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À la défense d’un idéal contesté

 | 
Luc Juillet
, 
Ken Rasmussen

Chapitre 1. Les origines de la Commission de la fonction publique : 1867-1918

Texte intégral

[I]l eût été bien préférable, en élaborant cette mesure, de créer aux membres de cette [commission une situation de parfaite indépendance, comme celle dont jouit l’auditeur général.
Robert Borden, Débats, 29 juin 1908

Je ferai observer aussi que nos commissaires seront nommés comme s’il s’agissait de juges.
Sidney Fisher, Débats, 29 juin 1908

Est créée une commission portant le nom de Commission du service civil et composée de deux membres nommés par le Gouverneur en conseil. Sous le support du rang, de la situation et du traitement, chacun des membres de la Commission est assimilé à un sous-chef de département ; et chaque membre de la Commission restera en charge durant bonne conduite, mais est révocable par le Gouverneur général sur une adresse du Sénat et de la Chambre des communes.
Loi de 1908 modifiant la Loi du service civil, 1er septembre 1908

  • 1 R. MacGregor Dawson (1929), The Civil Service of Canada, Londres, Oxford University Press.

1La Commission de la fonction publique (CFP) actuelle est le fruit légitime du mouvement de réforme de la fonction publique né au XIXe siècle, consacré à la création d’une fonction publique indépendante qui améliorerait la qualité, l’impartialité et la moralité du gouvernement en éliminant le favoritisme et la corruption qui sévissaient à la fonction publique depuis l’instauration de la Confédération1.

2À l’époque, les défenseurs de la réforme estiment que la meilleure façon d’amener une réforme positive est de mettre sur pied une fonction publique dont la dotation se fonde sur le mérite établi grâce à un processus de recrutement par concours. En effet, une telle réforme permettrait, d’une part, de rehausser l’efficacité, car seules les personnes compétentes seraient embauchées et, d’autre part, d’améliorer la situation au chapitre de l’équité, car tous les Canadiens auraient un accès juste et raisonnable aux emplois du secteur public. De plus, l’introduction du principe du mérite permettrait non seulement de soustraire en grande partie la dotation au champ de compétence de la classe politique, mais aussi de donner aux fonctionnaires un rôle constitutionnel légitime dans la formulation de conseils honnêtes et confidentiels à l’intention de la Couronne sans crainte de représailles.

3Il convient de souligner dès le départ que les défenseurs de la réforme ne sont pas unanimes et qu’ils prônent souvent des aspects différents du programme de réforme. Certains sont préoccupés par la moralité et le favoritisme. D’autres souhaitent avant tout mettre en place une fonction publique plus professionnelle et plus efficace sur le plan administratif. D’aucuns s’intéressent surtout à l’équité en matière d’emploi dans le secteur public et désirent que la fonction publique soit ouverte à tous les Canadiens. D’autres encore souhaitent que la fonction publique joue un rôle plus efficace à titre de conseiller neutre et impartial de la Couronne, et se concentrent sur la création d’une fonction publique indépendante qui jouirait d’une autonomie professionnelle pour servir la population dans son ensemble et pas seulement des groupes ou des partis politiques précis. Néanmoins, les préoccupations et les débats des défenseurs de la réforme mènent à la même solution : une commission indépendante qui nommerait des personnes à la fonction publique à la suite d’examens.

4La réforme prend enfin corps en 1908 et donne lieu à la création de la Commission du service civil (CSC), qui doit se livrer à un jeu d’équilibre complexe afin de respecter ses divers objectifs. De fait, la CSC doit établir un équilibre entre le désir de mettre en place une fonction publique plus professionnelle et plus efficace sur le plan administratif, la nécessité d’assurer une équité accrue en matière de dotation afin de traduire les différences géographiques et linguistiques du pays, et enfin la protection des conventions constitutionnelles relatives à la neutralité et à l’anonymat, dont les politiciens avaient plutôt fait fi dans le passé. Bien que le terme « mérite » serve souvent de raccourci pour désigner une nouvelle méthode de dotation de la fonction publique, c’est un principe qui n’a jamais été facile à définir. Il constituait souvent un amalgame de valeurs et d’objectifs contradictoires intégrés à la réforme.

5En fait, ce n’est qu’après la mise en place de la CSC qu’on constate à quel point la définition du mérite doit être souple, ou multidimensionnelle, pour permettre à la nouvelle CSC de concilier ses objectifs divergents. De plus, dans ses efforts pour établir cet équilibre, la CSC doit assumer son rôle institutionnel ambigu à titre d’organisme à la fois exécutif et parlementaire, et l’utiliser à son avantage pour faire en sorte que les membres du Parlement et le Cabinet participent à la dotation de la fonction publique sans toutefois la contrôler. Dans le présent chapitre, il sera donc question des origines de ce jeu d’équilibre décisif. On y explorera la nature des arguments utilisés pour créer la première Commission et les difficultés qu’elle a éprouvées dans les premières années, après 1908, en raison de ses compétences et de ses pouvoirs restreints.

LE FONDEMENT INTELLECTUEL DE LA COMMISSION DU SERVICE CIVIL

  • 2 R. MacGregor Dawson (1922), The Principle of Official Independence, Londres, P.S. King and Son.

6Pendant les 40 premières années de l’histoire du Canada, la réforme de la fonction publique se heurte à l’intérêt des partis politiques qui ne veulent pas renoncer au pouvoir de nommer des partisans à la fonction publique. Le fait qu’une CSC indépendante nécessite que le Cabinet, et le premier ministre, abandonnent des pouvoirs exclusifs qui appuient les nominations empreintes de favoritisme contribue à la légitimité de cet argument purement partial. Au Canada, depuis l’instauration de la Confédération, une règle est généralement comprise et acceptée : dès sa nomination, un fonctionnaire ne doit pas utiliser ses fonctions à des fins directement partisanes. Cependant, le processus de nomination qui est utilisé soulève toujours des questions quant à la capacité ou la volonté des fonctionnaires de se conformer à cette norme de comportement. Si l’on ajoute que les retraites ne sont pas garanties et doivent obtenir l’appui du Cabinet, il y a lieu de remettre en question la neutralité de la fonction publique. Comme pour prouver ce point, de nombreux scandales sont révélés à la fin du XIXe siècle et au début du XXe siècle au sujet de fonctionnaires ayant accordé sans appel d’offres des contrats à des sociétés qui entretiennent des relations avec le parti alors au pouvoir, acheté des fournitures à des prix supérieurs à leur valeur marchande et fait en sorte que les personnes du secteur privé qui ont contribué à la caisse électorale reçoivent un traitement de faveur. Même si un principe établi avant comme après l’instauration de la Confédération veut qu’une participation active à des activités politiques de la part d’un fonctionnaire constitue une inconduite officielle et entraîne le congédiement, le parti au pouvoir s’y conforme rarement2.

  • 3 Peter Gowan (1987) “The Origin of the Administrative Elite,” New Left Review, vol. 162, p. 18.

7Comme c’est le cas de nombreuses autres idées en vogue au Canada au XIXe siècle, le concept de la réforme administrative vient de la Grande-Bretagne. Les idées proviennent notamment du célèbre rapport Northcote-Trevelyan de 1855, auquel on fait abondamment référence dans les débats sur la réforme au Canada et qui est même annexé en totalité à une enquête menée au XIXe siècle. L’enquête Northcote-Trevelyan met l’accent sur deux aspects centraux : le processus de recrutement par concours ouverts à tous ainsi que la sélection et la promotion fondées sur le mérite. Il ne fait aucun doute que, de par sa forme, le rapport a toute l’apparence d’un manifeste destiné à la classe moyenne, qui est alors en pleine ascension. Il traite en effet de méritocratie et de technocratie et fait l’éloge de l’éthique du professionnalisme urbain individuel et du dur labeur3. Armés d’un ensemble d’idées légitimées dans la mère patrie, un nombre croissant de tenants de la réforme, tant au sein du gouvernement qu’à l’extérieur de celui-ci, commencent à faire campagne pour l’établissement d’une CSC indépendante qui ferait passer des examens sur lesquels se fonderaient les nominations.

8Il est évident que les partis politiques défendent leur propre intérêt lorsqu’il est question de nomination par favoritisme. Cependant, la pratique a une certaine légitimité et il est donc plus difficile de l’abolir. Selon l’opinion qui prédomine pendant une grande partie de cette période, la nomination à la fonction publique constitue un pouvoir exclusif dont bénéficie légitimement la Couronne. Avec l’avènement du gouvernement responsable en 1848, l’élite politique et une grande partie de l’élite administrative du Canada acceptent sans difficulté l’idée que la dotation de la fonction publique par nomination ministérielle fasse simplement partie d’une théorie globale sur la souveraineté de la Couronne. En réalité, nombreux sont ceux au gouvernement qui considèrent l’idée d’une CSC indépendante comme non fondée sur le plan constitutionnel et une violation des doctrines du gouvernement responsable. On décrit comme suit cette pratique dans une commission royale d’enquête de 1882 sur le service civil :

  • 4 Canada, Chambre des communes, Documents de la session (1882), No 32, p. 84.

L’esprit et la lettre de la constitution anglaise veulent que la Couronne soit la source de toutes les nominations, et le choix convenable des serviteurs de l’État est au nombre des devoirs et responsabilités de ses conseillers. Si, parfois, les gouvernements constitutionnels nomment des commissions pour faire des enquêtes, il leur répugne de s’en remettre à des commissaires du soin de gouverner et d’administrer, ce dont les nominations et promotions forment partie essentielle4.

