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À la défense d’un idéal contesté

 | 
Luc Juillet
, 
Ken Rasmussen

Chapitre 3. Une nouvelle réflexion sur le rôle de la CSC — Gordon, Heeney et Glassco : 1945-1967

Texte intégral

Aux fins d’une bonne administration, il peut devenir souvent souhaitable, et parfois nécessaire, que la Commission soit autorisée à décentraliser quelques-unes de ses fonctions dans une mesure plus grande qu’elle ne le faisait jusqu’ici, ou à déléguer aux sous-chefs son autorité [c’est nous qui soulignons] à l’égard de certaines questions et en certaines circonstances.
Arnold D. P. Heeney, 1958, p. 12

1Immédiatement après la Seconde Guerre mondiale, des changements amènent la Commission du service civil (CSC), d’une part, à perdre certaines de ses responsabilités principales au profit du Conseil du Trésor, lequel voit ainsi son influence augmenter, et, d’autre part, à déléguer davantage de pouvoirs aux ministères opérationnels. Cette tendance vers une centralisation assortie d’une décentralisation est attribuable à une orthodoxie croissante sur le plan de la gestion, fondée sur la croyance selon laquelle la division des pouvoirs relatifs à la gestion du personnel nuit à la gestion. Les ministères, qui cherchaient depuis longtemps à posséder plus de pouvoirs sur le plan de la gestion du personnel, ont vu, depuis la création de la CSC, les pouvoirs administratifs qu’ils convoitaient confiés tour à tour à cette dernière, puis au Conseil du Trésor. Du point de vue des ministères, cette situation a donné lieu à la création d’un système démesurément centralisé et polarisé sur les mesures de contrôle négatives. Après la Seconde Guerre mondiale, même ceux qui possèdent une compréhension sommaire des principes de la gestion conviendront que l’efficacité du système de gestion repose sur une répartition proportionnelle des pouvoirs et des responsabilités. Pour ce faire, il faut, à tout le moins, confier les pouvoirs de gestion du personnel aux gestionnaires.

2La CSC a déjà connu plusieurs changements en raison du parcours qu’elle a effectué : d’abord un simple organisme d’examen en 1882, elle est devenue un organisme de recrutement en 1908, pour englober en 1918, dans le cadre de son mandat élargi, la gamme complète des services de dotation de toute la fonction publique. Durant la période de l’après-guerre, la CSC deviendra concrètement un organisme de gestion du personnel à part entière. À chacune des étapes de son évolution, la CSC doit faire face à de vives contestations, notamment sur le plan de ses pouvoirs, de ses responsabilités et de sa légitimité. Elle se verra toutefois confier de nouveaux pouvoirs durant cette période et continuera d’élargir son éventail de programmes et ses responsabilités générales, malgré des préoccupations selon lesquelles elle ne constitue pas l’organisme approprié pour exercer de telles fonctions du fait de son statut indépendant. À la fin des années 1950, la CSC cumulera les fonctions suivantes : recrutement, classification et formation, formulation de conseils à l’intention du gouvernement concernant les politiques de gestion du personnel, recherche et réglementation, examen des conditions offertes à l’extérieur de la fonction publique et de l’efficacité de celle-ci et, enfin, fonction d’appel en ce qui a trait aux examens et aux promotions.

3L’accroissement de ces responsabilités s’accompagne de pressions contraires visant la délégation de ces nouveaux pouvoirs. En particulier, trois rapports convaincants déposés au cours de la période de l’après-guerre indiquent clairement que, de l’avis de nombreux observateurs avertis, la CSC a cumulé trop de fonctions exécutives pour un organe qui jouit d’une indépendance à l’égard du gouvernement. Il s’agit là de la critique principale que l’on adressera à la CSC jusqu’à ce que cette question soit réglée en 1967. Même si la CSC a été créée pour accroître l’efficacité de la fonction publique en mettant les fonctionnaires à l’abri de toute ingérence politique et en leur fournissant un cheminement de carrière stable, ce système devient, selon les détracteurs, le principal frein à l’amélioration de la prestation des services. La question de l’indépendance de la CSC n’est donc plus au cœur de la réforme ; en fait, elle est même devenue un obstacle à la poursuite de toute autre réforme. Par ailleurs, on considère que la protection conférée par la CSC nuit à l’efficacité de la gestion et l’on estime de plus en plus qu’il faudrait lui retirer ces pouvoirs, les décentraliser et les répartir autrement à des fins d’efficacité. La défense du mérite devient un combat solitaire au Canada, dans un contexte où de puissantes forces de décentralisation sont à l’œuvre.

LA COMMISSION GORDON (1946) : L’AMORCE D’UN NOUVEAU DÉBAT

  • 1 Canada (1946), Commission royale chargée d’enquêter sur les classifications administratives du ser (...)

4C’est avec l’établissement de la Commission Gordon, immédiatement après la Seconde Guerre mondiale, que s’ouvre le débat sur l’orientation future de la CSC1. L’enquête, qui mettra en lumière l’opinion des personnalités influentes d’Ottawa au sujet de l’orientation de la réforme, est dirigée par Walter Gordon, consultant en affaires entretenant des liens très étroits avec le Parti libéral. Compte tenu de cette appartenance, on aurait pu s’attendre à ce que l’enquête ne serve qu’à appuyer les préférences exprimées par Mackenzie King et les autres chefs libéraux sur le plan administratif. Avec le recul, on constate que Gordon nourrit alors de plus grandes ambitions en ce sens qu’il tente d’établir un nouveau fondement, plus solide, pour asseoir la fonction publique élargie de l’après-guerre, entreprise qui se soldera toutefois par un échec. Gordon entreprend cette tâche avec deux personnes partageant les mêmes vues, soit le major général Édouard de B. Panet, ancien cadre supérieur au Chemin de fer Canadien Pacifique, et Sir Horace Hamilton, ancien haut fonctionnaire de la fonction publique britannique.

  • 2 Ibid., p. 11.

5Le rapport de la Commission Gordon débute par une énumération de certaines lacunes de la fonction publique qui sont attribuables à la Seconde Guerre mondiale, notamment l’absence d’hommes suffisamment qualifiés aux échelons supérieurs et intermédiaires, une définition imprécise des responsabilités relatives à la gestion générale et à la direction de la fonction publique, des lacunes dans le processus de mise en œuvre des changements essentiels dans une organisation de l’envergure de la fonction publique et des retards considérables dans les nominations et les promotions, à tous les échelons de la fonction publique2. Ces récriminations ne sont pas nouvelles ; elles font partie de la désormais familière litanie au sujet des défaillances de la gestion du personnel au Canada.

  • 3 Ibid., p. 17.
  • 4 Ibid., p. 15.

6Parmi les lacunes soulevées, celle qui aura la plus grande incidence sur l’avenir de la CSC est la confusion entre « les responsabilités relatives à la gestion générale et la direction du service » [traduction]. Cette remarque vise particulièrement les problèmes associés au partage des responsabilités entre la CSC et le Conseil du Trésor. Gordon, à l’instar de la plupart des commentateurs canadiens ayant proposé une réflexion sur la CSC, ne préconise pas la division des pouvoirs et n’approuve pas la position ambiguë de la CSC. Pour contrer cette tendance vers la division des pouvoirs, il faut s’éloigner du modèle de partage des responsabilités relatives à l’administration du personnel établi dans la Loi du service civil en 1918. Selon la Commission Gordon, « [l]e Conseil du Trésor possède l’autorité, sans la responsabilité immédiate, dans toutes les questions d’effectif et d’organisation. La Commission du service civil assume la responsabilité, sans posséder l’autorité3 ». Si l’on souhaite faire en sorte que les responsabilités soient proportionnelles aux pouvoirs, il faudra donc apporter des changements considérables. En fait, la « division des fonctions est la plus apparente faiblesse de la direction et du contrôle central du Service, et doit être éliminée4 ». Selon les principes de l’orthodoxie en gestion, qui sont de plus en plus répandus, il est impossible d’exercer des responsabilités sur le plan administratif dans un contexte où les pouvoirs et les responsabilités sont séparés.

