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À la défense d’un idéal contesté

 | 
Luc Juillet
, 
Ken Rasmussen

Chapitre 4. L’offensive de la gestion contre la Commission de la fonction publique : 1967-1979

Texte intégral

  • 1 John Edwards (1er mai 1979), Note de service confidentielle, “Some Initial Reactions to the Lamber (...)

À la fois les gardiens de la dotation et les responsables de l’application de ses principes inhérents, nous jouons le rôle d’une soupape de sûreté dans un domaine qui peut s’avérer explosif. Assurément, il s’agit là d’un rôle difficile : il va à l’encontre de certains des principes organisationnels les plus élémentaires. En même temps, le modèle actuel de la CFP est à mon avis bien inspiré, car il prend en considération à la fois la réalité du contexte parlementaire et celle de la fonction publique, ce qui témoigne d’une grande délicatesse [traduction].
John Edwards, commissaire de la CFP, 1er mai 19791

  • 2 Lois du Canada, 1968-1969, Chapitre 54.
  • 3 H. L. Laframboise (1971), “Administrative Reform in the Federal Public Service : Signs of a Satura (...)
  • 4 Commission de la fonction publique du Canada (1979), Rapport annuel 1979, Volume 1, Hull, Approvis (...)

1Les dix années suivant la publication du rapport de la Commission Glassco en 1962 constituent probablement la période de réforme administrative la plus active de l’histoire canadienne. La Commission Glassco inspire de nombreuses réformes axées sur la décentralisation contenues dans un nouveau cadre législatif englobant la Loi sur les relations de travail dans la fonction publique (LRTFP), la Loi sur l’emploi dans la fonction publique (LEFP) et la Loi sur les langues officielles2, qui s’accompagne de légères modifications apportées à d’autres textes de loi, d’une redistribution des responsabilités parmi les organismes centraux, les ministères et les nouveaux syndicats de la fonction publique. L’intensité des réformes est telle que, au début des années 1970, les fonctionnaires se sentent plutôt dépassés, et on considère qu’ils souffrent d’une « psychose de la saturation3 ». Les réformes qui déferlent sur la fonction publique sont doublées d’une croissance rapide de l’effectif. En effet, de 1970 à 1975, 74 000 nouveaux employés gonflent les rangs de la fonction publique. Ce raz-de-marée entraîne un changement de génération ; les jeunes fonctionnaires ont désormais de nouvelles attentes4.

  • 5 J. J. Carson (1968), “The Changing Scope of the Public Servant,” Canadian Public Administration/Ad (...)

2Ces changements d’ordre législatif, tout particulièrement l’édiction de la LEFP en 1967, visent notamment à assurer l’efficacité et l’efficience de la Commission du service civil, désormais désignée sous le nom de Commission de la fonction publique (CFP), en limitant son rôle de dotation et en faisant ainsi d’elle un partenaire précieux aux fins de la transformation de la fonction publique en une organisation plus compétente sur le plan de la gestion. La nécessité d’améliorer l’efficacité et l’efficience des processus de dotation, bien qu’elle ait toujours fait partie intégrante du mandat de la CFP, se cristallise à la parution du rapport de la Commission Glassco et constitue de fait un objectif clé de la LEFP. Par ailleurs, la concrétisation de cette initiative s’accentuera après la nomination de J. J. Carson à titre de président de la CFP. Auteur du recueil de la Commission Glassco portant sur la gestion du personnel, Carson possède le zèle de celui qui croit fermement aux réformes de gestion prônées par la Commission Glassco5. Au cœur de cette nouvelle vision se trouve la délégation des pouvoirs de dotation aux ministères, conformément aux dispositions de la LEFP.

3Ce nouveau cadre législatif vise à permettre à la CFP de se concentrer sur ses responsabilités principales en ce qui a trait à l’application du principe du mérite, à la dotation, aux processus d’appel et aux services de formation et de perfectionnement, de même que sur les responsabilités qu’elle a acquises récemment dans les domaines de la formation linguistique et de la consultation en gestion interne. Dans un contexte où la notion de décentralisation reçoit de nombreux appuis, la LEFP permet la délégation officielle aux administrateurs généraux des pouvoirs de nomination dans leur propre ministère.

  • 6 Rapport annuel 1967, p. 7.

4Désormais, il est généralement admis que la façon d’améliorer l’efficacité de la fonction publique sur le plan de la gestion consiste à permettre à la CFP de déléguer davantage de pouvoirs aux sous-ministres. La question de la délégation de pouvoirs supplémentaires, soulevée au moment de l’adoption de la Loi du service civil en 1961, gagne en importance et revêt un nouveau caractère d’urgence depuis la parution du rapport de la Commission Glassco. La conception selon laquelle les gestionnaires doivent disposer des pouvoirs requis pour prendre rapidement des décisions en matière de dotation est largement répandue et oriente les efforts visant à accroître l’efficacité de la fonction publique en général. Toutefois, la CFP souligne qu’elle « entend procéder à cette délégation en s’assurant, grâce à un système précis de contrôle, que le principe du mérite est respecté et que le recrutement s’effectue dans les meilleures conditions d’efficacité et d’économie6 ». Pour déléguer ces pouvoirs, la CFP doit établir des normes de sélection conformes à la loi qui « ne soient pas incompatibles avec » les normes de classification. Même si la révision du système de classification exigée par la LEFP de 1967 demande beaucoup de temps, les normes de sélection sont établies dès 1969.

5Les réformes de 1967 n’auront toutefois pas mené à la simplification ni à la rationalisation du régime global du personnel à l’administration publique fédérale. Elles auront plutôt contribué à compliquer davantage le système, notamment par la création de la Commission des relations de travail de la fonction publique (CRTFP), qui détient le pouvoir de trancher les griefs relatifs à des questions de discipline découlant de conventions collectives. C’est donc dire que la CRTFP et la CFP disposeront toutes deux de mécanismes de recours, la première s’occupant essentiellement de questions de discipline, et la seconde, d’allégations d’incompétence, d’incapacité et de sélection irrégulière. Il y aura souvent de la confusion entre ces deux rôles, d’autant plus que, aux termes de la nouvelle LEFP, la CFP se voit retirer ses responsabilités en matière de rémunération, de classification et de conditions d’emploi, lesquelles sont transférées à l’employeur, soit le Secrétariat du Conseil du Trésor (SCT). Celui-ci, après la parution du rapport de la Commission Glassco, a été séparé du ministère des Finances et dispose maintenant de son propre ministre en la personne du président du Conseil du Trésor ainsi que d’un secrétaire dont le statut est équivalent à celui d’un sous-ministre principal.

6L’établissement des syndicats au sein du secteur public dans les années 1960 vient non seulement compliquer le régime du personnel de l’État, mais il met également en lumière l’élargissement des droits démocratiques au sein de la fonction publique. On s’éloigne ainsi d’une conception de la fonction publique au service de la Couronne pour la considérer comme une institution dotée de ses propres droits et responsabilités. Les fonctionnaires, désormais moins perçus comme des éléments d’une vaste structure hiérarchique chapeautée par le Parlement, possèdent maintenant des droits et des intérêts qui leur sont propres. Il s’agit là d’un changement de perspective qui les amènera à entrer en conflit avec d’autres institutions gouvernementales. Naturellement, il s’ensuivra un débat considérable avec les tenants d’une définition plus traditionnelle du gouvernement responsable, lesquels estiment que ces changements entraîneront l’atrophie de la responsabilité administrative envers le Parlement par l’entremise du ministre. Toutefois, un consensus se dégage selon lequel la démocratie serait mieux servie si les fonctionnaires étaient traités au même titre que les autres citoyens. Ce nouveau consensus contribuera à la lente érosion de la conception selon laquelle une carrière dans le secteur public constitue une vocation privilégiée ; de plus en plus, on considérera qu’il ne s’agit que d’un domaine de travail comme les autres.

7Dans le présent chapitre, il sera question de l’évolution de la conception que la CFP se fait de la fonction publique de 1967 à 1979, période au cours de laquelle elle devra aborder des questions comme la représentation des groupes de minorités visibles, les nouveaux droits des fonctionnaires sur le plan politique qui pourraient menacer la neutralité de la fonction publique et l’idée persistante selon laquelle la CFP nuit aux ambitions des gouvernements sur le plan de la gestion. D’une certaine façon, ces défis ne se distinguent pas tellement des efforts que la CFP a toujours déployés pour atteindre un équilibre afin de concilier des impératifs concurrentiels, notamment la représentativité, la constitutionnalité et l’efficacité. Toutefois, les pressions se font plus insistantes, forçant ainsi la CFP à accepter le fait que la fonction publique doit être centrée davantage sur la gestion et disposer d’objectifs, de plans et de responsabilités lui permettant d’offrir des services de façon efficace.

8Dans ce contexte, la CFP, réticente à abandonner ses autres fonctions, en vient à être perçue non seulement comme un obstacle à la réforme, mais également comme une organisation incapable de jouer un rôle efficace dans la structure du pouvoir exécutif ; on estime donc qu’elle doit être reléguée à un rôle de chien de garde qui dispose de pouvoirs en matière de vérification, mais qui est dépourvu de pouvoirs exécutifs. Cette théorie, bien qu’elle soit contestée par la CFP elle-même, fera de nouveaux adeptes dans le cadre de deux commissions d’enquête d’envergure menées à la fin des années 1970.