  • 5 J. E. Hodgetts et al., (1975), Histoire d’une institution : La Commission de la fonction publique (...)

9Cette simple observation traduit la nature des problèmes auxquels doivent faire face ceux qui prônent la création d’une CSC indépendante. Le modèle constitutionnel en place justifie le favoritisme lorsqu’il s’agit du pouvoir exclusif dont jouit la Couronne. Ce n’est donc pas un simple synonyme de corruption, mais bien une forme d’intervention rendue légitime par la constitution à laquelle le pouvoir exécutif participe. On utilise cette interprétation du privilège de la Couronne pour justifier l’irrecevabilité de l’idée d’une CSC indépendante. Une telle organisation irait à l’encontre, d’une part, du pouvoir exclusif de la Couronne et, d’autre part, des conventions relatives à la responsabilité ministérielle, y compris la nécessité pour les ministres de faire rapport au Parlement du déroulement des activités de leur ministère, particulièrement quant à la façon dont les employés sont nommés. Cette situation « n’était possible que si le gouvernement pouvait librement disposer de ses propres charges au sein du réseau administratif. Dans cet esprit, le ministre, chargé d’assurer l’efficacité de ses services, garantirait que les gens les plus compétents occuperaient les postes de commande5 ».

  • 6 Gordon T. Stewart (1986), The Origins of Canadian Politics : A Comparative Approach, Vancouver, Un (...)
  • 7 Gordon T. Stewart (1986), “The Origins of Canadian Politics and John A. Macdonald,” in R. Kenneth (...)

10Un autre élément entérine la pratique de la nomination ministérielle. Il s’agit de la façon dont les chefs des partis politiques canadiens acquièrent le pouvoir des gouverneurs coloniaux, soit en affirmant que « la constitution monarchique du Canada valide leur exploitation exhaustive de la fonction publique et leur manipulation du système électoral6 » [traduction]. Avant la mise en place du gouvernement responsable, le pouvoir de nomination dans le Haut-Canada et le Bas-Canada reposait entièrement entre les mains du gouverneur général et du conseil qu’il nommait et, dans les deux territoires, la dévolution du pouvoir créait de puissants réseaux de personnalités locales7. Après l’établissement du gouvernement responsable, puis avec l’instauration de la Confédération, le Cabinet, et plus particulièrement le premier ministre, commence à exercer les pouvoirs exclusifs de la Couronne :

  • 8 Ibid., p. 41.

Macdonald a pris les pouvoirs exercés par les gouverneurs depuis 1791 et a nommé exclusivement les partisans de son parti à des postes à l’échelle de la fonction publique. Il a même élaboré une justification constitutionnelle pour légitimer une utilisation massive du favoritisme à des fins partisanes. « Selon la pratique constitutionnelle, soutient-il, les pouvoirs de nomination reviennent à la Couronne, et l’entière responsabilité des nominations appartient au gouvernement de l’heure.8 [traduction]

  • 9 Peter Smith (1987), “The Ideological Origins of Canadian Confederation,” Canadian Journal of Polit (...)

11Il est à noter que ce modèle considère l’utilisation du pouvoir exclusif de la Couronne en ce sens comme un moyen d’encadrer la démocratie et une manière d’améliorer le pouvoir exécutif tout en assurant une certaine stabilité politique9. D’ailleurs, il est bien connu que ce privilège est surtout utilisé pour constituer des partis politiques solides.

  • 10 Voir Alan Ryan (1972), “Utilitarianism and Bureaucracy : The Views of J. S. Mill,” in Gillian Suth (...)
  • 11 John A. Rohr (2002), Civil Servants and Their Constitutions, Kansas, University of Kansas Press, p (...)
  • 12 Henry Parris (1968), “The Origins of the Permanent Civil Service, 1780-1830,” Public Administratio (...)

12Au début, les préoccupations relatives à l’efficacité que suscite le favoritisme bureaucratique ne sont pas importantes puisque l’administration des premières années a peu de responsabilités et peu d’incidence sur la vie des Canadiens. De fait, les problèmes liés à une administration dotée exclusivement par favoritisme apparaissent en Grande-Bretagne seulement à la moitié du XIXe siècle, époque où le pays connaît une rapide croissance industrielle10. Une solution générale au problème de bureaucratie y est retenue, celle d’intégrer une fonction publique non partisane fondée sur le mérite aux institutions d’un gouvernement représentatif et responsable. Un tel modèle reposerait sur une séparation entre le parti politique et la fonction publique, une distinction entre la politique et l’administration, et la croyance selon laquelle les fonctionnaires doivent exécuter loyalement les politiques publiques en faisant abstraction de leurs convictions personnelles. En bref, tout comme la monarchie se place au-dessus des partis politiques, la fonction publique doit trouver une nouvelle position constitutionnelle juste en dessous de ceux-ci11. À l’image de la Couronne, qui n’est associée à aucun parti politique, la nouvelle fonction publique serait complètement neutre. Ce nouveau modèle fait partie d’une démarche visant la mise en place d’une monarchie constitutionnelle qui nécessite « un service civil apolitique qui est principalement lié à la Couronne et qui, bien que subordonné à un gouvernement partisan, n’est pas touché par ses changements : les deux éléments permanents, soit la Couronne et le service civil, dont le retrait conjoint de la scène politique n’est pas fortuit, établissent le cadre dans lequel la politique parlementaire et les gouvernements trouvent leur libre expression12 » [traduction]. Dans cette interprétation, la fonction publique ne fait plus partie intégrante d’un pouvoir exécutif unifié, mais sert les administrations successives. Pour concrétiser cette vision, il est essentiel de créer un organisme qui sélectionne les nouveaux fonctionnaires impartiaux. Selon ses défenseurs, la CSC, une fois mise sur pied, donnera naissance à une fonction publique constitutionnelle qui deviendra un outil technique pour les institutions représentatives et responsables, qui servira les intérêts impartiaux de la Couronne, et qui conseillera, et parfois même instruira, une succession d’administrations gouvernementales.

UNE FONCTION PUBLIQUE PROFESSIONNELLE : EFFICACITÉ, REPRÉSENTATIVITÉ ET NEUTRALITÉ

  • 13 Premier et Deuxième rapports de la Commission royale pour s’enquérir de l’état actuel et des exige (...)
  • 14 Documents de la session (1869), N° 19, p. 4.

13Les premiers arguments en faveur de la création d’une CSC indépendante sont mis en avant peu après l’instauration de la Confédération, lorsque la première d’une série de commissions royales d’enquête est appelée à enquêter sur la fonction publique13. On demande alors à John Langton, premier vérificateur général du Canada, « de faire une enquête et un rapport sur l’organisation des différentes divisions du service public, dans le but spécial de les adapter aux besoins de la nouvelle constitution, et de pourvoir à la transaction efficace et économique des affaires publiques14 ». La Commission Langton ne tient pas tellement compte du favoritisme et se concentre davantage sur la création d’une organisation administrative efficace sans s’attarder au processus de nomination utilisé. L’absence de lien entre le manque d’efficacité et le favoritisme s’explique probablement par le fait que le service civil de l’époque ne compte que 250 personnes à Ottawa et quelques milliers d’autres dans le reste du pays.

  • 15 Ibid., p. 5.

14On ne peut cependant pas conclure que l’absence de débats sur le favoritisme témoigne d’une approbation de la part des membres de la Commission d’enquête Langton. Au contraire, selon eux, l’administration est une activité que l’on doit considérer comme distincte de la politique. C’est pourquoi ils désirent instaurer une administration publique plus efficace en s’assurant que les partisans nommés sont aptes à assumer la nature apolitique de la majorité de leurs tâches. Par conséquent, les membres de la commission cherchent presque exclusivement à éliminer les conditions liées à la fonction concernant le personnel qui découragent « les jeunes gens, qui avaient conscience de leur énergie et de leurs capacités, d’adopter le service public comme profession15 ». Dans leur tentative pour établir un cadre administratif solide, les membres de la Commission royale d’enquête croient que des mesures doivent être prises pour s’assurer que les jeunes gens qui se démarquent seront recrutés, qu’ils seront rémunérés objectivement et qu’ils pourront avoir la certitude de pouvoir compter sur un système de promotion équitable fondé sur le mérite.

  • 16 Documents de la session (1870), N° 64, p. 10.
  • 17 Documents de la session (1869), N° 19, p. 6.

15Selon les premiers tenants de la réforme, il faut mettre l’accent sur le désir très fondamental d’améliorer l’aspect de la fonction publique qui touche le personnel. Par-dessus tout, les membres de la Commission croient profondément que « les jeunes gens nommés dans cette division du service doivent commencer par les grades inférieurs et avant d’être nommés, ainsi qu’à chaque promotion, subir des examens sévères16 ». Les défenseurs de la réforme espèrent également éliminer la corruption en versant aux employés des salaires décents. Ils veulent que le salaire récompense la responsabilité et, bien entendu, ils plaident en faveur d’une retraite assurée. Si le fait d’attirer de jeunes hommes talentueux et de les rémunérer équitablement doit améliorer l’efficacité, l’étape suivante consiste logiquement à désencombrer « le service d’hommes qui, par leur âge ou leurs infirmités, ne sont plus en état de remplir leurs devoirs d’une manière efficace17 ». Les membres de la Commission préconisent également l’établissement d’un système rationnel de promotion fondé sur les compétences et l’ancienneté. Bien qu’on évite d’affirmer que le favoritisme est à l’origine des maux qui affligent la fonction publique postconfédération, on peut certainement conclure que cette pratique reste toujours présente à leur esprit. Un point se trouve au cœur d’un grand nombre des recommandations : l’efficacité de la fonction publique repose sur le respect de règles strictes au chapitre de l’avancement et de la promotion.