  • 5 Ibid., p. 20.
  • 6 Ibid., p. 20.

7La solution à ce problème consisterait à centraliser les fonctions relatives au personnel et aux finances en les confiant au Conseil du Trésor. Cet argument repose sur le constat selon lequel la CSC ne peut pas voir son statut renforcé, car elle n’exerce pas de contrôle financier définitif5. Il semble naturel par surcroît de conférer ce rôle au Conseil du Trésor, étant donné qu’il s’agit d’un organe responsable, chapeauté par un ministre qui rend des comptes au Parlement. Enfin, selon les nouvelles théories de gestion, il faut disposer d’un centre de contrôle exécutif pour assurer l’efficacité du régime de gestion. Toutefois, ce « procédé exigera une attitude positive, plutôt que l’attitude négative jusqu’ici adoptée dans l’exercice du contrôle financier6 ». Le désir d’élaborer une nouvelle démarche de gestion positive et dynamique devient une nouvelle conception dont les tenants prônent également la modification du contexte de travail des fonctionnaires : ceux-ci devront désormais être encouragés à bien faire leur travail, plutôt que d’être simplement dissuadés de l’inverse.

  • 7 Ibid., p. 24.

8La Commission Gordon vise réellement à tenir en bride la CSC et à l’amener à assumer à peu près exclusivement les fonctions d’un organisme de recrutement et de dotation. En effet, elle préconise le retrait des fonctions de la CSC en ce qui concerne le nombre de postes et la classification, de sorte que ces pouvoirs soient confiés à une nouvelle division du Conseil du Trésor, sous la responsabilité d’un directeur général occupant le rang d’un sous-ministre principal. Celui-ci deviendrait le directeur général de la fonction publique et devrait rendre des comptes au gouvernement, et donc au Parlement, par l’entremise du Conseil du Trésor. Ce nouvel organisme s’occuperait des mutations et de l’examen des candidats provenant de l’extérieur de la fonction publique qui postulent des postes de cadre, assurerait la présidence de la partie patronale du Conseil national mixte récemment établi et recommanderait des politiques relatives aux conditions de travail7. La Commission Gordon recommande également qu’un agent du personnel soit désigné dans chaque ministère pour assurer la responsabilité des questions touchant le personnel et pour fournir aide et conseils au sous-ministre. Les membres de la Commission Gordon estiment en outre que les sous-ministres devraient gérer les promotions dans les ministères et que les ministres et sous-ministres devraient être responsables de toutes les questions de discipline. Finalement, on recommande de revoir et de modifier le droit de priorité absolu accordé aux anciens combattants au profit d’un système de points, semblable à celui qui a fait ses preuves aux États-Unis et en Grande-Bretagne.

9Ces réformes semblent toutes raisonnables – c’est d’ailleurs pourquoi nombre d’entre elles seront adoptées –, mais la Commission Gordon mettra également en lumière une situation qui inquiétera plusieurs tenants de la réforme au fil des ans, soit le cumul grandissant de fonctions exécutives, essentielles au fonctionnement du gouvernement, au sein d’un organisme indépendant comme la CSC. La Commission Gordon interprète cette dualité de la façon suivante :

  • 8 Ibid., p. 16-17.

Pour éviter la possibilité d’une ingérence politique, la Commission jouit d’un statut indépendant et n’est responsable que devant le Parlement. Mais si les pouvoirs de la Commission sont décisifs en matière de nominations et de promotions, ses responsabilités, en matière d’échelle de traitements, d’organisation des services et de nombre des postes à établir, sont restreintes à l’expression de recommandations qui ne prennent effet qu’après leur approbation par le Gouverneur en conseil. En pratique, cela signifie : après approbation par le Conseil du Trésor8.

  • 9 Ibid., p. 18.

10Il est donc possible de diviser les activités de la CSC en deux catégories : d’une part, les activités relatives à sa responsabilité principale en matière de recrutement et de dotation, domaines dans lesquels elle détient une autorité exclusive et, d’autre part, les activités pour lesquelles son rôle se limite à formuler des recommandations à l’intention du Conseil du Trésor. La Commission Gordon préconise le transfert au Conseil du Trésor de toutes les fonctions de la CSC qui ne sont assorties d’aucun pouvoir, comme la structure des ministères ou les échelles de rémunération. La Commission Gordon fait remarquer que « [l]e transfert des [sic] ces fonctions au Conseil du Trésor mettrait la Commission du service civil en mesure de se concentrer sur la tâche première et très importante du recrutement, tâche dans laquelle de grands progrès sont nécessaires9 ».

  • 10 Ibid., p.18.
  • 11 Ibid., p.19.

11Par conséquent, immédiatement après la Seconde Guerre mondiale, on recommence à entendre le sempiternel refrain : les fonctions de la CSC devraient se limiter à celles d’un organisme de recrutement. La Commission Gordon fait également remarquer que le recrutement doit s’effectuer à tous les échelons de la fonction publique. À l’instar d’autres détracteurs, la Commission Gordon ne souscrit pas à la conception selon laquelle « le messager qui entre dans le Service civil canadien possède, pour ainsi dire, un bâton de sous-ministre dans sa giberne10 ». Bien que la CSC puisse favoriser davantage la formation et le perfectionnement, en fin de compte, elle doit également réussir à attirer les meilleurs éléments des universités de même que des candidats de l’extérieur et leur offrir une formation afin qu’ils deviennent les leaders de la fonction publique. Dans le même ordre d’idées, la Commission Gordon reproche à la CSC de ne pas recruter assez de Canadiens français, situation ayant « pour cause principale le système actuel de classification et de recrutement de personnel11 ».

12Bon nombre de ces recommandations et critiques portent sur la structure créée en 1908, laquelle avait volontairement été conçue pour réduire la mainmise du Parlement et du Cabinet sur les décisions en matière de recrutement et de dotation. De fait, il ressort de cette situation que l’objectif de Gordon et des autres détracteurs est de mettre un terme au statut paradoxal de la CSC à titre d’organisme tant législatif qu’exécutif, pour en faire un organisme de recrutement possédant des pouvoirs limités. On reconnaît toutefois que les succès qu’a pu remporter la CSC sont attribuables en grande partie à cette dichotomie. Comme le fait remarquer J. E. Hodgetts, plutôt que de se présenter comme un inconvénient, le partage des responsabilités a rendu possible la création d’un système qui semble bien fonctionner pour toutes les parties visées :

  • 12 J. E. Hodgetts et al. (1972), Histoire d’une institution : la Commission de la Fonction publique d (...)

Le Conseil du Trésor, croyant que la réputation de la CSC comme organisme autonome était ouvertement mise en doute, confiait à la CSC les travaux courants et la regardait comme un organisme qui justifiait sa propre puissance. Les associations de fonctionnaires, croyant à la valeur de la réputation de la CSC en tant qu’organisme autonome qui leur semblait, du reste, être un rempart contre le favoritisme, la soutenaient comme on soutient un porte-parole. Les sous-ministres, se figurant que la CSC jouissait de quelque autonomie vis-à-vis du Conseil, mais croyant l’organisme inefficace, en souhaitaient le maintien comme moyen de parer les coups du Conseil, dont ils craignaient la trop grande puissance. Enfin, le gouvernement lui-même surveillait attentivement les gardiens, en s’assurant que les deux organismes de contrôle restent en concurrence, au lieu d’en laisser un assumer tout le pouvoir12.

