supervision des hauts fonctionnaires, notamment des sous-ministres, pour veiller à ce que la fonction publique ne devienne pas une entrave à la réalisation des objectifs du gouvernement :

  • 5 Ibid.

Pour rassurer [les Canadiens], [nous] devons commencer tôt à prendre le contrôle de la bureaucratie en identifiant et seulement en installant certains de nos directeurs généraux comme il est évoqué ci-dessus. Cela ne doit pas être fait avec tambours et trompettes, et entre de longs intervalles, mais de façon continue et routinière au cours du mandat du gouvernement. Nous devons également garder à l’esprit qu’une poignée de positions, au Conseil privé, à la Commission de la fonction publique, au Conseil du Trésor, à DRIE, etc., constituent la clé du contrôle efficace de la bureaucratie5.

  • 6 Le chiffre vient d’un « inventaire du népotisme » effectué par le gouvernement à l’époque et repro (...)
  • 7 Peter Aucoin (1995), The New Public Management : Canada in Comparative Perspective, Montréal, IRPP (...)
  • 8 Jacques Bourgault et Stéphane Dion (1989), “Governments Come and Go, but What of Senior Civil Serv (...)
  • 9 Peter Aucoin (1995), The New Public Management.

8Pour exercer un contrôle politique sur la fonction publique, il faut alors progressivement mettre en place une nouvelle équipe de hauts fonctionnaires. Le gouvernement Mulroney prend donc des mesures à cet égard, du moins jusqu’à un certain point. Environ un an après son accession au pouvoir, il a déjà nommé quarante-cinq personnes à des postes du niveau de sous-ministre6. En deux ans « presque tous les sous-ministres » ont changé, et une nouvelle équipe de direction est en place : ce réaménagement est « sans précédent » selon Peter Aucoin, qui examine dans son étude la nouvelle gestion gouvernementale de l’époque7. Cependant, bien que ces nominations soient considérées comme « un moyen d’exercer rapidement un contrôle sur la bureaucratie8 » [traduction], peu de responsables politiques extérieurs à la fonction publique sont nommés à ces postes de direction. La difficulté de la tâche et une rémunération relativement médiocre ne font rien pour attirer des candidats du secteur privé. En fin de compte, le premier ministre se tourne vers des fonctionnaires chevronnés pour constituer sa nouvelle équipe, de sorte que, malgré la recherche d’une certaine affinité personnelle et idéologique dans la nomination de ces hauts fonctionnaires, le tout n’a certainement pas donné lieu à une vaste « politisation issue de l’extérieur9 » [traduction] à l’américaine.

  • 10 John L. Manion, “Career Public Service in Canada : Reflections and Predictions,” International Rev (...)

9Une autre façon d’assurer un contrôle politique sur la bureaucratie consiste à exercer des pressions politiques pour obtenir certaines nominations à des postes assujettis à la Loi sur l’emploi dans la fonction publique (LEFP). Il s’agit là d’une tactique inquiétante du point de vue de la CFP. Comme se le rappelle plus tard Jack Manion, ancien haut fonctionnaire, de nombreux responsables politiques progressistes-conservateurs se font les apôtres d’une méthode de dotation à l’américaine et notamment d’un « élargissement des nominations politiques du haut en bas de la hiérarchie10 » [traduction]. Par exemple, dans les entrevues auxquelles nous avons procédé pour réaliser cet ouvrage, un certain nombre d’anciens cadres supérieurs de la CFP et de la division des cadres supérieurs au Bureau du Conseil privé au milieu des années 1980 se sont rappelés que plusieurs nouveaux ministres avaient voulu nommer leurs propres cadres au niveau de sous-ministre adjoint. Nos interlocuteurs avaient eu de nombreuses réunions avec ces nouveaux ministres et leur personnel pour leur expliquer les raisons pour lesquelles ils ne pouvaient pas simplement engager les gens qu’ils voulaient. Certains ministres principaux, comme le vice-premier ministre Erik Nielsen, bien connu pour son dégoût de la bureaucratie, auraient notamment fait connaître avec vigueur leur désir que les ministres interviennent plus largement dans le choix des cadres supérieurs. Les demandes de nomination n’avaient pas été étrangères aux gouvernements antérieurs, mais la méfiance de beaucoup des ministres du gouvernement Mulroney est telle que la CFP sera plus souvent pressée de céder aux préférences ministérielles. En fin de compte, les fonctionnaires de la CFP seront en mesure de résister à ces pressions en rappelant que celle-ci constitue l’autorité compétente en matière de dotation et qu’elle est une institution indépendante de l’exécutif politique.

  • 11 Liane E. Benoit (2006), « Le personnel ministériel : les tribulations des orphelins législatifs du (...)
  • 12 Loretta J. O’Connor (1991), “Chief of Staff,” Policy options/Options politiques, vol. 12, No 3, p. (...)

10Le gouvernement Mulroney prend une dernière mesure, novatrice, pour réaffirmer le contrôle du pouvoir politique sur la bureaucratie : il consolide les cabinets ministériels et il crée notamment le poste de chef de cabinet dans chaque ministère. En fait, pour certains ministres et conseillers importants, comme Don Mazankowski et Tom d’Aquino, la consolidation du personnel politique mis au service des ministres semble fournir le meilleur moyen de contrecarrer le pouvoir de la bureaucratie11. Des cabinets ministériels existaient bien entendu avant le gouvernement Mulroney, mais ils étaient moins importants et constituaient rarement une opposition importante à la bureaucratie. Cependant, sous le nouveau gouvernement, les conseillers ministériels sont censés jouer un rôle plus important dans l’élaboration des politiques et veiller à ce que les décisions des ministres soient comprises et appliquées avec diligence par leurs ministères12. Pour que l’on comprenne bien son nouveau statut, le conseiller en politique assumant les plus hautes fonctions reçoit le titre de chef de cabinet, et son rang (ainsi que son salaire) est élevé à un échelon équivalent à celui de sous-ministre adjoint (EX-04).

  • 13 Les dispositions pertinentes se trouvent à l’article 39 de la Loi sur l’emploi dans la fonction pu (...)
  • 14 Liane E. Benoît (2006), « Le personnel ministériel : Les tribulations des orphelins législatifs du (...)

11Du point de vue du système de dotation et du principe du mérite, l’augmentation du nombre de cabinets ministériels soulève une double question. Premièrement, les assistants ministériels sont des titulaires politiques exemptés des exigences habituellement associées au système axé sur le mérite. À cet égard, la Loi sur l’emploi dans la fonction publique prévoit simplement que les ministres ont le pouvoir d’engager leur propre personnel, notamment leur chef de cabinet, et leur nomination échappe donc à la compétence de la CFP13. Cependant, comme le fera remarquer Liane Benoît dans une étude réalisée pour le compte de la Commission Gomery, bien que le pouvoir officiel des assistants ministériels soit très limité, leur accès aux ministres, leur rôle dans l’élaboration des politiques et leur capacité à parler au nom des ministres dans le fonctionnement des ministères leur donnent une influence considérable14. Ils constituent donc un groupe d’intervenants susceptibles de s’immiscer dans le fonctionnement de la fonction publique sans avoir été élus ni sélectionnés en fonction de leur mérite. Dans la tension durable entre la réactivité bureaucratique nécessaire et la politisation excessive, l’augmentation du nombre et de l’influence des assistants ministériels risque de faire pencher la balance du côté de la dernière.

12La deuxième question a trait aux droits prioritaires accordés aux assistants politiques qui veulent entrer dans la fonction publique après avoir passé au moins trois ans au service d’un cabinet de ministre. Selon les dispositions de la LEFP, les membres exonérés du personnel de direction, dont font partie les chefs de cabinet, les assistants législatifs et les conseillers en politiques, ont le droit d’être nommés à titre prioritaire à un poste de niveau équivalent dans la fonction publique. Cela signifie que ces anciens titulaires politiques peuvent entrer dans la fonction publique, à un poste assez élevé, sans être assujettis aux exigences et aux concours que suppose en principe le système axé sur le mérite.