  • 18 Doug Owram (1986), The Government Generation, Toronto, University of Toronto Press, p. 46.

16Immédiatement après l’instauration de la Confédération commence la lutte contre le favoritisme, qui adopte deux arguments distincts, lesquels feront partie du legs à la CSC après sa mise sur pied. Selon le premier de ces arguments, il faut remplacer le favoritisme parce qu’il s’agit d’une pratique injuste qui va à l’encontre d’une conviction libérale centrale selon laquelle les capacités d’un homme doivent pouvoir dicter sa réussite ou son échec. Selon le second, le favoritisme est un mal parce qu’il n’est pas efficace18. Dans le contexte des premières réformes, la fonction publique est perçue comme une composante d’une large communauté politique ; elle doit donc être organisée selon les principes qui reflètent et représentent les meilleurs aspects de cette communauté. En tentant d’améliorer l’efficacité de la fonction publique, les défenseurs de la réforme espèrent, par définition, la rendre plus indépendante, plus autonome et plus représentative. Le favoritisme est alors à la fois injuste et inefficace. La notion selon laquelle la politique doit être distincte de l’administration reçoit l’appui d’un premier chantre dynamique : un député conservateur du nom de George Casey.

GEORGE ELLIOT CASEY : UNE FONCTION PUBLIQUE INDÉPENDANTE POUR LE CANADA

  • 19 Dawson, The Civil Service of Canada, p. 38.
  • 20 Pour le rapport du Comité spécial, voir Canada, Chambre des communes (1877), Journaux, Appendice N (...)
  • 21 Débats de la Chambre des communes, 15 mars 1875, p. 708.

17Dans les années 1870, George Elliot Casey, député conservateur du sud de l’Ontario, est probablement l’une des premières figures importantes au Canada à prêcher en faveur de la création d’une CSC, création justifiée par la nécessité de mettre en place une fonction publique efficace sur le plan administratif et autonome par rapport au gouvernement. L’implication de Casey dans le mouvement de réforme commence presque deux ans avant la mise en œuvre de l’enquête parlementaire qu’il dirigera. Casey lance « une campagne intelligente et opiniâtre afin d’améliorer la fonction publique en se fondant sur le modèle adopté en Grande-Bretagne19 » [traduction]. Son activité intense donne lieu à la nomination d’un comité spécial dont il obtient la présidence20. Casey, tout comme un nombre croissant de Canadiens, estime que la fonction publique est un élément essentiel et indispensable du système gouvernemental et qu’elle doit reposer sur des pratiques administratives saines et rationnelles. Il adhère avec force aux idées présentées dans le rapport Northcote-Trevelyan, et il est convaincu que « quelque excellent que pourrait être le gouvernement du jour, ou quelques sages que seraient ses actes administratifs, ils seraient gâtés par les fautes du service civil21 ». Cette opinion demeurera au centre du discours en faveur d’une fonction publique indépendante.

  • 22 Ibid., p. 709.

18Les défenseurs de la réforme commencent alors à attaquer le favoritisme. Selon Casey, et le mouvement réformiste en général, la fonction publique est compromise puisque la nomination politique ne permet pas d’effectuer les vérifications nécessaires quant à la qualité des fonctionnaires nommés. De ce fait, le favoritisme « est beaucoup de nature à créer ce que l’on appelle généralement “Bureaucratie” ou une espèce de pacte de famille parmi les employés du service civil22 ».

19Le comité de Casey reconnaît la difficulté de persuader les élus politiques d’abandonner leur pouvoir de nomination uniquement pour des raisons morales. Il commence donc à faire valoir le fait que la politique et l’administration sont deux domaines d’activité distincts qui fonctionnent naturellement selon des principes différents. Il s’agit peut-être là de l’argument le plus convaincant en faveur d’une commission de la fonction publique indépendante. Le comité présente l’un des premiers et des plus puissants arguments en faveur d’un régime distinct pour l’administration publique :

  • 23 Journaux (1877), Appendice N° 7, p. 5-6.

En principe général, les nominations, promotions et l’administration du service devraient être dégagées de toutes considérations politiques. On devrait considérer seulement le service comme une organisation propre à la régie des affaires publiques, mais non comme une institution créée pour récompenser des amis politiques. On devrait tenter un effort pour faire du service une profession, pour ainsi dire, destinée à accueillir tous les hommes capables qui se présenteraient, et à récompenser d’une manière convenable ceux qui seraient doués et qui feraient preuve de connaissances pratiques et d’une capacité administrative de premier ordre23.

  • 24 Ibid., p. 5.
  • 25 Ibid., p. 114.

20À l’époque, le favoritisme fait en sorte que la fonction publique offre peu d’attrait « à cette classe de jeunes gens actifs et intelligents que nous devrions y enrôler et [...] même, nous ne sommes pas toujours capables de conserver ceux de cette catégorie qui y sont entrés24 ». Afin de remédier à la situation, le comité de Casey suit les traces de l’enquête menée par Langton en 1869 et recommande l’utilisation d’un processus de recrutement par concours dirigé par un bureau d’examinateurs comme première étape vers l’amélioration de l’image et de la qualité du service civil. Pour que la fonction publique puisse devenir un employeur respectable de la classe moyenne, elle doit se libérer des griffes des politiciens mus par leur intérêt personnel. Un sous-ministre résume cette préoccupation succinctement dans son témoignage devant le comité : « Je n’aimerais pas à placer l’un de mes fils dans le Service Civil, si je pouvais lui faire embrasser une profession25 ». Lorsque le service civil deviendra un employeur respectable au sein de la classe moyenne, les défenseurs de la réforme auront atteint un but important.

  • 26 Ibid., p. 6.
  • 27 Ibid., p. 6-7.
  • 28 Ibid., p. 8.

21Pour opérer cette séparation, le comité de Casey recommande avant tout de faire en sorte que les nominations relèvent entièrement d’une commission indépendante, de soumettre les candidats à un examen (de qualification et non à un concours) avant leur nomination, et de leur faire respecter une période de probation avant leur nomination définitive. Le comité accepte également une certaine forme de service divisé et recommande qu’il « serait opportun de subdiviser le service en différentes branches, dans les départements où la nature de l’ouvrage le permettrait, de manière à séparer le travail mécanique des travaux d’un ordre supérieur, et d’appliquer seulement le système des promotions à la classe d’affaires, qui s’adonnent à ce dernier genre d’ouvrage26 ». La promotion pour les deux niveaux « devrait en premier lieu se régler d’après le droit d’ancienneté, à moins qu’il n’y eût un rapport qui constatât qu’un employé plus jeune doit être nommé en raison de sa capacité supérieure, mais ce rapport devra énoncer toutes les raisons qui justifient un pareil choix27 ». Selon le comité, le fait que toutes ces réformes étaient en vigueur depuis longtemps en Grande-Bretagne et qu’elles ont continué de l’être sous le régime des gouvernements successifs prouve qu’elles réussissent vraiment à purifier le monde administratif28.

22Cependant, aucune des recommandations formulées par le comité ne donnera lieu à une nouvelle loi. Il n’y a là rien de surprenant puisqu’il s’agit seulement d’un comité spécial, lequel n’a pris qu’un mois pour rédiger son rapport. Toutefois, malgré ses défauts, l’enquête a eu une incidence positive en ce sens qu’elle a permis de diffuser l’idée selon laquelle une CSC indépendante est essentielle à la création d’une sphère distincte pour l’administration publique professionnelle. Cette idée ne s’évanouira pas. Au contraire, elle prendra de l’ampleur au cours des années à venir pour finalement forcer les partis politiques à abandonner le favoritisme, si ce n’est au nom de la démocratie, du moins pour le bien de celle-ci.

PREMIÈRE VICTOIRE EN 1882 : UN BUREAU D’EXAMINATEURS POUR LE SERVICE CIVIL

  • 29 Premier Rapport de la Commission royale pour s’enquérir de l’état actuel et des exigences probable (...)
  • 30 Dawson, The Civil Service of Canada, p. 44.

23Le mouvement réformiste remporte sa première grande victoire en 1882 dans le sillage de la Commission royale d’enquête McInnis29. Les membres de cette Commission sont surtout des hauts fonctionnaires, à l’exception du président, le sénateur D. McInnis. Les membres de la Commission « ont traversé le Dominion, ont entendu une foule de témoins à qui ils ont posé plus de trois mille questions, ont accueilli des délégations d’employés de niveaux inférieurs, ont enquêté sur les services civils britannique et américain et ont mené une étude exhaustive sur la pension de retraite30 » [traduction]. À la fin de ces travaux, le Canada a une nouvelle Loi du service civil et, surtout, un modèle établi de réforme administrative qui, malgré quelques interruptions, prendra de la vitesse jusqu’en 1908.

  • 31 Documents de la session (1881), N° 113, p. 12.
  • 32 Ibid., p. 13.
  • 33 Ibid., p. 13.

24La Commission McInnis commence son rapport par un appui solide aux réformes menées dix ans plus tôt en Grande-Bretagne. Bien que les membres expriment certains doutes « sur la question de savoir si l’opinion publique au Canada comprend bien, même à l’heure qu’il est, l’importance d’un service civil parfaitement efficace31 », ils estiment que « l’esprit public sentait cependant que les intérêts du service civil avaient été subordonnés dans une mesure plus ou moins large aux fins des partis politiques32 ». Ils sont d’avis que les politiciens, lorsqu’ils réaliseront « combien la prospérité et le bien-être du pays dépendent d’un bon service civil, n’hésiteront pas à faire l’abandon d’un patronage qui est si préjudiciable aux meilleurs intérêts du pays33 ». Leur confiance optimiste envers la responsabilité des politiciens et l’influence d’un intérêt public abstrait ne sont pratiquement pas récompensées, et les partis politiques continuent à ne faire aucune distinction entre leurs intérêts partisans et l’intérêt de la population en ce qui a trait à la fonction publique.