LA REPRÉSENTATIVITÉ DE LA FONCTION PUBLIQUE CANADIENNE : DES CRITÈRES FONDÉS SUR LA LANGUE, LE SEXE ET LA RACE

  • 7 Débats de la Chambre des communes, 7 juillet 1947, p. 5182-5183.

9La définition du mérite a toujours été malléable, et les questions relatives à la représentativité n’ont jamais été bien loin des préoccupations de la CFP en matière de dotation. Cependant, les pressions exercées en vue de l’accroissement de la représentation sur le plan linguistique et démocratique atteignent un stade critique à la fin des années 1960 et au début des années 1970. Finie l’époque où l’on croyait que l’établissement de l’équité procédurale et l’ouverture des emplois de la fonction publique à tous les Canadiens suffiraient à régler la question de l’égalité en emploi au sein de la fonction publique. En effet, de nouvelles démarches proactives visant à favoriser l’augmentation de la représentation des francophones, des femmes et des Autochtones domineront bientôt le débat sur la dotation, dans un contexte où cette question deviendra un enjeu permanent pour la CFP. Celle-ci a longtemps fait l’objet de critiques lui reprochant d’être à l’origine de la sous-représentation dans la fonction publique et, par conséquent, de ne pas être en mesure de régler la question de l’inégalité au sein de la fonction publique. Cet argument, avancé depuis des décennies, est attribuable au déclin considérable observé depuis 1918 en ce qui a trait au nombre global de fonctionnaires canadiens-français, en particulier à la haute direction. Selon cette théorie, la CFP est responsable de ce décalage, car elle a permis le maintien d’un régime de classification des postes dans le cadre duquel les sous-ministres et les autres gestionnaires établissent les exigences pour les postes, souvent à l’avantage des titulaires. On blâme également la CFP pour la sous-représentation des francophones au motif qu’elle n’a pas usé de son pouvoir en vertu de l’ancienne Loi du service civil pour rendre compte de la structure des ministères. Au Parlement, des détracteurs reprochent depuis longtemps à la CFP de ne pas utiliser son pouvoir pour faire en sorte que la fonction publique applique le principe démocratique de la représentation selon la population, qui devrait être une exigence comme c’est le cas pour d’autres institutions politiques telles que la Chambre des communes et les instances judiciaires, où la représentation des Canadiens français est garantie7.

  • 8 J. Donald Kingsley (1944), Representative Bureaucracy, Yellow Springs, Ohio, Antioch Press.
  • 9 V. Subramaniam (1967), “Representative Bureaucracy : A Reassessment,” American Political Science R (...)

10L’argument en faveur d’une représentativité accrue de la fonction publique existe au moins depuis la publication de l’ouvrage Representative Bureaucracy de Donald Kingsley en 19448. Toutefois, ce ne sera que vers la fin des années 1960 et vers le début des années 1970 que l’idée perdra son caractère radical pour être adoptée par tous les gouvernements et considérée comme une réforme qui arrive à point nommé. On ne perçoit plus guère la fonction publique comme un clan de mandarins fonctionnant comme une caste et se tenant à l’écart de la société9. La représentativité devient un aspect primordial de la dotation au sein de la fonction publique, malgré la controverse qui l’entoure. Bien qu’il y ait toujours eu des tenants d’une approche élitiste du recrutement, la conception de la représentativité de la fonction publique, née dans le monde universitaire, s’étend désormais à la réforme sociale d’envergure qui a cours, ce qui permet de redéfinir la légitimité de la fonction publique. En définitive, l’idée selon laquelle la fonction publique devrait être plus représentative de la collectivité qu’elle sert est maintenant présentée comme une évidence, même s’il y a encore loin de la coupe aux lèvres.

  • 10 Frederick C. Mosher (1968), Democracy and the Public Service ; voir aussi Kingsley (1944), Represe (...)
  • 11 Commission de la fonction publique du Canada, Rapport annuel 1971, p. 1.
  • 12 Carole Agocs (1986), “Affirmative Action, Canadian Style : A Reconnaissance,” Canadian Public Poli (...)

11La représentativité de la bureaucratie a toujours été au centre des arguments en faveur d’une fonction publique plus démocratique10. On reconnaît tacitement que la fonction publique possède un pouvoir indépendant et que, pour cette raison, elle doit représenter les divers groupes sociaux de la société canadienne, particulièrement aux échelons supérieurs. La CFP reconnaît donc qu’elle doit redéfinir le mérite et, au début des années 1970, elle en vient à la conclusion évidente que le système axé sur le mérite qui a actuellement cours « pèche sur un point. [La] [f]onction publique n’est pas représentative de [la] nation11 ». Les échelons supérieurs de la fonction publique sont alors dominés par des hommes anglophones, ce qui crée des obstacles pour de nombreux Canadiens. Même si la situation des francophones s’est quelque peu améliorée, la présence de ce groupe et de celui des femmes est presque nulle dans la haute direction ; quant aux Autochtones, ils sont pratiquement absents de la fonction publique à tous les niveaux. La CFP, tout à fait consciente d’avoir appliqué le principe du mérite de façon trop stricte, commence à élaborer une démarche dynamique visant la création d’une fonction publique plus représentative des gens qu’elle sert. La CFP prend donc les devants dans l’élaboration de programmes distincts visant les Canadiens français, les femmes et les Autochtones dans le cadre de ses premiers efforts en vue de l’atteinte d’une responsabilité démocratique au moyen de la représentativité. Or, ce dossier revêt une importance accrue dans les années 1980, époque où le Conseil du Trésor commencera à contester le leadership de la CFP dans ce domaine12.

  • 13 Mosher, Democracy and the Public Service, p. 11-13.
  • 14 David Nachmias et David Rosenbloom (1973), “Measuring Bureaucratic Representation and Integration, (...)

12Le modèle prôné par la CFP favorise une forme passive de représentation qui s’adapte facilement aux concepts de la démocratie représentative. La représentation passive « porte sur l’origine des personnes et sur la mesure dans laquelle, collectivement, elles reflètent la société dans son ensemble » [traduction], tandis que la représentation active implique que chaque fonctionnaire « exerce des pressions en faveur des intérêts et des souhaits de ceux qu’il est censé représenter, qu’il s’agisse de la population en entier ou d’un fragment de celle-ci13 » [traduction]. Même si d’aucuns croient que la représentation passive mènera à la représentation active, il est clair que la CFP n’aspirera jamais qu’à la première, ce qui consistera à faire en sorte que le nombre de membres des groupes désignés corresponde à leur nombre dans la société14. En fait, la CFP ne considérera jamais les fonctionnaires issus des groupes de minorités visibles comme des représentants des groupes sociaux desquels ils proviennent, pas plus que ces fonctionnaires ne seront encouragés à croire qu’ils devraient représenter leur groupe respectif de par leur rôle de fonctionnaire. Ce concept n’aurait d’ailleurs pas été compatible avec celui de gouvernement responsable, car il reviendrait à signifier que la fonction publique est un acteur indépendant dans l’administration publique.

  • 15 Sylvain Cloutier (1968), “Senior Public Service Officials in a Bicultural Society”, Canadian Publi (...)
  • 16 Canada (1968), Commission royale d’enquête sur le bilinguisme et le biculturalisme, Ottawa, Imprim (...)
  • 17 Chambre des communes, Débats, 6 avril 1966, p. 3915.
  • 18 Chambre des communes, Débats, 23 juin 1970, p. 8487.

13La question de la représentation linguistique est mise de l’avant pour la première fois dans la Loi du service civil de 1961, laquelle crée des attentes relativement aux qualifications linguistiques des fonctionnaires selon les besoins de la population qu’ils servent dans une région donnée15. Cette question prend de l’ampleur dans la foulée des travaux de la Commission royale d’enquête sur le bilinguisme et le biculturalisme16, époque où le premier ministre Lester B. Pearson annonce que « la fonction publique reflétera, dans le recrutement et la formation de ses membres, les valeurs linguistiques et culturelles des Canadiens aussi bien de langue anglaise que de langue française17 ». Par conséquent, le mérite est redéfini de façon à englober la maîtrise du français, idée approuvée par le premier ministre Pierre Elliott Trudeau, comme l’indique la remarque suivante qu’il formule en 1970 : « les Canadiens ayant le français pour langue maternelle doivent être représentés comme il convient au sein de la fonction publique – pour ce qui touche aussi bien le chiffre des effectifs que les niveaux de responsabilité18 ». Compte tenu de ces orientations claires provenant de chefs politiques, la CFP entreprend un effort concerté visant le recrutement de francophones en plus grand nombre. En outre, elle assume une nouvelle fonction de formation linguistique, fonction qu’elle exercera au cours des quarante années suivantes.

