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À la défense d’un idéal contesté

 | 
Luc Juillet
, 
Ken Rasmussen

Chapitre 2. La création d’un système axé sur le mérite : 1918-1944

Texte intégral

[…] Nous avons étudié attentivement la Constitution et les fonctions de la Commission du service civil de Grande-Bretagne. Les deux organes visent l’atteinte du même objectif, soit celui d’empêcher que des personnes incompétentes soient embauchées au sein du service civil par suite de l’influence exercée par des intérêts privés. Toutefois, comme nous le verrons, les fonctions des commissaires du service civil en Grande-Bretagne sont beaucoup moins étendues que celles qui sont énoncées dans la Loi du service civil du Canada. Nous avons été fortement impressionnés par la grande liberté dont jouissent les commissaires britanniques lorsqu’il s’agit de se concentrer sur l’objectif principal pour lequel ils ont été nommés, soit la sélection du personnel [traduction] [italique ajouté].
Report of the Royal Commission on Technical and Professional Services (Commission royale sur les services techniques et professionnels), février 1930, p. 18.

  • 1 Statuts du Canada (1918), Chapitre 12, Article 32, modifié par 10 George V (1919), c.10.

1La Première Guerre mondiale et les pressions associées au gouvernement de coalition au Canada fournissent le contexte idéal pour l’adoption de la nouvelle Loi du service civil. La nouvelle Loi édictée en 1918 est modifiée en 1919, de sorte que le favoritisme est pour ainsi dire éliminé de toute la fonction publique, pas seulement l’administration publique centrale, soit celle qui est située à Ottawa1. On répond ainsi aux doléances des tenants de la réforme et on élimine définitivement le favoritisme qui, à leur avis, minait la fonction publique. À partir de ce moment, les liens sont rompus entre la fonction publique et les partis politiques, et le principe de la neutralité jouit d’un certain statut juridique. Il s’agit là d’une première étape importante dans le cadre d’un processus menant à l’accroissement de l’interventionnisme au Canada, ce qui requiert une fonction publique dépolitisée ayant une certaine indépendance. Or, il semble que la fonction publique ne puisse s’autodiscipliner qu’au détriment du contrôle politique externe. C’est ainsi qu’au cours des prochaines décennies, la nécessité de se doter d’une fonction publique neutre entrera en contradiction avec la nécessité d’en assurer la surveillance politique.

  • 2 John Swettenham et David Kealy (1970), Serving the State : A History of the Professional Institute (...)

2L’adoption de la Loi du service civil en 1918 entraîne trois conséquences : la fin des nominations axées sur le favoritisme, la restriction des privilèges de la Couronne et, enfin, la séparation officielle de l’administration du personnel et de la gestion générale. Ces changements apportés à la structure de pouvoir des institutions gouvernementales sont tous d’une importance considérable, mais c’est la séparation de l’administration du personnel et de la gestion générale qui aura la plus grande incidence. En effet, la séparation de l’administration du personnel et de la gestion générale marquera non seulement la fin de l’exercice non équivoque des pouvoirs exécutifs sur la gestion du personnel, mais elle augmentera de façon sensible les pouvoirs de la Commission du service civil (CSC), qui en assurera désormais la garde, la protection et la promotion. Il était donc essentiel de se défaire de la gestion du personnel afin de pouvoir établir un processus de recrutement et de promotion axé sur le mérite, empreint des nouvelles valeurs de la fonction publique que sont l’intégrité, l’honnêteté, la probité et l’impartialité, et permettant aux fonctionnaires d’être non seulement dévoués, mais aussi de servir les ministres de façon impartiale. Les fonctionnaires sont maintenant considérés comme des employés au service de l’État2.

  • 3 Paul du Gay (1994), “Making Up Managers : Bureaucracy, Enterprise and the Liberal Art of Separatio (...)

3La création d’une sphère distincte réservée aux pouvoirs de dotation au sein de la CSC constitue, pour toutes les personnes concernées, une réforme essentielle à l’instauration d’un processus de nomination fondé sur le mérite. Toute autre mesure de moindre envergure aurait pu être-sujette à l’influence politique ou être perçue comme telle. On a établi une commission indépendante parce qu’il y a eu consensus à cet égard. En effet, toutes les parties la réclamaient. Cette séparation de l’aspect administratif et de l’aspect politique deviendra une caractéristique importante et durable de la fonction publique du Canada et entraînera un transfert de pouvoir important à Ottawa. La création d’une commission indépendante rend donc possible celle d’un système résolument axé sur le pluralisme administratif qui favorisera grandement l’égalité des citoyens canadiens, tout en leur conférant une liberté accrue. Ce système permet en outre d’assurer le fonctionnement efficace de l’appareil gouvernemental et de faire en sorte que l’organe exécutif ne puisse cumuler trop de pouvoirs. De plus, la séparation de l’aspect politique et de l’aspect bureaucratique renforce la responsabilisation, la hiérarchie et le contrôle politique, tout en permettant la création d’une sphère neutre et distincte en ce qui a trait à l’éthique et aux normes de comportement attendues des fonctionnaires3.

4À partir du moment où son mandat est élargi en vertu de la Loi du service civil (1918) et où elle adopte sa structure moderne, la CSC commence à se frotter aux difficultés et aux tensions associées à la création de cette sphère distincte vouée à la gestion du personnel. Les efforts sont surtout consacrés à la création d’un système de recrutement et de promotion axé sur le mérite. Jusqu’à 1908, les tenants de la réforme ont toujours cru que les concours ouverts à tous les Canadiens constituaient la façon optimale de recruter les meilleurs éléments en vue d’assurer l’efficacité de la fonction publique. Les personnes ayant obtenu les résultats les plus élevés devaient ainsi se voir accorder la priorité pour les emplois au sein de la fonction publique. Pourtant, en 1918, il devient évident que les nominations à la fonction publique ne reposeront jamais uniquement sur les résultats obtenus aux examens et que d’autres formes d’évaluation visant à juger de la valeur d’un candidat et à déterminer s’il possède les compétences nécessaires pour faire carrière dans la fonction publique devront faire partie de la définition opérationnelle du mérite.

5Dans le présent chapitre, il sera question de trois thèmes qui caractérisent le combat que mène la CSC afin de créer un système axé sur le mérite auquel adhéreront la grande majorité des Canadiens durant la période de l’entre-deux-guerres. Au cours de cette période très difficile qui s’étend sur 25 ans, la CSC tente de veiller à ce que les nominations soient fondées sur la justice et l’équité en matière d’accessibilité, d’assurer l’efficacité opérationnelle de la fonction publique et de garantir que les fonctionnaires ne soient soumis à aucune politisation, tant au chapitre des nominations qu’à celui de l’influence. Pour atteindre ces objectifs, il faut pouvoir compter sur un système axé sur le mérite qui soit juste. Toutefois, des exceptions à la définition stricte du mérite seront rapidement acceptées par la CSC et par la collectivité en général. Comme nous le verrons tout d’abord, le cas des femmes et des anciens combattants illustre bien à quel point il est difficile pour la CSC de se conformer à l’idéal de mérite dans un contexte où elle subit des pressions sociales et politiques. De plus, même si dans l’esprit de nombreux défenseurs de la réforme à ses débuts, le principe du mérite et l’établissement d’un système permettant la progression professionnelle semblaient être liés, il devient évident après 1918 que le strict respect des principes de nomination et de promotion fondés sur le mérite aura pour effet de limiter le bassin possible de candidats pour des postes de direction aux personnes recrutées aux échelons inférieurs. Le concept de fonction publique où l’on peut faire carrière devra être redéfini afin d’inclure le critère de l’efficacité, laquelle passe nécessairement par le recrutement de professionnels et de personnes possédant des compétences supérieures pour des postes de direction au sein de la fonction publique. Il s’agit là d’un point particulièrement important dans un contexte où la taille du gouvernement et la portée des activités de la fonction publique augmentent. Finalement, la responsabilité et le pouvoir de la CSC sont souvent remis en question par les députés inquiets du fait qu’une organisation détenant des pouvoirs exécutifs considérables ne soit pas assujettie au principe traditionnel de la responsabilité ministérielle et échappe de ce fait à tout examen parlementaire. D’ailleurs, les députés aborderont la question du danger que représente l’autonomie accordée à la CSC et, donc, à la fonction publique. Le gouvernement, cependant, qui aura recours à de nouveaux organes autonomes de plus en plus fréquemment, ne prendra pas cette question sérieusement en considération. Les préoccupations à l’égard d’un despotisme bureaucratique grandissant sont calmées grâce à divers mécanismes de contrôle, officiels ou non, axés sur le Cabinet, et en particulier sur le Conseil du Trésor.