  • 34 Ibid., p. 20-21.

25Même si elle rejette la division du service suivant le modèle britannique à deux niveaux, la Commission McInnis encourage fortement l’adoption des deux autres principales composantes du système britannique : les examens de concours et la promotion fondée sur le mérite. L’attrait de ces éléments réside dans leur capacité de séparer la politique de l’administration, et donc de mettre en place un appareil bureaucratique neutre. Les membres de la Commission affirment qu’« il serait impossible d’accuser de partisa[n]erie politique dans l’exercice de leurs charges des officiers nommés pour cause de mérite seulement et après un examen impartial ; d’ailleurs aucune considération politique ne pourrait en aucune manière les influencer dans l’accomplissement de leurs devoirs34 ». À partir de ce moment, le mérite et le recrutement impartial par concours deviennent les outils que les tenants de la réforme utilisent pour purifier l’appareil administratif et le dissocier du contrôle politique. Bref, le mérite et l’examen sont consacrés en tant que premières nouvelles valeurs d’une fonction publique responsable et constituent les principales responsabilités de la CSC à sa création en 1908.

26Les membres de la Commission sont convaincus que le mérite et les examens permettront de créer une fonction publique impartiale, à tel point qu’ils en préconisent l’utilisation pour déterminer les promotions. Pour eux, cet aspect est presque aussi important que les examens d’admission pour les raisons suivantes :

  • 35 Ibid., p. 17.

L’efficacité du service dépend tellement d’un bon système d’avancement que nous avons cru nécessaire d’exprimer en termes énergiques l’importance d’éviter les injustices comme celles dont nous avons parlé, et qui ne peuvent manquer de faire tort au service. Les employés dont on a méconnu les droits légitimes se découragent, perdent de leur respect d’eux-mêmes et leurs espérances d’avenir. Une telle injustice détruit chez le fonctionnaire tout sentiment d’émulation et toute ambition de se distinguer. Et malheureusement le mal ne se termine pas là. Tout le service s’en ressent. Cela ruine la discipline et diminue l’utilité de ceux qui en sont les témoins comme de ceux qui en souffrent35.

27Selon ce commentaire, toute évaluation subjective de la qualité d’un candidat doit être éliminée de la fonction liée au personnel. Le recrutement par concours, la promotion fondée sur le mérite et les conventions de neutralité et d’impartialité qui en résultent formeraient ensemble le remède aux problèmes qui gangrènent la fonction publique en remplaçant la subjectivité du favoritisme par l’équité et l’égalitarisme démocratique du mérite. La réforme permet également la création d’une fonction publique plus digne du fait qu’on lui attribue désormais un statut professionnel. Selon les membres de la Commission :

  • 36 Ibid., p. 20.

Avec un pareil système le service public serait ouvert à tout le monde, au lieu d’être, dans une grande mesure un corps contrôlé par les partis politiques. Tous les jeunes gens intelligents et instruits auraient l’occasion d’obtenir par leurs seuls mérites l’entrée dans un service où ils pourraient être certains d’avoir de l’avancement à condition de continuer à perfectionner leur intelligence et d’accomplir avec soin les devoirs de leurs charges36.

28Une fois de plus, la concrétisation de toutes ces innovations d’envergure repose essentiellement sur l’établissement d’une CSC exempte de toute influence politique, tout comme l’est heureusement l’appareil judiciaire. Aux termes de la première Loi du service civil (1868), un bureau d’examinateurs pour le service civil est créé. Toutefois, il est facile pour les ministres de l’ignorer, et lorsqu’ils y font appel, l’examen utilisé est si rudimentaire que seules les personnes complètement illettrées l’échouent. Le bureau proposé par la Commission McInnis, et qui sera éventuellement mis sur pied, est donc l’ancêtre de la CSC. Il fournit à la fonction publique un système de recrutement par concours utilisé à l’échelle du Dominion, qui permet d’évaluer rigoureusement la personnalité de chaque candidat pour en dégager ses qualités intellectuelles et morales. La mise sur pied de ce nouveau bureau d’examinateurs pour le service civil constitue sans aucun doute la première victoire et les premiers véritables progrès institutionnels vers la création d’une Commission du service civil réellement indépendante.

  • 37 Débats de la Chambre des communes du Canada, 15 mars 1889, p. 691.

29Bon nombre des recommandations formulées par la Commission McInnis sont acceptées et reprises dans une nouvelle Loi du service civil (1882), la deuxième dans l’histoire du Canada. Cette loi mène à la création du Bureau d’examinateurs, lequel est indépendant du contrôle des partis. Elle limite en outre l’âge des nouveaux employés, qui doivent désormais avoir entre 18 et 35 ans, elle instaure le lent processus qui mènera à la reconnaissance officielle de l’administrateur général à titre de chef administratif du ministère et elle autorise la nomination à la fonction publique uniquement sous réserve d’un examen. Malheureusement, elle ne s’applique qu’à l’administration centrale, soit la fonction publique située à Ottawa. Comme le disait John A. Macdonald, les politiciens la considèrent simplement comme un moyen utilisé « afin de s’assurer s’ils ont une bonne écriture, s’ils connaissent les principes de l’arithmétique, et s’ils possèdent une bonne instruction élémentaire37 ». La loi n’est manifestement pas conçue pour éliminer le favoritisme, du moins selon le premier ministre.

30Bien qu’on accorde très peu de considération à la loi après sa ratification, celle-ci jette néanmoins des bases solides pour la création de la Commission du service civil. Avant tout, elle change subtilement la relation entre la fonction publique et les autres institutions gouvernementales. La fonction publique obtient lentement de plus en plus d’indépendance par rapport aux vieilles institutions tout en jouissant de responsabilités accrues. Un nombre grandissant de politiciens et d’intellectuels commence à voir en la fonction publique un moyen administratif d’arriver à des fins politiques. En outre, on commence à reconnaître son importance dans la stimulation de l’intérêt national, contrairement à la conception dominante selon laquelle les intérêts acquis l’étaient de droit. En définitive, le résultat le plus concret de l’adoption de la Loi du service civil (1882) reste la création du Bureau d’examinateurs pour le service civil, soit l’ancêtre de la CSC, qui administre des examens de qualification et des examens de promotion restreints. Malgré les objections qui fusent de tous côtés, la lutte contre l’utilisation d’un modèle strictement politique de nomination à la fonction publique gagne du terrain.

SCANDALES ET CORRUPTION : LA VOIE DE LA RÉFORME

  • 38 Pour le rapport de la Commission royale d’enquête sur la situation présente du Service civil à Ott (...)
  • 39 Dawson, The Civil Service of Canada, p. 61.

31L’un des arguments en faveur de la création d’une CSC est la nécessité d’éliminer la corruption, qui est toujours présente à la fonction publique et qui découle du favoritisme. La question de la corruption et du scandale force les politiciens à agir, ce qui prouve que l’enjeu est crucial. De fait, elle mène également à la création d’une autre commission royale d’enquête au XIXe siècle, soit dix ans après la Commission McInnis38. Tout comme les autres avant elle, cette nouvelle commission royale d’enquête, présidée par George Hague, gestionnaire général de la Merchants Bank of Canada, est mise sur pied en raison du fait que « certains fonctionnaires s’étaient rendus coupables de graves abus de confiance, d’autres avaient maquillé les comptes ou accepté des pots-de-vin, le gouvernement avait été délesté de biens qu’il avait achetés en raison de fraudes commises par des fonctionnaires corrompus39 » [traduction]. Lorsque le fardeau du scandale s’avère trop lourd à soutenir pour le premier ministre John Abbott, ce dernier se plie aux exigences de l’opposition et établit la Commission royale d’enquête Hague.

  • 40 Documents de la session (1892), N° 16c, p. 23.
  • 41 Ibid., p. 25.

32C’est parce qu’elle est créée dans la foulée d’un scandale que la Commission Hague accorde une grande importance à l’instauration d’un sens de l’intérêt national, question au cœur du débat sur l’organisation et le fonctionnement du service civil. Il s’agit là d’un thème que prôneront sans relâche les personnes qui militent en faveur d’une fonction publique plus puissante. Dans son témoignage devant la Commission, le vérificateur général J.L. McDougal soutient que « c’est la persévérance de l’idée que l’administration des affaires publiques est l’administration de ce qui appartient au gouvernement du jour, et non à tous les contribuables du pays » qui est le plus grand défaut du service civil40. Selon McDougal, pour créer une fonction publique qui agit dans l’intérêt public, la première étape consiste à augmenter les contrôles exercés par le sous-ministre. En fait, McDougal est d’avis que le sous-ministre devrait avoir « le contrôle absolu de tous les employés du département41 ».

  • 42 Ibid., p. 50.
  • 43 Ibid., p. 64.