  • 19 Kathleen Archibald (1970), Les deux sexes dans la fonction publique, Ottawa, Commission de la fonc (...)
  • 20 Canada (1970), Rapport de la Commission royale d’enquête sur le statut de la femme au Canada, Otta (...)
  • 21 Commission de la fonction publique du Canada, Rapport annuel 1978, p. 19.

14Tout en poursuivant ses objectifs sur le plan linguistique et ses programmes connexes, la CFP s’attaque également à la question de la représentation des femmes au sein de la fonction publique, problème qui couve depuis longtemps, et met sur pied l’Office de la promotion de la femme dans la foulée de son rapport intitulé Les deux sexes dans la fonction publique19. Ses efforts sont aussi fortement appuyés par la Commission royale d’enquête sur la situation de la femme20. La CFP s’engage donc de nouveau à accroître le nombre de femmes employées par la fonction publique, particulièrement aux échelons supérieurs. Elle commence alors par faire participer plus de femmes au programme de préparation à la carrière, qui existe depuis les années 1950, elle s’assure que les expériences de travail bénévole sont cotées de la même manière que d’autres expériences pertinentes, elle élabore de nouveaux cours à l’intention des femmes et elle supprime toutes les restrictions en ce qui a trait aux domaines autrefois réservés exclusivement aux hommes. Bien que la Loi du service civil de 1919 et celle de 1961 n’aient jamais réellement approuvé la discrimination, elles n’en faisaient aucune mention, de sorte que la CFP a tacitement autorisé les administrateurs généraux à réserver certains types de postes aux hommes seulement. Cependant, dans la LEFP de 1967, il est clairement indiqué que la discrimination fondée sur le sexe est désormais interdite. En 1978, la CFP juge nécessaire de consacrer un chapitre de son rapport annuel à cette question, dans lequel elle fait remarquer qu’elle « considère par contre que le Parlement ne lui a jamais donné pour mandat d’accorder aux femmes un traitement préférentiel et a donc orienté toute sa stratégie vers la promotion de l’égalité des chances21 ». La CFP tient ainsi à éviter que l’expérience du dossier de la langue française ne se répète. Dans ce dossier en effet, l’établissement de quotas a donné lieu à des critiques reprochant à la CFP de faire de la « discrimination inverse ». Pourtant, elle soutient également n’avoir obtenu aucun mandat du Parlement en ce qui a trait à la condition des femmes, contrairement au dossier de la langue française, et elle évitera par conséquent toute mesure pouvant s’apparenter à une action positive. La CFP estime alors que le système existant, qui est axé sur le mérite sans imposer de restrictions à l’embauche des femmes, est approprié pour permettre l’accroissement de la représentation de ce groupe.

15La question de la représentation des Autochtones est centrée sur les titres scolaires, à l’instar de la question de la participation des francophones qui a fait l’objet d’un débat pendant des décennies. Dans les années 1970, il n’y a pratiquement aucun fonctionnaire autochtone dans la fonction publique. La CFP décide donc d’élaborer des programmes visant à accroître leur représentation, notamment en abolissant des exigences relatives au mérite pour les Autochtones travaillant dans le Nord et en remplaçant les critères relatifs aux études par des exigences comme la connaissance des langues autochtones, des coutumes et des modes de vie traditionnels. Même si ces mesures s’avéreront positives, il est clair que leur incidence sera minime. Donald Johnson, président du Conseil du Trésor, suggère donc que le rendement des sous-ministres soit évalué, du moins en partie, en fonction du nombre d’Autochtones embauchés dans leur ministère. Or, même dans ces circonstances, le gouvernement n’ira jamais jusqu’à légiférer sur les quotas et choisira plutôt de conserver ses notions de cibles, de lignes directrices et d’encouragements.

  • 22 Lois révisées du Canada (1985), Chapitre 23 (2e Supplément).
  • 23 Loi sur l’équité en matière d’emploi, L.C. 1995, Chapitre 44.
  • 24 Canada (2007), Comité permanent du sénat sur les droits de la personne, Résultats préliminaires, L (...)

16C’est à cette époque que verront le jour des programmes exigeant de tous les ministères qu’ils élaborent des stratégies favorisant l’atteinte de cibles pour les trois groupes d’employés. Un quatrième groupe, celui des personnes handicapées, sera créé ultérieurement. Enfin, la Loi sur l’équité en matière d’emploi22 est adoptée, puis révisée en 199523. Toutefois, avant même l’entrée en vigueur de cette loi, la CFP avait pris les devants et créé une direction antidiscrimination qui a pour mandat de mener des enquêtes concernant des plaintes de discrimination au sein de la fonction publique en fonction du sexe, de la race, de l’origine nationale, de la couleur ou de la religion. Au milieu des années 1970, 67 p. 100 du budget de la CFP est consacré à ses nombreuses activités de formation et de perfectionnement, tandis qu’une proportion de 27 p. 100 va aux fonctions prévues par la loi, notamment aux activités de représentation liées au perfectionnement professionnel et à la dotation. La proportion restante (6 p. 100) est consacrée aux activités liées directement au principe du mérite, ce qui comprend l’élaboration de normes en matière de sélection et de langues et l’établissement des fameuses caractéristiques des postes aux fins du respect du mérite, lesquelles englobent désormais la notion de représentativité. Au fil du temps, la CFP partage les responsabilités à cet égard avec d’autres organismes. En 2004 cependant, l’Agence de la fonction publique du Canada devient l’unique organisme chargé de mettre en œuvre la Loi sur l’équité en matière d’emploi. C’est aussi elle qui exerce le rôle de l’employeur en ce qui a trait à l’équité en matière d’emploi de même qu’aux cadres de planification et de responsabilisation connexes24. Aujourd’hui, malgré la lenteur qui est reprochée, d’importants progrès ont déjà été accomplis pour atteindre la représentativité de la fonction publique. En effet, cet objectif est atteint pour les francophones. Il ne l’est cependant pas encore pour les femmes et les Autochtones au sein du groupe de la direction.

  • 25 Pan S. Kim (1994), “A Theoretical Overview of Representative Bureaucracy : Synthesis,” Internation (...)

17La CFP prend des mesures sur le plan de la représentativité de l’effectif pour deux raisons, qui ont évolué au fil du temps : premièrement, cette question relève des droits de la personne ; deuxièmement, une façon de garantir l’exercice responsable du pouvoir par les fonctionnaires consiste à faire en sorte que la fonction publique dans son ensemble soit représentative des citoyens qu’elle sert. Il est généralement admis que les fonctionnaires sont anonymes et ne peuvent donc pas être blâmés ni pointés du doigt par le public. Par conséquent, l’établissement d’une fonction publique représentative constitue un moyen de garantir que celle-ci est passivement responsable. Le défi réel consiste donc non pas à faire en sorte que la fonction publique possède les mêmes valeurs que la population qu’elle sert, mais bien à ce qu’elle soit représentative de la société canadienne sur le plan des études, du statut social, de l’emploi, du sexe et de l’origine ethnique25. Cette conception de la représentation statistique demeurera au cœur de l’idéal d’une fonction publique représentative.

LES DROITS DES FONCTIONNAIRES SUR LE PLAN POLITIQUE : UNE REDÉFINITION DE LA NEUTRALITÉ

  • 26 Patrick Weller (1989), “Politicisation and the Australian Public Service,” Australian Journal of P (...)

18C’est dans un contexte où les questions de représentativité revêtent une importance accrue et exigent des mesures à la fois adaptées et continues que les droits constitutionnels des fonctionnaires commencent vraiment à évoluer. La neutralité a toujours été liée exclusivement aux activités politiques. De fait, dans le cadre de la Loi du service civil de 1919 et de celle de 1961, les fonctionnaires devaient limiter leur engagement auprès des partis politiques de façon à maintenir la perception d’une fonction publique qui n’était sujette à aucune pression que ce soit de la part des politiciens. En effet, la CFP a tendance à considérer toute activité politique comme une étape du processus de politisation. Toutefois, l’interdiction absolue quant à l’exercice d’activités politiques finira par être remplacée par l’idée selon laquelle les fonctionnaires doivent être considérés comme des citoyens et ne devraient donc pas se voir exclus de toute forme de participation à des activités politiques. Celles-ci commencent d’ailleurs à être perçues moins comme un signe de politisation que comme un droit fondamental que tous les citoyens devraient pouvoir exercer26. Une fois de plus, ce changement d’attitude ne se produira pas de façon révolutionnaire. Il s’agira plutôt d’un processus lent en plusieurs étapes qui mènera, d’une part, à l’élargissement des droits politiques et constitutionnels des fonctionnaires en ce qui a trait à l’exercice d’activités politiques partisanes et à la liberté d’expression et, d’autre part, à l’atteinte d’un équilibre entre ces droits et l’exigence selon laquelle les fonctionnaires doivent se montrer loyaux envers le gouvernement au pouvoir et être perçus comme tels. Si l’impartialité dans les nominations et la neutralité de la fonction publique sont largement acceptées dans les années 1960, on considère toutefois que cette évolution a eu lieu au détriment des droits des fonctionnaires.

  • 27 Lorne Sossin (2006), « Définir les frontières : l’argument constitutionnel pour l’indépendance bur (...)