LA PREMIÈRE REDÉFINITION DU MÉRITE : LE CAS DES FEMMES ET DES ANCIENS COMBATTANTS

6Malgré les défis qui se profilent à l’horizon, en 1918, la CSC possède sa structure moderne. Elle ne fera l’objet d’aucune réforme d’envergure, que ce soit sur le plan de la composition ou des pouvoirs, avant 1967. Bien que la Loi du service civil adoptée en 1918 ne propose rien de particulièrement nouveau ou original, elle n’en est pas moins importante, d’une part car elle permet l’accroissement des pouvoirs de la CSC, de sorte que ceux-ci englobent la fonction publique dans son entier et, d’autre part, parce qu’elle lui confère un certain nombre de nouvelles responsabilités concernant l’organisation et la classification de toute la fonction publique. L’activité principale de la CSC consiste alors en l’administration des concours à partir desquels elle dresse une liste d’admissibilité qui servira à effectuer les nominations à tous les postes. Les nominations sont soumises à une période de probation de six mois durant laquelle l’administrateur général peut décider d’accepter ou de rejeter la nomination, ou encore de la prolonger pour une autre période de six mois. Dans le cadre de ce mandat, la CSC reçoit plus de 100 000 demandes d’emploi par année en 1921 et administre pas moins de 21 000 examens dans toutes les régions du Canada grâce à l’aide de centaines d’examinateurs. La CSC est passée d’un groupe de quelques personnes en 1908 à une vaste organisation employant plus de 135 personnes en 1920.

7Cette croissance organisationnelle et ce foisonnement d’activités sont attribuables à la nouvelle gamme de responsabilités conférées à la CSC en vertu de la Loi du service civil de 1918. En particulier, la CSC détient désormais le pouvoir absolu d’administrer des examens aux fins de mutations et de promotions dans la fonction publique, de mener des enquêtes sur l’application de la Loi du service civil et sur toute violation à cet égard, et d’en rendre compte, de faire rapport sur l’organisation des ministères, de formuler des recommandations en vue de l’administration efficace de la fonction publique, de présenter un rapport annuel au Parlement et, enfin, de préparer une liste annuelle du service civil. L’aspect le plus important de ces nouvelles responsabilités est celui qui consiste à organiser le service intérieur ou l’administration centrale et le service extérieur, à classifier tous les postes, à définir les fonctions de chaque poste et à fixer un traitement approprié. À partir de 1920, la CSC se retrouve au cœur de la gestion du personnel au Canada.

  • 4 10 George V, Chapitre 10, Article 38.
  • 5 10 George V, Chapitre 10, Article 32.
  • 6 Chris Williams (1985), “The Concept of Bureaucratic Neutrality,” Australian Journal of Public Admi (...)

8Toutefois, ces nouveaux pouvoirs sont également assortis de nouveaux défis. En particulier, la CSC commence à chercher des façons d’établir un système axé sur le mérite afin d’atteindre un équilibre entre le recrutement par concours et les autres valeurs importantes. Fait intéressant, la Loi du service civil de 1918 ne définit pas de façon explicite le mérite ni le principe du mérite. Elle présente plutôt une description du système axé sur le mérite qui vise le recrutement des personnes possédant les compétences nécessaires pour accomplir les fonctions qu’elles seront appelées à exercer et qui permet d’assurer que les fonctionnaires se gardent d’établir quelque lien que ce soit avec les partis politiques. En ce qui a trait au recrutement de candidats qualifiés, la Loi du service civil précise ce qui suit : « Les examens tenus par la Commission afin de dresser des listes de personnes éligibles aux emplois peuvent être par écrit ou oraux, ou sous forme de démonstration d’habileté, ou toute combinaison de ces modes d’examen, et ils doivent être de nature à éprouver et constater impartialement la compétence et les aptitudes relatives des candidats à l’exercice réel des fonctions de la classe à laquelle ils aspirent4 ». En ce qui touche l’interdiction d’exercer des activités partisanes, la Loi prévoit qu’aucun fonctionnaire « ne s’engagera dans une activité politique en relation avec de telles élections, ni ne contribuera financièrement aux fonds de quelque parti que ce soit, ni n’en administrera l’argent, ni n’en touchera5 ». Il convient de noter que nulle part dans la Loi la définition de la neutralité n’englobe l’anonymat, la confidentialité ou la prestation de services loyaux, mais porte plutôt sur les activités politiques et précise que toute affiliation à un parti politique ne devrait pas influencer la fonction publique6. Bien que ces principes soient clairs, les exceptions qui confirment la règle sont nombreuses. De fait, la Loi contient une liste d’exemptions, notamment en matière de langue, de lieu géographique, de sexe et d’âge.

9Deux exemples des efforts initiaux de la CSC en vue d’atteindre un équilibre sont dignes de mention. Les femmes font l’objet d’une discrimination flagrante, tandis que les anciens combattants se voient accorder des privilèges spéciaux leur permettant d’avoir la priorité sur d’autres personnes plus qualifiées dont le nom figure sur les listes d’admissibilité. Ces groupes illustrent deux revendications différentes en matière d’emploi dans la fonction publique et constituent des cas distincts, qui mettront tous deux en évidence le caractère malléable de la définition du mérite ainsi que la volonté de la CSC de répondre aux pressions externes qu’elle subit sur le plan social et politique. La CSC nie ouvertement le mérite évident des femmes et admet que ses politiques reposent sur une discrimination fondée sur le sexe, tout en conférant des avantages accrus aux anciens combattants, dont bon nombre ont de la difficulté à trouver un emploi au sein de la fonction publique sans se prévaloir de leur droit de priorité.

  • 7 Documents de la session, No 31 p. 9-10, Edward VII A, 1910, p. 17.
  • 8 Ibid., p. 18.

10Dès sa création en 1908, la CSC a exprimé des préoccupations quant à la question de l’embauche des femmes dans la fonction publique. Elle a alors accepté qu’elle aurait à exercer une discrimination à l’égard des femmes et à limiter leur rôle et leur admissibilité aux promotions, de façon à rendre la fonction publique attrayante aux yeux des candidats masculins. La Loi du service civil modifiée en 1908 permet à la Commission, suivant la recommandation des administrateurs généraux, de préciser le sexe des candidats dans les cas où l’on estime que les emplois sont clairement conçus pour un candidat masculin. La CSC fait remarquer que certains emplois dont les tâches consistent notamment à transporter des dossiers volumineux et à grimper à des échelles pour placer des livres ne sont pas adaptés aux femmes, pas plus que les postes exigeant que le titulaire effectue seul des déplacements à partir d’Ottawa, car « pour des raisons évidentes, les commis de sexe masculin sont les mieux placés pour accomplir ce type de tâches7 » [traduction]. Dans le tout premier rapport qu’elle présente au Parlement, la CSC constate que les femmes se montrent beaucoup plus empressées de travailler pour le gouvernement dans toutes les divisions, au traitement que le gouvernement est prêt à offrir. Toutefois, les nominations sont en fait réservées pratiquement en totalité aux hommes, en particulier les nominations aux échelons supérieurs dans la première et la deuxième divisions. À l’époque, la CSC observe dans son rapport annuel que « si ces postes étaient ouverts aux femmes, il serait aisé de recruter des candidats qualifiés en se fondant sur le seul critère des capacités8 » [traduction].

  • 9 Ibid., p. 17.

11La CSC reconnaît honnêtement le problème et fait clairement remarquer qu’« [i]l est clair que bien des femmes possèdent, à l’égal des hommes, certaines capacités administratives ou exécutives, et pourraient, au point de vue des connaissances, remplir les plus hautes fonctions9 ». Or, le problème réside dans le fait que, si les postes situés à l’échelon inférieur de la hiérarchie sont ouverts aux femmes, les commis de sexe masculin perdront alors l’occasion d’acquérir de l’expérience, ce qui nuira à la réalisation de l’idéal selon lequel les fonctionnaires voulant accéder aux échelons supérieurs doivent être recrutés à l’interne. Les femmes se trouvent donc limitées à la fois en ce qui a trait au type de travail de bureau qu’on leur autorise à effectuer et au type de promotions auxquelles elles sont admissibles, de façon à permettre aux commis subalternes de sexe masculin de gravir les échelons hiérarchiques.

  • 10 Graham S. Lowe (1980), “Women, Work and the Office : the Feminization of Clerical Occupations in C (...)
  • 11 Ibid., p. 364.
  • 12 Kathleen Archibald (1973), Les deux sexes dans la fonction publique, Ottawa, Imprimeur de la Reine

12La discrimination active envers les femmes se poursuivra pendant des décennies et se manifestera sous diverses formes, mais il n’en demeure pas moins que les femmes joindront les rangs de la fonction publique en grand nombre au cours de la Première Guerre mondiale et que, du fait de la classification des postes en 1919, leur embauche au sein de la fonction publique ne cessera de s’accentuer. Toutefois, l’entrée des femmes à la fonction publique s’inscrit dans une tendance sociale plus large vers la féminisation du travail de bureau qui permettra finalement de constater que la loi et les politiques officielles en matière d’embauche ne sont pas destinées à accroître les possibilités d’emploi pour les femmes, mais plutôt à les restreindre sensiblement10. En fait, la CSC estime que les femmes ne possèdent pas les compétences nécessaires pour occuper des postes de niveau intermédiaire ou supérieur et craint que « la prépondérance des femmes aux échelons inférieurs de la fonction publique n’empêche les candidats de sexe masculin d’y acquérir de l’expérience11 » [traduction]. La féminisation des postes situés aux échelons inférieurs de la fonction publique détruit en partie le mythe d’une fonction publique où l’on peut faire carrière, car elle favorise le recrutement d’hommes provenant de l’extérieur dans les rangs intermédiaires et supérieurs de la fonction publique. Les femmes sont embauchées en raison des pénuries attribuables à la Première Guerre mondiale, puis à la Seconde Guerre mondiale, mais on ne leur permet d’occuper que les échelons inférieurs de la hiérarchie. De plus, après les deux guerres, on s’attend à ce qu’elles libèrent leur poste au profit des anciens combattants. En 1921, la CSC adopte une règle qui empêche les femmes d’occuper un poste permanent au sein de la fonction publique12. Les femmes sont également confrontées à la fameuse exclusion fondée sur le mariage, principe selon lequel elles doivent démissionner lorsqu’elles se marient. Ce règlement spécial survivra à la Seconde Guerre mondiale.