  • 15 Ibid.
  • 16 Bien entendu, le danger de la politisation ne tient pas simplement au nombre de fonctionnaires nom (...)
  • 17 Pour un compte rendu détaillé de ces événements, voir Gilles Toupin (2006), Le déshonneur des libé (...)
  • 18 L’employé en question, Pierre Tremblay, a quitté son poste en novembre 2001.
  • 19 La Loi fédérale sur la responsabilité a abrogé la disposition de la Loi sur l’emploi dans la fonct (...)
  • 20 Canada, Commission d’enquête sur le programme de commandites et les activités publicitaires (2006) (...)

13Ce n’est pas d’aujourd’hui que l’on débat des avantages de ce genre de système15. En garantissant une certaine sécurité aux assistants ministériels, on attire des gens de grande qualité à des postes importants, mais peu durables, en politique. Et il ne fait aucun doute que beaucoup d’anciens assistants ministériels entrés de la sorte dans la fonction publique sont devenus des fonctionnaires remarquables qui ont servi loyalement des gouvernements d’horizons différents. Cependant, le risque d’abus reste réel, et quelques cas du genre suffisent à entamer considérablement la confiance de la population16. Si l’on se projette dans les années 2000, le scandale des commandites, ce détournement des fonds publics à l’avantage du Parti libéral du Canada et de diverses entreprises publicitaires17, a certainement mis en évidence cette possibilité. Dans cette affaire, l’abus d’un programme gouvernemental était lié en partie à la nomination prioritaire d’un ancien chef de cabinet ministériel à un poste de directeur général au sein du même ministère. En quelques semaines, un assistant ministériel qui avait participé à la décision d’attribuer des fonds à des groupes externes s’est retrouvé à la tête du même programme en tant que fonctionnaire18. Cette nomination prioritaire est restée un aspect mineur de la controverse, mais c’est un exemple flagrant du risque d’abus des dispositions de la LEFP sur le personnel exonéré, et c’est certainement la raison pour laquelle le nouveau gouvernement conservateur abrogera ces dispositions controversées en décembre 200619, suivant la recommandation de la Commission Gomery20.

  • 21 Peter Aucoin (1995), The New Public Management, p. 52-53 ; Donald J. Savoie (1994), Thatcher, Reag (...)
  • 22 Tellier est cité dans Peter C. Newman (2007), Mulroney : les enregistrements secrets, p. 197.

14En fin de compte, les tentatives du gouvernement Mulroney pour contrôler plus largement la bureaucratie ne semblent pas avoir changé grand-chose, et la présence des chefs de cabinet comme la force plus imposante des cabinets de ministre ont été généralement considérées comme inefficaces et sans effet21. Le désir de faire nommer un plus grand nombre de titulaires politiques aux postes supérieurs de la bureaucratie n’a pas non plus donné beaucoup de résultats : il n’y a pas eu d’afflux de candidats de l’extérieur pour combler les rangs des sous-ministres, et les quelques efforts pour influer sur la nomination de cadres supérieurs au-dessous du niveau de sous-ministre ont été battus en brèche par la CFP. Après une première période de méfiance, le gouvernement Mulroney, comme ses prédécesseurs, se tourne vers la bureaucratie professionnelle pour l’aider à gérer l’administration publique, et le premier ministre se met à inciter ses ministres à s’appuyer sur les fonctionnaires pour gérer leurs ministères et à s’intéresser plutôt à leurs propres obligations ministérielles et politiques. Comme le dit Paul Tellier, greffier du Conseil privé à l’époque, « le premier ministre a commencé à s’apercevoir, après six mois au pouvoir, qu’il avait besoin de la fonction publique peut être plus qu’elle n’avait besoin de lui22 ».

  • 23 Entrevue avec un ancien cadre supérieur de la CFP.

15Du point de vue du système de dotation et du principe du mérite, cette période n’en semble pas moins caractérisée par la réémergence des débats et des préoccupations portant sur la politisation de la fonction publique. Il serait prudent de ne pas exagérer l’importance des pressions politiques exercées à l’époque sur le système de dotation, mais un ancien cadre de la CFP juge ces pressions suffisantes pour que l’on puisse qualifier cette période de « période cruciale pour la CFP23 », au sens où elle doit affronter des pressions inusitées et affirmer son indépendance. En définitive, les événements de l’époque ne semblent pas avoir sérieusement menacé l’intégrité du système de dotation ou l’application du principe du mérite, mais ils nous rappellent qu’il est essentiel d’instaurer des garde-fous contre la politisation du système de dotation dans une démocratie libérale.

16Par ailleurs, comme le cas particulier du gouvernement Mulroney nous le rappelle également, dans une démocratie représentative, la réactivité de la bureaucratie à l’orientation du gouvernement élu soulève toujours des questions légitimes. La sécurité d’emploi, la neutralité politique et la dotation axée sur le mérite sont les fondements d’une fonction publique professionnelle apte à servir les intérêts à long terme du pays, mais il faut prendre garde de toujours veiller à ce que l’application du principe du mérite ne donne pas lieu, sans qu’on l’ait voulu, à une bureaucratie fermée et peu disposée à se plier aux préférences légitimes du gouvernement élu. La dotation d’une bureaucratie professionnelle est donc toujours une question d’équilibre délicat, et les efforts du gouvernement Mulroney pour contrôler plus largement les cadres supérieurs de la fonction publique auront du moins servi à rappeler que le point d’équilibre souhaitable entre la neutralité politique et la réactivité reste matière à débat.

LES DROITS POLITIQUES DES FONCTIONNAIRES : UNE POLITISATION PAR LE BAS ?

17Les préoccupations et le comportement du gouvernement Mulroney ont mis en lumière la difficulté de trouver un équilibre entre neutralité et réactivité parmi les cadres supérieurs de la fonction publique, mais, au cours de la même période, certaines décisions judiciaires contraignent également la CFP à s’interroger sur l’équilibre à instaurer entre la neutralité politique de la bureaucratie et les droits politiques des fonctionnaires des échelons inférieurs. Il est entendu depuis longtemps que, pour préserver la neutralité politique de la fonction publique, il faut limiter le droit des fonctionnaires de s’engager dans des activités politiques partisanes. Comme nous l’avons vu, la protection de la neutralité politique de la fonction publique est une fonction centrale de la CFP depuis la création de celle-ci au début du XXe siècle. Cependant, les normes et interdictions précises qui doivent découler de ce principe général sont plus controversées. À la fin des années 1980 et au début des années 1990, la CFP est contrainte de modifier ses politiques à cet égard.

18L’idéal d’une fonction publique neutre et professionnelle apte, à titre indépendant, à fournir des conseils en matière de politiques et à appliquer les mesures décidées par le gouvernement sans considérations d’ordre politique suppose que les fonctionnaires soient impartiaux et perçus comme tels aussi bien par le gouvernement du jour que par la population qu’ils servent. Si, en raison de leur engagement politique manifeste, des fonctionnaires devaient être considérés comme partiaux, leur loyauté à l’égard du gouvernement du jour pourrait être mise en doute. Mais, tout aussi problématique, leur impartialité dans l’exécution de leurs tâches pourrait également être contestée par les citoyens contraints d’avoir affaire à eux et ne partageant pas leur point de vue. Par exemple, un homme d’affaires à l’affiliation politique connue pourrait en venir à douter de l’impartialité et de la conviction d’un agent du fisc si l’on sait que celui-ci est très engagé dans un autre parti. Beaucoup de fonctionnaires occupent des postes qui leur confèrent un certain pouvoir discrétionnaire dans l’application de la loi ou dans la répartition des fonds publics : si l’on devait douter de l’impartialité de ceux qui exercent ce genre de pouvoir, on porterait certainement atteinte à la démocratie canadienne et à la confiance de la population dans la fonction publique.

  • 24 Loi sur l’emploi dans la fonction publique, L.R.C. Article 33(2), 1985.
  • 25 Ibid., Article 33(3), 1985.

19C’est pourquoi la Loi sur l’emploi dans la fonction publique contiendra pendant longtemps des dispositions limitant le droit des fonctionnaires de participer à des activités politiques. Plus précisément, avant sa réforme en 2003, la LEFP, à l’article 33, interdit aux administrateurs généraux et aux autres fonctionnaires de « travailler pour ou contre un candidat » dans le cadre d’une élection, de « travailler pour ou contre un parti politique » et « d’être candidat ». La Loi prévoit cependant certaines exceptions à cette interdiction générale. Elle dispose clairement qu’il n’est pas interdit de faire des dons à un candidat ou à un parti ni de participer à des réunions politiques24. Bien entendu, les fonctionnaires ont également le droit de voter. Par ailleurs, les fonctionnaires ordinaires, contrairement aux administrateurs généraux, peuvent également présenter leur candidature à une élection, à condition cependant d’obtenir l’autorisation de la CFP. Pour qu’ils obtiennent cette autorisation et, par conséquent, un congé, il faut que la CFP établisse que « la candidature du fonctionnaire ne nuira pas par la suite à son efficacité, pour la fonction publique, dans le poste qu’il occupe alors25 ».