33La plupart des sous-chefs qui témoignent à titre d’experts insistent sur cet aspect exprimé par McDougal. Quelques hauts fonctionnaires soutiennent que « si les sous-ministres étaient trop indépendants des ministres, ils gouverneraient le pays, sans être responsables à la Chambre42 ». Au bout du compte, la plupart d’entre eux partagent l’avis d’Alexander Burgess, sous-ministre de l’Intérieur, qui affirme qu’il est important que « le sous-ministre soit en position d’exercer les fonctions de son emploi hardiment et indépendamment, ce qu’il ne pourrait faire dans plusieurs circonstances si cette charge dépendait de la faveur du gouvernement43 ». La mise en poste d’un sous-ministre audacieux et indépendant constitue la première étape vers l’objectif ultime : un service civil hardi et indépendant, capable de servir l’intérêt public.

  • 44 Ibid., p. xxi.
  • 45 Ibid., p. xxi.

34Les sous-ministres désirent sans contredit acquérir le pouvoir dont ils ont besoin pour remplir leurs obligations, et ils tentent d’établir une relation d’égal à égal, mais néanmoins distincte avec les ministres. Les sous-ministres souhaitent dominer les questions administratives tandis que les questions politiques seraient dominées par les politiciens. Dans leurs témoignages, les sous-ministres décrivent en abondants détails leur conception de la relation idéale avec leur ministre. « Dans les pays comme la Grande-Bretagne, où le gouvernement responsable a atteint son plus haut degré de perfection, la règle est que, bien que le chef du ministère en dirige la politique, le sous-chef soumis à cette politique, en a l’administration44 ». Cependant, au Canada, le ministre est réputé avoir un contrôle excessif sur l’administration, ce qui a l’avantage d’amener devant le Parlement l’administration des affaires publiques. Or, selon les membres de la Commission, une telle situation a tendance « à mettre l’administration des affaires publiques un peu trop en contact avec la politique45 ».

35C’est peut-être William LeSueur, un fonctionnaire et défenseur de la réforme de la première heure, qui exprime le mieux ce point de vue. Il soutient que les fonctions d’un sous-ministre

  • 46 Ibid., p. 671.

sont de fournir à son ministre des renseignements complets et exacts sur toute question relevant du département que le ministre peut être appelé à décider, et de conseiller le ministre dans l’intérêt public. Son rôle ne consiste pas à suggérer au ministre les voies et moyens de tirer un parti politique de telle ou telle éventualité non plus qu’à couvrir de sa recommandation des choses qui ne sont utiles qu’à un point de vue politique46.

  • 47 Ibid., p. 674.

36Bref, le sous-ministre se doit d’être entièrement neutre, tout comme la fonction publique l’est dans son ensemble. Un bureaucrate et une bureaucratie classiques : telle doit être la norme. « On ne devrait pas exiger d’un serviteur public qu’il navigue dans les bas-fonds de la politique ni qu’il fasse des sondages politiques ; l’idée qu’on se fait de son rôle comporte plutôt qu’il doit suivre une direction toute simple dans les eaux sûres du devoir public47 ». Ce commentaire traduit le souhait que soit mise en place une fonction publique dirigée par un sous-ministre, lequel s’assurerait que celle-ci sert l’intérêt de la population de façon impartiale et efficace.

  • 48 Ibid., p. xxi.

37Plutôt que de soumettre une longue liste de suggestions pour guider le gouvernement dans l’établissement d’un service civil organisé de façon plus rationnelle, les membres de la Commission Hague choisissent de présenter un avant-projet de loi. En voici les principales recommandations : la nomination d’une Commission du service civil qui remplacerait le Bureau d’examinateurs alors en place, l’adoption d’un principe de nomination par concours plutôt que l’utilisation d’examens de qualification, et une précision du rôle du sous-ministre à titre de chef administratif du ministère48.

  • 49 Ibid. p. xxxi.
  • 50 Cindy Sondik Aron (1987), Ladies and Gentlemen of the Civil Service : Middle-Class Workers in Vict (...)

38Les membres de la Commission admettent que l’opinion publique au Canada n’est peut-être « pas encore préparé[e] aux concours généraux ». Néanmoins, ils croient fermement que leurs recommandations amélioreront la qualité du service civil. Selon leurs propres termes, « on n’ouvrira qu’à la compétence et à l’honnêteté la porte des nominations et des promotions dans le service civil, et aucun homme, aucune femme qui aspire – comme tous en ont le droit – à une charge quelconque dans ce service, ne pourra rechercher ou employer une influence moins honorable que ses mérites personnels et sa compétence49 ». Ainsi, le service civil retrouverait sa dignité, tout comme les personnes qui y travaillent, puisqu’elles sauraient que leur réussite ou leur échec est lié à leur personnalité, à leurs compétences et à leurs capacités. En préconisant des méthodes plus rationnelles de sélection et de promotion des fonctionnaires, les membres de la Commission mettent en évidence une nouvelle relation entre les efforts individuels et le succès qui en résulte sur le marché du travail. En ce sens, le mérite est un principe typiquement libéral, puisque chacun est responsable de sa réussite ou de son échec50. L’accès à des postes à la fonction publique devient un droit pour tous les Canadiens qui possèdent les qualifications requises. Toutefois, encore quinze ans s’écouleront avant la reconnaissance officielle de ce droit, de manière limitée. Pourtant, les idées nécessaires à l’implantation d’un tel changement sont bien présentes au Canada à la fin du XIXe siècle.

BORDEN, LAURIER ET LA COMMISSION DU SERVICE CIVIL DU CANADA : 1908

  • 51 John S. Willison (1907-1908), “Civil Service Reform in Canada,” Empire Club Speeches, J. C. Hopkin (...)
  • 52 John Marshall (1906), “Civil Service Reform,” Queen’s Quarterly, vol. 14, p. 159.
  • 53 Débats de la Chambre des communes, 25 juin 1908, p. 11908.

39Au début des années 1900, on observe un sentiment croissant de frustration chez de nombreux députés, mais également de plus en plus chez la population en général, notamment dans le milieu des affaires. Nombreux sont ceux qui auraient abondé dans le même sens que John Willison, premier biographe de Wilfrid Laurier, lorsqu’il affirmait qu’« il fallait sans attendre mener une réforme au sein du service civil du Canada et protéger les fonctionnaires honnêtes et efficaces de l’appât du gain qui engendre la corruption et mine l’administration des affaires publiques51 » [traduction]. Il s’agit sans aucun doute de l’attitude prédominante chez la plupart des défenseurs de la réforme du début des années 1900, époque où la fonction publique est assaillie par des politiciens égoïstes et ignorants, dépourvus de vision. Ce que l’on souhaite alors, c’est une réforme complète du système de nomination du personnel, qui permettrait de renforcer la position de la fonction publique en mettant l’accent sur les services essentiels et la méritocratie, de façon à protéger les vrais gardiens de l’intérêt public. La plupart des tenants de la réforme souhaitent l’instauration d’une nouvelle loi régissant la fonction publique qui permettrait de « retirer le pouvoir des mains des politiciens de tous les niveaux qui, tant à Ottawa qu’à Toronto, se sont avérés totalement indignes de confiance lorsqu’il s’agit d’exercer le pouvoir52 » [traduction]. L’objectif est de libérer la bureaucratie de l’emprise des politiciens avides qui ont rendu nécessaire le renforcement de la fonction publique. Cette réforme doit avoir lieu même si elle entraîne l’affaiblissement d’un pilier fondamental du gouvernement responsable, c’est-à-dire la responsabilité ministérielle devant le Parlement. De fait, la création d’une commission du service civil implique, voire requiert, que le Cabinet renonce à certains pouvoirs exécutifs et que le Parlement accepte une responsabilisation partielle. Les sentiments quant à la nécessité de prendre des mesures énergiques sont tels que, lorsque le temps est venu de débattre de la loi proposée, ni le Cabinet ni le Parlement ne s’élèvent contre l’idée de perdre certains de leurs pouvoirs. En fait, dans le cadre des débats portant sur la nouvelle Loi du service civil, le chef conservateur Robert Borden fait remarquer qu’« il eût été bien préférable, en élaborant cette mesure, de créer aux membres de cette [c]ommission une situation de parfaite indépendance, comme celle dont jouit l’auditeur général53 ». Or, il est clair que les commissaires doivent se voir conférer beaucoup d’autonomie et d’indépendance. Bien que certains des premiers commissaires n’en aient pas toujours tiré parti, il s’agit là d’une caractéristique essentielle de la Commission de la fonction publique (CFP) telle qu’on la connaît aujourd’hui.

  • 54 C. A. Magrath (1973), “The Civil Service,” University Magazine, vol. 12, p. 248.
  • 55 Reginald Whitaker (1987), “Between Patronage and Bureaucracy : Democratic Politics in Transition,” (...)
  • 56 Owram, The Government Generation, p. 41.

40La raison pour laquelle on accepte que la CSC jouisse d’une indépendance est attribuable au fait que la population canadienne se montre de plus en plus favorable à l’augmentation des initiatives gouvernementales, y compris le Parti conservateur, qui est l’un des premiers à proposer l’accroissement de l’appropriation par l’État. On reconnaît alors que l’élaboration d’une infrastructure industrielle passe par des « connaissances spécialisées et une efficacité technique de haut niveau, ainsi que par un effectif formé et organisé de façon à être en mesure de traiter ces questions complexes54 » [traduction]. L’adhésion au modèle d’un État en croissance dont l’efficacité est assurée par un grand nombre de spécialistes peut être considérée comme un exemple moderne de la volonté des Canadiens de l’époque de confier à l’État la responsabilité de fournir une orientation et de l’aide à l’économie industrielle limitée. Quels qu’en soient les motifs, on observe un consensus grandissant selon lequel la fonction publique doit jouir d’une indépendance accrue, indépendance qui va de pair avec celle de la CSC. L’accumulation des affaires publiques est considérée comme une situation naturelle et progressive ; les réformes visent simplement à gérer ces initiatives publiques de façon plus efficace. La réforme de la fonction publique n’est donc pas motivée uniquement par l’indignation générale, mais elle est également prônée par le milieu des affaires qui, animé par des intérêts économiques, souhaite que la fonction publique soit en mesure de mieux gérer l’économie au profit des entreprises55. Il y a une conception répandue selon laquelle le gouvernement canadien, à tous les niveaux, est incompétent et inefficace, et la population, globalement ignorante, d’où la nécessité d’établir un nouvel effectif pouvant régler efficacement les divers problèmes auxquels l’État doit faire face56.