  • 13 J. E. Hodgetts (1973), The Canadian Public Service : A Physiology of Government, 1867-1970, Toront (...)

13Depuis la création de la CSC, on assiste à l’apparition de conflits entre les divers groupes, attribuables à leurs intérêts divergents. Cette situation complexe amène la CSC à se retrouver au cœur d’un système de plus en plus axé sur le pluralisme administratif qui vise à assurer l’équilibre des pouvoirs sur le plan exécutif. La CSC, qui mise sur son statut ambigu dans le régime de gouvernement responsable, réussit à survivre en conciliant ses diverses responsabilités. À la fin des années 1940 et durant la majeure partie des années 1950, la CSC réussit à collaborer avec le Conseil du Trésor pour moderniser les politiques relatives au personnel. La CSC est toutefois consciente des critiques qui lui sont adressées et « cherche à redorer son image auprès des clients ministériels en adoptant une démarche plus positive à l’égard du recrutement et des autres services, commençant discrètement à confier certaines de ses fonctions à des ministères, notamment en ce qui a trait aux promotions13 » [traduction].

14La CSC continue d’élaborer de nouvelles méthodes de recrutement, mais elle doit toujours se battre pour défendre le système de classification, qui est devenu synonyme du système axé sur le mérite. Même si l’on a apporté des modifications pour éliminer la classification dans les domaines professionnel, scientifique et technique, la CSC a du mal à attirer de nouveaux candidats dans de nombreux secteurs en raison du faible taux de chômage et de la complexité de ses méthodes de nomination. Il y a toujours eu un débat entre ceux qui préconisent que le recrutement au sein de la fonction publique doit être axé sur la sélection des personnes qui deviendront des fonctionnaires de carrière et ceux qui estiment que les employés devraient être embauchés pour occuper un poste en particulier. Cette volonté de recruter des personnes possédant des compétences générales n’est pas nouvelle : elle a déjà été exprimée par la Commission royale Beatty en 1930 puis par la Commission Gordon en 1946. Durant la période de l’après-guerre, on craint de la même façon que les préférences accordées aux anciens combattants ainsi qu’aux personnes résidant dans un lieu géographique précis et les autres droits de priorité nuisent à l’efficacité du mérite et en diminuent la portée, rendant ainsi la fonction publique moins attrayante aux yeux des Canadiens les plus talentueux.

15Les pressions exercées en vue de l’établissement d’une fonction publique efficace qui soit en mesure de répondre aux exigences sur le plan exécutif, tout en étant indépendante et représentative de la population canadienne, demeureront au cœur des préoccupations de la CSC durant la période de croissance qui suivra la Seconde Guerre mondiale. Or, les priorités commenceront à changer durant le court règne d’Arnold D. P. Heeney à titre de président de la CSC. De fait, son mandat donnera lieu à la parution d’un rapport influent qui sera à l’origine de l’adoption d’une nouvelle Loi du service civil en 1961 et d’une évolution vers l’atteinte d’un nouvel équilibre des pouvoirs dans la gestion du personnel au Canada.

LA COMMISSION HEENEY (1959) : UN PRÉLUDE À L’ATTEINTE D’UN NOUVEL ÉQUILIBRE

16Arnold D. P. Heeney est l’un des « mandarins » les plus connus et les plus influents de l’époque, et il a la réputation d’être en faveur de la réforme. Conscient de ces qualités, le premier ministre Louis St-Laurent incite Heeney à accepter la présidence de la CSC en lui offrant la possibilité de procéder à un examen complet de la Loi du service civil. Le nouveau gouvernement conservateur autorise Heeney à poursuivre cette tâche, même s’il envisage de mener sa propre enquête sur la fonction publique. Conformément au mandat bipartite qui lui est confié, Heeney examine la Loi du service civil ainsi que le rôle de la Commission du service civil, efforts qui aboutiront en 1961 à l’adoption de la deuxième Loi du service civil au Canada.

  • 14 Commission du Service civil du Canada (1959), Administration du personnel dans le service public : (...)

17Heeney croit que les exigences croissantes à l’égard du gouvernement modifieront la nature de la fonction publique. Au moment de la création de la CSC en 1908, il était possible de classer pratiquement tous les fonctionnaires dans la catégorie des commis, mais à la fin des années 1950, ce n’est plus le cas. En effet, la CSC s’efforce de répondre aux nombreuses exigences du recrutement. « Aujourd’hui, le fonctionnaire public peut être un investigateur scientifique, un médecin, un météorologiste, un cinéaste, un préposé d’aéroport, un sylviculteur, un éclusier ; en d’autres termes, le fonctionnaire de l’État peut être affecté à une multitude d’emplois embrassant presque tous les domaines et toutes les compétences14 ». Grâce à l’augmentation de la portée et de la variété des spécialisations, conjuguée à l’accroissement des secteurs d’activités gouvernementales, les fonctionnaires sont appelés à jouer un rôle pivot dans l’élaboration et l’administration des politiques publiques.

  • 15 A. D. P. Heeney (1957), “Permanence and Progress in the Civil Service,” Professional Public Servic (...)
  • 16 A. D. P. Heeney (1957-1958), “Traditions and Trends in Canada’s Public Service,” Toronto, The Empi (...)
  • 17 Ibid., p. 178.

18Compte tenu de la transformation de la fonction publique, Heeney, aussi convaincu soit-il que la CSC devrait recruter des candidats possédant des compétences « supérieures », est prêt à admettre que « l’on peut en apprendre beaucoup d’un spécialiste15 » [traduction]. Au fond, Heeney est un progressiste qui ne se satisfait pas des traditions ; c’est pourquoi il cherche à innover et à améliorer la qualité de la fonction publique. Non seulement souhaite-t-il libérer la bureaucratie du favoritisme et de la mauvaise administration, mais il veut aussi qu’elle acquière une plus grande indépendance, qu’elle devienne plus efficace et qu’elle puisse s’autogérer. Il encourage les mesures visant l’amélioration de la fonction publique à long terme16, mesures qui sont liées à « l’importance et à l’influence grandissantes des hauts fonctionnaires17 » [traduction]. La seule tradition que Heeney souhaite conserver est celle, issue du modèle britannique, qui prône la réforme bureaucratique et l’amélioration constante.

  • 18 Commission du service civil du Canada, Administration du personnel dans le service public, p. 10-1 (...)

19L’objectif de Heeney est alors de trouver des façons d’aller au-delà du rôle de la CSC axé principalement sur la défense, rôle qui, à son avis, nuit à la bonne gouvernance. Heeney sait que le recrutement au mérite ne suffit pas à garantir une fonction publique efficace et qu’il faut étoffer ce principe ; il le complètera par une philosophie de gestion qui s’appliquera à la fonction publique en entier, en particulier aux échelons supérieurs. Bien qu’il considère le maintien du système axé sur le mérite comme sa tâche principale à titre de président de la CSC, Heeney souhaite également « plus de rapidité, de flexibilité et de simplicité » sur le plan de l’administration, un leadership permettant d’élaborer des techniques administratives efficaces et novatrices, un partage clair des pouvoirs et des responsabilités et un accroissement des pouvoirs de gestion accordés aux ministères. Selon lui, il est essentiel de disposer de principes solides de gestion pour que les fonctionnaires soient « capables d’assumer des responsabilités en vue d’assurer le bon fonctionnement de la gestion en un temps où l’administration de la chose publique devient de plus en plus complexe18 ».