20Ces dispositions ont déjà fait l’objet d’une certaine controverse, mais, à mesure que le vocabulaire des droits se répand dans la société canadienne, la question des droits politiques des fonctionnaires devient plus centrale à Ottawa. Comme le fait observer en 1979 le Comité spécial sur la gestion du personnel et le principe du mérite (Comité D’Avignon) :

  • 26 Canada (1979), Comité spécial sur la gestion du personnel et le principe du mérite, Rapport du Com (...)

Les points de vue des intervenants sur la question de savoir si les fonctionnaires devraient être libres d’appuyer ouvertement un parti politique étaient très variés. Les plus fervents tenaient que les fonctionnaires ont le droit de s’engager pleinement et librement et qu’aucune loi sur la fonction publique n’éteindrait jamais ce droit. À l’opposé, d’autres intervenants estimaient que toute activité politique partisane de la part d’un fonctionnaire suffirait à mettre en doute la neutralité politique de la fonction publique tout entière. Nous avons pu constater, quant à nous, que les jeunes fonctionnaires sont ceux qui réclament avec le plus d’insistance le droit à l’engagement politique26.

  • 27 Ibid.

21Sensible au désir croissant parmi les fonctionnaires de participer à la vie politique, le Comité d’Avignon estime que l’interdiction généralisée prévue par la loi est déphasée et, finalement, inexécutable27. C’est ainsi que, déjà à la fin des années 1970, le Comité D’Avignon recommande de modifier la LEFP pour accorder aux fonctionnaires plus de liberté d’action politique.

  • 28 Osborne c. Canada (Conseil du Trésor), [1991] 2 R.C.S 69. Articles 108-109.

22Le système proposé par le Comité D’Avignon s’inspire largement du système britannique et il découle du principe, qui deviendra important par la suite dans le droit canadien également, selon lequel le droit des fonctionnaires de participer à la vie politique devrait être fonction du rang et des responsabilités. Le Comité ne conteste pas l’importance de la neutralité politique de la fonction publique ni le fait qu’elle rehausse la valeur de la fonction publique aux yeux du gouvernement et de la population, mais il estime que de nombreux fonctionnaires, de par la nature de leur travail, pourraient participer pleinement au processus politique sans compromettre l’impartialité de la bureaucratie. Comme l’énoncera plus tard la Cour suprême du Canada, les effets d’une affiliation politique sont fort différents selon qu’il s’agit d’un sous-ministre ou d’un employé de cafétéria28. Plus le titulaire assume de responsabilités, jouit d’un pouvoir discrétionnaire et exerce une influence sur les décisions du gouvernement, plus la neutralité politique devient importante. Les interdictions généralisées prévues par la LEFP qui, pour la plupart, s’appliquent alors uniformément à toutes les catégories et à tous les échelons, sont donc considérées comme excessives.

  • 29 Canada (1979), Comité spécial sur la gestion du personnel et le principe du mérite, Rapport du Com (...)

23À titre de solution, le Comité D’Avignon recommande en 1979 que la fonction publique soit divisée en trois groupes, de façon à déterminer les droits des employés sur le plan de l’engagement en politique. Les membres d’un premier groupe, composé des cadres de direction et de gestion, n’auraient pas le droit de participer activement à la vie politique, mais ils seraient autorisés à faire des dons, à participer à des réunions politiques et à voter. Les membres d’un deuxième groupe, composé des fonctionnaires exécutant des tâches qui pourraient être compromises par leur engagement politique, par exemple l’administration du personnel ou l’octroi de contrats et de subventions, pourraient participer à la vie politique à condition d’obtenir l’autorisation de la CFP. Enfin, les membres d’un troisième groupe, composé de toutes les autres catégories professionnelles, auraient « pleine liberté d’action, notamment celle de poser leur candidature et de briguer les suffrages29 ».

24À l’époque, la CFP s’oppose vigoureusement à ce genre de réforme. Elle estime que l’élargissement des droits politiques des fonctionnaires menacerait nécessairement le principe de la neutralité politique de la fonction publique. En entrevue, Edgar Gallant, président de la CFP à l’époque, s’est rappelé qu’il n’avait jamais eu l’occasion de discuter en personne de cette question avec la plupart des sous-ministres et qu’il était très important pour lui de résister à ces propositions. Il était convaincu que les fonctionnaires étaient des professionnels qui ne devaient pas être engagés ou donner l’impression d’être engagés dans des activités politiques et partisanes. Pour préserver la réputation professionnelle de la fonction publique, l’impression de neutralité est tout aussi importante que la neutralité proprement dite. En permettant aux fonctionnaires des échelons inférieurs de participer plus largement et plus visiblement à la vie politique, on risque d’alimenter la méfiance de la population à l’égard de toute la fonction publique.

25La CFP semble donc faire partie d’une minorité hostile à l’élargissement des droits politiques des fonctionnaires, mais elle n’est pas seule. En fait, l’adhésion de M. Gallant à une stricte perspective de la neutralité politique trouve plus tard un écho dans les paroles du juge William Stevenson, de la Cour suprême, qui exprimera une opinion dissidente dans une affaire qui fera date sur le sujet :

  • 30 Osborne c. Canada (Conseil du Trésor), [1991] 2 R.C.S 69. Articles 49-50.

La [LEFP] aurait pu faire une distinction entre les employés de différents niveaux mais, à mon avis, les arguments en faveur d’une interdiction globale des activités partisanes sont forts. […] Dès lors que les allégeances politiques deviennent notoires, les principes de neutralité, d’impartialité et d’intégrité se trouvent menacés. On peut craindre en effet dans la fonction publique que des personnes briguant une nomination ou une promotion se sentent contraintes de régler leur conduite sur les intérêts partisans connus de ceux qui en décident. En affichant leurs convictions politiques, les fonctionnaires font preuve d’un manque de neutralité et, par le fait même, violent la convention de neutralité, de sorte que la perception de neutralité existant chez le public est gravement compromise, voire anéantie. […] Je dois dire qu’autoriser la participation manifeste à des activités politiques partisanes, c’est approcher dangereusement de l’abandon du principe de neutralité30.

26C’est ce genre de stricte perspective de la neutralité politique qui étaye l’opposition de la CFP aux changements proposés à la LEFP.

  • 31 Fraser c. C.R.T.F.P., [1985] 2 R.C.S. 455 ; et Osborne c. Canada (Conseil du Trésor), [1991], 2 R. (...)

27Il est encore possible de bloquer ces réformes à la fin des années 1970, mais la CFP ne pourra pas empêcher que la loi soit modifiée dans les années suivantes. Deux décisions judiciaires ont une importance particulière dans la redéfinition des droits politiques des fonctionnaires entre 1985 et 1992 : la décision Fraser en 1985 et la décision Osborne en 199131.

  • 32 Fraser c. C.R.T.F.P., [1985] 2 R.C.S. 455, Articles 6 et 8.
  • 33 Ibid., Article 49.

28Dans la décision Fraser, un employé de Revenu Canada congédié après avoir vigoureusement critiqué en public les politiques du gouvernement sur l’adoption du système métrique et l’enchâssement constitutionnel d’une charte des droits et libertés conteste son licenciement. Dans les journaux et à la radio, Neil Fraser, chef de la division régionale des taxes sur les entreprises à Kingston, n’a cessé de critiquer les politiques du gouvernement Trudeau et le gouvernement lui-même, allant jusqu’à le comparer au gouvernement dictatorial de la Pologne et au régime de l’Allemagne nazie32. Il écrit même au leader de la Chambre des communes de la Grande-Bretagne pour critiquer le gouvernement du Canada et demander au gouvernement britannique de ne pas autoriser le Canada à se doter d’une nouvelle constitution33. Après plusieurs avertissements, M. Fraser est renvoyé de la fonction publique. Il fait alors appel de la décision devant la Commission des relations de travail dans la fonction publique, puis devant la Cour suprême du Canada, faisant valoir que le gouvernement entrave indûment sa liberté d’expression, sous prétexte de préserver l’impartialité et l’efficacité de la fonction publique.