  • 57 Robert Craig Brown (1975), Robert Laird Borden : A Biography. Vol. 1 : 1854-1914, Toronto, Macmill (...)
  • 58 Canadian Annual Review of Public Affairs, 1908, p. 28.

41La réforme sera finalement amorcée à la fin d’une session parlementaire de deux ans, de 1906 à 1908, époque où le gouvernement libéral de Wilfrid Laurier subit les attaques constantes de l’opposition formée par le Parti conservateur, qui mise sur la dénonciation de la corruption et de l’inefficacité dans l’administration des affaires courantes du gouvernement pour faire avancer ses dossiers. Certains souhaitent évidemment la mise en œuvre de nouvelles politiques sociales et économiques, mais les deux partis se montrent hésitants à prendre des mesures, entre autres en raison des lacunes de l’appareil gouvernemental à l’époque. Borden a toutefois résolu de faire adopter à la totalité des membres de son parti une nouvelle tactique visant à discréditer le gouvernement Laurier57. Les Conservateurs mènent une campagne axée sur la pureté en politique qui se poursuit jusqu’à la fin de la session parlementaire menant à l’élection générale de la fin du mois d’octobre 1908. À propos de cette période, un observateur de l’époque fait remarquer que « c’était une session mouvementée : les débats houleux, les discussions interminables et les attaques personnelles faisaient rage ; c’était une session caractérisée par le scandale où fusaient les allégations de corruption et de mauvaise administration formulées par l’opposition58 » [traduction].

  • 59 Oscar Douglas Skelton (1921), Life and Letters of Sir Wilfrid Laurier, vol. II, Oxford, Oxford Uni (...)

42Cette session fait ressortir ce qui est devenu une évidence pour la majeure partie de la population canadienne : la fonction publique est corrompue et inefficace en raison des nominations partisanes. Le Parti libéral, tout comme le Parti conservateur l’ayant précédé, doit composer avec de nombreux partisans qui revendiquent continuellement des emplois et des entreprises privées qui s’attendent à recevoir des récompenses en retour de leurs dons. L’un des premiers biographes de Laurier fait remarquer que le parti au pouvoir doit non seulement doter tous les postes de maître de poste, d’agent de l’accise et autres, mais aussi : « acheter les fournitures à des entreprises figurant sur la liste d’amis du gouvernement. Les personnes cherchant à obtenir des subventions et des contrats avaient plus de chances de recevoir une réponse favorable si elles souscrivaient à la caisse électorale59 » [traduction].. De fait, la distribution de faveurs, au sens large, est certainement devenue la fonction la plus importante du gouvernement. Voici une anecdote à cet égard :

  • 60 Ibid, p. 270-271.

Sir Wilfrid répétait souvent l’histoire de Lincoln, à qui l’on avait demandé durant une crise de la guerre de Sécession si c’étaient des changements dans le commandement de l’armée ou des complications avec les puissances étrangères qui lui donnaient cet air soucieux. Lincoln avait répondu : « Non, c’est ce satané emploi de maître de poste à Brownsville, en Ohio ». Aucun autre sujet n’occupait de place aussi importante dans la correspondance et aucun autre motif n’attirait autant de visiteurs à Ottawa. Les ministres étaient la cible de demandes incessantes, il fallait déployer des efforts continus pour trouver un emploi à l’ami d’un ami du premier ministre et les 99 p. 100 de la population à qui l’on avait opposé un refus étaient amèrement déçus60 [traduction].

43L’initiative visant à mettre fin à ce système débute en 1907, sous la pression incessante exercée par l’opposition en raison des scandales. Le gouvernement Laurier élimine alors toutes les listes de fournisseurs à qui l’on distribue des faveurs. Un décret est adopté selon lequel les permis de coupe doivent être accordés seulement dans le cadre d’enchères publiques, et une nouvelle Loi électorale interdit aux entreprises de contribuer au financement des campagnes électorales et prévoit de lourdes amendes en cas de falsification des bulletins de vote.

  • 61 Pour le rapport de la Commission chargée d’enquêter et de faire rapport sur l’administration de la (...)

44En raison du nombre croissant de circonscriptions favorables à la réforme, des demandes visant l’établissement de politiques publiques, de l’industrialisation croissante, de l’immigration, de l’urbanisation et des scandales permanents, le gouvernement est contraint à entreprendre une réforme beaucoup plus importante que celles qui avaient eu lieu auparavant. On procède donc à la création d’une commission royale d’enquête chargée de mener une enquête sur la fonction publique et dirigée par John Courtney, sous-ministre des Finances61. La Commission Courtney sera l’enquête la plus approfondie menée à ce jour ; elle durera dix mois au cours desquels les témoignages de plus de 200 personnes seront recueillis, pour finalement mener à la publication d’un document de 1 900 pages contenant les éléments de preuve et une annexe. Ce document présente un point de vue diamétralement opposé à celui du gouvernement Laurier, selon lequel le service civil est satisfaisant, et propose plutôt l’abrogation complète de la Loi du service civil existante. En fait, le document expose un état de fait que pratiquement tout le monde connaît déjà : le favoritisme existe toujours au sein de la fonction publique, et la loi de 1882 n’a eu que très peu d’effet, voire aucun, sur son élimination.

45La Commission Courtney fait état de nombreux abus qui avaient été constatés dans le cadre des enquêtes précédentes et formule bon nombre de recommandations similaires. Celles qui portent le plus à conséquence sont celles qui préconisent que

  • 62 Ibid., p. 46.

le service [soit] entièrement dégagé de tout favoritisme politique ; que les appointements ne soient établis que d’après le mérite, et après concours ; et que, pour cela, une commission permanente de trois fonctionnaires soit créée, avec charge de voir à la question du service ; que tous les examens se rattachant au service soient confiés à cette commission ; que ces examinateurs devraient faire subir des examens différents sur les différentes matières que doivent connaître les diverses classes employées dans le Service civil62.

  • 63 Ibid., p. 18.
  • 64 Ibid., p. 46.

46À l’instar des commissions précédentes, la Commission Courtney ne favorise pas l’établissement d’un système à deux paliers au sein du service civil, mais est plutôt d’avis que chaque poste doit être offert à des personnes talentueuses. Elle met l’accent sur le fait que l’« on ne devra jamais perdre de vue que le principe que la promotion et le traitement devront, en chaque cas, dépendre du mérite individuel. De la sorte, chaque fonctionnaire se trouverait, pour ainsi dire, l’objet d’une appréciation continuelle, et il sentirait qu’il est, s’il le veut, éligible à toute promotion quelconque dans toutes les divisions du service63 ». L’objectif est de faire en sorte que la fonction publique constitue un choix de carrière pour les personnes talentueuses et qu’elle soit représentative de l’excellence au Canada : « Chaque fois qu’il se présente un jeune homme ayant de grandes aptitudes, et se distinguant par la force de caractère, il est assurément dans l’intérêt du pays qu’il puisse recueillir au plus tôt le plein bénéfice de son travail. Pour cela, il devrait recevoir une promotion rapide, au lieu de voir entraver sa carrière par toutes sortes de règles et limites étroites officielles64 ». Malgré ces arguments, la loi qui découle finalement des travaux divise l’administration centrale, à Ottawa, en deux vastes catégories, qui témoignent peut-être du fait que le pouvoir exécutif reconnaît la nature politique du mandat de la haute direction de la fonction publique.

47Bien qu’elle reconnaisse l’importance des institutions gouvernementales officielles pour la création d’une responsabilité administrative, la Commission Courtney consacrera la majeure partie de ses efforts à la réforme de la fonction publique, et non pas des institutions qui la chapeautent. Dans le cadre des autres enquêtes, on s’était fondé sur le fait que le Parlement était suffisamment solide pour résister à l’affaiblissement du principe de la responsabilité ministérielle, principalement dans un contexte où ce principe avait mené à de graves abus au sein de la fonction publique à des fins strictement partisanes. La préoccupation principale de la Commission Courtney, à l’instar de toutes celles qui l’ont précédée, est la création d’une administration responsable, non pas l’accroissement de la surveillance par les parlementaires. On estime que le renforcement de la fonction publique et des pouvoirs du Cabinet favorise l’établissement d’une administration responsable.

48La Loi sur la réforme de la fonction publique sera adoptée au cours de la période précédant l’élection fédérale du 28 octobre 1908, remportée une fois de plus par le Parti libéral, bien qu’avec une faible majorité. Même si cette élection se joue sur l’énorme scandale impliquant le Parti libéral et que Borden mène une campagne énergique sur le thème de l’honnêteté et de l’engagement envers un accroissement de l’appropriation par l’État, ce sont les Libéraux qui l’emportent. Une fois l’élection terminée, le gouvernement se penche sur d’autres questions et se détourne du dossier de la réforme de la fonction publique, ce qui n’est pas surprenant. La CSC a tout de même été créée et elle a commencé son travail visant à améliorer la qualité et le professionnalisme de la fonction publique du Canada, même si elle ne dispose que de pouvoirs limités quant à l’administration centrale, soit la fonction publique située à Ottawa. La CSC ainsi créée s’appuie sur un fondement législatif solide et dispose d’une autonomie considérable, mais elle constatera bientôt à quel point il est difficile dans la pratique d’éviter les nominations fondées sur le favoritisme, même dans la fonction publique située à Ottawa, et à plus forte raison dans la fonction publique à l’extérieur d’Ottawa, qui ne relève pas de sa compétence. Toutefois, la CSC est à tout le moins prometteuse en ce sens qu’elle possède un solide fondement législatif d’indépendance et d’autonomie qui la protégera de ses détracteurs et lui permettra de créer une fonction publique solide et efficace dans les années à venir.