  • 13 Donald Creighton (1971), Canada’s First Century, 1867-1967, Toronto, Macmillan of Canada, p. 135.
  • 14 Theda Skocpol (1992), Protecting Soldiers and Mothers : The Political Origins of Social Policy in (...)

13Tandis que les femmes subissent les effets négatifs de ce mépris du principe du mérite, les anciens combattants récoltent les avantages de l’élargissement de la définition du mérite et de son caractère malléable. En particulier, le gouvernement lance la conscription durant la Première Guerre mondiale, décision impopulaire dans de nombreuses régions du pays et mise en œuvre avec réticence vers la fin de la guerre. La conscription marque le début d’une période où l’on voit apparaître la notion d’obligations réciproques entre l’État et les citoyens. Avant le déclenchement de la guerre, l’État « formulait peu de demandes et imposait peu d’obligations mais, en contrepartie, il offrait peu de services et d’assistance. Les indemnités destinées aux mères de famille ou aux enfants et les pensions à l’intention des personnes aveugles ou âgées n’existaient pas13 » [traduction]. Toutefois, en période de guerre, l’État demande aux citoyens de donner leur vie en échange de services, et il légiférera ensuite à cet égard. Plus l’État en demande aux citoyens, plus ces derniers peuvent de façon légitime s’attendre à obtenir des services de l’État. La notion d’allocations aux anciens combattants et aux veuves jette donc les bases de l’État-providence moderne14.

14En tête de liste des obligations immédiates envers les anciens combattants figure la question des indemnités et de l’emploi au sein de la fonction publique. Avant le déclenchement de la Première Guerre mondiale, les anciens combattants ayant servi dans des conflits auxquels ont pris part des soldats canadiens, en particulier dans le cadre de la Rébellion du Nord-Ouest de 1885 et de la Guerre des Boers de 1899 à 1902, recevaient des concessions de terre ainsi que des indemnités et un salaire généreux lorsqu’ils étaient employés par le gouvernement canadien, en guise de dédommagement. Durant la Première Guerre mondiale, on juge toutefois qu’il est nécessaire d’établir un régime d’indemnités plus officiel afin d’attirer les soldats, surtout compte tenu de l’hostilité des Canadiens à l’égard de la conscription. Sir Sam Hughes, ministre de la Milice et de la Défense au début de la Première Guerre mondiale, décide d’ailleurs qu’il est nécessaire de prendre soin des anciens combattants ayant servi dans le cadre des conflits précédents afin que ceux qui sont actuellement poussés à s’enrôler soient assurés d’un dédommagement, advenant une mutilation ou un décès.

  • 15 Canada, Chambre des communes (1938), « Comité spécial sur l’application de la Loi du service civil (...)
  • 16 Ibid.

15Par conséquent, l’emploi au sein de la fonction publique n’est pas considéré comme un privilège accordé aux personnes exerçant des activités politiques partisanes, mais plutôt comme un droit conféré à ceux qui ont combattu pour l’État, en particulier ceux qui ont été blessés au combat. Dès 1916, les divers gouvernements du pays conviennent de la règle suivante : « Que dans les services d’administration fédérale, provinciale et municipale, les vacances, lorsqu’elles se présentent, ne soient remplies que par ceux qui sont ainsi frappés d’invalidité partielle, lorsqu’ils sont en état de faire le travail voulu15 ». C’est ainsi qu’est introduite la notion moderne de l’équité en matière d’emploi, notion qui modifiera la définition du mérite qui reposait jusqu’alors sur le recrutement par concours, afin qu’elle englobe des caractéristiques comme le sexe, la race, la langue et le handicap comme critères d’embauche. Jusqu’à l’aube de la Seconde Guerre mondiale, l’Association des amputés de la Grande Guerre estime que ces mesures prises par les divers gouvernements du pays contribuent à « réaliser le souhait du peuple canadien qui crut alors et croit encore que le service civil du pays y gagnerait à bon droit en y admettant des hommes ayant servi si fidèlement l’État pendant la guerre16 ».

  • 17 Statuts révisés du Canada, 1927, Chapitre 22.
  • 18 Gregory B. Lewis et Mark A. Emmert (1984), “Who Pays for Veterans’ Preference ?,” Administration a (...)
  • 19 Gordon H. Josie (1945), “Administration of the Veterans’ Preference in the Canadian Civil Service, (...)

16La Loi du service civil en viendra plus tard à accorder une préférence à trois catégories de personnes, soit les anciens combattants touchant une pension et ayant une limitation fonctionnelle attribuable à la guerre qui ne peuvent pas réintégrer leur ancien emploi, les anciens combattants ayant été en service actif et, finalement, les veuves de soldats morts au combat. Les anciens combattants handicapés sont ceux qui se voient accorder la priorité principale, ce qui leur permet d’obtenir une meilleure position sur la liste d’admissibilité à partir de laquelle les fonctionnaires sont embauchés lorsqu’il y a un emploi vacant17. Les anciens combattants doivent tout de même passer les examens généraux relatifs à la catégorie d’emploi qu’ils recherchent et, s’ils obtiennent la note de passage, ils ont priorité sur ceux qui ont obtenu des notes supérieures mais qui ne font pas partie de la catégorie des anciens combattants, ce qui signifie donc, évidemment, que les candidats les plus qualifiés n’obtiennent pas de nomination. Ce sont plutôt les anciens combattants les plus qualifiés qui sont embauchés, ce qui est susceptible d’avoir une incidence négative sur les autres groupes18. Les anciens combattants reçoivent donc la priorité absolue, contrairement au système américain où ils obtiennent des points de bonification aux examens du service civil (dix pour les anciens combattants handicapés et cinq pour les autres)19.

  • 20 Ibid., p. 604.

17Cette volonté d’élargir la définition du mérite traduit les besoins de la population, les exigences de la classe politique et les préférences de l’élite politique. Toutefois, il devient clair que les diverses exemptions au principe du concours public entreront en conflit. Par exemple, à la suite d’une modification apportée à la Loi du service civil, une préférence régionale est établie, selon laquelle les postes régionaux, soit tout poste situé à l’extérieur d’Ottawa, doivent être occupés par une personne qui a résidé dans cette région pendant au moins un an. Cette disposition a préséance sur la priorité accordée aux anciens combattants, mais la justification à cet égard n’est pas claire20. En 1938, on ajoute une exigence linguistique qui empêche la nomination de personnes ne maîtrisant pas la langue parlée par la majorité des membres du public avec qui elles doivent traiter. Étant donné que le pouvoir de préciser la nature des exigences linguistiques a été délégué aux ministères, il en découle par exemple que, au Québec, les francophones ne faisant pas partie de la catégorie des anciens combattants se trouvent en meilleure position sur les listes d’admissibilité pour la plupart des postes offerts à la fonction publique que les anciens combattants anglophones. Il existe également toute une gamme de restrictions fondées sur l’âge en ce qui a trait aux examens, et on décourage les personnes âgées de postuler, voire dans certains cas, on les en empêche. Même si la limite d’âge a été fixée à 35 ans, il est généralement admis que la fonction publique cherche à embaucher des candidats de sexe masculin plus jeunes. Le mérite des candidats était à l’origine déterminé au moyen de concours, mais cette procédure simple posera rapidement des problèmes et sera assortie d’une liste considérable d’exemptions, dont certaines figurent dans la Loi du service civil de 1918, en ce qui a trait à la langue, aux nominations temporaires, à la mise en disponibilité, au lieu de résidence de l’employé, aux restrictions en matière d’âge et à la nationalité. Les femmes et les anciens combattants constituent deux groupes d’employés éventuels qui mettent en lumière la nature contestable du mérite tel qu’il est appliqué. Malgré toute l’indépendance et la liberté dont elle jouit à l’égard des institutions gouvernementales, la CSC garde à l’esprit les besoins du Cabinet et du Parlement, et tient compte du sentiment général de la population lorsqu’elle élabore ses politiques et procédures de même que sa définition du mérite.