  • 34 Ibid., Article 1.
  • 35 Ibid., Articles 31 et 36.
  • 36 Ibid., Article 50.

29En fin de compte, la Cour suprême entérine le congédiement de M. Fraser. Comme l’explique le juge en chef, l’affaire n’est pas exactement d’ordre constitutionnel, mais elle porte sur « le juste équilibre juridique entre (i) le droit d’une personne, à titre de membre de la société démocratique canadienne, de s’exprimer librement et sans réserve sur des questions importantes de nature publique et (ii) le devoir d’une personne, en tant que fonctionnaire fédéral, de remplir correctement ses fonctions à titre d’employé du gouvernement du Canada34 ». Dans la décision rendue en l’espèce, la Cour formule certaines instructions sur la façon dont cet équilibre devrait être envisagé. Il est entendu que la limitation de la liberté d’expression des fonctionnaires se justifie par l’objectif de maintenir une fonction publique impartiale et loyale, mais les fonctionnaires ne peuvent pas être « les membres silencieux de la société » et ils doivent jouir d’une « certaine liberté pour critiquer le gouvernement35 ». De l’avis de la Cour, il incombe aux fonctionnaires de veiller à ce que le contenu, le contexte et la forme de leurs critiques publiques soient tels qu’ils ne nuisent pas à leur aptitude à exécuter leurs tâches de façon impartiale et loyale36. Dans le cas de Neil Fraser, l’arbitre conclut à bon droit que le caractère systématique et vitriolique des critiques de l’intéressé à l’égard des principales politiques du gouvernement a effectivement compromis son aptitude à exercer ses responsabilités.

  • 37 Ibid.
  • 38 Fraser c. C.R.T.F.P., [1985] 2 R.C.S. 455, Article 30.

30En soi, la décision Fraser n’inflige pas de démenti important aux dispositions de la LEFP sur les droits politiques, qui restent intactes. Elle est néanmoins importante pour deux raisons. Premièrement, elle confirme la nécessité de trouver un nouvel équilibre entre la préservation de l’impartialité de la fonction publique, d’une part, et la protection et la reconnaissance des droits politiques des fonctionnaires, d’autre part. M. Fraser lui-même a dépassé les bornes, mais il n’est pas plus sûr que la stricte perspective de la CFP sur la neutralité politique instaure ce juste équilibre. Comme l’a dit en entrevue un ancien cadre de la CFP, « la décision Fraser a encouragé les gens à faire bouger les choses, notamment parmi les délégués syndicaux et certains de leurs alliés politiques au Parlement37 ». Deuxièmement, la Cour suprême, dans ses motifs, entérine clairement le point de vue selon lequel « le degré de modération dont on doit faire preuve [en matière de liberté d’expression politique] dépend du poste et de la visibilité du fonctionnaire38 ». La Cour fait donc sienne, indirectement, la logique générale adoptée antérieurement par le Comité D’Avignon, en opposition évidente avec les interdictions générales préférées par la CFP. Il faudra donc, dans les années suivantes, instaurer un nouvel équilibre en fonction d’une reconnaissance plus large des droits politiques des fonctionnaires.

31La deuxième décision judiciaire qui transforme la définition des droits politiques des fonctionnaires plus fondamentalement encore est rendue par la Cour suprême en 1991 dans l’affaire Osborne. Il s’agit en fait d’une série d’affaires mettant en cause des fonctionnaires à qui la CFP a refusé le droit de participer à diverses activités politiques. MM. Osborne et Millar, deux des intimés, avaient été élus à titre de délégués au congrès à la direction du Parti libéral en 1984, mais ils ont ensuite été contraints de démissionner, à défaut de quoi, avaient-ils été informés par leurs ministères, ils feraient l’objet de sanctions disciplinaires. D’autres intimées voulaient, sur leur temps personnel, travailler pour divers candidats dans le cadre de la campagne électorale de 1984. L’une voulait simplement remplir des enveloppes chez elle ou au bureau du parti qu’elle appuyait. L’autre, militante pour les droits des femmes dans la société canadienne, voulait parler publiquement dans sa collectivité en faveur du parti dont elle estimait que le programme électoral était le plus apte à faire avancer la cause des femmes. Dans tous les cas, la question centrale est de savoir si la liberté d’expression garantie par l’article 2 de la Charte des droits et libertés est à tort limitée par l’article 33 de la LEFP. Les tribunaux ont regroupé les causes. Après avoir perdu en première instance, les fonctionnaires en question obtiennent gain de cause devant la Cour d’appel fédérale en 1988. Cherchant à protéger l’intégrité de la LEFP, la CFP fait appel de la décision devant la Cour suprême.

32La décision rendue par la Cour suprême dans l’affaire Osborne inflige un démenti important aux dispositions de la Loi sur l’emploi dans la fonction publique sur les droits politiques des fonctionnaires en invalidant les alinéas 33(1)a) et 33(1)b). Ces deux dispositions interdisaient aux fonctionnaires de « travailler pour ou contre » un candidat ou un parti politique, interdictions que la CFP a vigoureusement défendues pendant des années. Dans ses motifs, la Cour suprême rappelle l’importance de trouver un juste équilibre entre la liberté d’expression des fonctionnaires et les contraintes légitimes qu’il convient d’imposer à cette liberté pour protéger la neutralité politique de la fonction publique. Elle conclut expressément que les interdictions relatives au travail pour ou contre un candidat sont excessives. La légitimité de l’objectif du Parlement – veiller à ce que la fonction publique soit une institution impartiale – n’a jamais été contestée, mais les moyens d’y parvenir ne remplissent pas les critères d’« atteinte minimale » et de « proportionnalité » imposés par la Charte. Les interdictions énoncées dans la LEFP dépassent donc ce qui est nécessaire pour préserver la neutralité politique de la bureaucratie, de sorte qu’elles enfreignent inutilement une liberté fondamentale des fonctionnaires.

  • 39 Osborne c. Canada (Conseil du Trésor), [1991] 2 R.C.S. 69, Article 38-39.

33Une fois encore, dans sa décision, la Cour suprême se dit favorable à un ensemble plus différencié d’interdictions en fonction de l’échelon et des responsabilités. Faisant remarquer que ces dispositions s’appliquent à « un grand nombre de fonctionnaires qui, dans une fonction publique moderne, remplissent des tâches de bureau ou des tâches techniques ou industrielles n’ayant absolument rien à voir avec l’exercice d’un pouvoir discrétionnaire susceptible d’être influencé de quelque manière par des considérations d’ordre politique », la Cour estime que « la nécessité de l’impartialité et même de l’apparence d’impartialité n’est pas uniforme à tous les échelons de la fonction publique39 ». En ce sens, elle s’appuie donc sur la décision Fraser, apportant de nouveau un soutien indirect à la proposition initiale du Comité D’Avignon, qui était d’adopter le mode de réglementation britannique des droits politiques des fonctionnaires.

34Finalement, la décision Osborne met la CFP dans une position difficile. Les dispositions interdisant aux fonctionnaires de présenter leur candidature à moins d’autorisation explicite de la CFP restent intactes, tandis que d’autres limitations à l’engagement politique ne sont pas aussi claires. Refusant de donner un sens plus large à la Loi, la Cour suprême annule purement et simplement les dispositions jugées contraires à la Constitution, et elle invite explicitement le Parlement à rédiger de nouveau les dispositions incriminées et à modifier la LEFP. Mais le Parlement ne donnera pas suite, du moins pas dans un avenir rapproché, et la CFP a besoin de clarifier la nature des limites auxquelles les fonctionnaires restent assujettis.

35Quelques semaines après la publication de la décision Osborne en juin 1991, la CFP annonce sa nouvelle position. Signée par les trois commissaires, la déclaration de la CFP rappelle aux fonctionnaires que l’interdiction de travailler pour ou contre un candidat ou un parti politique n’a plus force de loi, mais :

  • 40 Commission de la fonction publique du Canada (1991), Activités politiques des mêmes fonctionnaires (...)