19Depuis 1908, la conception de la CFP comme gardienne de la neutralité et de la compétence de la fonction publique est essentielle à sa crédibilité et se situe au cœur même de son mandat. La CFP a su créer une sphère politique neutre pour la fonction publique en partie grâce à sa capacité de limiter les droits des fonctionnaires au droit de vote pendant les élections. Elle a toujours visé à rassurer la population en général sur deux plans : l’impartialité de la fonction publique et l’accès aux emplois de la fonction publique pour tous les Canadiens, indépendamment de leur allégeance politique. Toutefois, même avant l’entrée en vigueur de la LEFP, il existait déjà quelques exceptions et, par la suite, de nouvelles activités politiques seront autorisées. En 1982, l’adoption de la Charte canadienne des droits et libertés, grâce à laquelle la liberté d’expression des fonctionnaires se trouve élargie, contribue à l’avancement de la cause en faveur des nouveaux droits des fonctionnaires27.

  • 28 William F. West (2005), “Neutral Competence and Political Responsiveness : An Uneasy Relationship, (...)

20Dans le cadre de ses efforts visant la redéfinition des activités politiques, la CFP se heurte principalement au consensus qui existe en son sein selon lequel aucun fonctionnaire ne devrait exercer d’activités politiques ni être investi du pouvoir d’influencer le jugement d’une collectivité sur le plan politique. On concède toutefois que les fonctionnaires doivent être en mesure de répondre à la volonté du public telle qu’elle est exprimée par les politiciens28, ce qui signifie que les fonctionnaires doivent également être conscients du changement exprimé par le public au moyen des décisions politiques, et y répondre. Hugh Heclo exprime bien cette idée dans le passage suivant :

  • 29 Hugh Heclo (1975), “OMB and the Presidency : The Problem of Neutral Competence,” The Public Intere (...)

Faire preuve de neutralité ne signifie pas que l’on possède de façon innée une conception globale et impartiale de l’intérêt public. Cette compétence consiste plutôt à collaborer avec des patrons partisans et à formuler des conseils judicieux et indépendants à leur intention – et à être suffisamment détaché pour remplir ce mandat pour une succession de chefs partisans. L’indépendance que sous-tend la neutralité [...] vise précisément à servir les intérêts du leadership partisan29 [traduction].

21Pour exercer leurs fonctions de façon efficace, les fonctionnaires canadiens sont tenus de s’adapter au leadership politique, non pas de formuler le même type de conseils, indépendamment du parti au pouvoir. C’est donc dire que les fonctionnaires doivent non seulement formuler des conseils politiques impartiaux, mais aussi qu’ils doivent tenter d’en prévoir les conséquences possibles sur le plan politique. À titre de collaborateurs des ministres, les fonctionnaires doivent tenter de prévoir les conséquences, à la fois sur le plan des politiques et sur le plan proprement politique.

  • 30 James B. Christoph (1957), “Political Rights and Administrative Impartiality in the British Civil (...)

22Pendant des décennies, la CFP a soutenu que l’avantage principal de la dotation selon le principe du mérite au sein de la fonction publique résidait dans le fait qu’elle empêchait toute politisation des fonctionnaires (et en faisait donc supposément des acteurs impartiaux), caractéristique qui supplantait toute autre valeur qui aurait pu sembler attrayante aux yeux des politiciens, comme l’enthousiasme du personnel à l’égard des politiques, la contribution des fonctionnaires à la vie politique ou encore le droit de ceux-ci d’influencer leur employeur par des manœuvres politiques30. Or, des pressions exercées sur le système et cette pratique consistant à mettre les fonctionnaires à l’écart des politiciens en limitant leur capacité de participer à la vie politique mèneront à une nouvelle conception selon laquelle les fonctionnaires voient leur contribution amoindrie si on les empêche de s’engager dans des activités politiques. Même s’il est vrai que les Canadiens ont déjà souhaité se doter d’une fonction publique libre de toute forme de partialité, ce qui justifiait les limites imposées en ce qui a trait aux droits politiques, on estime de plus en plus que les fonctionnaires devraient jouir des mêmes droits et privilèges que les citoyens ordinaires.

  • 31 Kenneth Kernaghan (1986), “Political Rights and Political Neutrality : Finding the Balance Point,” (...)

23Les droits des fonctionnaires sur le plan politique sont étroitement liés aux principes constitutionnels relatifs à la neutralité, et l’on ne peut apporter de changements aux uns sans qu’il y ait de répercussions sur les autres. Comme Kenneth Kernaghan le souligne, les divers éléments du principe de la neutralité sont interdépendants et « l’accroissement important de la partialité politique des fonctionnaires pourrait éroder le concept d’une fonction publique neutre sur le plan politique, à la fois en réalité et en apparence, par exemple la hausse du nombre de nominations fondées sur le favoritisme, l’augmentation des commentaires formulés par les fonctionnaires dans la sphère publique, la perte de l’anonymat de la fonction publique et la diminution de la sécurité d’emploi31 » [traduction]. La CFP a toujours eu le souci de conserver la confiance du public et de maintenir l’efficacité de la fonction publique du point de vue administratif. Toutefois, la Loi sur l’emploi dans la fonction publique confère à la CFP le pouvoir de déterminer si les fonctionnaires peuvent se porter candidats à une élection en fonction des conséquences possibles que leur mise en candidature entraînerait sur la fonction publique. Malgré tout, la CFP, de par son rôle de gardien de la neutralité politique, estime que la participation des fonctionnaires à la vie politique constitue une menace réelle pour la neutralité, qui constitue une valeur fondamentale.

24La CFP a toujours affirmé que la fonction publique devait conserver sa neutralité à l’égard des ministres, du public et des autres fonctionnaires. Il a toujours été primordial que les fonctionnaires soient non seulement neutres, mais également perçus comme tels. Cet aspect prend une importance renouvelée dans un contexte où la fonction publique devient plus active dans le domaine des politiques publiques et où elle se voit confier plusieurs fonctions quasi judiciaires en raison de l’accroissement de la taille de l’État. De plus, pour assurer l’efficacité des principes de la neutralité et de l’anonymat, il faut indiquer clairement que le fait de promouvoir certains fonctionnaires ayant exercé des droits politiques ou de leur accorder des avantages pourrait nuire au moral de la fonction publique et à son professionnalisme. Par conséquent, on considère souvent que les droits politiques peuvent donner lieu à une nouvelle forme de favoritisme et on les dépeint souvent comme tels.

  • 32 “Review Urged on Politics Rule in Civil Service,” The Globe and Mail, Tuesday, March 28, 1972, p. (...)

25Selon la CFP, pour atteindre un équilibre, il est essentiel que les fonctionnaires soient tenus à l’écart de toute ingérence politique. Toutefois, ces derniers doivent également pouvoir exercer leurs droits de citoyens et donc participer à des activités politiques. Ce dilemme ne sera réglé en partie qu’après l’entrée en vigueur de la Charte canadienne des droits et libertés en 1982 et que les fonctionnaires auront porté leur cause devant la Cour suprême. Toutefois, entre-temps, la définition de ce qui constitue des activités politiques acceptables demeure floue, et la CFP doit souvent faire preuve de jugement dans les dossiers. Un changement s’opère donc au chapitre des préoccupations de la CFP : plutôt que de se soucier uniquement d’assurer l’impartialité de la fonction publique en veillant à l’application du mérite, elle doit maintenant se pencher sur la question des restrictions à appliquer en ce qui a trait à l’exercice d’activités politiques par les fonctionnaires, particulièrement dans le cas de ceux qui n’ont pas accès à des renseignements délicats ou qui ne sont pas en situation de conflit d’intérêts manifeste. Dans les années 1970, on observe des pressions visant à la fois la définition de ces droits et la protection des fonctionnaires, dans un contexte où ceux qui affichent un parti pris sur le plan politique doivent être tenus à l’écart du processus décisionnel. Toujours durant les années 1970, les employés fédéraux commencent à participer à la vie politique, et la désapprobation à cet égard se traduit par la suspension de ceux qui se portent candidats à des élections. La CFP est alors accusée de faire preuve d’autoritarisme en suspendant des personnes sans leur donner de possibilité de recours32. Or, il se trouve que cette question touche directement à l’une des valeurs fondamentales de la CFP.

26À la fin des années 1970, il est clair que les droits des fonctionnaires sur le plan politique seront renforcés par l’entrée en vigueur de la Charte canadienne des droits et libertés. En outre, la CFP devient experte dans la gestion des droits politiques au cas par cas. La fonction publique, désormais une organisation de grande taille, est tellement divisée, classifiée et organisée qu’il est maintenant possible d’accorder davantage de droits politiques à de vastes catégories d’employés qui n’interviennent pas dans le processus décisionnel gouvernemental et qui ne présentent donc aucune menace quant à la neutralité de la fonction publique. Il convient de souligner que les demandes visant l’accroissement des droits politiques ne proviennent pas uniquement des associations de personnel et des syndicats, mais également des défenseurs des droits de la personne. Cette situation décrit bien la façon habituelle dont la CFP répond aux pressions en faveur du changement dont elle fait l’objet. Les mesures qu’elle prend sont progressives et ponctuelles, et elles témoignent d’une vision limitée de la situation ; en somme, elles répondent au besoin immédiat de trouver une solution à un problème urgent.