LE DILEMME CLASSIQUE ENTOURANT L’EFFICACITÉ : LA CLASSIFICATION DES POSTES ET L’ÉTABLISSEMENT D’UNE ÉLITE AU SEIN DE LA FONCTION PUBLIQUE

18La CSC n’adoptera jamais de principe de dotation axé sur le mérite fondé uniquement sur la réussite aux examens nationaux. Dès le départ, elle a tenu compte d’autres caractéristiques permettant de constituer une fonction publique efficace et souple. Il ne sera jamais facile d’atteindre un équilibre pour établir les fondements du mérite. Toutefois, bien qu’il faille élargir la définition du mérite afin qu’elle englobe de nouvelles caractéristiques, le système axé sur le mérite, qui se présente sous la forme de la classification des postes, deviendra rapidement une source de controverse. Nous observons ici les premiers échos de la conception maintenant familière selon laquelle la CSC, plutôt que de mettre les fonctionnaires à l’abri des pressions indues des politiciens, crée une structure davantage conçue pour protéger les fonctionnaires médiocres et limiter la capacité de la fonction publique de recruter les meilleurs éléments. La CSC en viendra donc à être perçue non pas comme une source d’efficacité accrue, mais plutôt comme un organisme réduisant l’efficacité de la fonction publique à titre d’instrument de la démocratie. Aux yeux des détracteurs, le problème est attribuable au fait que le régime de classification des postes de la CSC ne permet pas réellement de tenir compte de caractéristiques comme les aptitudes ou l’intégrité aux fins de la sélection des fonctionnaires. La fonction publique ainsi créée n’est donc pas constituée de généralistes aux aptitudes supérieures ; elle devient plutôt la chasse gardée de spécialistes dans des domaines très pointus, recrutés pour occuper un poste bien précis et non pour embrasser une carrière de fonctionnaire ou en faire une vocation. On a remplacé le favoritisme par le mérite afin de débarrasser la fonction publique du fléau de l’inefficacité une fois pour toutes ; or, le système adopté, fondé sur les principes de la gestion scientifique, présente un certain nombre de problèmes sérieux qui ne sont pas faciles à régler.

  • 21 Commission du service civil du Canada (1919), The Classification of the Civil Service of Canada, A (...)
  • 22 V. Seymour Wilson (1982), “The Influence of Organization Theory in Canadian Public Administration, (...)
  • 23 Hodgetts et al. (1972), Histoire d’une institution, p. 98-107.

19Le problème qui ne sera jamais réglé de façon satisfaisante porte notamment sur la volonté de bâtir une fonction publique encadrée par un régime de classification des postes fondé sur le mérite qui soit également un milieu où l’on peut faire carrière, dans un contexte où les personnes recrutées aux échelons inférieurs sont ensuite appelées à occuper des postes de direction. La difficulté de concilier ces deux objectifs apparaîtra rapidement. En 1919-1920, la Commission a recours aux services d’un illustre cabinet américain de consultants en gestion, Arthur Young and Company, chargé d’examiner tous les postes de la fonction publique et d’en effectuer la classification21. Cette initiative mènera à la production d’un volume de 678 pages contenant plus de 1 700 classifications distinctes22. Ce régime de classification, dont l’incidence se fait toujours sentir au sein de la fonction publique, restera en vigueur pendant des décennies. Il entraînera en outre de nombreux conflits avec les sous-ministres et sera probablement la source de la plus grande menace ayant plané sur l’existence même de la CSC durant ses premières années d’existence23.

  • 24 V. Seymour Wilson (1973), “The Relationship Between Scientific Management and Personnel Policy in (...)

20À l’époque, la classification des postes est fondée sur les principes théoriques de la gestion scientifique, lesquels correspondent parfaitement aux idéaux hiérarchiques prônés par la CSC, qui s’efforce alors d’établir un régime viable axé sur le mérite. La classification des postes étant étroitement liée à la gestion scientifique, elle sous-tend le même zèle et la même foi dans le progrès, le raisonnement et l’efficacité de la planification rationnelle et exhaustive comme solutions à tous les problèmes de gestion du personnel dans la fonction publique. Au sein du mouvement de classification lui-même, on met l’accent sur le travail à titre de « […] phénomène abstrait, méthodiquement isolé du travailleur. Pour les spécialistes de la classification dans la fonction publique, cela voulait dire que ce qu’il importait de classifier, c’était l’emploi, jamais la personne24 ». Il s’agit là de l’avantage principal de ce système mais, selon de nombreux détracteurs, également de sa grande faiblesse.

  • 25 Rapport du Comité spécial sur l’application de la Loi du service civil, Procès-verbaux et témoigna (...)

21La classification des postes constitue le fondement qui permettra le traitement équitable des fonctionnaires grâce à une définition précise, à un classement organisé et à l’évaluation juste de tous les postes de la fonction publique. À l’origine, ce système est perçu comme une bénédiction en ce sens qu’il remplace le favoritisme par des critères plus rationnels comme le service public, la réalisation et le rendement. Il doit favoriser le « principe du traitement juste et égal pour un travail de valeur égale25 » [traduction]. Des employés provenant de tout le pays doivent donc être embauchés et rémunérés en fonction du travail qu’ils accomplissent, et le système doit devenir juste, équitable et transparent.

  • 26 Gerald Caiden (1991), “What Really is Public Maladministration ?,” Public Administration Review, v (...)

22Malheureusement, le régime de classification établi ne sera pas à la hauteur de l’enthousiasme et des attentes démesurées à l’égard de la réforme. L’ancien idéal d’une fonction publique axée sur le mérite et où l’on peut faire carrière en sera terni pendant longtemps. Il devient clair que ce système a entraîné la création d’une hiérarchie stricte qui est aux antipodes de l’idéal d’une fonction publique axée sur le mérite, vouée à la compétence et à l’intégrité, et constituée de personnes ayant pour vocation d’y faire carrière26. Le régime de classification nuit tellement à l’image d’une fonction publique efficace et motivée que l’on décide de mettre sur pied un comité spécial de la Chambre des communes dont le mandat est d’examiner un projet de loi d’initiative parlementaire, lequel préconise de soustraire entièrement certains postes à l’autorité de la CSC pour les confier de nouveau aux ministres et aux sous-ministres.

  • 27 Journaux de la Chambre des communes du Canada (1921), Appendice N° 3, p. 370.
  • 28 Statuts du Canada (1918), La loi modifiant la Loi du service civil, Chapitre 22, 1921.

23La question est de déterminer dans quelle mesure la CSC devrait imposer le régime strict de classification des postes à la totalité de la fonction publique. Le comité spécial convient de la nécessité d’éliminer le favoritisme dans la fonction publique, mais est également d’avis que « lorsque l’application de ce principe nuit gravement à l’administration rapide et efficace des affaires publiques, l’intérêt de l’État, et non celui du service civil, l’emporte27 ». Il est inconcevable de laisser le système axé sur le mérite faire obstacle à l’idéal d’une fonction publique axée sur le mérite et vouée à être un instrument efficace au service du gouvernement. Le régime de classification des postes ne peut donc pas l’emporter sur toutes les autres valeurs nécessaires aux fins de la création d’une fonction publique efficace selon des critères comme le lieu de résidence ou la langue, ou même des critères moins tangibles comme les aptitudes pour une carrière dans la fonction publique et l’intégrité. Ce que l’on craint par-dessus tout, c’est que les règlements et la structure de rémunération compris dans le régime de classification découragent les spécialistes et les professionnels qualifiés de s’engager dans une carrière au sein de la fonction publique. La plupart des spécialistes seraient ainsi attirés vers le secteur privé, où ils n’ont pas à passer d’examen et où ils obtiennent un salaire supérieur et jouissent d’un statut plus enviable. Le système axé sur le mérite doit donc posséder une structure qui puisse attirer les personnes ayant les compétences et l’intégrité nécessaires, et leur offrir des promotions afin de les encourager à faire carrière à la fonction publique. Sur la foi de ces arguments, on adopte un projet de loi modifiant la Loi du service civil, aux termes duquel les travailleurs manuels ainsi que les professionnels sont soustraits à l’autorité de la CSC et relèvent désormais des sous-ministres28.

24Le principe sous-jacent à cette modification est digne de mention : les hautes sphères de la fonction publique doivent demeurer à l’abri du contrôle excessif de la CSC. Si l’efficience et l’efficacité constituent les préoccupations principales, selon la logique avancée, un souci excessif à l’égard de la justice, de l’égalité et d’autres aspects du système axé sur le mérite ne devrait pas nuire à la mise en œuvre efficace des initiatives découlant de la volonté du public. Pour la CSC, il s’agit clairement d’une nouvelle manifestation du conflit plus ou moins permanent qui oppose les impératifs de la justice et ceux de l’efficacité. La CSC finira par défendre les deux positions en tentant d’élargir la définition du mérite.

  • 29 Pour le Rapport du Comité des sous-ministres, voir Journaux de la Chambre des communes du Canada ( (...)
  • 30 Ibid., p. 1078.
  • 31 Ibid., p. 1079.