[…] elle les sensibilisait au fait que le principe de la neutralité de la fonction publique demeurait intact. De plus, elle invitait les fonctionnaires avant de s’engager dans des activités politiques, à faire preuve de discernement et à bien évaluer leur situation, particulièrement eu égard à la loyauté à laquelle ils sont tenus envers l’État et au fait qu’ils se doivent d’agir, et de montrer qu’ils agissent, avec impartialité lorsqu’ils traitent avec le public40.

36Pour ce qui est du droit de critiquer le gouvernement en public, les fonctionnaires sont simplement invités à consulter la décision Fraser (1985).

  • 41 Entrevue avec un ancien cadre supérieur de la CFP.

37Le sens exact de cette déclaration de principe n’est pas clair, et elle ne permet certainement pas de savoir ce qui est permis et ce qui ne l’est pas. Plus une exhortation à agir de façon responsable qu’un énoncé de règles, elle traduit manifestement l’absence d’un fondement juridique clair dans la réglementation du comportement politique des fonctionnaires. À la suite de la décision Osborne, exception faite du droit de présenter sa candidature, la CFP ne semble guère avoir les moyens d’empêcher les fonctionnaires de s’engager dans d’autres formes d’activités partisanes. Comme le dit un ancien cadre de la CFP, « la CFP, le SCT et les administrateurs généraux ne peuvent pas faire grand-chose lorsqu’un fonctionnaire s’engage dans des activités politiques inacceptables41 » [traduction].

  • 42 Ibid.
  • 43 Conseil du Trésor (1993) Lignes directrices sur les droits et responsabilités des employés en mati (...)

38Quelques années plus tard, au moment de l’élection générale de 1993, le Secrétariat du Conseil du Trésor publie une série de principes et de directives, rédigés en étroite collaboration avec la CFP42. Les Lignes directrices sur les droits et responsabilités des employés en matière d’activités politiques pendant les élections sont tout aussi vagues. Les directives indiquent que les fonctionnaires peuvent s’engager dans des « activités de nature politique », puis elles les exhortent à rester loyaux envers leur employeur, le gouvernement du Canada, et à exercer une certaine retenue dans leur participation à la vie politique afin de ne pas compromettre la traditionnelle neutralité politique de leur institution. Les fonctionnaires sont priés de consulter leurs supérieurs hiérarchiques en cas de doute concernant les activités politiques qu’ils envisagent. Là encore, pour ce qui est de la possibilité de critiquer publiquement le gouvernement, les directives se contentent de rappeler que la décision Fraser prône la création d’un juste équilibre entre la liberté d’expression des fonctionnaires et la préservation de l’impartialité de la fonction publique dans l’intérêt de la population43. La nature exacte de cet équilibre et les moyens de le créer ne sont toutefois pas explicités.

39Cette situation ambiguë, où le principe de la neutralité politique continue d’être jugé important, mais n’est pas étayé par des dispositions législatives claires, ne convient guère à la CFP. À l’interne, la CFP, qui souhaitait déjà, dans les années 1980, que l’on adopte des dispositions plus claires, discute de la justification et du contenu éventuel d’une nouvelle loi qui intégrerait le principe de la neutralité politique. Dans un document interne élaboré en vue de l’examen de nouvelles mesures législatives, elle fait valoir ce qui suit :

  • 44 The Political Activities of Public Servants – Rationale for and Outline of a Legislative Proposal, (...)

L’intégrité de la fonction publique est en jeu : le SCT, les administrateurs généraux et les fonctionnaires ordinaires eux-mêmes ne savent pas exactement où ils en sont. […] La CFP a rempli son rôle de gardienne de la neutralité de la fonction publique pendant des années. Mais, depuis la décision Osborne et Millar, son leadership est devenu flou. Et pourtant, des élections générales et partielles fédérales, provinciales et territoriales sont organisées régulièrement, et les fonctionnaires de tous les échelons continuent de se tourner vers la CFP (mais aussi, désormais, vers le SCT) pour obtenir des conseils concernant leur mise en candidature ou d’autres activités politiques. La CFP gagnerait à ce que son rôle soit clarifié44 [traduction].

  • 45 Public Service Commission, Detailed Outline of a Legislative Proposal regarding the Political Acti (...)

40Une nouvelle loi pourrait apporter les éclaircissements nécessaires. Compte tenu du contenu éventuel du texte législatif, le personnel de la CFP propose notamment qu’elle crée une catégorie restreinte de fonctionnaires et précise les activités qui leur seraient permises ou non. Les fonctionnaires qui n’appartiendraient pas à cette catégorie seraient libres de s’engager dans toutes les activités qu’ils désireraient, exception faite, éventuellement, de certaines activités uniformément interdites à tous. La catégorie restreinte engloberait le groupe de direction, les fonctionnaires assumant des fonctions de gestion importantes ou participant à la formulation des politiques et ceux qui jouissent d’un pouvoir discrétionnaire important dans la mise en œuvre des programmes du gouvernement, par exemple ceux qui sont chargés d’accorder des subventions, d’imposer des sanctions ou de négocier des contrats45. Malheureusement, dans le sillage du jugement Osborne, les responsables politiques semblent peu enclins à porter la question à l’attention du Parlement.

  • 46 Commission royale sur la réforme électorale et le financement des partis (1991), Pour une démocrat (...)

41En fait, la seule tentative pour modifier les dispositions de la LEFP relatives aux droits politiques au début des années 1990 vise à affaiblir la loi en annulant la seule partie de l’article 33 laissée intacte par la décision Osborne, à savoir l’interdiction de présenter sa candidature à une élection. Au début des années 1990, des préoccupations concernant la participation électorale et les pratiques démocratiques incitent le gouvernement Mulroney à créer la Commission royale sur la réforme électorale et le financement des partis, également connue sous le nom de Commission Lortie. La Commission Lortie dépose son rapport à la fin de 1991, rapport dans lequel elle formule un large éventail de recommandations visant à réformer le processus électoral, et, fait assez surprenant, elle recommande que tous les fonctionnaires fédéraux aient le droit automatique de prendre congé pour présenter leur candidature à une élection fédérale46.

  • 47 Ibid, p. 84.
  • 48 Ibid.

42La Commission Lortie justifie surtout les changements proposés par les contradictions que semble comporter la politique fédérale en vigueur au sujet des activités politiques des fonctionnaires. Elle fait remarquer que, dans ce régime, le gouvernement peut toujours nommer des gens de l’extérieur de la fonction publique, même des gens ayant des affiliations partisanes manifestes, à des postes de sous-ministre. Par ailleurs, les droits prioritaires accordés aux assistants politiques des ministres en vertu de la LEFP sont tels qu’un certain nombre de personnes aux liens politiques très récents et de haut niveau entrent systématiquement dans la fonction publique aux plus hauts échelons. Il est également courant que certains hauts fonctionnaires s’associent à des cabinets ministériels pendant un temps pour ensuite retourner à leurs fonctions habituelles afin de fournir aux ministres l’expertise dont ils ont besoin en matière de politiques et d’administration publique47. Tous ces mouvements de personnel, selon la Commission Lortie, indiquent que le gouvernement fédéral reconnaît que les fonctionnaires peuvent avoir une expérience politique partisane et adhérer tout de même aux normes de neutralité et d’impartialité de la bureaucratie une fois qu’ils sont nommés ou retournent à un emploi dans la fonction publique. Si l’on croit que les activités politiques partisanes, même récentes, sont compatibles avec le maintien de la neutralité politique de la fonction publique aux plus hauts échelons, s’interroge la Commission Lortie, pourquoi n’en irait-il pas de même pour l’ensemble des fonctionnaires ? Ce point de vue semble également étayé par le fait que plusieurs provinces considèrent déjà le congé pour mise en candidature comme un droit des fonctionnaires plutôt que comme un privilège accordé au cas par cas48.

  • 49 Lettre de Robert Giroux à Jim Hawke, président du Comité chargé de la réforme électorale, datée du (...)

43Lorsqu’il se penche sur la recommandation de la Commission royale, le Comité spécial de la Chambre des communes sur la réforme électorale commence par l’envisager favorablement et songe à l’insérer dans un train de mesures législatives. Nul besoin de préciser que la CFP a un point de vue différent. Le président de l’époque, Robert Giroux, élabore un solide système de défense contre la proposition. Lui-même et ses deux commissaires écrivent à Jim Hawke, président du Comité spécial, pour exprimer leur « profonde inquiétude à l’égard de la proposition », faisant valoir qu’elle risque d’avoir « des effets graves et éventuellement durables sur la neutralité politique de la fonction publique49 » [traduction]. La CFP adresse également un mémoire au comité parlementaire pour le dissuader de modifier la loi.