LA COMMISSION LAMBERT : LA GESTION DU PERSONNEL SCRUTÉE À LA LOUPE

27Au milieu des années 1970, des changements considérables se produisent au sein de la CFP, notamment le départ du président John J. Carson, ardent défenseur de la nouvelle orthodoxie en matière de gestion, son remplacement par Edgard Gallant et la nomination de John Edwards et d’Anita Szlazak à titre de commissaires. Les deux nouveaux commissaires appuient le rôle traditionnel de gardien de la CFP, encore davantage que M. Carson, mais ils reconnaissent tout de même que des changements sont inévitables au sein de la CFP lorsque le gouvernement libéral met sur pied deux commissions qui devraient permettre de clarifier le rôle de celle-ci. Il s’agit de la Commission royale d’enquête sur la gestion financière et l’imputabilité (Commission Lambert) et du Comité spécial sur la gestion du personnel et le principe du mérite (Comité D’Avignon). Même si la CFP n’est pas encore devenue un organisme de vérification comme le prônait la Commission Glassco en 1962, elle a toutefois commencé à perdre des responsabilités en matière de politiques sur le personnel en raison de l’accroissement des pouvoirs du Secrétariat du Conseil du Trésor.

  • 33 Vérificateur général du Canada, Rapport 1975-76, p. 9.
  • 34 Canada (1979), Commission royale sur la gestion financière et l’imputabilité, Rapport final, Hull, (...)

28Comme chacun le sait, la Commission Lambert est créée à la suite du rapport de 1975-1976 du vérificateur général J. J. Macdonnell, lequel affirme ce qui suit : « Je m’inquiète sérieusement du fait que le Parlement – et, en réalité, le gouvernement – ne contrôle plus de façon efficace l’utilisation des deniers publics, ou semble près de perdre ce contrôle33 ». Pour rectifier la situation, la Commission Lambert, encore plus que la Commission Glassco, exprime la nécessité d’améliorer l’efficacité de la gestion et exerce des pressions sur la CFP afin que cette dernière abandonne tout pouvoir qu’elle possédait dans le cadre de gestion exécutive pour ne plus s’occuper que de la protection et de la surveillance du principe du mérite34. En particulier, la Commission Lambert n’est guère en faveur de l’important rôle exécutif de gestion du personnel initialement confié à la CFP, car elle estime que la fonction publique jouit ainsi d’une trop grande indépendance à l’égard du gouvernement. Le rapport porte essentiellement sur les mesures de contrôle financier, mais il contient également de nombreuses recommandations sur les politiques relatives au personnel, dont bon nombre modifieraient fondamentalement la CFP si elles devaient être mises en œuvre. En définitive, ce rapport aura une incidence limitée compte tenu des bouleversements sur le plan politique qui agitent le Canada en 1979-1980. Il annonce toutefois l’orientation des changements à venir.

  • 35 Ibid., p. 36.
  • 36 Ibid., p. 37.

29La Commission Lambert poursuit les efforts entrepris par la Commission Glassco en vue d’accroître le rôle de gestion du Conseil du Trésor, qui finira par exercer de nouvelles responsabilités d’envergure en ce qui a trait à la surveillance de la gestion de tous les aspects de l’administration publique35. Les recommandations de changement de la Commission Lambert à l’égard du Conseil du Trésor « visent à clarifier son rôle comme organisme central, responsable de la gestion efficace des ressources financières et humaines du gouvernement. [Elles] définissent également son rôle en tant qu’instrument principal permettant au Cabinet d’obliger les ministères et les organismes à rendre compte de l’exercice de leurs responsabilités en matière de gestion36 ». Les recommandations visent également le renforcement de l’orthodoxie en matière de gestion par l’accroissement des directives provenant du Cabinet et des mesures de contrôle générales sur la fonction publique, ce qui, évidemment, mène à une réduction du rôle de la CFP.

  • 37 Ibid., p. 133.

30Selon les membres de la Commission Lambert, les recommandations visant un contrôle exécutif accru de la gestion du personnel présentent l’avantage de mettre fin à un problème persistant, soit le fait que la CFP dispose de pouvoirs exécutifs tout en étant tenue, au nom du Parlement, de vérifier ses propres activités afin de s’assurer que ce mandat est réalisé conformément aux règles approuvées par ce dernier. Lambert n’apprécie pas ce processus, car il estime que la responsabilisation se trouve compromise « lorsque la Commission de la fonction publique la contrôle elle-même dans la pratique grâce à ses propres mécanismes de révision. Le regroupement des responsabilités en matière de gestion du personnel au sein du Conseil de gestion permettra de préciser le régime d’imputabilité de la dotation en personnel, d’une part, et le contrôle des procédures de dotation d’autre part37 ».

  • 38 Ibid., p. 135.
  • 39 Ibid., p. 136.

31La Commission Lambert soulève également le problème de l’absence de mécanismes de surveillance parlementaire officiels. Les membres de la Commission estiment que ce problème est loin d’être réglé et qu’il a été occulté en raison de l’obsession du mérite et de l’efficacité. Ils font notamment remarquer qu’il n’existe aucun examen parlementaire portant sur l’administration du personnel comme celui de la gestion financière qui relève du comité des comptes publics. Encore une fois, le problème sous-jacent est la position ambiguë de la CFP. « On ne sait pas exactement si la CFP doit comparaître devant un comité parlementaire pour rendre compte de l’exercice des [sic] ses pouvoirs en matière de dotation en personnel et pour garantir, en tant qu’organe indépendant, que la dotation en personnel a été faite en fonction du mérite38 ». Le Parlement doit obtenir un compte rendu à l’égard de ces deux fonctions, mais il n’a pas été clairement établi que seule la CFP devait s’en charger. Les activités de gestion du personnel devraient plutôt relever du nouveau Secrétaire à la gestion du personnel et des administrateurs généraux, tandis que la CFP « devrait rendre compte directement au Parlement de sa responsabilité qui est de garantir que les nominations, au sein de la [f ]onction publique, sont fondées sur le mérite et ne relèvent pas du patronage politique ou administratif39 ».

32Les efforts de la Commission Lambert constituent peut-être l’exemple le plus saisissant d’une tentative de transformer la CFP en un organisme parlementaire typique assumant un rôle de chien de garde. À son avis, l’indépendance des commissaires devrait être garantie par la prise de certaines mesures, notamment l’approbation de la nomination des commissaires pour une période de dix ans par les deux Chambres du Parlement, l’établissement de traitements par règlement et la garantie que ceux-ci ne sont pas assujettis aux procédures d’évaluation qui s’appliquent aux nominations effectuées par le gouverneur en conseil. Toujours selon la Commission Lambert, la CFP devrait se voir accorder un pouvoir accru lui permettant d’obtenir des documents, des réponses et des explications auprès des autres organismes de la fonction publique lorsqu’elle le juge nécessaire. En somme, la Commission Lambert veut s’assurer que la CFP est en mesure d’assumer ses trois responsabilités principales. La première responsabilité consiste à examiner les politiques relatives au personnel établies par les organismes centraux et les administrateurs généraux, et à s’assurer que celles-ci protègent le principe du mérite. La deuxième responsabilité de la CFP a trait aux appels interjetés à l’égard des décisions de dotation dans les cas où l’on estime que le principe du mérite n’a pas été respecté, et à la production de données statistiques sur le nombre d’appels entendus et de dossiers en attente. Enfin, la troisième responsabilité consiste à rendre compte au Parlement des situations où les politiques relatives au personnel ne respectent pas les principes du mérite et où des vérifications internes menées dans les ministères ont permis de constater des cas de non-conformité à cet égard.

33Il s’agit là de la vision la plus radicale de la CFP jamais proposée. En effet, la CFP exercerait la fonction de vérification, mais se verrait retirer tout pouvoir exécutif en matière de dotation. Elle deviendrait donc un organisme d’appel et de vérification, et ferait désormais partie de la nouvelle catégorie des agents du Parlement, au même titre que le vérificateur général. Pourtant, aussi radicale qu’elle puisse paraître, c’est cette vision qui sera mise en œuvre aux États-Unis en 1978 et au Royaume-Uni en 1991.

34Essentiellement, deux orientations marquées se dégagent des propositions formulées par la Commission Lambert. D’une part, on souhaite augmenter le contrôle général exercé par le Parlement et le Cabinet en élargissant le mandat de divers organismes de surveillance, dont la CFP ferait partie. D’autre part, on considère que les lacunes actuelles en matière de gestion financière au sein de la fonction publique sont attribuables au fait que la fonction publique ne dispose pas suffisamment de pouvoirs pour être en mesure de gérer son fonctionnement et d’atteindre des objectifs clairement définis. Selon la Commission Lambert, si l’on tient compte de ces deux facteurs simultanément, il est possible d’obtenir un gouvernement et une administration plus responsables. Dans la pratique, le Conseil de gestion pourrait s’assurer que les ministères formulent des propositions réalistes en ce qui a trait aux programmes et les mettent en application de façon économique, efficiente et efficace. Le Parlement recevrait en outre des renseignements clairs et exhaustifs concernant les propositions de dépenses et les réalisations à cet égard.