25Les administrateurs généraux, malgré leur approbation générale de la CSC, sont préoccupés par le nouveau système axé sur le mérite, car celui-ci menace leur capacité de gérer leur ministère. Ils craignent particulièrement de perdre leur pouvoir de nommer des professionnels, des techniciens et d’autres membres du personnel cadre. Même Adam Shortt, ancien président de la CSC, dans le cadre de son nouveau poste de chef du Conseil des publications historiques, se plaint du fait que les spécialistes et les professionnels ne sont plus sélectionnés par les administrateurs généraux, mais plutôt au terme de processus de recherche laborieux entrepris à l’échelle nationale. Pourtant, la CSC continue de défendre ce nouveau système, en insistant sur le fait qu’il est équitable et juste. Les administrateurs généraux, non sans raison, estiment que les promotions devraient être régies par les ministères plutôt que par la CSC qui, à leur avis, commence à effectuer des examens de promotion inutiles et inefficaces. Plus tard, les administrateurs généraux demanderont l’annulation complète du régime de classification qui, d’après eux, constitue « un obstacle à l’efficacité de l’administration29 ». Finalement, ils espèrent revenir à un système « divisé en un certain nombre de classes dans le même sens que le prévoyaient les lois du service civil de 1908 et 191830 ». L’objectif serait de diviser la fonction publique en deux, voire trois, catégories, notamment une élite à laquelle les autres personnes ne pourraient pas accéder par voie de promotion, sous réserve de quelques exceptions. Outre la création d’une élite administrative, les administrateurs généraux souhaitent également obtenir la mainmise complète sur les mutations, les congés, les indemnités de vie chère et tout autre pouvoir relatif à la gestion du personnel ayant été confié à la CSC. De plus, ce qui n’est guère étonnant, les administrateurs généraux s’opposent catégoriquement à toute forme de tripartisme dans la négociation des salaires au sein de la fonction publique31. En fait, ce qui ressort continuellement des plaintes formulées par les administrateurs généraux, c’est leur volonté de s’assurer que leur capacité de gestion ne se trouve pas diminuée.

  • 32 Pour le Rapport du Comité spécial sur l’application de la Loi du service civil, voir Journaux de l (...)

26Il n’est peut-être pas surprenant que les sous-ministres acceptent d’abandonner l’idée d’une fonction publique unifiée fondée sur la classification des postes et où l’on peut faire carrière. Ce qui l’est, toutefois, c’est que la CSC elle-même finira par adhérer à cette position. D’ailleurs, Charles H. Bland, qui travaillait à la Commission depuis sa création en 1908, d’abord à titre de commis principal pour en devenir, en 1935, le président très respecté, viendra lui-même à le constater : le problème principal de la fonction publique est le mythe selon lequel il s’agit d’un endroit où l’on peut faire carrière. Si « le service […] doit se recruter tout entier dans les catégories d’en bas et si les emplois élevés doivent se remplir continuellement et complètement à l’avancement, je crois qu’on va finir par en affaiblir l’armature, peut-être pas en quelques années, mais dans l’espace de dix ou quinze ans32 ». Pourtant, M. Bland avait constamment défendu les examens, les périodes probatoires et de nombreuses autres réformes, car il espérait que celles-ci permettraient d’améliorer de façon considérable le fonctionnement de la fonction publique. En fait, le secret pour établir une fonction publique réellement axée sur le mérite réside dans la capacité de recruter des personnes hautement qualifiées qui soient en mesure de gérer les questions stratégiques complexes auxquelles doivent faire face les gouvernements.

  • 33 Ibid.
  • 34 Ibid., p. 858.

27M. Bland ne critique pas le principe du mérite, mais il remet en question le système strict qui rend difficile le recrutement de spécialistes et de professionnels. Évidemment, la promotion à des postes aux échelons supérieurs doit toujours être possible pour les personnes faisant partie de la fonction publique. Toutefois, Bland lance l’avertissement suivant : « [S]i nous voulons maintenir le niveau du service, surtout dans les emplois exécutifs, nous ne devons pas seulement puiser dans les grades inférieurs, mais faire entrer un petit nombre de sujets d’élite pour remplir certains emplois exécutifs ou administratifs33 ». Il souhaite que « l’avancement [continue] comme auparavant, mais au lieu que tout le monde entre au bas de l’échelle, d’aucuns entreront un peu plus haut34 ». Cette conception d’une élite administrative recrutée en fonction du mérite représente simplement un constat auquel souscriront la plupart des intellectuels canadiens de l’époque.

  • 35 W. L. Grant (1934), “The Civil Service of Canada,” University of Toronto Quarterly, vol. 3, No 2, (...)

28Selon le nouveau consensus qui se dégage, tel qu’il est exprimé par W. L. Grant, président de la Ligue pour la réforme du service civil du Canada, il semble plus justifiable de se doter d’un système strict axé sur le mérite aux échelons inférieurs de la fonction publique qu’aux échelons supérieurs, étant donné que les abus les plus manifestes en ce qui a trait au favoritisme se sont produits aux échelons inférieurs35. Il n’est pas nécessaire que les échelons supérieurs soient régis par un système axé sur le mérite, car le niveau des compétences requises sur le plan technique et intellectuel en est le garant. Il faut toutefois établir un système axé sur le mérite qui garantisse la neutralité et l’impartialité afin de s’assurer que les échelons inférieurs de la hiérarchie ne font pas à nouveau l’objet de pressions indues provenant des partis politiques et des politiciens.

29Au cours de cette période, on observe de plus en plus d’exclusions au champ de compétence de la CSC ainsi qu’une volonté d’accepter une fragmentation dans le fonctionnement du système axé sur le mérite. Il s’agit là d’une indication importante des changements qui surviennent dans la culture politique et administrative du Canada durant l’entre-deux-guerres. De plus en plus, on s’attend à ce que le gouvernement prenne des mesures concrètes, ce qui nécessite des interventions rapides par des spécialistes dévoués qui travaillent dans l’intérêt du public. L’une des façons de garantir que de telles mesures soient prises dans le meilleur intérêt du pays est de faire en sorte qu’une élite désintéressée, et très respectée, soit à la barre de la fonction publique. D’aucuns affirment même que cette forme de règne de l’élite est à la fois inévitable et très souhaitable dans une démocratie libérale, car il s’agirait selon eux de la seule façon de sauver celle-ci de sa propre médiocrité. Pour obtenir une bureaucratie efficace, il faut donc sacrifier certaines mesures de protection et procédures démocratiques encadrant les nominations à la fonction publique du Canada. Ces procédures démocratiques se voient ainsi remplacées par une élite responsable et soucieuse de l’intérêt national au sein de la fonction publique.

  • 36 Geneviève Lépine (2007), The Web of Rules : A Study of the Relationship Between Regulations of Pub (...)

30Toutefois, malgré une certaine volonté de la part du président d’examiner la possibilité de modifier le recrutement en fonction du mérite aux échelons supérieurs, la CSC maintiendra son engagement d’assurer la préséance du système axé sur le mérite à tous les échelons de la fonction publique, sauf évidemment à celui des sous-ministres. Les conséquences de cette intransigeance se feront sentir dans les années qui suivent, notamment lorsque les gestionnaires auront recours à des promotions fictives, à des augmentations d’échelon et à des nominations temporaires afin de contourner les règles établies. Par conséquent, la CSC, plutôt que d’établir une fonction publique professionnelle axée sur la carrière, s’est lancée dans la création d’une structure de contrôle qui irritera les gestionnaires de la fonction publique pendant des décennies. L’accent est mis sur le contrôle et la production de rapports, non pas sur l’autonomie professionnelle et sur la décentralisation des pouvoirs. Au lieu de se présenter comme un organisme de gestion du personnel appuyant les gestionnaires hiérarchiques, la CSC devient un organisme de gestion imposant des mesures de contrôle qui créeront des conflits et des désaccords, ce qui aboutira à la première manifestation des problèmes associés au fameux écheveau de règles36.

31En particulier, l’un des problèmes attribuables à cet écheveau de règles est la création de plus en plus fréquente d’organisations qui ne sont pas des ministères et où sont recrutés des professionnels et des spécialistes ne relevant pas de l’autorité de la CSC. L’établissement de ce type d’organisations est un signe de la complexité croissante du processus d’élaboration des politiques et du contexte litigieux connexe, mais également de la volonté de se soustraire au poids du contrôle imposé par la CSC. Cette situation dénote également le conflit grandissant qui oppose les gestionnaires de la fonction publique et la CSC sur des questions comme les promotions, les mesures disciplinaires et les mutations, dans un contexte où les pouvoirs sont souvent conférés à la CSC, mais où les responsabilités relatives à l’atteinte des résultats incombent aux gestionnaires de la fonction publique. Ce problème relatif à la division des responsabilités entre les gestionnaires et la Commission est apparent depuis la création de la CSC. Toutefois, selon un nouveau principe important de la gestion publique dans une société démocratique, le pouvoir relatif à la gestion du personnel et à l’élaboration de politiques à cet égard doit être tenu légèrement à l’écart de l’exécutif, malgré les problèmes que cette situation peut entraîner pour les gestionnaires.