  • 50 Commission de la fonction publique du Canada (1992), Mémoire présenté au Comité spécial de la Cham (...)
  • 51 Ibid.

44Dans ces documents, la CFP rappelle que l’impartialité de la fonction publique est considérée par les tribunaux comme une convention constitutionnelle importante, voire une « condition essentielle d’un gouvernement responsable »50. Elle rappelle également aux parlementaires que le gouvernement Mulroney lui-même, dans le cadre du projet de réforme administrative intitulé « Fonction publique 2000 », a récemment réitéré son engagement à l’égard du caractère « scrupuleusement non partisan » de la fonction publique, déclarant que ce principe est nécessaire à « l’efficacité et au professionnalisme d’une fonction publique qui appuie le gouvernement du jour et reste au service des Canadiens51 » [traduction]. En accordant à tous les fonctionnaires le droit automatique de présenter leur candidature à une élection, le Parlement menacerait cette neutralité politique et risquerait de compromettre l’efficacité de la bureaucratie.

  • 52 Ibid., p. 5.

45Pour défendre ce point de vue, la CFP s’appuie sur deux arguments principaux. Premièrement, elle rappelle que, dans les décisions Fraser et Osborne, la Cour suprême a explicitement déclaré que, malgré la nécessité d’accorder aux fonctionnaires plus de liberté d’expression politique, la neutralité politique demeure un principe constitutionnel important et qu’il faut instaurer un juste équilibre entre ces deux objectifs contradictoires. Deuxièmement, la Cour a manifestement songé au fait que l’échelon du poste occupé par l’intéressé, sa visibilité et le degré de pouvoir discrétionnaire dont il jouit pour imposer des sanctions ou accorder des avantages, ainsi que le degré d’influence qu’il peut exercer sur les décisions du gouvernement, sont autant de facteurs entrant en ligne de compte dans la décision d’autoriser un fonctionnaire à s’engager activement dans des activités politiques. En accordant un droit automatique de présenter leur candidature à une élection à tous les fonctionnaires et en privant la CFP de son pouvoir discrétionnaire, les mesures législatives proposées contrediraient manifestement cette perspective. Selon la CFP, elles seraient « contraires à l’esprit du jugement de la Cour suprême52 » [traduction]. À défaut d’une autorité comme la CFP pour juger du bien-fondé de chaque cas d’espèce, il est impossible de créer un juste équilibre.

  • 53 Ibid., p. 4.
  • 54 Ibid., p. 4.

46La CFP fait également observer qu’il n’existe aucune preuve convaincante que les dispositions de l’article 33 aient jamais été un obstacle important pour les fonctionnaires désireux de présenter leur candidature à une élection. En fait, ces autorisations sont rarement refusées. De 1967 à 1992, la CFP accorde 230 autorisations sur un total de 256 demandes, soit un taux d’approbation de 90 p. 10053. Par ailleurs, aucun des 28 employés qui, en 25 ans, n’ont pas obtenu d’autorisation n’a contesté la décision de la CFP devant un tribunal54. En somme, le pouvoir discrétionnaire de la CFP lui permet d’éviter les cas où l’engagement politique excessif d’un fonctionnaire risque de compromettre la neutralité ou la perception de neutralité de la bureaucratie et d’autoriser la grande majorité des fonctionnaires désireux de présenter leur candidature à le faire en toute légalité. Du point de vue de l’incitation à participer aux activités électorales, l’article 33 de la LEFP ne semble alors guère constituer un obstacle important.

47On ne sait pas vraiment si la position de la CFP aurait fini par l’emporter, car il semble y avoir un consensus assez large entre les partis sur la plupart des réformes proposées. Mais la dissolution du Parlement met un terme au processus législatif, de sorte que l’article 33 de la LEFP reste intact. Quelques années plus tard, à l’automne 1998, le gouvernement libéral de Jean Chrétien envisage de réintroduire les mêmes propositions législatives. Dans ses débats internes, la CFP parvient à la même conclusion qu’en 1992 et a l’intention de s’opposer vigoureusement au projet, au sein de la fonction publique, mais aussi de façon plus large en usant de son indépendance à titre d’agent du Parlement. Voici ce qu’indique une note de service interne de l’époque :

  • 55 Note de service de Judith Moses, directrice exécutive, Politiques, recherche et communications, à (...)

Les fonctionnaires [du Bureau du Conseil privé] doivent savoir que la Commission n’appuiera aucun projet visant à réduire son autorité dans ce domaine. Elle se réserve le droit de faire connaître ce point de vue à tout comité parlementaire qui serait ultérieurement chargé d’examiner la question55 [traduction].

48En fin de compte, une fois encore, la LEFP n’est pas modifiée, les dispositions relatives à la candidature politique restent intactes et une autre tentative pour priver la CFP de son autorité est repoussée.

49C’est en 2003, finalement, que les dispositions de la LEFP relatives aux droits politiques sont modifiées, lorsque le Parlement adopte la Loi sur la modernisation de la fonction publique (LMFP) pour essayer de transformer tout le système de gestion des ressources humaines de la fonction publique. Comme la LMFP représente une transformation législative complète, c’est l’occasion ou jamais, évidemment, de clarifier la politique du gouvernement sur les droits politiques des fonctionnaires. Il est cependant intéressant de noter que la perspective adoptée à ce moment-là par le Parlement est très différente de ce qu’elle était en 1991 et en 1998. Essentiellement alimentée par la haute direction de la fonction publique, dans le contexte d’un grand projet d’amélioration de la fonction publique et non pas d’une simple mesure visant à améliorer la participation électorale, la réforme législative de 2003 ne cherche pas à introduire le droit automatique à un congé pour présenter sa candidature, mais à inscrire directement dans la loi l’état de la politique issue des décisions rendues par la Cour suprême au cours des décennies antérieures et à rétablir la compétence de la CFP à faire respecter cette politique.

  • 56 Toutes ces dispositions sont prévues aux Articles 111 à 119 de la nouvelle Loi sur l’emploi dans l (...)

50La Partie 7 de la nouvelle LEFP reconnaît explicitement, et pour la première fois, la nécessité de concilier le droit des employés de s’engager dans des activités politiques et la nécessité de préserver la neutralité politique de la fonction publique. De plus, elle permet aux fonctionnaires de s’adonner à ces activités à condition qu’elles ne compromettent pas leur aptitude à faire leur travail en toute impartialité. Les fonctionnaires qui veulent présenter leur candidature à une élection doivent obtenir l’autorisation de la CFP et, pour la première fois, cette obligation touche la participation à des élections municipales. Ces mesures s’appliquent à tous les fonctionnaires fédéraux, exception faite des administrateurs généraux, qui n’ont absolument pas le droit de participer à des activités politiques, sauf pour voter. La nouvelle formulation concernant les administrateurs généraux semble limiter encore plus leur participation à la vie politique, puisque, selon l’ancienne version de la loi, ils pouvaient également faire des dons à des partis et à des candidats. Enfin, la nouvelle LEFP dispose clairement que la CFP a le pouvoir de faire enquête sur les allégations de violation des dispositions relatives aux activités politiques par un fonctionnaire ordinaire. La CFP peut même enquêter sur des allégations visant des administrateurs généraux qui auraient passé outre à l’interdiction d’exercer des activités politiques, après quoi elle doit présenter ses conclusions au gouverneur en conseil, pourvu que ces allégations soient formulées par une personne qui se présente ou s’est présentée comme candidate à une élection56.

  • 57 Cité dans Bill Curry, “Letting Public Servants Become Politically Active a ‘Mistake’ : Former Advi (...)
  • 58 Ibid.
  • 59 Alliance de la fonction publique du Canada, « Le projet de loi C-25 : un texte législatif inquiéta (...)