  • 19 Ibid.
  • 20 Paul Pelletier (1959), “The Heeney Report,” in Proceedings The Eleventh Annual Conference of the I (...)

20L’adoption d’une philosophie en matière de gestion sera contrebalancée par « l’élucidation et la conservation des droits et des devoirs des fonctionnaires dans une mesure qui soit conforme à la bonne administration [et par] une plus grande participation des employés aux procédés tendant à la détermination de leurs conditions de travail19 ». À l’époque, les fonctionnaires ne possèdent que deux avantages : les congés fériés et la pension de retraite. Les avantages sociaux des fonctionnaires, à l’instar des avantages accordés à tous les citoyens, suscitent un intérêt considérable au pays et gagneront bientôt en importance dans la pratique de l’administration publique20. Heeney est d’avis que l’avenir de la CSC réside dans sa capacité d’acquérir de solides compétences en gestion aux échelons supérieurs et dans la reconnaissance des droits des employés aux autres échelons de la fonction publique. Or, la révolution qui déferlera bientôt sur la fonction publique dans le domaine de la gestion se heurtera toujours à la situation quelque peu ambiguë de la CSC, et l’organe exécutif continuera d’attribuer davantage de fonctions au Conseil du Trésor, et plus tard au Bureau du Conseil privé.

  • 21 A. D. P. Heeney (1959), “Civil Service Reform : 1958,” Canadian Journal of Economic and Political (...)

21Une fois de plus, la clé pour l’amélioration de la gestion au sein de la fonction publique et des relations avec les employés réside dans la définition claire des pouvoirs et des responsabilités. À cet égard, Heeney est prêt à reconnaître ce que la plupart des détracteurs de la CSC ont toujours refusé d’admettre : la CSC a essentiellement été créée pour faire partie d’un système de freins et de contrepoids. Comme le fait remarquer Heeney : « Cette distribution “éparse” de pouvoirs et de responsabilités était destinée à faire partie d’un système de freins et de contrepoids, et il n’est donc pas surprenant qu’elle en présente les lacunes inhérentes21 » [traduction]. Heeney sait pertinemment que la création de ce système a été approuvée par la Chambre des communes, mais il n’adhère pas à cette décision. De fait, il semble que, dès lors qu’on examine le système administratif canadien, on constate qu’il faudrait remanier la distribution des pouvoirs et des responsabilités en la centralisant auprès d’un seul organe exécutif, chapeauté par un ministre responsable. Pourtant, le partage des pouvoirs et le compromis constructif intervenu entre le Parlement et l’organe exécutif en ce qui a trait à la gestion des politiques relatives au personnel au Canada ont tous deux contribué à façonner la fonction publique, notamment en lui permettant de fonctionner selon des principes qui vont au-delà de la simple efficacité en gestion.

  • 22 Ibid., p. 4.
  • 23 Ibid., p. 5.
  • 24 Peter Self (1974), Administrative Theories and Politics, Toronto, University of Toronto Press, p. (...)

22Heeney, qui fait preuve de réalisme, reconnaît que les impératifs de la gestion modifieront la situation et entraîneront un dilemme pour la CSC : « L’objectif principal consiste à résoudre, dans la mesure du possible, le conflit qui existe entre, d’une part, la liberté et la souplesse dont doit jouir l’administrateur pour accomplir son travail et, d’autre part, le contrôle que doivent conserver le Parlement et l’organe exécutif afin d’assumer leurs responsabilités envers la population22 » [traduction]. Heeney fait également remarquer, avec une pointe de déception, que le législateur à l’origine de l’ancienne Loi du service civil de 1918 « ne visait pas à favoriser l’initiative sur le plan exécutif, mais bien à la restreindre ; ses priorités concernaient davantage l’intégrité et la continuité sur le plan administratif que l’efficacité et le partage des responsabilités23 » [traduction]. Selon Heeney, la difficulté principale que doit surmonter la CSC consiste à concilier les impératifs de l’efficacité sur le plan exécutif et les exigences de la responsabilité démocratique24. Les pressions visant l’efficacité en gestion et l’opportunité sur le plan exécutif prennent le pas sur les valeurs plus traditionnelles que sont l’égalité des chances et le statut constitutionnel de la fonction publique.

  • 25 Heeney, “Civil Service Reform : 1958,” p. 6.

23De l’avis de ceux qui sont en faveur d’une nouvelle orientation sur le plan de la gestion, il n’existe qu’une solution qui puisse permettre d’éliminer cette tension grandissante : il faudrait accorder plus de pouvoirs « aux administrateurs généraux, pouvoirs qui ne seraient assujettis qu’à certaines mesures de contrôle centralisées a posteriori25 » [traduction]. Cette solution implique un long processus visant à augmenter l’autonomie de gestion des ministères et à établir des mesures de contrôle a posteriori qui seraient exercées par la CSC. La Commission Heeney formule cinquante recommandations allant dans ce sens, dont la plupart portent sur des sujets classiques relatifs à la réforme de la fonction publique et au rôle de la CSC, notamment sur la structure de la fonction publique, la classification des postes, la rémunération, le recrutement, la sélection, les nominations et les promotions, les mutations, la discipline, l’horaire de travail et le droit de priorité accordé aux anciens combattants. Enfin, ces recommandations portent également sur deux thèmes relativement nouveaux, soit les relations de travail et les qualifications linguistiques. Dans la plupart de ses recommandations, la Commission Heeney fait montre à la fois d’une très grande orthodoxie sur le plan administratif et d’une ouverture à l’influence des courants intellectuels de l’époque.

24Heeney souhaite conserver le principe du mérite aux fins du recrutement, mais il espère le rendre plus souple. Il souhaite en outre que la Loi soit appliquée de façon plus efficace et plus rapide, tout en assurant le respect continu du principe fondamental du mérite. Vers la fin des années 1950, il devient nécessaire de protéger le mérite, non pas parce que l’on craint que les partis politiques tentent de revenir à l’ancien système axé sur le favoritisme, mais bien parce qu’il est essentiel de disposer d’une structure solide permettant aux employés d’être assurés d’une certaine progression et de pouvoir faire carrière s’ils se comportent de façon appropriée. Le mérite est donc nécessaire car, outre le fait qu’il permet de faire échec au favoritisme politique, il témoigne d’une volonté de protéger les normes du comportement bureaucratique, assurant ainsi la loyauté et l’efficacité des fonctionnaires.

  • 26 Commission du service civil du Canada (1959), Administration du personnel dans le service public, (...)

25Heeney estime que le principe traditionnel du concours public aux fins de la détermination du mérite n’est plus pertinent en raison de la croissance économique rapide et de la multiplicité des compétences techniques requises dans l’administration publique. L’ampleur des compétences exigées à la fonction publique est maintenant telle que, dans la plupart des cas, les circonstances font en sorte que les personnes qualifiées sont nommées. Il faut également tenir compte des exigences sur le plan administratif et faire preuve de sens commun pour veiller à ce que le recrutement, la sélection et les promotions se déroulent de façon efficace et dans l’esprit du système axé sur le mérite. Certaines fonctions, autrefois considérées comme les fonctions principales de la CSC, peuvent être transférées aux ministères, dans un contexte où la CSC conserverait les pouvoirs de contrôle a posteriori ainsi qu’une compétence en matière d’appel. « La Commission est appelée à exercer essentiellement des fonctions de conseil et de vérification, tandis qu’on accordera une importance renouvelée à la responsabilité principale des sous-ministres en ce qui a trait à l’efficacité de leur ministère26 » [traduction]. La délégation des pouvoirs de gestion du personnel aux ministères est une idée qui arrive réellement à point et qui s’accompagne d’une grande volonté de limiter le rôle de la CSC à celui d’un organisme de vérification et d’appel.