  • 37 Canada (1930), Report of the Royal Commission on Technical and Professional Services, Ottawa, Impr (...)
  • 38 Ibid., p. 9.

32Malgré la reconnaissance de la nécessité de créer une séparation entre les politiques relatives au personnel et le pouvoir politique, les problèmes associés au recrutement de l’élite mèneront finalement à la mise sur pied de la Commission royale sur les services techniques et professionnels37. Pour que le Canada soit prospère dans cette nouvelle ère caractérisée par une forte présence du gouvernement, il lui faut utiliser de façon active, énergique et créative le pouvoir discrétionnaire dont jouit la fonction publique, qui est de plus en plus constituée de professionnels et de spécialistes. Selon la Commission royale d’enquête, la seule limite applicable aux activités de l’État est « la qualité de la fonction publique, qui est chargée de mener des enquêtes concernant de nombreux sujets d’intérêt national sur lesquels le gouvernement doit se pencher et d’assurer la mise en œuvre des politiques gouvernementales et l’application des décisions du gouvernement38 » [traduction]. On ne doute pas que ces personnes puissent exercer leurs pouvoirs de façon responsable, étant donné qu’elles font partie de la confrérie des scientifiques et sont donc en mesure de s’autodiscipliner dans l’intérêt du public, comme l’indique le passage suivant :

  • 39 Ibid., p. 20.

Il convient de rappeler que les membres du personnel technique, scientifique et professionnel se sont préparés à accomplir des tâches spécialisées en suivant une formation préliminaire idoine. De plus, dans de nombreux cas, la nature de leurs fonctions est telle que personne n’est en mesure de formuler de jugement à cet égard, à moins de connaître intimement leur domaine de travail39 [traduction].

  • 40 Pour le Rapport du Comité spécial d’enquête sur le fonctionnement du personnel du service civil in (...)
  • 41 Andrew Heard (1991), Canadian Constitutional Conventions : The Marriage of Law and Politics, Toron (...)

33D’ailleurs, de nombreuses personnes estiment que le fait de tenir la fonction publique à l’écart du pouvoir purement exécutif peut contribuer à protéger l’intérêt public et à améliorer l’efficacité organisationnelle. Il n’est guère surprenant de constater que ce point de vue récolte moins d’appui parmi les députés du Canada, qui commencent à s’alarmer en raison des nouveaux pouvoirs de la CSC et de la fonction publique ainsi que de l’absence de véritables obligations redditionnelles. Les députés estiment qu’ils ont perdu des pouvoirs au profit de la CSC et, au cours de l’entre-deux-guerres, ils dénonceront de plus en plus cette situation. La plupart des parlementaires reconnaissent que la nouvelle Loi du service civil de 1918 entraînera un changement considérable dans l’équilibre des pouvoirs à Ottawa40. Certains membres de la Chambre des communes croient que la puissante CSC est à l’origine d’une fissure profonde qui se creuse dans les théories traditionnelles portant sur le gouvernement responsable, en particulier sur la responsabilité ministérielle. À leur avis, l’élimination du favoritisme par la création de la CSC a entraîné un affaiblissement de la responsabilité ministérielle envers le Parlement. Ce changement se révèle d’autant plus important lorsqu’on songe que, au cours des cinquante premières années d’existence du Canada, le principe de la responsabilité ministérielle et son corollaire, la nomination ministérielle, ont été synonymes d’une fonction publique responsable et ont joui, dans l’esprit de nombreuses personnes, du statut de convention constitutionnelle. De part leur nature profonde, les conventions constitutionnelles ne changent pas aisément ni rapidement, et ce processus se déroule rarement sans embûches. L’autonomie de la fonction publique fera toujours l’objet d’une contestation41.

LA COMMISSION DU SERVICE CIVIL : LE PARLEMENT ET L’AUTONOMIE DE LA FONCTION PUBLIQUE

  • 42 Débats de la Chambre des communes du Canada, 16 février 1923, p. 342.
  • 43 Ibid.
  • 44 Ibid.
  • 45 Débats de la Chambre des communes du Canada, 13 février 1923, p. 374.

34Tout en continuant de débattre de la notion du mérite et du régime de classification des postes, la CSC doit également prouver sa propre légitimité constitutionnelle. De l’avis de nombreux détracteurs, la CSC incarne le danger d’ordre constitutionnel associé à la création d’instruments de gouvernance non traditionnels. D’abord dirigée vers la CSC, cette crainte se manifestera ensuite à l’égard de la Compagnie des chemins de fer nationaux du Canada, de la Société Radio-Canada, de la Commission canadienne du blé et d’autres commissions et conseils publics qui font leur apparition à partir de 1920, et en particulier dans les années 1930. Ironiquement, la création de certains de ces organes avait pour but de contourner les mesures de contrôle imposées par la CSC. Un député mécontent s’en fait l’écho et formule l’avertissement suivant : « Depuis quelques années on constate une tendance à remettre à des corps irresponsables l’administration de services publics importants […]. Cette tendance a été en augmentant depuis ces dernières années, ce qui explique la création de nombreux bureaux, conseils, commissions, gérant tous à quelque degré, sans responsabilité devant la nation, une partie de la chose publique42 ». Il poursuit en affirmant que le coup porté au gouvernement démocratique atteint un sommet en « 1918, avec la création [du] corps [le plus] irresponsable43 » de l’histoire du pays. Dans ces passages, il fait référence à la CSC « qui a pour ainsi dire droit de vie et de mort, en tout cas tout pouvoir à l’égard des emplois qui sont les gagne-pain de milliers de fonctionnaires et dans l’application de crédits considérables, n’est pas comptable ni directement ou indirectement au Parlement44 ». Un autre député conclut que la CSC est inconstitutionnelle, car sa création constitue « une violation de l’article 53 de l’Acte de l’Amérique du Nord britannique, parce que ces lois et ces déboursés, ces arrérages de salaires, ces créations de positions, ne sont ni plus ni moins qu’une appropriation d’une portion quelconque des deniers publics et tout ceci prend origine en dehors de la Chambre des communes, ce qui est interdit par cet article45 ». Au cours des années 1920 et 1930, cette inquiétude gagne d’autres députés, qui se penchent sur la question de cette nouvelle institution et de la place exacte qu’elle doit occuper dans la structure de gouvernement responsable du Canada. Selon eux, la CSC peut jouir d’une certaine indépendance à l’égard du Cabinet, mais elle ne devrait pas se soustraire à toute responsabilité envers le Parlement.

  • 46 Pour le Rapport du comité spécial sur le projet de loi N° 122, la Loi modifiant la Loi du service (...)

35Ces inquiétudes sont toujours attribuables à la croyance selon laquelle la création de la CSC a porté atteinte au principe de la responsabilité ministérielle. Ce point de vue se trouve même appuyé par le sous-ministre de la Justice de l’époque, E. L. Newcombe. Ce dernier estime que, en vertu de l’ancien système axé sur le favoritisme, « une responsabilité était associée aux nominations, ce qui fait désormais entièrement défaut, étant donné que le gouvernement n’est pas responsable et que les députés ne le sont pas plus, d’après ce que je constate ; en fait, personne n’est responsable dans le contexte actuel46 » [traduction]. Cette conception est fortement appuyée par de nombreux députés, à la fois issus du parti au pouvoir et de l’opposition, qui considèrent la création de la CSC comme une attaque, dirigée non seulement vers leur propre pouvoir, mais également vers le fondement du gouvernement responsable (comme de nombreuses personnes le définissent à l’époque). Certains fonctionnaires partagent même cette crainte à propos de la CSC en ce qui a trait à l’aspect constitutionnel.

  • 47 Maurice Pope (éd.) (1960), Public Servant : The Memoirs of Sir Joseph Pope, Toronto, Oxford Univer (...)
  • 48 Pour le Rapport du Comité spécial sur le service civil du Canada, voir Journaux de la Chambre des (...)

36À cet égard, il convient de souligner la contribution de Sir Joseph Pope, sous-secrétaire d’État et premier biographe de Sir John A. Macdonald, qui est peut-être le dernier partisan d’une fonction publique constitutionnelle conforme au modèle de Macdonald-Laurier47. Pope manifeste sa critique à l’endroit de la CSC et de ses pratiques de diverses façons. Par exemple, il croit que les personnes devraient être récompensées pour leurs efforts, et non en raison du poste qu’elles occupent dans la bureaucratie. Il estime que le personnel « devrait être rémunéré selon la valeur de ses services […] suivant le compte qui doit être tenu de son habileté naturelle, de son utilité, de ses aptitudes, de son âge et de son expérience et d’autres attributs personnels48 ». Pope rejette donc le nouveau régime de classification des postes et le principe de la durée d’emploi fixe en raison de leur rigidité. Il estime en outre que la protection ainsi conférée par les règlements nuit à la loyauté et au rendement. Le passage suivant illustre encore mieux sa position lorsqu’il s’agit de faire la promotion du favoritisme et de la place qu’il peut occuper au sein d’un gouvernement responsable :

  • 49 Ibid.