  • 40 Ibid., p. 43.

35La conclusion qui se dégage du rapport de la Commission Lambert, à l’instar de pratiquement toutes les autres commissions d’enquête sur la fonction publique, est que la haute direction de la fonction publique, en particulier les administrateurs généraux, constitue le pivot de la réforme. Les hauts fonctionnaires constituent le maillon le plus important de toute la structure hiérarchique, ce qui signifie que les administrateurs généraux doivent rendre des comptes directement au Parlement. Selon Lambert et les autres, le problème tient avant tout à une faille sérieuse dans la théorie de responsabilité ministérielle. Comme le souligne Lambert, « […] on ne pouvait défendre la doctrine de la responsabilité ministérielle sans tenir compte du rôle véritable et indépendant que doit jouer le sous-ministre dans l’administration du gouvernement ; autrement, la doctrine elle-même serait compromise40 ». Cet avertissement sera répété au fil des années, mais toujours ignoré par Ottawa. La conception selon laquelle le sous-ministre devrait assumer la responsabilité officielle de l’administration des activités ministérielles en fonction des buts et des objectifs convenus avec les ministres est considérée d’une certaine façon comme une réforme qui risque de retirer trop de pouvoirs au Cabinet. La Commission Lambert n’est pas le premier groupe à constater que les principes constitutionnels régissant la fonction publique canadienne sont faibles et devraient être renforcés, à défaut de quoi la fonction publique continuera de faire l’objet d’un contrôle politique direct.

  • 41 Douglas Hartle (1979), “The Report of the Royal Commission on Financial Management and Accountabil (...)
  • 42 Ibid., p. 372.

36Les recommandations formulées par Lambert visent essentiellement à orienter la haute direction de la fonction publique davantage vers la gestion, ce qui implique qu’on lui confie plus de pouvoir discrétionnaire, d’autonomie et de responsabilités, lesquels seraient contrebalancés sur le plan administratif par un système de freins et de contrepoids, assuré par un certain nombre d’organismes généraux, dont la CFP ferait partie au même titre que les autres. En tentant d’établir un pont entre les principes modernes et traditionnels de l’administration publique, la Commission Lambert souligne la nécessité de respecter les pouvoirs parlementaires traditionnels tels qu’ils sont exercés par l’entremise de divers organismes de surveillance, y compris la CFP, laquelle serait chargée de la surveillance du mérite et de la neutralité, tout en tenant compte de la volonté exprimée en ce qui a trait à l’autonomie en matière de gestion. Un détracteur formule cependant la critique selon laquelle « les commissaires ont fait montre d’une innocence puérile ; ils ont cruellement manqué de modestie alors qu’ils auraient dû en avoir beaucoup et ils ont fait preuve d’ignorance dans des dossiers cruciaux qu’il aurait été aisé de bien connaître41 » [traduction]. Cette critique est d’autant plus troublante qu’elle sous-entend que les recommandations déboucheraient sur une centralisation des pouvoirs au sein du conseil de gestion proposé, lequel cumulerait, outre un rôle de contrôle financier accru, toutes les fonctions de la CFP. Ce cumul aurait pour effet d’orienter l’équilibre du pouvoir au profit du centre et donc de miner non seulement les pouvoirs des sous-ministres mais aussi ceux des ministres42.

LE COMITÉ D’AVIGNON : LE MÉRITE EN PERTE DE VITESSE ?

  • 43 Canada (1979), Rapport du Comité spécial sur la gestion du personnel et le principe du mérite, Hul (...)

37Malgré le fait qu’elle reconnaisse la nécessité d’améliorer l’efficacité de la gestion au gouvernement du Canada et qu’elle accepte de contribuer à l’atteinte de cet objectif, la CFP se heurte à des préoccupations persistantes au sujet de la portée et de la clarté du cadre législatif adopté en 1967. En effet, celui-ci est toujours perçu comme un obstacle à l’efficacité de la gestion. En particulier, on critique la confusion attribuable aux réformes qui touchent la CRTFP et la CFP, deux organismes qui exercent des fonctions d’appel. La confusion est due au fait que les personnes qui interjettent appel auprès de l’un des organes n’ont ensuite plus la possibilité d’utiliser d’autres mécanismes de recours. On estime donc de plus en plus que les gens font l’objet d’une injustice, sans rien pouvoir y faire. Pour remédier à la situation, le gouvernement met sur pied le Comité spécial sur la gestion du personnel et le principe du mérite, qui sera chargé d’examiner les problèmes qui découlent de la Loi sur l’emploi dans la fonction publique, particulièrement en ce qui a trait au mérite, à la promotion et aux procédures de recours et d’appel relativement aux nominations, aux promotions et aux rétrogradations ainsi qu’à l’accès à la formation pour les employés. Cette commission d’enquête, dirigée par Guy D’Avignon et constituée à la fois de représentants du gouvernement et des syndicats, est chargée d’examiner la gestion du personnel et l’application du principe du mérite, deux activités qui sont au cœur même du mandat de la CFP43. Toutefois, même si le Comité formule des recommandations qui s’avéreront utiles pour régler les querelles de compétences touchant les procédures d’appel, il n’est pas un apôtre du système axé sur le mérite. Le Comité D’Avignon en viendra plutôt à avoir une perception du mérite semblable à celle que l’on observait déjà chez les détracteurs de la CFP dès les années 1920, à savoir qu’il s’agit d’une considération de second ordre par rapport à la nécessité pressante d’améliorer la gestion du personnel au sein de la fonction publique et à celle plus impérieuse encore d’obtenir un leadership exécutif efficace de la part du Cabinet. Plutôt que de constituer un élément fondamental au cœur des politiques touchant le personnel dans un régime démocratique, le mérite est désormais considéré comme un amalgame de procédures axées sur la justice, l’égalité et la transparence, mais ne permettant pas de faire en sorte que les nouveaux fonctionnaires possèdent les caractéristiques et les valeurs associées aux responsabilités de leur charge.

  • 44 Ibid., p. 41.

38Selon les membres du Comité d’Avignon, les problèmes relatifs à la gestion du personnel et au mérite sont attribuables, une fois de plus, à l’absence de toute philosophie de gestion et de tout sens du leadership organisationnel. Dans ces circonstances, les gestionnaires ne disposent pas des outils appropriés pour gérer, ils doivent composer avec une réglementation régissant le mérite qui est excessive et rigide et ils doivent suivre aveuglement les règles communément appliquées en ce qui a trait au mérite, le tout aux dépens de l’efficience et de l’efficacité. Nombreux sont ceux qui croient que la CFP devrait se concentrer sur les activités permettant de « hausser les critères de compétence en matière de gestion, de déterminer les postes de gestion, de sélectionner et de perfectionner les gestionnaires44 ». C’est donc dire que celle-ci, plutôt que de se préoccuper de la protection du système axé sur le mérite, devrait s’efforcer d’élaborer une philosophie de gestion et de former des gestionnaires.

  • 45 Ibid., p. 49.

39Mais à quoi devrait ressembler cette philosophie de gestion ? Le Comité D’Avignon est d’avis qu’elle devrait porter sur la relation entre les gestionnaires et leurs employés, sur les domaines où il faut obtenir un rendement élevé et sur les critères de rendement appropriés. Les employés sont généralement plus productifs lorsqu’ils savent ce qu’on attend d’eux. Pour cette raison, il est essentiel que la philosophie de gestion soit axée sur les objectifs. Il serait probablement impossible, et certainement déraisonnable, de tenir les employés responsables du fait que des objectifs qui ne leur avaient pas été clairement précisés au départ n’ont pas été atteints. Selon le Comité D’Avignon, la plus grande difficulté réside dans le fait que la fonction publique ne possède « tout simplement pas de système qui définisse les buts, assure que les gestionnaires s’engagent à les atteindre et permette de préparer des rapports sur l’activité en cours afin d’établir des méthodes d’imputabilité45 ».

  • 46 Ibid., p. 58.

40Le Comité D’Avignon tient compte des travaux effectués par les deux commissions royales d’enquête l’ayant précédé ainsi que de la nouvelle orientation intellectuelle dans le domaine de la gestion. Selon toutes ces sources, les gestionnaires devraient se voir accorder la possibilité de gérer, tout en faisant l’objet d’une série de vérifications dans le cadre d’un système de freins et de contrepoids assuré par les organismes centraux et les organes de surveillance comme la CFP, lesquels seraient chargés d’établir les politiques et les procédures à cet égard. Toutefois, comme c’est le cas pour les réformes depuis deux décennies, les changements à la CFP sont difficiles à mettre en œuvre. Le Comité fait remarquer que, depuis 1920, le fardeau de règles, de règlements, de lignes directrices, de directives et de mesures de contrôle n’a cessé d’augmenter, ce qui, selon les gestionnaires, mine le système et limite leur capacité à gérer46. Ce système strict constitue « la parfaite antithèse des principes de la gestion moderne » et, bien qu’il permette, dans certains cas, d’éviter les types d’abus les plus flagrants associés aux anciens principes de gestion (soit le favoritisme et la corruption), il ne mènera jamais à la création du principe de gestion axée sur les résultats qui s’impose.