  • 27 Ibid., p. 12.
  • 28 Voir J. S. Frankel (1959), “Staff Relations in the Civil Service : Who Represents the Government ? (...)
  • 29 Commission du service civil du Canada (1959), Administration du personnel dans le service public, (...)
  • 30 Ibid., p. 14.

26Malgré sa volonté de déléguer les pouvoirs, la Commission Heeney accepte le fait que la CSC doit être appelée à participer au processus de classification des postes car « un plan de classification équitable et régi par une entité centrale est une composante essentielle d’un système de mérite solide27 » [traduction]. On estime en outre que la CSC, du fait de son autonomie, devrait prendre part aux décisions relatives à la rémunération et devenir un arbitre indépendant dans le cadre des conflits salariaux28. L’aspect le plus important de la recommandation portant sur la détermination des traitements réside dans la reconnaissance du fait que les employés devraient participer « à la régie du système qui détermine leur traitement et leurs conditions de travail29 ». Heeney ne va pas jusqu’à suggérer « l’application simple et sans réserve des normes qui régissent les négociations collectives30 ». Toutefois, il est intéressant de souligner que, quelque dix ans plus tard, cette méthode s’officialisera pour devenir le modèle de détermination des traitements dans le secteur public. D’ailleurs, ce sera Heeney lui-même, à titre de président du Comité chargé de préparer la négociation collective dans la fonction publique, qui le recommandera. Il répondra ainsi aux pressions politiques provenant de nombreux groupes et récoltera l’appui unanime de tous les partis politiques.

  • 31 A. D. P. Heeney (1972), The Things That are Caesar’s : Memoirs of a Canadian Public Servant, Toron (...)

27Le rapport Heeney sera à l’origine de nombreux changements qui se produiront au sein de la fonction publique au cours des dix années suivantes. Il influencera notamment la rédaction de la nouvelle Loi du service civil de 1961, qui englobera bon nombre de ses recommandations. Comme le fait remarquer Heeney dans ses mémoires, « même si les gouvernements n’ont pas donné suite à toutes nos recommandations, notamment à celles qui touchaient la détermination des traitements, le rapport a tout de même servi de fondement à de nombreuses réformes, sinon à la plupart, effectuées dans l’administration du service civil à l’ère de Diefenbaker et de Pearson31 » [traduction]. Ces réformes sont axées sur la délégation des pouvoirs aux ministères opérationnels, lesquels doivent ensuite en user pour augmenter leur efficacité opérationnelle.

  • 32 Taylor Cole (1965), The Canadian Bureaucracy and Federalism, 1947-1965, Denver, University of Denv (...)
  • 33 S. H. S. Hughes (1962), “A Comparison of the Old and New Civil Service Acts,” in Paul Fox (éd.), P (...)
  • 34 Débats, 14 avril 1964. M. Reid Scott a proposé en deuxième lecture le projet de loi C-10, lequel i (...)

28L’orientation future de la réforme devient apparente après l’adoption de la nouvelle Loi du service civil en 1961. Sous le régime de la nouvelle Loi, on observe les changements suivants : la rémunération des fonctionnaires devient une question de droit, la consultation des associations de fonctionnaires sur les questions de rémunération et des conditions d’emploi devient obligatoire au sens de la loi, on établit des exigences vagues relatives au bilinguisme, on élargit les concours pour l’avancement, on favorise les mutations interministérielles, on augmente le nombre des motifs d’appel pour les fonctionnaires et on limite à un rôle de conseil le pouvoir que la CSC peut exercer sur la structure des ministères32. Il n’est donc pas surprenant que l’on en vienne à qualifier cette Loi de « grande charte du greffier33 » [traduction]. Les années 1960 marquent également le commencement d’une discussion sérieuse sur le droit de grève et sur le droit des fonctionnaires de se livrer à d’autres types d’activités politiques34.

  • 35 Peter C. Newman (4 juin 1960), “The Twenty Men who Really Run Canada,” Macleans, vol. 73, p. 2 ; v (...)
  • 36 Ruth E. Addison (1959), “The Thinking Behind the Heeney Report,” Professional Public Service, vol. (...)

29À la fin des années 1950, il devient évident que la création d’une fonction publique efficace et responsable demande plus que l’établissement d’une élite autoperpétuée et distante ; en effet, il faut adopter des principes de gestion moderne35. Ruth Addison, commissaire de la CSC, fait remarquer ce qui suit : « L’adoption d’une démarche défensive pour l’application du système axé sur le mérite est maintenant chose du passé ; il est temps de progresser dans le domaine de l’administration publique de façon constructive36 » [traduction]. Comme nous le verrons plus loin, ces changements passent par l’utilisation de techniques modernes de gestion, la reconnaissance des droits des employés, l’autonomie organisationnelle et l’augmentation de la délégation des pouvoirs, de même que par l’embauche de fonctionnaires professionnels provenant d’horizons divers. La CSC s’engage donc résolument dans la voie de la délégation de ses pouvoirs après l’adoption de la Loi de 1961. En 1963, la Commission délègue aux sous-ministres toutes les responsabilités relatives aux promotions et aux mutations à tous les échelons, y compris aux échelons supérieurs. En conséquence, bien que les normes soient établies par la CSC, les ministères sont maintenant en mesure de mener eux-mêmes les concours qui s’adressent uniquement à leurs employés sans rendre compte de leur décision à la CSC.

LA COMMISSION GLASSCO (1962) : LA COMMISSION DU SERVICE CIVIL À TITRE D’ORGANISME DE VÉRIFICATION

  • 37 Débats, 16 mars 1949, p. 1547 ; Débats, 12 avril 1954, p. 3987.
  • 38 Voir Herman Finer (1949), “The Hoover Commission Reports,” Political Science Quarterly, vol. 64, N (...)

30En 1960, la Commission royale d’enquête sur l’organisation du gouvernement, connue sous l’appellation de Commission Glassco, est établie par le premier ministre John Diefenbaker qui, à l’instar d’autres conservateurs influents, réclamait une enquête approfondie de la fonction publique bien avant l’élection de 195737. Conçue sur le modèle de la deuxième Commission Hoover aux États-Unis, la Commission Glassco s’avérera l’une des plus importantes en ce qui a trait au rôle de la fonction publique dans l’histoire du Canada38. Les travaux de cette Commission aboutissent à un résultat que de nombreux tenants de la réforme de la fonction publique réclamaient depuis l’établissement de la CSC en 1908, soit une centralisation accrue du pouvoir administratif relatif au personnel au sein du Conseil du Trésor, une réduction de l’influence de la CSC, une séparation intellectuelle du travail entre les gestionnaires et les non-gestionnaires et un système décentralisé de gestion financière et de gestion du personnel nettement axé sur les ministères et les organismes opérationnels ; bref, le leadership exécutif confié à la haute direction de la fonction publique se trouve renforcé et s’accompagne d’une fonction de surveillance assurée par un nouvel organisme central puissant.

  • 39 Voir T. H. McLeod (1963), “Glassco Commission Report,” Canadian Public Administration/Administrati (...)

31Les membres de la Commission Glassco reconnaissent que, pour améliorer la gestion, il faut d’abord examiner l’ancien conflit qui oppose les impératifs de l’efficacité au sein de la fonction publique à la nécessité d’un contrôle politique. Ce conflit, qui remonte à la création de la CSC elle-même, est à l’origine de nombreuses recommandations de la Commission Glassco, qui préconise simultanément la décentralisation et la centralisation, le transfert des pouvoirs et le contrôle central, ainsi que la liberté des gestionnaires accompagnée de lignes directrices émises par les organismes centraux. Toutefois, comme le feront souvent remarquer ses détracteurs, la Commission Glassco favorise clairement l’élégance de la gestion par rapport au fouillis de la politique démocratique39. À titre d’agent chargé d’assurer le respect des principes démocratiques en ce qui a trait au recrutement dans la fonction publique, la CSC ne s’est pas attiré la faveur de cette Commission.

