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À la défense d’un idéal contesté

 | 
Luc Juillet
, 
Ken Rasmussen

Introduction. Le rôle de la Commission de la fonction publique du Canada et du mérite dans le gouvernement démocratique

Texte intégral

  • 1 Joseph A. Schumpeter (1951), Capitalisme, socialisme et démocratie, Paris, Payot, p. 434-435.

Dans les sociétés industrielles modernes, un gouvernement démocratique doit disposer […] des services d’une bureaucratie bien entraînée, jouissant d’une bonne réputation et s’appuyant sur de solides traditions, douée d’un sens vigoureux du devoir et d’un esprit de corps non moins vigoureux. L’existence d’une telle bureaucratie est la meilleure réponse que l’on puisse donner à l’objection du pourvoir exercé par des amateurs […] Elle doit également être assez forte pour guider et en cas de besoin, pour instruire les politiciens placés à la tête des ministères. Elle doit être capable de développer ses propres principes et être assez indépendante pour les affirmer. Elle doit constituer un pouvoir tenant sur ses pieds par ses propres forces.1
Joseph Schumpeter, 1951

  • 2 La Commission du service civil a changé d’appellation en 1967 pour devenir la Commission de la fon (...)

1La création en septembre 1908 de la Commission du service civil (CSC) marque un tournant dans l’histoire de la fonction publique et de la constitution d’un gouvernement démocratique au Canada.2 L’établissement d’une telle commission indépendante du gouvernement et investie du pouvoir exclusif d’effectuer des nominations à la fonction publique, sauf dans les rangs supérieurs, signifie également la naissance d’une administration impartiale. En effet, lorsqu’il établit un régime de nomination et de promotion des fonctionnaires reposant sur une évaluation indépendante, le gouvernement du Canada met fin au favoritisme politique à grande échelle. Il rend aussi possible la formation d’une fonction publique professionnelle qui sera dorénavant bien plus en mesure d’assurer la prestation efficace des services publics et de conseiller le gouvernement de l’heure relativement aux décisions stratégiques.

2En plus d’accroître la compétence de la Commission de la fonction publique (CFP), l’application du principe du mérite libère les fonctionnaires du joug de leurs maîtres politiques et leur confère une certaine indépendance. Même s’il est désormais établi que les fonctionnaires ne seront jamais complètement à l’abri de toute ingérence politique, le régime indépendant de nomination et de promotion leur permet néanmoins de demeurer impartiaux sur le plan politique et de donner aux ministres des conseils non biaisés, dans l’intérêt exclusif du public et sans crainte de répercussions sur leur carrière. Le régime du mérite donne en outre aux fonctionnaires suffisamment d’indépendance et de sécurité pour leur permettre de tenir tête aux politiciens peu scrupuleux qui tenteraient de les forcer à contourner les lois ou à faire fi des normes de conduite afin de servir des visées partisanes. En somme, en septembre 1908, le Parlement canadien pose non seulement les fondements d’une fonction publique professionnelle, outil efficace que le gouvernement pourra utiliser dans l’intérêt public, mais également l’assise d’une nouvelle institution nationale destinée à devenir une force à part entière dans la gouvernance du Canada.

  • 3 Ezra Suleiman (2005), Le démantèlement de l’État démocratique, Paris, Éditions du Seuil, p. 10.

3En apparence, ni la création d’un organe voué à la dotation ni l’adoption de règles régissant la nomination des fonctionnaires ne semblent constituer des affaires d’État de première importance. Cependant, la décision de créer une administration professionnelle et impartiale, elle, l’est dans la construction d’une démocratie moderne. D’ailleurs, le professeur Ezra Suleiman n’est pas sans nous le rappeler : les gouvernements démocratiques sont fondés sur la légitimité, laquelle découle en grande partie de leur efficacité à fournir des services d’envergure à la population et aussi de la capacité des citoyens à être persuadés qu’ils seront traités avec justice et impartialité par la bureaucratie d’État3. En conséquence, malgré les risques potentiels qui sont associés au recours à une administration publique professionnelle, notamment le manque de réceptivité aux gouvernements dûment élus qui peut procéder d’une trop grande indépendance et de l’écart inévitable dans les renseignements et l’expertise dont disposent les uns et les autres, il n’en demeure pas moins qu’une fonction publique efficace et impartiale constitue un rouage indispensable de tout gouvernement démocratique.

  • 4 Cité dans Peter Hennessy (1989), Whitehall, Londres, Fontana, 38.