  • 47 Ibid., p. 91.

41Dans le cadre de ses efforts visant la modernisation du régime de gestion du personnel, le Comité D’Avignon, à l’instar de nombreux détracteurs, souhaite moderniser le concept du mérite. Il a souvent été répété que, au moment où le principe du mérite a été créé en 1920, les principes de gestion dominants étaient ceux de la gestion scientifique. Or, les principes théoriques et professionnels de la gestion et du comportement organisationnel ont évolué considérablement au fil des ans. D’Avignon fait d’ailleurs remarquer ce qui suit : « Parmi les organismes qui constituent la [f]onction publique on trouve des structures, des styles et des systèmes de gestion qui reflètent toute la gamme des théories de l’organisation. Toutefois, notre régime du mérite est fermement axé sur l’école de la gestion scientifique, et sur nulle autre47 ». Ce qui est frappant dans cette affirmation, c’est le manque de considération à l’égard du mérite à titre de valeur clé associée au principe constitutionnel d’une fonction publique impartiale. On n’y trouve pas non plus la notion selon laquelle le mérite est une valeur à préserver si l’on veut que la fonction publique conserve son statut dans la démocratie canadienne à titre d’institution importante et indépendante. De fait, à la fin des années 1970, la notion de fonction publique constitutionnelle fondée sur les principes fondamentaux que sont le mérite et l’impartialité semble quelque peu romantique. À l’époque, on s’attend plutôt à ce que la fonction publique réponde aux besoins des politiciens, des citoyens et des gestionnaires, et l’on ne se soucie guère de son rôle global.

  • 48 Ibid., p. 99-100.

42Les travaux du Comité D’Avignon mettent en lumière une volonté de créer un système axé sur le mérite qui soit plus souple, sans toutefois retourner à un régime fondé sur le favoritisme. On ne craint pas tant le favoritisme politique que le fait que les gestionnaires créent une forme de favoritisme bureaucratique ; il s’agit là d’une préoccupation qui dure depuis longtemps. On craint enfin l’établissement d’une fonction publique fermée qui soit hostile aux gens de l’extérieur, particulièrement les minorités régionales, les minorités raciales et les femmes. Le Comité propose donc une solution partielle : l’ancienne vision selon laquelle la CFP devrait continuer de favoriser une fonction publique où les gens font carrière et qui soit fermée aux échelons inférieurs, soit dans les domaines syndiqués, mais faire preuve de plus d’ouverture en ce qui a trait à l’embauche aux échelons supérieurs de gens talentueux provenant de l’extérieur. La haute direction de la fonction publique serait donc ouverte au recrutement externe, tandis que la portion syndiquée de la fonction publique fonctionnerait selon le principe du recrutement au niveau d’entrée et de la promotion à l’interne48.

  • 49 Ibid., p. 105.
  • 50 Ibid., p. 105.

43Le rapport du Comité D’Avignon ne porte pas réellement sur le système axé sur le mérite, cette question n’étant traitée que dans une brève partie du texte. De plus, dans ses commentaires sur le mérite, le Comité n’apporte généralement rien de très utile. Il considère le mérite comme une entrave pour les gestionnaires et comme un concept qu’il faudrait réformer de façon à permettre au gouvernement d’« adapter le système du mérite aux besoins de la gestion49 ». Dans le rapport, on précise également que le mérite ne devrait pas revêtir une importance supérieure à celle des autres principes administratifs en vigueur dans la fonction publique, mais devrait plutôt se situer sur le même pied que l’efficience, l’efficacité, la souplesse, l’équité et l’égalité des chances. Le mérite devrait « être conçu de façon à permettre aux gestionnaires une certaine liberté d’action en ce qui concerne l’affectation de leur personnel selon les exigences changeantes des programmes et les variations du volume de travail50 ». Le message est donc clair : si le mérite nuit à la gestion, les impératifs de la gestion doivent prévaloir.

  • 51 Ibid, p. 219.
  • 52 Lois du Canada, 1966-1967, Chapitre 71, Articles 10 et 11.

44Le seul point positif que le Comité reconnaît au système axé sur le mérite est la pratique typiquement canadienne qui consiste à appliquer le mérite à un emploi en particulier plutôt qu’à l’évaluation globale d’un candidat en vue d’une carrière l’amenant à exercer diverses fonctions. La pratique qui a cours depuis l’avènement du régime de classification en 1919 a permis de faire en sorte que le recrutement à la fonction publique canadienne ne se limite pas aux postes du niveau d’entrée, mais qu’il ait lieu à tous les niveaux51. Cette pratique a toujours eu pour avantage de permettre le recrutement de l’élite à la haute direction de la fonction publique, pratique que la législation en vigueur semble encourager52. La seule suggestion du Comité à cet égard vise la modification de la Loi sur l’emploi dans la fonction publique pour permettre un recrutement plus direct lorsqu’il en va de l’intérêt du public, par opposition à l’intérêt de la fonction publique. La CFP doit donc faire en sorte que les nominations de personnes provenant de l’extérieur de la fonction publique aux échelons supérieurs soient plus représentatives de la société canadienne qu’elles ne l’étaient auparavant.

CONCLUSION : LE NOUVEAU PARADIGME DU RENDEMENT

  • 53 Michael J. Kirby (2004), “Reflections on the Management of Government in the 1980s,” in Bernard Os (...)

45Les nouvelles conceptions généralement admises au sujet du rôle changeant de la fonction publique débouchent toutes sur la même conclusion : il faudrait restreindre le rôle de la CFP. Michael Kirby, secrétaire principal du premier ministre Trudeau, s’inscrit dans une tendance de plus en plus observée lorsqu’il propose une fonction publique décentralisée et subdivisée au sein de laquelle les services sont rapprochés des citoyens. Il propose en outre l’autofinancement pour les unités qui offrent des services ayant un potentiel commercial, la concurrence du secteur privé et du secteur public, et l’établissement des coûts complets des services publics. L’objectif est d’« assujettir les gestionnaires de l’administration publique aux impératifs économiques importants qui existent uniquement dans le monde concurrentiel des affaires, ce qui astreindrait au moins une portion du processus décisionnel gouvernemental au même type de discipline qui régit les processus décisionnels dans le secteur privé concurrentiel53 » [traduction]. Il est clair que les idées de Kirby s’inscrivent dans une tendance qui sera bientôt désignée sous le nom de gouvernement entrepreneurial et que la CFP constituera bientôt un obstacle sérieux à la réalisation de cet objectif.

  • 54 Gilles Paquet (1985), “An Agenda for Change in the Federal Public Service,” Canadian Public Admini (...)

46Les pressions s’accentuent pour que le champ d’action de la CFP se limite, dans le meilleur des cas, à celui d’un organisme de recrutement ou encore, à la rigueur, à celui d’un organisme de vérification. Elle doit donc se concentrer davantage sur les échelons inférieurs, où elle peut fournir des services efficaces tout en exerçant les fonctions d’un organisme de vérification ou de certification en vue d’assurer l’application des procédures appropriées en ce qui a trait aux nominations effectuées aux échelons supérieurs. Un commentateur fait remarquer qu’une telle « réduction des responsabilités amènerait la création d’un nouveau rôle pour la CFP qui ressemblerait davantage, sur le plan du personnel, à celui du vérificateur général sur le plan financier54 » [traduction]. La transformation de la CFP en organisme de vérification accompagnée du transfert de tous les pouvoirs de nomination à l’organe exécutif demeure une réforme très populaire chez les observateurs externes, mais qui ne trouvera jamais d’appui au sein du gouvernement. Aucun politicien du pays ne souhaite retirer la responsabilité exécutive de la CFP et, ce faisant, rompre le marché conclu avec le Parlement en 1908.

  • 55 James. R. Thompson (2006), “The Federal Civil Service : The Demise of an Institution,” Public Admi (...)
  • 56 Flora Macdonald (1980), “The Minister and the Mandarins : How a New Minister Copes With the Entrap (...)

47Malgré une certaine réticence à appliquer les mesures visant la réduction de la CFP, on commence à accepter que la fonction publique doit faire l’objet d’une modernisation ; d’organisme au service de vagues principes associés aux conventions constitutionnelles, elle doit se transformer en une organisation active au service du pouvoir exécutif. Lentement, la fonction publique se voit retirer tout caractère moral ; la notion de mérite à titre de valeur fondamentale est remplacée par la conception selon laquelle le mérite équivaut à un ensemble de procédures55. Le présent chapitre a traité de la façon dont la CFP a été poussée à participer à diverses tentatives visant à diminuer le rôle du mérite et à valoriser l’importance de la gestion dans la création d’une fonction publique professionnelle. Dans une certaine mesure, la CFP a été forcée de jouer ce rôle. Il semble que le principe du mérite récolte peu d’appui et que tous réclament un plus grand leadership exécutif direct sur les fonctions de gestion afin d’augmenter la responsabilisation et l’efficacité de l’administration publique de même que sa réactivité à l’orientation politique56. Bien qu’il ne s’agisse pas de la seule tendance observée durant cette période, ce courant de pensée est prédominant dans le cadre des réformes entreprises après 1967 et avant les années 1980, soit durant la décennie au cours de laquelle les politiciens du monde entier commenceront à s’intéresser vivement aux réformes dans la gestion publique. Celles-ci seront désormais regroupées sous l’appellation, vague s’il en est, de nouvelle gestion publique. Cette vision globale de la gestion découle d’une volonté de se soustraire à l’influence contraignante du système axé sur le mérite au nom de l’amélioration de la gestion. Par conséquent, tout organisme qui représente l’ancienne conception de la fonction publique est considéré comme un obstacle au progrès. C’est d’ailleurs à cette époque que les organisations analogues à la CFP dans le monde entier seront menacées de disparition.