  • 40 Rapport (1972), Commission royale d’enquête sur l’organisation du gouvernement, Imprimeur de la Re (...)
  • 41 Ibid., p. 28-29.
  • 42 Ibid., p. 30.

32Les membres de la Commission Glassco sont conscients que, pour de nombreux Canadiens, en particulier les membres des groupes de minorités visibles, les défenseurs des libertés civiles et les parlementaires, le principe selon lequel une saine gestion est le propre d’un bon gouvernement est inacceptable. Par conséquent, il est généralement reconnu que l’appareil gouvernemental doit « [répondre] aux vœux et aux besoins du peuple canadien40 ». En outre, les membres de la Commission Glassco reconnaissent qu’« [à] cause de l’influence généralement reconnue dont jouit la fonction publique à Ottawa, c’est dans la mesure même où celle-ci sera représentative de la population desservie qu’on aura confiance en elle partout au pays41 ». Malgré tout, les membres de la Commission Glassco ne sont pas disposés à envisager la prise de mesures telles que la mise en place de quotas pour les groupes désavantagés. Ils souhaitent simplement trouver des « moyens positifs de tirer de toutes les parties du Canada le meilleur des ressources humaines42 ».

  • 43 Fritz Morstein Marx (1949), “Administrative Ethics and the Rule of Law,” American Political Scienc (...)
  • 44 Rapport de la Commission royale d’enquête sur l’organisation du gouvernement, p. 47.

33Bien que les changements dans la dynamique politique, comme le nationalisme grandissant au Québec, aient pu compliquer la tâche de la Commission Glassco en vue de la modernisation de la fonction publique sur le plan de la gestion, nombreux sont ceux, à Ottawa, y compris les commissaires, qui estiment que la fonction publique doit impérativement faire l’objet d’une modernisation. En effet, celle-ci est devenue essentielle en raison des erreurs commises dans le cadre des réformes précédentes, dont la plupart accordaient une trop grande place au concept traditionnel du contrôle négatif favorisé par une démarche hiérarchique souvent utilisée à l’appui du rôle de la CSC dans la classification des postes. Tous les problèmes portent sur la multiplication des mesures de contrôle imposées à la fonction publique par la CSC. Même si ces mesures sont imposées avec les meilleures intentions qui soient, notamment la promotion et la protection du mérite, elles sont désormais considérées comme de sérieuses entraves à la capacité administrative de la fonction publique, car elles diminueraient le sens des responsabilités de la fonction publique plutôt que de le renforcer43. Selon Glassco, la seule raison pour laquelle la fonction publique a su se préserver de l’effet désastreux des contrôles excessifs réside dans sa capacité d’avoir su créer une élite administrative très compétente au cours des vingt dernières années44. Toutefois, bien que la création d’une élite ait pu permettre de surmonter de nombreux obstacles d’ordre administratif, en définitive, elle n’a pas suffi à éliminer le « fardeau du contrôle », comme d’aucuns l’ont fait remarquer. Ce pas ne sera franchi que grâce à des techniques de gestion modernes conçues pour donner davantage de liberté aux gestionnaires.

  • 45 Ibid., p. 53.
  • 46 Ibid., p. 51.

34Le recours de plus en plus fréquent à des organismes autres que des ministères constitue une autre conséquence associée au fardeau du contrôle imposé par la CSC. Le « recours fréquent à des offices, commissions ou sociétés semi-autonomes démontre clairement que le régime actuel est onéreux, déroutant et improductif45 ». Toutefois, il faut retenir de l’expérience des sociétés d’État qu’un contrôle méticuleux et une supervision générale ne sont pas nécessaires pour assurer l’intégrité et l’efficacité des opérations gouvernementales, pas plus qu’ils ne le sont pour garantir la conformité avec les politiques publiques, la responsabilité démocratique ou le recrutement et la promotion selon le mérite. Pour les membres de la Commission Glassco, l’existence même d’un si grand nombre d’organismes autonomes et de sociétés d’État démontre que les concepts de gestion élaborés dans le secteur privé pourraient permettre l’établissement d’une administration publique responsable qui respecte le mérite46. Les ministères devraient ainsi jouir d’une plus grande liberté qui leur permettrait de remplir leur mission et, si l’exemple des sociétés d’État est crédible, il ne faut pas craindre que le transfert des pouvoirs aux spécialistes ou aux gestionnaires de la haute direction de la fonction publique mette en péril la démocratie canadienne.

  • 47 Ibid., p. 102.
  • 48 Ronald S. Ritchie (1963), “The Glassco Commission Report : Technical Aspects,” Public Personnel Re (...)

35Bien que la CSC soit à l’origine de certaines des mesures de contrôle négatives, les commissaires ne peuvent pas nier que le Conseil du Trésor a une part de responsabilité encore plus importante. De par sa soif de contrôle, celui-ci est arrivé à brouiller les responsabilités entre les ministères, les organismes centraux et le Cabinet, ce qui entraîne beaucoup de frustration chez les hauts fonctionnaires des ministères et les pousse « à ne pas accepter la pleine responsabilité de leurs projets et […] à considérer qu’ils partagent cette responsabilité avec le personnel du Conseil47 ». Cette situation permet aux hauts fonctionnaires de se dégager de toute responsabilité en affirmant qu’ils partagent leurs pouvoirs avec les organismes centraux de contrôle, en particulier le Conseil du Trésor. Les mesures de contrôle visant à établir un système de surveillance démocratique produisent donc précisément l’effet contraire48. Les membres de la Commission Glassco en viennent donc à lancer un ultimatum : soit on accepte les principes de gestion, en particulier la nécessité d’augmenter les pouvoirs administratifs, soit on accepte de perpétuer l’inefficacité d’un système de surveillance exagérément centralisé dans un contexte où la CSC et le Conseil du Trésor porteront tout le blâme de la situation.

36Il est très surprenant de constater à quel point le dilemme entre la liberté et le contrôle est considéré comme le problème principal avec lequel la fonction publique moderne est aux prises. La solution qui est toujours proposée pour le résoudre est une plus grande liberté par rapport aux mesures de contrôle de la CSC. Glassco, tout comme ceux qui l’ont précédé, tente de régler ces problèmes en donnant une plus grande autonomie aux gestionnaires ministériels, accompagnée de restrictions sur le plan démocratique et bureaucratique, grâce à la restructuration du Conseil du Trésor, qui disposerait de pouvoirs supplémentaires conférés par la loi et de son propre ministre. Essentiellement, la Commission Glassco se fonde sur les idées qui circulent depuis un bon moment déjà, soit au moins depuis la Commission Gordon de 1946, et qui font désormais partie intégrante de l’orthodoxie dominante en matière de gestion.

  • 49 Rapport de la Commission royale d’enquête sur l’organisation du gouvernement, p. 66.
  • 50 Ibid., p. 61.