On lit, de nos jours, dans la presse les plus effarantes balivernes sur les « maux du patronage », comme si le patronage était nécessairement un mal qu’il faut fuir. Je me demande si ces sages journalistes pensent un moment à ceci : quels sont ceux qui sont le mieux aptes à exercer le patronage gouvernemental – les ministres qui sont pour la plupart des hommes au courant des affaires publiques, responsables à la Couronne et au Parlement en ce qui touche la moindre de leurs actions, ou bien un corps inexpérimenté, sans caractère représentatif ni responsabilité, tel que la Commission du service civil49 ?

  • 50 Ibid., p. 618.

37Pour ces motifs, Pope continue de considérer la CSC comme un organe inconstitutionnel, car il s’agit d’une création du Parlement et non d’un organisme exécutif créé par décret, contrairement à la fonction publique britannique. Par conséquent, il y a atteinte au principe de la responsabilité ministérielle, étant donné que le Parlement prend en charge la responsabilité des ministres en matière de nominations. Pope reconnaît toutefois que la CSC est légale50. Comme le mettront en lumière des circonstances futures, la CSC commence à énoncer une série de nouveaux principes orientant le comportement vers la neutralité, l’anonymat, l’impartialité et l’indépendance. Elle deviendra ainsi un moteur de la création du nouveau caractère constitutionnel de la fonction publique.

  • 51 Ibid., p. 624.
  • 52 Débats de la Chambre des communes du Canada, 16 juin 1924, p. 3269.

38Bien que Pope ne soit peut-être pas le seul durant la période de l’entre-deux-guerres à estimer que « le patronage est la façon démocratique de faire les nominations au service civil51 », la plupart des membres de l’élite des partis sont soulagés que la CSC les ait débarrassés de l’ancien système de favoritisme à grande échelle, qui avait toujours frustré beaucoup plus de gens à la recherche d’une faveur qu’il n’en avait contenté. On constate alors qu’un nombre grandissant de groupes comme les agriculteurs, les gens d’affaires et même les administrations provinciales, dépendent de plus en plus des services offerts par le gouvernement fédéral et estiment qu’il est plus important de se doter d’une fonction publique gérée de façon efficace que de recourir au favoritisme. Mackenzie King se montre particulièrement favorable à cette idée, lui qui, à partir de 1920, s’est prononcé en faveur d’une toute nouvelle interprétation de la position de la CSC et d’autres organes indépendants. King défend ardemment l’utilisation de ces organes au motif qu’ils ont tous été approuvés par le Parlement et que « lorsque le Parlement a adopté une loi qui prescrit certaines conditions, certaines obligations, les membres de la Chambre, comme le grand public, doivent respecter la lettre de la loi52 ». Si la Chambre des communes a adopté la loi conférant des pouvoirs à la CSC, elle doit respecter sa propre décision. De fait, durant les débats qui ont fait rage en 1907-1908, de nombreux parlementaires se sont montrés très impatients de voir cette responsabilité confiée à un organisme indépendant. Ceux-ci ont été les premiers défenseurs de l’indépendance et de la nouvelle position constitutionnelle de la fonction publique à titre de conseillère neutre de la Couronne.

39Les générations suivantes de parlementaires n’appuieront pas cette idée avec autant de conviction. Toutefois, la plupart des députés en viennent finalement à accepter le fait que les membres de l’élite des partis ne semblent pas prêts à éliminer la CSC, pas plus que le Cabinet ne semble pressé de renforcer la surveillance que le Parlement exerce sur la fonction publique. Par conséquent, la plupart des députés acceptent la séparation de l’administration et de la politique de même que les principes qui président à cette séparation, notamment la neutralité, l’anonymat et l’impartialité. Ils se montrent toutefois moins enclins à accepter l’idée selon laquelle la fonction publique doit être autonome par rapport à l’organe exécutif ; en fait, ils souhaitent que la fonction publique soit gérée de façon plus efficace et qu’elle dispose de plus de pouvoirs exécutifs directs. De cette façon, la fonction publique aurait à rendre des comptes au Parlement sur le plan politique. Dans le contexte des transformations que subissent les institutions administratives et politiques de l’époque, une fonction publique gérée efficacement et constituée de ministres responsables sur le plan politique représente ce que les parlementaires peuvent espérer de mieux.

  • 53 Robert MacGregor Dawson (1929), The Civil Service of Canada, Londres, Oxford University Press, p. (...)
  • 54 Ibid., p. 110.
  • 55 Lord Hewart (1929), The New Despotism, Londres, Ernst Benn Ltd.
  • 56 Dawson, The Civil Service of Canada, p. 110.

40Ces changements mènent à une reformulation des théories sur le gouvernement responsable au Canada, où les principes du comportement bureaucratique occupent une importance grandissante. En particulier, le professeur Robert MacGregor Dawson fait remarquer avec ironie que le gouvernement responsable n’est plus aussi responsable qu’auparavant. « La démocratie fonctionne uniquement parce qu’il n’existe pas de mesures de contrôle démocratique : la population croit gouverner par l’entremise de ses représentants au Parlement, alors qu’en réalité, elle est dirigée par une bureaucratie chevronnée et qualifiée qui ne rend de comptes à personne53 » [traduction]. Selon Dawson, il n’existe que deux options : « soit une bureaucratie efficace, soit une démocratie inefficace54 » [traduction]. Toutefois, Dawson n’est pas de ceux qui s’inquiètent à propos du despotisme bureaucratique55. Il fait également la remarque suivante : « Il est possible d’appliquer le principe du gouvernement responsable de façon à tirer parti des avantages et à éviter les inconvénients des deux options56 » [traduction]. Dawson n’oppose pas les deux options ; il croit plutôt que l’administration et la politique peuvent être combinées en un tout efficace. Pour ce faire, il est nécessaire d’élever la bureaucratie à un rang égal à celui du gouvernement, même si les fonctions sont différentes. La solution est simple : il peut exister des agents politisés qui sont appelés à être remplacés et des agents permanents dénués de toute affiliation politique. À choisir entre une bureaucratie efficace et une démocratie inefficace, Dawson choisirait la première option. Le risque serait toutefois que l’on considère que le système axé sur le mérite encourage la démocratie inefficace dans un contexte où le pouvoir des organisations et des gestionnaires, ainsi que la confiance que la population leur accorde, vont en augmentant.

  • 57 Cité dans Douglas Owram (1986), The Government Generation, Toronto, University of Toronto Press, p (...)

41Dans le même ordre d’idées, tandis que les députés critiquent la CSC, son produit, soit la fonction publique professionnelle, est considéré comme un élément essentiel à l’essor et à la prospérité du Canada. Ce point de vue est partagé par les tenants de la droite et de la gauche qui participent au débat au Canada, et nombreux sont ceux qui commencent à considérer la fonction publique comme supérieure au Parlement, voire au Cabinet, du fait de sa capacité à gouverner exclusivement dans l’intérêt de la nation. La droite voit la fonction publique comme un frein aux excès de la démocratie populaire, tandis que la gauche la considère comme une alliée dans ses tentatives d’orienter la société vers des objectifs à caractère plus populiste. Les deux groupes croient que la fonction publique est plus qu’un instrument technique soumis à la volonté du pouvoir exécutif ou même du Parlement. En fin de compte, la plupart des Canadiens appuieront la suggestion de la League for Social Reconstruction selon laquelle si l’on dispose d’« une bureaucratie compétente et désintéressée constituée des meilleurs éléments de la nation, on pourrait sans crainte accorder du pouvoir à l’État sans risquer de porter atteinte aux libertés civiles57 » [traduction]. En fait, il s’agit là d’une reconnaissance de la capacité de la CSC de créer une fonction publique qui non seulement récolte l’appui et le respect de la population, mais également qui est perçue comme un organe pouvant clairement agir dans l’intérêt national général d’une façon dont les politiciens partisans semblaient incapables.

CONCLUSION : REPRÉSENTATIVITÉ, EFFICACITÉ ET NEUTRALITÉ

  • 58 Alexander Brady (1932-33), “The State and Economic Life in Canada,” University of Toronto Quarterl (...)

42Dans le présent chapitre, il a été question des problèmes avec lesquels la CSC est aux prises alors qu’elle tente de trouver des façons d’établir une fonction publique à la fois représentative, efficace et neutre. Durant la période de l’entre-deux-guerres, la CSC s’efforce d’atteindre un équilibre entre les principes concurrents axés, d’une part, sur l’équité sociale et procédurale et l’efficacité en gestion et, d’autre part, sur l’autonomie par rapport à l’influence partisane du Cabinet et de la Chambre des communes. Elle doit demeurer sensible aux exigences fondées sur l’aspect géographique, sur la langue et sur le sexe, viser l’efficacité et s’assurer de respecter les principes que sont la neutralité et l’impartialité. De plus, compte tenu de la croissance soutenue des activités gouvernementales, on reconnaît qu’« il est nécessaire que la démocratie canadienne bénéficie de plus d’orientations spécialisées et objectives58 » [traduction]. D’ailleurs, la création de la CSC ne reposait-elle pas sur la croyance selon laquelle la fonction publique devait servir activement les intérêts nationaux généraux plutôt que les intérêts partisans étroits ?