51En rétablissant une partie du pouvoir de la CFP de limiter les activités politiques des fonctionnaires tout en tenant compte du nouveau paysage juridique découlant de la décision Osborne, les nouvelles mesures législatives constituent une tentative pour instaurer un nouvel équilibre entre les objectifs contradictoires de la neutralité politique, de la participation politique et de la liberté d’expression. Certains observateurs estiment cependant qu’elles laissent à désirer. Par exemple, Gordon Robertson, ancien greffier du Conseil privé, pense qu’elles sont « tout à fait contraires au principe de la neutralité » [traduction] et il se dit très inquiet de leurs répercussions57. De son côté, Donald Savoie, érudit connu et spécialiste de l’administration publique, estime que la nouvelle loi aurait dû interdire toute participation politique à l’ensemble des cadres de direction : « Les cadres de gestion et de direction de la fonction publique ne devraient absolument pas s’intéresser à la politique partisane, affirme-t-il. Si c’est le cas, ils devraient se montrer honorables et démissionner de la fonction publique58 » [traduction]. Contrairement à ces défenseurs d’une ligne plus stricte, Nycole Turmel, présidente de l’Alliance de la fonction publique du Canada, considère que les nouvelles dispositions reviennent à supprimer « le droit des travailleurs fédéraux de s’engager librement dans des activités politiques59 » [traduction].

  • 60 Voir les discours de Lucienne Robillard (présidente du Conseil du Trésor) et de Paul Forseth, dépu (...)

52Cependant, malgré ces critiques, les nouvelles dispositions sur les activités politiques des fonctionnaires déclenchent relativement peu d’intérêt dans la controverse générale sur la Loi sur la modernisation de la fonction publique, qui porte plutôt sur la nouvelle définition de la notion de mérite et sur les relations de travail. À la suite des travaux du comité parlementaire chargé d’examiner le projet de loi, la version originale en est modifiée pour donner à la CFP plus de latitude dans l’octroi de congés de diverses durées aux fonctionnaires désireux de présenter leur candidature à une élection. D’autres modifications permettent de consolider le pouvoir de la CFP de faire enquête sur des allégations de violation des dispositions de la loi relatives aux activités politiques60. Mais, dans l’ensemble, ces modifications s’inscrivent dans la perspective générale qui caractérise désormais la politique fédérale concernant les activités politiques des fonctionnaires, et les mesures proposées sont adoptées sans grand heurt.

53C’est ainsi que, à la fin de 2003, le Parlement redonne une certaine clarté aux moyens d’obtenir le difficile équilibre qu’il y a lieu d’instaurer entre l’impartialité politique de la bureaucratie et le droit des fonctionnaires de participer au processus démocratique. La nouvelle loi s’écarte donc de la position traditionnelle de la CFP, mais elle n’en continue pas moins de compter sur celle-ci pour exercer un pouvoir indépendant en tant que gardienne du principe fondamental de la neutralité politique de la fonction publique.

CONCLUSION : NEUTRALITÉ, RÉACTIVITÉ ET DROITS POLITIQUES

54De 1979 à 2006, la CFP doit, compte tenu de l’évolution du contexte politique et juridique, trouver des moyens de continuer à préserver la neutralité politique de la fonction publique comme valeur fondamentale tout en veillant à ce que la bureaucratie reste ouverte au leadership politique et en respectant les droits politiques des fonctionnaires. Comme l’illustre l’historique ci-dessus, il n’est pas aisé de trouver un juste équilibre entre ces valeurs et objectifs contradictoires. Il est manifeste que les événements, et notamment les décisions judiciaires, contraignent la CFP à revoir sa définition de la neutralité politique et les moyens de la préserver dans une plus grande mesure qu’elle ne le ferait autrement. Mais un nouveau compromis entre les droits politiques des fonctionnaires et leur neutralité au service de l’État, malgré la résistance de la CFP, finira par redéfinir la politique fédérale sur les activités politiques des fonctionnaires.

  • 61 Par exemple, voir Donald J. Savoie (2004), “The Search for a Responsive Bureaucracy in Canada,” in (...)

55La politisation flagrante de la haute direction est donc repoussée, mais l’évolution de la réflexion à cet égard durant cette période inquiète certains observateurs de l’administration publique. Les cabinets ministériels, qui ont été réduits après les années Mulroney, sont désormais une caractéristique définitive et importante du gouvernement fédéral canadien, intégrant toutes sortes d’assistants politiques potentiellement influents aux plus hauts échelons du gouvernement du Canada sans les assujettir au régime axé sur le mérite et en les investissant d’un rôle pas toujours bien défini dans les processus décisionnels et les activités du gouvernement. On s’inquiète alors également de la nomination prioritaire des assistants politiques en vertu de la LEFP, même si cette voie d’accès à la fonction publique se fermera en 200661.

56Cette évolution pourrait être considérée par certains comme un échec, mais nous avons montré également que la CFP n’a de cesse à cette époque que la neutralité politique comme valeur fondamentale ne soit pas sacrifiée sur l’autel de la réactivité politique et de la participation politique. Elle a rappelé à l’envi aux tribunaux l’importance de préserver la neutralité politique de la fonction publique et elle a réussi à repousser les tentatives pour instaurer le droit automatique d’obtenir un congé pour présenter sa candidature à une élection. La réforme législative de 2003 réaffirme également le rôle de la CFP dans la préservation de la neutralité politique de la bureaucratie, notamment grâce à l’insertion de nouvelles dispositions plus claires dans la Loi sur l’emploi dans la fonction publique. En fait, comme nous l’avons vu, ces modifications législatives élargissent même quelque peu la portée des restrictions imposées en ce qui a trait aux activités politiques.

  • 62 Osborne c. Canada (Conseil du Trésor), [1991] 2 R.C.S. 69, Articles 24-25.

57Il est donc clair que la controverse de l’époque relative à la neutralité politique n’est pas une simple histoire de politisation. En fait, non seulement ce principe continue de faire partie des principes fondamentaux qui protègent le système de dotation, mais il a même été clairement et explicitement reconnu par la Cour suprême comme une convention constitutionnelle, notamment dans la décision Osborne. Il vaut la peine de rappeler que, dans cette affaire, la Cour a déclaré : « On ne conteste pas sérieusement qu’il existe une convention de neutralité politique, essentielle au principe du gouvernement responsable, ni que cette convention est maintenue […]. [B]ien qu’il ne s’agisse pas de lois, certaines conventions peuvent être plus importantes que certaines lois. Leur importance dépend de la valeur ou du principe qu’elles sont censées protéger. En outre, elles forment une partie intégrante de la Constitution et du régime constitutionnel62 ». En somme, malgré transformations et revers, la valeur d’une fonction publique politiquement neutre reste un aspect important du modèle canadien d’administration publique, et la CFP, un intervenant central dans la promotion et la protection de ce principe fondamental.

Notes de fin

1 Cité dans David Zussman (1986), “Walking the Tightrope : The Mulroney Government and the Public Service,” in Michael J. Prince (éd.), How Ottawa Spends, 1986-87, Toronto, Methuen, p. 255.

2 Donald J. Savoie (1994), Thatcher, Reagan, Mulroney : In Search of a New Bureaucracy, Toronto, University of Toronto Press, p. 94.

3 La note de service est reproduite intégralement en annexe dans l’ouvrage de Peter C. Newman (2007), Mulroney : les enregistrements secrets, Québec, Fides, p. 450-453. La citation se trouve à la page 456.

4 Note de service, Ibid., p. 453.

5 Ibid.

6 Le chiffre vient d’un « inventaire du népotisme » effectué par le gouvernement à l’époque et reproduit en annexe dans l’ouvrage de Peter C. Newman (2007). Ibid., p. 443.

7 Peter Aucoin (1995), The New Public Management : Canada in Comparative Perspective, Montréal, IRPP, p. 59.

8 Jacques Bourgault et Stéphane Dion (1989), “Governments Come and Go, but What of Senior Civil Servants ? Canadian Deputy Ministers and Transitions in Power (1867-1987),” Governance, vol. 2, No 2, p. 144.

9 Peter Aucoin (1995), The New Public Management.

10 John L. Manion, “Career Public Service in Canada : Reflections and Predictions,” International Review of Administrative Sciences, vol. 57, No 3, p. 362.

11 Liane E. Benoit (2006), « Le personnel ministériel : les tribulations des orphelins législatifs du Parlement », dans Commission d’enquête sur le programme de commandites et les activités publicitaires, Rétablir l’imputabilité – Études : volume 1 : le Parlement, les ministres et les sous-ministres, Ottawa, Travaux publics et Services gouvernementaux Canada, p. 180.