LA PREMIÈRE COMMISSION DU SERVICE CIVIL : 1908-1918

49À partir de sa création le 1er septembre 1908 jusqu’à ce que son champ de compétence soit élargi pour englober la totalité de la fonction publique en 1918, la CSC devra faire face à de nombreux défis, tout en voyant régulièrement sa légitimité et sa compétence contestées. À ses débuts, la Commission est constituée de deux commissaires, nommés par le gouverneur en conseil et dont le rang et le traitement sont comparables à ceux d’un administrateur général, ainsi que d’un effectif réduit ne dépassant pas huit personnes. Le gouvernement Laurier veut s’assurer que la CSC dispose d’un statut suffisant ; il veille ainsi à ce que les personnes nommées à des postes d’autorité occupent un rang équivalent à celui des administrateurs généraux. Une autre indication du statut indépendant des commissaires vient du fait que ceux-ci ne sont pas nommés à titre amovible comme les sous-ministres, mais plutôt à titre inamovible pour une durée déterminée. Bien que les commissaires soient nommés par le premier ministre, la révocation de leur nomination ne peut être effectuée que par le gouverneur général, sur recommandation conjointe du Sénat et de la Chambre des communes.

  • 65 Débats de la Chambre des communes, 25 juin 1908, p. 11898.
  • 66 Hodgetts et al., Histoire d’une institution, p. 30-31.

50La création d’une Commission formée de deux personnes constitue également la première tentative visant à assurer que la CSC souscrira au principe de la représentativité dans son processus décisionnel. Au moment de l’adoption de la loi établissant la CSC, le ministre fait remarquer à la Chambre des communes qu’« [i]l y a deux races dominantes et nous tenons compte de cette situation dans la nomination des membres de cette Commission65 ». La loi entre en vigueur le 1er septembre 1908, les commissaires sont nommés le 4 septembre et ils commencent à exercer leurs fonctions le 16 septembre 1908. L’un des deux premiers commissaires est Michel La Rochelle, ancien secrétaire de Wilfrid Laurier qui s’est déjà porté candidat pour le Parti libéral au Québec et n’est donc pas considéré comme un candidat idéal en raison de ses liens avec un parti politique66. L’autre commissaire est Adam Shortt, professeur respecté de l’Université Queen’s, qui a fortement appuyé la réforme de la fonction publique au cours de la période ayant précédé l’adoption des modifications législatives en 1908. L’entrée en fonction des deux commissaires amorce une décennie mouvementée qui sera consacrée à la défense des nominations fondées sur le mérite, dans un contexte où la CSC dispose d’un champ de compétence qui se limite à la petite fraction de fonctionnaires situés dans la ville d’Ottawa. Cependant, la structure de cette Commission bicéphale deviendra rapidement problématique et sera remplacée par une structure à trois commissaires, dont l’un occupe la présidence et exerce la plupart des pouvoirs exécutifs. Toutefois, l’établissement de cette structure à trois personnes devra attendre, car Robert Borden, lorsqu’il devient premier ministre en 1911, décide de conserver l’ancienne structure jusqu’à ce que Shortt quitte la Commission en 1918 pour devenir chef du Conseil des publications historiques aux Archives nationales.

51La CSC commence à exercer ses activités en tant qu’organisation en 1908 lorsqu’elle prend en charge les activités autrefois réservées au Bureau d’examinateurs, précurseur de la CSC établi en 1882 en vertu de la Loi du service civil. Or, le Bureau a toujours été un organisme d’examen dont le mandat était de s’assurer que les fonctionnaires possédaient un minimum d’instruction et étaient en mesure d’exercer les fonctions qui leur étaient confiées. Le secrétaire du Bureau d’examinateurs devient donc le secrétaire de la CSC, tandis que les autres membres de l’effectif restreint de l’ancienne organisation se joignent à la CSC et commencent à administrer des examens à Ottawa, moyennant des frais minimes. La nouvelle CSC poursuit le travail entrepris par le Bureau d’examinateurs en faisant passer un examen d’attestation aux personnes que les ministères souhaitent nommer à la fonction publique à l’extérieur d’Ottawa. En 1908, on adopte une nouvelle pratique : lorsqu’un poste devient vacant au sein de la fonction publique à Ottawa, les ministères le diffusent et la CSC dote le poste à partir d’une liste sur laquelle figure le nom des candidats ayant réussi à l’examen. Cette procédure est très différente du système en vigueur aux États-Unis, où on applique un principe connu sous le nom de règle de trois, principe selon lequel le nom de trois candidats qualifiés est transmis par la Commission du service civil aux ministères, qui peuvent ensuite choisir l’une de ces personnes. Dans le cadre du système canadien, la CSC devait se montrer plus directive en ce qui a trait aux nominations.

  • 67 Alasdair Roberts (1996), So-Called Experts : How American Consultants Remade the Canadian Civil Se (...)

52Au départ, les examens organisés par la CSC visent deux catégories de candidats. Les candidats aux postes des niveaux subalternes doivent simplement posséder une compréhension de niveau secondaire dans le domaine des mathématiques, de l’orthographe, de l’histoire, etc., tandis que les candidats aux postes des niveaux supérieurs doivent satisfaire à des normes élevées, les examens visant à évaluer à la fois les compétences pour un emploi précis et les aptitudes globales des personnes en vue de la poursuite d’une carrière au sein de la fonction publique67. Dans le cas de certains examens spéciaux administrés par la CSC, seules les compétences pour l’emploi sont évaluées. Par contre, pour les divisions de niveau supérieur, la CSC tente clairement de cibler les personnes possédant les capacités nécessaires pour faire carrière comme fonctionnaires. Évidemment, cette procédure comporte, un peu à l’image du modèle britannique, une discrimination à peine voilée, fondée sur la classe sociale ; mais il deviendra rapidement évident qu’elle suppose en outre une discrimination fondée sur la région et la langue, compte tenu de la précarité du système d’éducation supérieure dans la plupart des provinces. Les députés formulent d’ailleurs des critiques répétées à cet égard. La CSC tente alors de faire en sorte que ses examens soient plus représentatifs du système d’éducation de l’ensemble du pays, et non pas seulement des universités prestigieuses, mais elle continue toutefois de s’inscrire en grande partie dans la tradition anglo-américaine, de sorte qu’il est difficile pour les personnes habituées au système classique français en vigueur au Québec de rivaliser avec les autres candidats à ces examens.

53Bien que l’établissement de la CSC en 1908 constitue un important précédent, il s’agit d’une victoire fragile. En effet, les ministres et les ministères recommencent bientôt à effectuer des nominations politiques, même à l’administration centrale, car ils croient que la CSC devrait exercer les fonctions d’un organisme d’attestation, non pas d’un organisme central de recrutement. La capacité de la CSC à se forger une réputation est compromise par l’éclatement de la Première Guerre mondiale en 1914, époque au cours de laquelle la majeure partie de l’embauche est effectuée sans aucune restriction. La fonction publique dans son ensemble retrouve donc certaines de ses anciennes caractéristiques : aucun certificat d’attestation n’est émis, on n’administre plus d’examens généraux et l’embauche à des emplois temporaires ne comporte plus de restrictions de durée. À la fin des hostilités en 1918, la confusion qui règne au sein de la fonction publique est aussi généralisée qu’à n’importe quelle autre époque auparavant. Une autre réforme d’envergure s’impose.

CONCLUSION : LA CSC, UN PAS VERS UNE FONCTION PUBLIQUE OÙ L’ON PEUT FAIRE CARRIÈRE AU CANADA

  • 68 Henry Parris (1969), Constitutional Bureaucracy, London, George Allen & Unwin Ltd.

54La CSC établie en 1908 influencera grandement la création de la fonction publique moderne, à la fois par sa structure assurant son indépendance et par sa volonté de faire en sorte que le processus de recrutement soit axé sur le mérite. L’idée selon laquelle le fonctionnaire est le valet d’un parti politique est enterrée à tout jamais. Conformément à la nouvelle vision, acceptée, appuyée et facilitée par la CSC nouvellement établie, la fonction publique doit devenir un instrument neutre et impartial au service des divers intérêts de l’État. Ainsi, la fonction publique est désormais caractérisée, sinon par la vertu, du moins par la compétence. Il serait toutefois une erreur de considérer cette réussite de la CSC comme un hasard. Celle-ci est plutôt attribuable aux efforts acharnés déployés par les tenants de la modernisation, qui sont principalement des hauts fonctionnaires, des universitaires et des députés en faveur de la réforme qui voyaient la création de la CSC comme une condition préalable pour que la profession de fonctionnaire devienne respectable et que celui qui l’embrasse soit considéré comme une ressource précieuse vouée à servir le pays et à appuyer une succession de chefs issus de divers partis politiques. Bien que l’on ne proclame pas forcément haut et fort que la fonction publique est devenue une entité constitutionnelle, le fait que celle-ci soit dotée sur la base des principes démocratiques que sont la justice et l’égalité, qu’elle se soit vu imposer de nouvelles exigences et obligations en matière de conduite et qu’il s’agisse d’un organisme constitué en vertu d’une loi, confère à la CSC une certaine crédibilité pour faire contrepoids au Cabinet en ce qui a trait à la défense du nouveau statut constitutionnel de la fonction publique. Par conséquent, la CSC se retrouve au cœur de la création d’une bureaucratie constitutionnelle au Canada68. La CSC s’efforcera pendant des décennies de favoriser l’efficacité au sein de la fonction publique, mais en définitive, c’est le rôle qu’elle joue à l’appui des principes constitutionnels axés sur la neutralité et l’impartialité qui lui assurera sa légitimité et sa pérennité. Les fonctionnaires se voient donc conférer un statut constitutionnel semblable à celui de la Couronne et, du fait des principes de l’anonymat et de la responsabilité ministérielle, les fonctionnaires lui ressembleront de plus en plus – ils deviendront irréprochables !