43La fonction publique est également le théâtre de la création de nombreuses nouvelles institutions et de l’évolution des mentalités. La CSC continuera donc de subir des pressions pour qu’elle élargisse son objectif centré sur le recrutement en fonction du mérite et qu’elle commence à assumer des responsabilités relativement à l’efficacité de la fonction publique, surtout en vue de la création d’une organisation qui soit en mesure de fournir des conseils stratégiques et d’offrir des services. Selon de nombreux détracteurs, ses procédures visant à promouvoir une adhésion stricte au principe du mérite entrent en contradiction avec la nécessité d’organiser la fonction publique de telle sorte que ses activités principales soient le plus efficaces possible. La CSC commence en outre à ressentir les pressions provenant des syndicats naissants, des sous-ministres frustrés et des cadres supérieurs, ainsi que la grogne des parlementaires mécontents en raison du fardeau administratif attribuable au système axé sur le mérite qu’elle tente de construire.

44La CSC croit fermement qu’elle peut, et qu’elle doit, contribuer à l’atteinte des objectifs de gestion de l’exécutif, tout en les conciliant avec ceux du Parlement, davantage axés sur la protection. Il s’agit bien de l’espoir qu’entretenaient ceux qui ont créé la CSC et lui ont confié des fonctions contradictoires, mais, inévitablement, la CSC penchera davantage d’un côté que de l’autre au cours de sa longue histoire. Au départ, il est évident que les modifications apportées en 1908 à la Loi du service civil et l’adoption de la nouvelle Loi en 1918 ont pour objectif de conférer à la CSC le rôle de protectrice des principes que sont la neutralité, le mérite et l’anonymat, et de favoriser le professionnalisme, la compétence et l’autonomie des personnes au service des ministres. Toutefois, la CSC en viendra rapidement à assumer d’importantes fonctions de gestion du personnel qui la rapprochent alors de l’organe exécutif du gouvernement, notamment lorsqu’il s’agit de la détermination des salaires, des promotions, du développement organisationnel, de l’orientation du personnel et de nombreuses autres activités connexes. Au cours de son histoire, la CSC évoluera, à la fois de façon intentionnelle et par la force des choses, pour s’apparenter davantage à un organisme central de ressources humaines qu’à un organe de surveillance parlementaire ou constitutionnel. La tension qui découle des responsabilités contradictoires de la CSC est l’une des raisons à l’origine de sa survie, mais elle est également la source des nombreuses critiques qui lui sont adressées. À la fin de la Seconde Guerre mondiale, certaines personnes exigent toujours une redéfinition des rôles de la CSC, et des pressions commenceront à se faire sentir afin que celle-ci se voie retirer la majeure partie de ses pouvoirs exécutifs, sinon la totalité.

Notes de fin

1 Statuts du Canada (1918), Chapitre 12, Article 32, modifié par 10 George V (1919), c.10.

2 John Swettenham et David Kealy (1970), Serving the State : A History of the Professional Institute of the Public Service of Canada, 1920-1970, Ottawa, Le Droit.

3 Paul du Gay (1994), “Making Up Managers : Bureaucracy, Enterprise and the Liberal Art of Separation,” The British Journal of Sociology, vol. 45 No 4, p. 656-674.

4 10 George V, Chapitre 10, Article 38.

5 10 George V, Chapitre 10, Article 32.

6 Chris Williams (1985), “The Concept of Bureaucratic Neutrality,” Australian Journal of Public Administration, vol. 44, p. 48.

7 Documents de la session, No 31 p. 9-10, Edward VII A, 1910, p. 17.

8 Ibid., p. 18.

9 Ibid., p. 17.

10 Graham S. Lowe (1980), “Women, Work and the Office : the Feminization of Clerical Occupations in Canada, 1901-1931,” Canadian Journal of Sociology/Cahiers canadiens de sociologie, vol. 5, p. 361-381.

11 Ibid., p. 364.

12 Kathleen Archibald (1973), Les deux sexes dans la fonction publique, Ottawa, Imprimeur de la Reine.

13 Donald Creighton (1971), Canada’s First Century, 1867-1967, Toronto, Macmillan of Canada, p. 135.

14 Theda Skocpol (1992), Protecting Soldiers and Mothers : The Political Origins of Social Policy in the United States, Cambridge, Harvard University Press.

15 Canada, Chambre des communes (1938), « Comité spécial sur l’application de la Loi du service civil », Procès-verbaux et témoignages, p. 1276.

16 Ibid.

17 Statuts révisés du Canada, 1927, Chapitre 22.

18 Gregory B. Lewis et Mark A. Emmert (1984), “Who Pays for Veterans’ Preference ?,” Administration and Society, vol. 16, N° 4, p. 328-345.

19 Gordon H. Josie (1945), “Administration of the Veterans’ Preference in the Canadian Civil Service,” The Canadian Journal of Economics and Political Science/Revue canadienne d’économique et de science politique, vol. 11, No 4, p. 601-611.

20 Ibid., p. 604.

21 Commission du service civil du Canada (1919), The Classification of the Civil Service of Canada, Arthur Young and Company, Ottawa, Imprimeur du Roi ; voir aussi Hodgetts et al. (1972), Histoire d’une institution : la Commission de la Fonction publique du Canada, 1908-1967, Chapitre 4.

22 V. Seymour Wilson (1982), “The Influence of Organization Theory in Canadian Public Administration,” Canadian Public Administration/Administration publique du Canada, vol. 25, N° 4, p. 545-564.

23 Hodgetts et al. (1972), Histoire d’une institution, p. 98-107.

24 V. Seymour Wilson (1973), “The Relationship Between Scientific Management and Personnel Policy in North American Administrative Systems,” Public Administration, vol. 51, N° 2, p. 202.

25 Rapport du Comité spécial sur l’application de la Loi du service civil, Procès-verbaux et témoignages, (1938), p. 58.

26 Gerald Caiden (1991), “What Really is Public Maladministration ?,” Public Administration Review, vol. 51, No 4, p. 486-493.

27 Journaux de la Chambre des communes du Canada (1921), Appendice N° 3, p. 370.

28 Statuts du Canada (1918), La loi modifiant la Loi du service civil, Chapitre 22, 1921.

29 Pour le Rapport du Comité des sous-ministres, voir Journaux de la Chambre des communes du Canada (1923), Appendice N° 5, p. 1077.

30 Ibid., p. 1078.

31 Ibid., p. 1079.

32 Pour le Rapport du Comité spécial sur l’application de la Loi du service civil, voir Journaux de la Chambre des communes du Canada (1932), Appendice No 3, p. 856.

33 Ibid.

34 Ibid., p. 858.

35 W. L. Grant (1934), “The Civil Service of Canada,” University of Toronto Quarterly, vol. 3, No 2, p. 437.

36 Geneviève Lépine (2007), The Web of Rules : A Study of the Relationship Between Regulations of Public Servants and Past Public Service Reform Initiatives, Ottawa, Public Policy forum/Forum des politiques publiques.

37 Canada (1930), Report of the Royal Commission on Technical and Professional Services, Ottawa, Imprimeur du Roi.

38 Ibid., p. 9.

39 Ibid., p. 20.

40 Pour le Rapport du Comité spécial d’enquête sur le fonctionnement du personnel du service civil intérieur, voir Chambre des communes du Canada (1919), Journaux de la Chambre des communes, Appendice N° 6, p. 18.

41 Andrew Heard (1991), Canadian Constitutional Conventions : The Marriage of Law and Politics, Toronto, Oxford University Press.

42 Débats de la Chambre des communes du Canada, 16 février 1923, p. 342.

43 Ibid.

44 Ibid.

45 Débats de la Chambre des communes du Canada, 13 février 1923, p. 374.

46 Pour le Rapport du comité spécial sur le projet de loi N° 122, la Loi modifiant la Loi du service civil, voir Journaux de la Chambre des communes du Canada (1921), Appendice N° 3.

47 Maurice Pope (éd.) (1960), Public Servant : The Memoirs of Sir Joseph Pope, Toronto, Oxford University Press.

48 Pour le Rapport du Comité spécial sur le service civil du Canada, voir Journaux de la Chambre des communes du Canada (1923), Appendice N° 5, p. 634.

49 Ibid.

50 Ibid., p. 618.

51 Ibid., p. 624.

52 Débats de la Chambre des communes du Canada, 16 juin 1924, p. 3269.

53 Robert MacGregor Dawson (1929), The Civil Service of Canada, Londres, Oxford University Press, p. 110.

54 Ibid., p. 110.

55 Lord Hewart (1929), The New Despotism, Londres, Ernst Benn Ltd.

56 Dawson, The Civil Service of Canada, p. 110.

57 Cité dans Douglas Owram (1986), The Government Generation, Toronto, University of Toronto Press, p. 264.

58 Alexander Brady (1932-33), “The State and Economic Life in Canada,” University of Toronto Quarterly, vol. 2, p. 440.

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