12 Loretta J. O’Connor (1991), “Chief of Staff,” Policy options/Options politiques, vol. 12, No 3, p. 24.

13 Les dispositions pertinentes se trouvent à l’article 39 de la Loi sur l’emploi dans la fonction publique, 1985.

14 Liane E. Benoît (2006), « Le personnel ministériel : Les tribulations des orphelins législatifs du Parlement », dans Commission d’enquête sur le programme de commandites et les activités publicitaires, Rétablir l’imputabilité – Études : volumes 1 : Le Parlement, les ministres et les sous-ministres, Ottawa, Travaux publics et Services gouvernementaux Canada, p. 163-282.

15 Ibid.

16 Bien entendu, le danger de la politisation ne tient pas simplement au nombre de fonctionnaires nommés de la sorte à des postes de direction de la fonction publique. En fait, le nombre d’assistants politiques qui ont décidé d’entrer dans la fonction publique par cette voie est toujours resté relativement faible. Selon les calculs de Liane Benoît, seulement 8 p. 100 environ du personnel exonéré, soit 26 personnes par an en moyenne, est entré dans la fonction publique par ce moyen entre 1998 et 2005. Voir Liane E. Benoit, « Le personnel ministériel », p. 246.

17 Pour un compte rendu détaillé de ces événements, voir Gilles Toupin (2006), Le déshonneur des libéraux : le scandale des commandites, Montréal, VLB éditeur.

18 L’employé en question, Pierre Tremblay, a quitté son poste en novembre 2001.

19 La Loi fédérale sur la responsabilité a abrogé la disposition de la Loi sur l’emploi dans la fonction publique relative à la nomination prioritaire des assistants ministériels à partir de décembre 2006. Rappelons que la disposition relative à la nomination prioritaire du personnel exonéré a été abrogée en 2006, mais que les fonctionnaires ont toujours le droit de prendre congé de leur emploi auprès d’un cabinet de ministre et bénéficient de la « priorité d’un fonctionnaire en congé » pour retrouver leur emploi ou trouver un emploi équivalent si leur poste est doté pour une durée indéterminée. Dans ce cas, cependant, la nomination initiale du fonctionnaire de retour à la fonction publique est du moins autorisée par la Commission de la fonction publique en vertu des procédures habituellement associées au système axé sur le mérite.

20 Canada, Commission d’enquête sur le programme de commandites et les activités publicitaires (2006), Rétablir l’imputabilité : recommandations, Ottawa, Ministre des Travaux publics et Services gouvernementaux Canada, p. 152.

21 Peter Aucoin (1995), The New Public Management, p. 52-53 ; Donald J. Savoie (1994), Thatcher, Reagan, Mulroney, p. 225.

22 Tellier est cité dans Peter C. Newman (2007), Mulroney : les enregistrements secrets, p. 197.

23 Entrevue avec un ancien cadre supérieur de la CFP.

24 Loi sur l’emploi dans la fonction publique, L.R.C. Article 33(2), 1985.

25 Ibid., Article 33(3), 1985.

26 Canada (1979), Comité spécial sur la gestion du personnel et le principe du mérite, Rapport du Comité spécial sur la gestion du personnel et le principe du mérite, Hull, Ministre des Approvisionnements et Services Canada, p. 199.

27 Ibid.

28 Osborne c. Canada (Conseil du Trésor), [1991] 2 R.C.S 69. Articles 108-109.

29 Canada (1979), Comité spécial sur la gestion du personnel et le principe du mérite, Rapport du Comité spécial sur la gestion du personnel et le principe du mérite, p. 199.

30 Osborne c. Canada (Conseil du Trésor), [1991] 2 R.C.S 69. Articles 49-50.

31 Fraser c. C.R.T.F.P., [1985] 2 R.C.S. 455 ; et Osborne c. Canada (Conseil du Trésor), [1991], 2 R.C.S. p. 69.

32 Fraser c. C.R.T.F.P., [1985] 2 R.C.S. 455, Articles 6 et 8.

33 Ibid., Article 49.

34 Ibid., Article 1.

35 Ibid., Articles 31 et 36.

36 Ibid., Article 50.

37 Ibid.

38 Fraser c. C.R.T.F.P., [1985] 2 R.C.S. 455, Article 30.

39 Osborne c. Canada (Conseil du Trésor), [1991] 2 R.C.S. 69, Article 38-39.

40 Commission de la fonction publique du Canada (1991), Activités politiques des mêmes fonctionnaires : Jugement de la Cour suprême du Canada, Commission de la fonction publique c. Millar, Osborne et autres – Article 33 de la Loi sur l’emploi dans la fonction publique, Ottawa.

41 Entrevue avec un ancien cadre supérieur de la CFP.

42 Ibid.

43 Conseil du Trésor (1993) Lignes directrices sur les droits et responsabilités des employés en matière d’activités politiques pendant les élections, Ottawa, septembre 1993.

44 The Political Activities of Public Servants – Rationale for and Outline of a Legislative Proposal, daté du 16 juin 1994, p. 1.

45 Public Service Commission, Detailed Outline of a Legislative Proposal regarding the Political Activities of Public Servants, daté du 12 novembre 1993.

46 Commission royale sur la réforme électorale et le financement des partis (1991), Pour une démocratie électorale renouvelée – Rapport final (volume 1), Ottawa, Approvisionnements et Services Canada, 1991, p. 82-85. Notons que la Commission royale proposait en fait que les fonctionnaires fédéraux obtiennent automatiquement le droit de s’absenter pour présenter leur candidature à une élection fédérale uniquement et que le comité parlementaire chargé d’examiner son rapport et les changements proposés n’a pas élargi le principe aux élections provinciales. Pour les élections provinciales, la CFP aurait continué de peser les conséquences d’un congé de ce genre en fonction du critère de l’impartialité de la fonction publique. Dans ses observations au comité parlementaire chargé d’examiner ces recommandations, la CFP a fait valoir que la distinction entre élections fédérales et élections provinciales n’avait guère de sens.

47 Ibid, p. 84.

48 Ibid.

49 Lettre de Robert Giroux à Jim Hawke, président du Comité chargé de la réforme électorale, datée du 9 avril 1992.

50 Commission de la fonction publique du Canada (1992), Mémoire présenté au Comité spécial de la Chambre des Communes sur la réforme électorale, Ottawa, p. 2.

51 Ibid.

52 Ibid., p. 5.

53 Ibid., p. 4.

54 Ibid., p. 4.

55 Note de service de Judith Moses, directrice exécutive, Politiques, recherche et communications, à la Secrétaire générale de la Commission intitulée « Les activité politiques des fonctionnaires », datée du 4 novembre 1998, p. 4.

56 Toutes ces dispositions sont prévues aux Articles 111 à 119 de la nouvelle Loi sur l’emploi dans la fonction publique.

57 Cité dans Bill Curry, “Letting Public Servants Become Politically Active a ‘Mistake’ : Former Advisors to PMs,” National Post, 5 mars 2003, p. A7.

58 Ibid.

59 Alliance de la fonction publique du Canada, « Le projet de loi C-25 : un texte législatif inquiétant », communiqué, 5 juin 2003.

60 Voir les discours de Lucienne Robillard (présidente du Conseil du Trésor) et de Paul Forseth, député de New Westminster-Coquitlam-Burnaby (Alliance canadienne), dans Débats de la Chambre des Communes (Hansard), No 107, 37e Parlement, 2e session, 28 mai 2003, pour une description des modifications adoptées en réponse aux observations du comité parlementaire.

61 Par exemple, voir Donald J. Savoie (2004), “The Search for a Responsive Bureaucracy in Canada,” in B. Guy Peters et Jon Pierre (éd.), Politicization of the Civil Service in Comparative Perspective : The Quest for Control, Londres et New York, Routledge, p. 152-153, Routledge Studies in Governance and Public Policy, No 7.

62 Osborne c. Canada (Conseil du Trésor), [1991] 2 R.C.S. 69, Articles 24-25.

© Les Presses de l’Université d’Ottawa | University of Ottawa Press, 2008

Conditions d’utilisation : http://www.openedition.org/6540

Acheter

Volume papier

Chargement

Unavailable