  • 57 Jack H. Knott et Gary J. Miller (1987), Reforming Bureaucracy : The Politics of Institutional Choi (...)

48Pourtant, les plaintes formulées ne sont pas nouvelles. De fait, depuis sa création, la CFP est considérée comme un obstacle à la modernisation. On a toujours considéré que ses mécanismes étaient trop lents, qu’ils privaient les gestionnaires des pouvoirs qui leur revenaient de plein droit et que l’accent qu’elle mettait sur la justice et sur les processus rendait difficile la mise en œuvre de réformes d’envergure. Dans les années 1970, ceux qui examinent le rôle de la CFP sont d’avis que, si le gouvernement du Canada suit la vague de la réforme en gestion, il en découlera un meilleur rendement de la part de la fonction publique pour la population canadienne. On en vient donc à envisager la réforme de la fonction publique comme une activité technique dont la réussite reposerait, d’une part, sur une structure hiérarchique claire et, d’autre part, sur la concentration du pouvoir exécutif57. On ne cherche guère à défendre d’autres considérations que celles qui permettent d’améliorer le rendement. Une importance renouvelée est accordée à la nature du travail et à la capacité d’obtenir des résultats, au détriment de l’ancienne conception d’une fonction publique faisant partie d’une société bien ordonnée et gouvernée. On observe finalement une diminution de l’intérêt envers le professionnalisme et la neutralité de la fonction publique ou encore de l’importance accordée à ces principes que la CFP a toujours été chargée de préserver.

Notes de fin

1 John Edwards (1er mai 1979), Note de service confidentielle, “Some Initial Reactions to the Lambert Commission Report,” Archives de la Commission de la fonction publique.

2 Lois du Canada, 1968-1969, Chapitre 54.

3 H. L. Laframboise (1971), “Administrative Reform in the Federal Public Service : Signs of a Saturation Psychosis,” Canadian Public Administration/Administration publique du Canada, vol. 14 :3, p. 303-325.

4 Commission de la fonction publique du Canada (1979), Rapport annuel 1979, Volume 1, Hull, Approvisionnements et Services Canada, p. 9.

5 J. J. Carson (1968), “The Changing Scope of the Public Servant,” Canadian Public Administration/Administration publique du Canada, vol. 11, No 4, p. 407-413.

6 Rapport annuel 1967, p. 7.

7 Débats de la Chambre des communes, 7 juillet 1947, p. 5182-5183.

8 J. Donald Kingsley (1944), Representative Bureaucracy, Yellow Springs, Ohio, Antioch Press.

9 V. Subramaniam (1967), “Representative Bureaucracy : A Reassessment,” American Political Science Review, vol. 61, No 4, p. 1010-1019 ; voir aussi Fredrick Mosher (1968), Democracy and the Public Service, New York, Oxford University Press, 1968.

10 Frederick C. Mosher (1968), Democracy and the Public Service ; voir aussi Kingsley (1944), Representative Bureaucracy.

11 Commission de la fonction publique du Canada, Rapport annuel 1971, p. 1.

12 Carole Agocs (1986), “Affirmative Action, Canadian Style : A Reconnaissance,” Canadian Public Policy/Analyse de politiques, vol. 12, No 1, p. 148-162.

13 Mosher, Democracy and the Public Service, p. 11-13.

14 David Nachmias et David Rosenbloom (1973), “Measuring Bureaucratic Representation and Integration,” Public Administration Review, vol. 33, No 6, p. 590-597.

15 Sylvain Cloutier (1968), “Senior Public Service Officials in a Bicultural Society”, Canadian Public Administration/Administration publique du Canada, vol. 11 No 4, p. 368-406.

16 Canada (1968), Commission royale d’enquête sur le bilinguisme et le biculturalisme, Ottawa, Imprimeur de la Reine.

17 Chambre des communes, Débats, 6 avril 1966, p. 3915.

18 Chambre des communes, Débats, 23 juin 1970, p. 8487.

19 Kathleen Archibald (1970), Les deux sexes dans la fonction publique, Ottawa, Commission de la fonction publique du Canada.

20 Canada (1970), Rapport de la Commission royale d’enquête sur le statut de la femme au Canada, Ottawa, Imprimeur de la Reine.

21 Commission de la fonction publique du Canada, Rapport annuel 1978, p. 19.

22 Lois révisées du Canada (1985), Chapitre 23 (2e Supplément).

23 Loi sur l’équité en matière d’emploi, L.C. 1995, Chapitre 44.

24 Canada (2007), Comité permanent du sénat sur les droits de la personne, Résultats préliminaires, L’équité en matière d’emploi dans la fonction publique fédérale : Nous n’y sommes pas encore.

25 Pan S. Kim (1994), “A Theoretical Overview of Representative Bureaucracy : Synthesis,” International Review of Administrative Sciences/Revue internationale des sciences administratives, vol. 60, p. 392.

26 Patrick Weller (1989), “Politicisation and the Australian Public Service,” Australian Journal of Public Administration, vol. 48, No 4, p. 370.

27 Lorne Sossin (2006), « Définir les frontières : l’argument constitutionnel pour l’indépendance bureaucratique et son implication pour la responsabilité de la fonction publique », Commission d’enquête sur le programme de commandites et les activités publicitaires : rétablir l’imputabilité Volume 2, Hull : Travaux publics et Services gouvernementaux Canada, p. 27-78.

28 William F. West (2005), “Neutral Competence and Political Responsiveness : An Uneasy Relationship,” The Policy Studies Journal, vol. 33, p. 147-160.

29 Hugh Heclo (1975), “OMB and the Presidency : The Problem of Neutral Competence,” The Public Interest, vol. 38, p. 83.

30 James B. Christoph (1957), “Political Rights and Administrative Impartiality in the British Civil Service,” American Political Science Review, vol. 51, p. 68.

31 Kenneth Kernaghan (1986), “Political Rights and Political Neutrality : Finding the Balance Point,” Canadian Public Administration/Administration publique du Canada, vol. 29 No 4, p. 650.

32 “Review Urged on Politics Rule in Civil Service,” The Globe and Mail, Tuesday, March 28, 1972, p. 4.

33 Vérificateur général du Canada, Rapport 1975-76, p. 9.

34 Canada (1979), Commission royale sur la gestion financière et l’imputabilité, Rapport final, Hull, Approvisionnements et Services Canada, p. 124.

35 Ibid., p. 36.

36 Ibid., p. 37.

37 Ibid., p. 133.

38 Ibid., p. 135.

39 Ibid., p. 136.

40 Ibid., p. 43.

41 Douglas Hartle (1979), “The Report of the Royal Commission on Financial Management and Accountability (The Lambert Report) : A Review,” Canadian Public Policy/Analyse des politiques, vol. 3, No 2, p. 366-382, 367.

42 Ibid., p. 372.

43 Canada (1979), Rapport du Comité spécial sur la gestion du personnel et le principe du mérite, Hull, Approvisionnements et Services Canada.

44 Ibid., p. 41.

45 Ibid., p. 49.

46 Ibid., p. 58.

47 Ibid., p. 91.

48 Ibid., p. 99-100.

49 Ibid., p. 105.

50 Ibid., p. 105.

51 Ibid, p. 219.

52 Lois du Canada, 1966-1967, Chapitre 71, Articles 10 et 11.

53 Michael J. Kirby (2004), “Reflections on the Management of Government in the 1980s,” in Bernard Ostry et Janice Yalden (éds.), Visions of Canada : The Alan B. Plaunt Memorial Lectures, 1958-1992, Montréal, McGill-Queen’s University Press, p. 443.

54 Gilles Paquet (1985), “An Agenda for Change in the Federal Public Service,” Canadian Public Administration/Administration publique du Canada, vol. 28, No 3, p. 455-461, 461.

55 James. R. Thompson (2006), “The Federal Civil Service : The Demise of an Institution,” Public Administration Review, vol. 66, No 4, p. 496.

56 Flora Macdonald (1980), “The Minister and the Mandarins : How a New Minister Copes With the Entrapment Devices of Bureaucracy,” Policy Options/Options politiques, vol. 50, No 3, p. 3.

57 Jack H. Knott et Gary J. Miller (1987), Reforming Bureaucracy : The Politics of Institutional Choice, Englewood Cliffs, Prentice-Hall, p. 2.

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