  • 69 Kenneth Kernaghan (1976), “Politics, Policy and Public Servants : Political Neutrality Revisited,” (...)
  • 70 Herbert J. Storing (1961), “Political Parties and the Bureaucracy,” in Robert A. Goldwin (éd.), Po (...)

55En s’assurant de disposer de ce nouveau statut de neutralité, d’anonymat et d’autonomie croissante au sein du système gouvernemental canadien, la CSC libère la fonction publique du fardeau de la politique partisane. Or, paradoxalement, c’est grâce à l’autonomie conférée par la CSC à la fonction publique que celle-ci se verra confier un rôle dans le processus d’élaboration des politiques. À ce sujet, dans son ouvrage paru en 1976, le professeur Kenneth Kernaghan fait remarquer ce qui suit : « Bien que la séparation de la politique et de l’administration soit essentielle pour assurer l’efficacité de la dotation au sein de la fonction publique, la nécessité d’élaborer et de mettre en œuvre des politiques publiques ramène les fonctionnaires dans la sphère politique69 » [traduction]. Grâce à la CSC, la fonction publique cesse de distribuer des faveurs aux partis pour assumer un rôle de conseil en ce qui a trait aux politiques et aux initiatives stratégiques, ce qui, curieusement, sera à l’origine de l’un des principaux problèmes auxquels devront faire face les fonctionnaires : « Une fonction publique ne détenant aucun pouvoir politique, formée dans le domaine de l’administration purement théorique et isolée de la vie politique ne sera pas apolitique, mais elle n’assumera aucune responsabilité politique70 » [traduction]. En tentant d’accroître la responsabilisation au sein de la fonction publique par l’élimination du favoritisme, la CSC aura également permis à la fonction publique de se dégager de toute responsabilité. Comme l’ont fait remarquer de nombreux détracteurs de la réforme axée sur le mérite, le favoritisme comportait certes des inconvénients, mais il présentait un avantage sur le plan politique : il rapprochait la fonction publique de la classe politique. Pour atteindre un équilibre à cet égard, la CSC devra notamment s’assurer que la fonction publique demeure à l’écoute des demandes du Cabinet, mais également des besoins de la classe politique en général.

Notes de fin

1 R. MacGregor Dawson (1929), The Civil Service of Canada, Londres, Oxford University Press.

2 R. MacGregor Dawson (1922), The Principle of Official Independence, Londres, P.S. King and Son.

3 Peter Gowan (1987) “The Origin of the Administrative Elite,” New Left Review, vol. 162, p. 18.

4 Canada, Chambre des communes, Documents de la session (1882), No 32, p. 84.

5 J. E. Hodgetts et al., (1975), Histoire d’une institution : La Commission de la fonction publique du Canada, 1908-1967, Québec, Presses de l’Université Laval, p. 14.

6 Gordon T. Stewart (1986), The Origins of Canadian Politics : A Comparative Approach, Vancouver, University of British Columbia Press, p. 82.

7 Gordon T. Stewart (1986), “The Origins of Canadian Politics and John A. Macdonald,” in R. Kenneth Carty et W. Peter Ward (éds.), National Politics and Community in Canada, Vancouver, University of British Columbia Press, p. 15-47, 22.

8 Ibid., p. 41.

9 Peter Smith (1987), “The Ideological Origins of Canadian Confederation,” Canadian Journal of Political Science/Revue canadienne de science politique, vol. 20, No 4, p. 3-29.

10 Voir Alan Ryan (1972), “Utilitarianism and Bureaucracy : The Views of J. S. Mill,” in Gillian Sutherland (éd.), Studies in the Growth of Nineteenth-Century Government, Londres, Routledge & Kegan Paul ; voir aussi : Bernard Schaffer (1973), The Administrative Factor, London, Frank Cass.

11 John A. Rohr (2002), Civil Servants and Their Constitutions, Kansas, University of Kansas Press, p. 36.

12 Henry Parris (1968), “The Origins of the Permanent Civil Service, 1780-1830,” Public Administration, vol. 46, p. 164.

13 Premier et Deuxième rapports de la Commission royale pour s’enquérir de l’état actuel et des exigences probables du Service civil, voir, Canada, Chambre des communes, Documents de la session (1869), N° 19. Pour le rapport final, voir Documents de la session (1870), N° 64.

14 Documents de la session (1869), N° 19, p. 4.

15 Ibid., p. 5.

16 Documents de la session (1870), N° 64, p. 10.

17 Documents de la session (1869), N° 19, p. 6.

18 Doug Owram (1986), The Government Generation, Toronto, University of Toronto Press, p. 46.

19 Dawson, The Civil Service of Canada, p. 38.

20 Pour le rapport du Comité spécial, voir Canada, Chambre des communes (1877), Journaux, Appendice No 7.

21 Débats de la Chambre des communes, 15 mars 1875, p. 708.

22 Ibid., p. 709.

23 Journaux (1877), Appendice N° 7, p. 5-6.

24 Ibid., p. 5.

25 Ibid., p. 114.

26 Ibid., p. 6.

27 Ibid., p. 6-7.

28 Ibid., p. 8.

29 Premier Rapport de la Commission royale pour s’enquérir de l’état actuel et des exigences probables du Service civil, voir, Documents de la session (1881), N° 113 ; Deuxième Rapport, voir, Documents de la session (1882), N° 32.

30 Dawson, The Civil Service of Canada, p. 44.

31 Documents de la session (1881), N° 113, p. 12.

32 Ibid., p. 13.

33 Ibid., p. 13.

34 Ibid., p. 20-21.

35 Ibid., p. 17.

36 Ibid., p. 20.

37 Débats de la Chambre des communes du Canada, 15 mars 1889, p. 691.

38 Pour le rapport de la Commission royale d’enquête sur la situation présente du Service civil à Ottawa, voir Documents de la session, N° 16c.

39 Dawson, The Civil Service of Canada, p. 61.

40 Documents de la session (1892), N° 16c, p. 23.

41 Ibid., p. 25.

42 Ibid., p. 50.

43 Ibid., p. 64.

44 Ibid., p. xxi.

45 Ibid., p. xxi.

46 Ibid., p. 671.

47 Ibid., p. 674.

48 Ibid., p. xxi.

49 Ibid. p. xxxi.

50 Cindy Sondik Aron (1987), Ladies and Gentlemen of the Civil Service : Middle-Class Workers in Victorian America, New York, Oxford University Press, p. 115.

51 John S. Willison (1907-1908), “Civil Service Reform in Canada,” Empire Club Speeches, J. C. Hopkins, (éd.), p. 128.

52 John Marshall (1906), “Civil Service Reform,” Queen’s Quarterly, vol. 14, p. 159.

53 Débats de la Chambre des communes, 25 juin 1908, p. 11908.

54 C. A. Magrath (1973), “The Civil Service,” University Magazine, vol. 12, p. 248.

55 Reginald Whitaker (1987), “Between Patronage and Bureaucracy : Democratic Politics in Transition,” Journal of Canadian Studies/Revue d’études canadiennes, vol. 22, p. 55-71.

56 Owram, The Government Generation, p. 41.

57 Robert Craig Brown (1975), Robert Laird Borden : A Biography. Vol. 1 : 1854-1914, Toronto, Macmillan Canada, p. 120.

58 Canadian Annual Review of Public Affairs, 1908, p. 28.

59 Oscar Douglas Skelton (1921), Life and Letters of Sir Wilfrid Laurier, vol. II, Oxford, Oxford University Press, p. 270.

60 Ibid, p. 270-271.

61 Pour le rapport de la Commission chargée d’enquêter et de faire rapport sur l’administration de la Loi du service civil et la législation connexe, voir Documents de la session (1908), N° 29a.

62 Ibid., p. 46.

63 Ibid., p. 18.

64 Ibid., p. 46.

65 Débats de la Chambre des communes, 25 juin 1908, p. 11898.

66 Hodgetts et al., Histoire d’une institution, p. 30-31.

67 Alasdair Roberts (1996), So-Called Experts : How American Consultants Remade the Canadian Civil Service, 1918-21, Toronto, IAPC, p. 35.

68 Henry Parris (1969), Constitutional Bureaucracy, London, George Allen & Unwin Ltd.

69 Kenneth Kernaghan (1976), “Politics, Policy and Public Servants : Political Neutrality Revisited,” Canadian Public Administration/Administration publique du Canada, vol. 19 :3, p. 436.

70 Herbert J. Storing (1961), “Political Parties and the Bureaucracy,” in Robert A. Goldwin (éd.), Political Parties, U.S.A., Chicago, Rand McNally, p. 146.

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