37La tentative de la Commission Glassco de mettre ainsi fin au dilemme qui oppose la liberté et le contrôle découle d’une croyance selon laquelle les bureaucrates, en collaborant dans un milieu propice à la gestion et axé sur les objectifs, peuvent accéder à une nouvelle forme de responsabilité administrative. Cette conclusion se dégage du plan général de gestion de la Commission, dans lequel est décrite une version administrative du système de freins et de contrepoids comportant une structure de fonctions réparties de façon équilibrée entre les ministères, le Conseil du Trésor et le Bureau du Conseil privé, le tout s’accompagnant d’une réduction substantielle du rôle de la CSC. De plus, la Commission souhaite renforcer le rôle du vérificateur général, mais elle souhaite également rationaliser la structure de la CSC pour en faire un organisme de vérification49. La Commission Glassco marque le début d’une série de propositions de réforme visant la réduction du rôle de la CSC à une capacité de recrutement et de vérification assortie d’un transfert de pouvoirs aux gestionnaires hiérarchiques. Bien entendu, les membres de la Commission Glassco reconnaissent que les divers organismes exercent un effet modérateur sur les ambitions et les capacités des ministères. Ils espèrent néanmoins que, étant donné que les organismes centraux servent des intérêts plus vastes et emploient des agents qui connaissent bien les besoins de l’administration ministérielle, les ministères accueilleront favorablement les conseils que ceux-ci formuleront lorsque surviendront des problèmes nouveaux et inattendus50. À l’époque, les commissaires ne prévoient pas la rivalité bureaucratique parfois intense qui apparaîtra entre ces divers organismes au cours des prochaines décennies. Ils envisagent plutôt un système harmonieux de gestion, fondé sur l’établissement d’objectifs rationnels et de programmes de collaboration ainsi que sur la gestion décentralisée axée sur les budgets.

38La Commission Glassco est évidemment reconnue pour son slogan « laissez la gestion aux gestionnaires » [traduction]. Celle-ci reconnaît également qu’il n’est pas cohérent de déléguer des responsabilités pour demander ensuite un compte rendu détaillé de la façon dont celles-ci ont été exercées. Son point de vue très clair à cet égard repose sur les changements que la progression de l’État-providence entraîne sur la fonction publique en général. La croissance rapide de la taille du gouvernement entraîne un changement dans la conception même de la fonction publique ; celle-ci, autrefois considérée comme une simple courroie de transmission neutre, devient désormais un organe chargé d’établir ses propres normes de rendement objectives, de créer des plans à long terme, de prendre des décisions et d’assumer la responsabilité de certaines normes en matière de finances et de comportement social.

  • 51 Ibid., p. 281.

39Pour la Commission Glassco, la responsabilisation de la fonction publique passe principalement par l’adoption d’une philosophie de gestion dynamique qui la rend de plus en plus autonome par rapport aux organismes exécutifs. La Commission reconnaît aussi l’importance d’autres valeurs dans l’accroissement de la responsabilité de la fonction publique, comme la représentativité de la bureaucratie. Elle considère, par exemple, qu’il est nécessaire de recruter plus de Canadiens français afin que « [le Canada français] puisse nourrir à son endroit de bons sentiments51 ». Mais, la Commission exprime également des réserves quant à l’ajout de ministères et se montre favorable à l’établissement de structures organisationnelles indépendantes. En somme, elle admet l’existence d’autres valeurs politiques, mais elle souhaite les moduler à une nouvelle démarche technocratique axée sur la gestion au sein de la fonction publique du Canada, au nom de la nécessité impérieuse d’améliorer la gestion.

40La Commission Glassco prône une gestion sans entrave, qui s’inscrit dans une tendance visant l’accroissement de l’autonomie des administrations ministérielles. Ce mouvement gagnera du terrain peu après la publication du rapport de la Commission Glassco, époque où un nouveau régime législatif est établi et où la Loi du service civil est remplacée par la Loi sur l’emploi dans la fonction publique (LEFP). Celle-ci confère davantage de droits aux employés et à la direction, et elle fait état de la reconnaissance accrue des droits, particulièrement ceux des groupes minoritaires, dans la culture politique canadienne, reconnaissance qui mène à des initiatives visant la création d’une bureaucratie plus représentative. C’est à la fin des années 1960 que ces initiatives voient officiellement le jour, notamment la Commission royale d’enquête sur le bilinguisme et le biculturalisme, laquelle prône avec passion et conviction l’équilibre linguistique au sein de la fonction publique. Ces revendications sur le plan linguistique seront suivies par d’autres qui s’imposaient depuis longtemps, formulées par les femmes, les Autochtones et les personnes handicapées. Ainsi, alors qu’elle tente de centrer la fonction publique sur la gestion, la CSC est également appelée à jouer un rôle officiel pour contribuer à asseoir la légitimité démocratique de la fonction publique, non seulement en regard des impératifs de l’efficacité et des principes constitutionnels de la neutralité, mais aussi, de plus en plus, en regard de sa capacité à représenter la population canadienne.

CONCLUSION : LE FONCTIONNAIRE À TITRE DE GESTIONNAIRE DU SECTEUR PUBLIC

41La CSC a toujours joué un rôle prépondérant dans l’établissement d’une fonction publique dotée de façon efficace, protégée de toute ingérence politique indue et représentative de l’ensemble des valeurs sociales, régionales et culturelles. Voilà une des raisons pour lesquelle la fonction publique façonnée par les initiatives de la CSC est en mesure de contribuer à ce que les gouvernements successifs agissent dans les limites du cadre constitutionnel. La fonction publique jouit donc, bien qu’elle soit assujettie à certaines contraintes, de l’indépendance requise pour contribuer à l’atteinte d’un équilibre entre la nécessité de prendre des mesures efficaces dans laquelle se trouve l’organe exécutif et la volonté du Parlement d’en garantir la constitutionnalité. Cette conception de la fonction publique sera mise en doute et, après la Seconde Guerre mondiale, des pressions seront exercées en vue de l’adoption d’une démarche davantage axée sur la gestion permettant à la fonction publique d’assurer un leadership accru sur le plan exécutif dans un environnement de plus en plus orienté vers les résultats. Il en découle que tous les efforts déployés par la Chambre des communes et le pouvoir exécutif pour garantir l’indépendance de la CSC, et donc de la fonction publique, seront inévitablement réorientés au profit du pouvoir exécutif. Le système de freins et de contrepoids qui s’était imposé, dans le cadre duquel une CSC indépendante jouait un rôle essentiel pour faire en sorte que les politiciens comprennent et respectent la limite entre l’aspect politique et l’aspect bureaucratique, commence ainsi à s’éroder.

42Les pressions visant l’établissement d’un modèle de gestion plus efficace ne sont pas nouvelles, mais le style de gestion moderne qui est au cœur des débats sur la réforme de la fonction publique amènera les fonctionnaires à jouer un rôle plus fonctionnel. On ne se soucie alors guère d’atteindre un juste équilibre entre le volet législatif et l’exécutif, équilibre autrefois représenté par la CSC. Celle-ci est désormais considérée comme un obstacle à la réalisation de la logique implacable de la gestion efficace. La prépondérance de la gestion signifiera la lente érosion de la seule caractéristique découlant de la puissance de la CSC, caractéristique qui est d’ailleurs toujours fortement prisée dans les États bien gouvernés, soit l’indépendance de la fonction publique. Il est presque certain que les pressions exercées en faveur d’une importance accrue accordée à la gestion mineront l’indépendance professionnelle pour transformer la fonction publique en une organisation davantage axée sur les résultats, où le rendement, et non l’intégrité, sera la valeur dominante.

43Dans un contexte où la gestion gagne en importance, des changements sont apportés à l’application des politiques sur le personnel au Canada, dans une mesure telle que la notion du mérite se trouve poussée à l’extrême. Tel qu’il a été précisé dans les deux premiers chapitres, le mérite a toujours été plus qu’un synonyme de concours publics. Désormais, il englobera aussi les notions de justice et de méthode dans les processus, notamment en ce qui a trait aux traitements, aux récompenses, aux promotions et à la discipline, outre les exclusions positives et négatives fondées sur la région, la langue, le sexe et le statut d’ancien combattant. Vers les années 1960 et 1970, le mérite commence officiellement à englober les compétences linguistiques, le sexe et d’autres caractéristiques d’ordre sociologique. La notion du mérite engendrera un éventail de nouvelles procédures, dont la classification et la structure de rémunération fondées sur l’équité, de même que des mesures garantissant des mécanismes de recours et d’appel. En outre, les employés pourront désormais constituer des syndicats et s’y joindre, sous réserve d’exemption prévue par la loi. Loin d’être un simple concept linéaire, le mérite sera de plus en plus appesanti par les définitions procédurales et légales, tandis que la conception selon laquelle le mérite incarne l’idéal d’une fonction publique où l’on peut faire carrière commencera à s’étioler.

  • 52 Nevil Johnson (1985), “Change in the Civil Service : Retrospect and Prospects,” Public Administrat (...)

44La fonction publique elle-même subit de nombreux changements, sans toutefois réussir à se dissocier de l’image selon laquelle il ne s’agit que d’un organe au service des ministres, à la fois très dévoué et impartial. Dans un contexte où les gouvernements assument davantage de responsabilités d’ordre social et économique, d’abord durant la Grande Crise, puis dans le cadre de l’élargissement du rôle de l’État-providence après la guerre, on considère de plus en plus que cette conception limitée n’est plus d’actualité. Elle est donc remplacée par la conception d’une fonction publique davantage tournée vers la gestion, dont la préoccupation principale est l’efficience et l’utilisation efficace des ressources limitées dont elle dispose. Si la fonction publique doit être une institution efficace, elle doit désormais, selon les tenants de la réforme, incarner davantage que les principes classiques de la continuité entre les différents gouvernements et les rôles traditionnellement fondés sur des principes constitutionnels complexes et vagues52. Même si cette conception souple ne disparaîtra jamais entièrement, l’élan créé par les réformes de l’après-guerre sera impossible à réfréner et une conception plus technique de la fonction publique primera dans les années 1970 et 1980. La CSC sera alors perçue par de nombreuses personnes comme une institution désuète proposant une vision dépassée de la fonction publique et de son nouveau rôle technique en matière de prestation des services publics, lequel est en pleine mutation.

Notes de fin

1 Canada (1946), Commission royale chargée d’enquêter sur les classifications administratives du service public, Ottawa, Imprimeur du Roi.

2 Ibid., p. 11.

3 Ibid., p. 17.

4 Ibid., p. 15.

5 Ibid., p. 20.

6 Ibid., p. 20.

7 Ibid., p. 24.

8 Ibid., p. 16-17.

9 Ibid., p. 18.

10 Ibid., p.18.

11 Ibid., p.19.

12 J. E. Hodgetts et al. (1972), Histoire d’une institution : la Commission de la Fonction publique du Canada 1908-1967, p. 235.

13 J. E. Hodgetts (1973), The Canadian Public Service : A Physiology of Government, 1867-1970, Toronto, University of Toronto Press, “Canadian University Paperbooks,” N° 155, p. 256.

14 Commission du Service civil du Canada (1959), Administration du personnel dans le service public : revue de la législation régissant le service civil, Ottawa, Imprimeur de la Reine, p. 8.

15 A. D. P. Heeney (1957), “Permanence and Progress in the Civil Service,” Professional Public Service vol. 36, N° 4, p. 8.

16 A. D. P. Heeney (1957-1958), “Traditions and Trends in Canada’s Public Service,” Toronto, The Empire Club of Canada, p. 173-179.

17 Ibid., p. 178.

18 Commission du service civil du Canada, Administration du personnel dans le service public, p. 10-11.

19 Ibid.

20 Paul Pelletier (1959), “The Heeney Report,” in Proceedings The Eleventh Annual Conference of the Institute of Public Administration of Canada, p. 21-24.

21 A. D. P. Heeney (1959), “Civil Service Reform : 1958,” Canadian Journal of Economic and Political Science/Revue canadienne d’économique et de science politique, vol. 25, N° 1, p. 5.

22 Ibid., p. 4.

23 Ibid., p. 5.

24 Peter Self (1974), Administrative Theories and Politics, Toronto, University of Toronto Press, p. 277-278.

25 Heeney, “Civil Service Reform : 1958,” p. 6.

26 Commission du service civil du Canada (1959), Administration du personnel dans le service public, p. 24.

27 Ibid., p. 12.

28 Voir J. S. Frankel (1959), “Staff Relations in the Civil Service : Who Represents the Government ?,” Canadian Journal of Economics and Political Science/Revue canadienne d’économique et de science politique, vol. 25, No 1 p. 11-22.

29 Commission du service civil du Canada (1959), Administration du personnel dans le service public, p. 14.

30 Ibid., p. 14.

31 A. D. P. Heeney (1972), The Things That are Caesar’s : Memoirs of a Canadian Public Servant, Toronto, University of Toronto Press, p. 151.

32 Taylor Cole (1965), The Canadian Bureaucracy and Federalism, 1947-1965, Denver, University of Denver, p. 7.

33 S. H. S. Hughes (1962), “A Comparison of the Old and New Civil Service Acts,” in Paul Fox (éd.), Politics : Canada, Toronto, McGraw Hill Canada, p. 164.

34 Débats, 14 avril 1964. M. Reid Scott a proposé en deuxième lecture le projet de loi C-10, lequel indiquait que, si l’on privait les citoyens de leurs droits de citoyens, on nuirait à leur capacité d’évoluer comme citoyens, ce qui diminuerait la qualité des services rendus à l’État.

35 Peter C. Newman (4 juin 1960), “The Twenty Men who Really Run Canada,” Macleans, vol. 73, p. 2 ; voir aussi Christina Newman (mai 1968), “The Establishment That Governs Us,” Saturday Night.

36 Ruth E. Addison (1959), “The Thinking Behind the Heeney Report,” Professional Public Service, vol. 38 :2, p. 3.

37 Débats, 16 mars 1949, p. 1547 ; Débats, 12 avril 1954, p. 3987.

38 Voir Herman Finer (1949), “The Hoover Commission Reports,” Political Science Quarterly, vol. 64, No 3, p. 405-419 ; James W. Fesler (1957), “Administrative Literature and the Second Hoover Commission Report,” American Political Science Review, vol. 51, p. 135-157.

39 Voir T. H. McLeod (1963), “Glassco Commission Report,” Canadian Public Administration/Administration publique du Canada, vol. 6, No 4, p. 386-404.

40 Rapport (1972), Commission royale d’enquête sur l’organisation du gouvernement, Imprimeur de la Reine, p. 26.

41 Ibid., p. 28-29.

42 Ibid., p. 30.

43 Fritz Morstein Marx (1949), “Administrative Ethics and the Rule of Law,” American Political Science Review, vol. 43, N° 4, p. 1134.

44 Rapport de la Commission royale d’enquête sur l’organisation du gouvernement, p. 47.

45 Ibid., p. 53.

46 Ibid., p. 51.

47 Ibid., p. 102.

48 Ronald S. Ritchie (1963), “The Glassco Commission Report : Technical Aspects,” Public Personnel Review, vol. 24, p. 213.

49 Rapport de la Commission royale d’enquête sur l’organisation du gouvernement, p. 66.

50 Ibid., p. 61.

51 Ibid., p. 281.

52 Nevil Johnson (1985), “Change in the Civil Service : Retrospect and Prospects,” Public Administration, vol. 63, N° 4, p. 415-433.

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