4Dans les sociétés démocratiques anglo-américaines, dont le Canada, la création d’une fonction publique professionnelle est inextricablement liée à l’adoption d’un régime de dotation se fondant sur le principe selon lequel les nominations et les promotions doivent reposer exclusivement sur l’évaluation indépendante du mérite, tel qu’il est déterminé par des examens. L’idée du principe du mérite provient notamment du célèbre rapport Northcote-Trevelyan, rédigé en 1854 pour le compte du gouvernement britannique. Dans le rapport, les auteurs Sir Stafford Northcote et Sir Charles Trevelyan, tous deux tenants de la réforme, prônent la création d’une fonction publique nouvelle qui aiderait le pays à relever les défis auxquels il fait face, en ces termes : “ On peut affirmer avec certitude que, dans l’état actuel des choses, il serait impossible de mener à bien les affaires publiques sans l’aide d’un groupe efficace composé d’agents permanents, dûment subordonnés aux ministres qui doivent répondre de leurs actes directement à la Couronne et au Parlement, agents qui auraient néanmoins suffisamment d’indépendance, de personnalité, de capacité et d’expérience pour pouvoir conseiller, appuyer, et dans une certaine mesure, influencer ceux qui deviennent leurs supérieurs4 ” [traduction]. C’est dans cette optique que l’instauration graduelle du régime de dotation axé sur le mérite constituerait le mécanisme permettant de garantir “ l’indépendance, la personnalité, la capacité et l’expérience ”.

  • 5 Patricia Wallace Ingraham (1995), The Foundation of Merit : Public Service in American Democracy, (...)
  • 6 John Halligan (2003), “Anglo-American Civil Service Systems : Comparative Perspectives,” in John H (...)

5Le rapport Northcote-Trevelyan influe de façon décisive sur la réforme des administrations publiques qu’entreprennent les démocraties anglo-américaines à la fin du XIXe et au début du XXe siècles. En Grande-Bretagne, la première commission de la fonction publique voit le jour en 1855, et le régime de dotation axé sur le mérite se concrétise progressivement au cours des décennies qui suivent. D’autres pays emboîtent bientôt le pas. De fait, aux États-Unis, en adoptant la Pendleton Act en 1883, le Congrès donne le feu vert à la mise en œuvre d’un régime de dotation axé sur le mérite5. En Australie et en Nouvelle-Zélande, un tel régime est adopté en 1902 et en 1912 respectivement6. Le Canada n’échappe pas à la vague de réformes. En effet, la Commission du service civil y est créée en 1908, pour englober en 1918 l’ensemble de la fonction publique. Comme nous le verrons dans le premier chapitre, l’exemple de la Grande-Bretagne a joué un rôle important dans les choix effectués au Canada. En bout de ligne, vers la fin des années 1920, malgré des variantes nationales considérables, toutes les sociétés démocratiques anglo-américaines auront adopté un régime axé sur le mérite pour doter leur fonction publique.

  • 7 Robert Best (1982), “The Meaning of Merit,” in Robert F. Adie et Paul G. Thomas, Canadian Public A (...)
  • 8 Patricia Wallace Ingraham (1995), The Foundation of Merit : Public Service in American Democracy, (...)
  • 9 Ezra Suleiman (2005), Le démantèlement de l’État démocratique, notamment les p. 257-296. Voir auss (...)

6Cependant, malgré la place qu’il occupe sur le plan historique dans l’avènement d’une fonction publique professionnelle dans ces sociétés démocratiques, le principe du mérite devient bientôt la cible de nombreuses critiques. Celles-ci visent principalement les commissions qui ont été établies pour faire du mérite une réalité opérationnelle, mais qui élaborent progressivement un ensemble de règles lourdes et complexes qui finissent par entraver la gestion du personnel. De plus, à mesure que la bureaucratie grossit et que le gouvernement se complexifie, les populations s’attendent à obtenir rapidement des solutions adaptées aux divers problèmes sociaux de l’heure. On en vient donc à considérer le régime du mérite comme un système excessivement pesant et ingérable, emblème de l’inefficacité de la bureaucratie7. Le président Jimmy Carter des États-Unis se fait l’écho de ce point de vue qui récolte par ailleurs de nombreux appuis lorsqu’il commente en 1976 les règles obscures qui sous-tendent le régime du mérite dans son pays et fait observer que “ le régime axé sur le mérite est dépourvu de mérite8 ” [traduction]. Durant la période de l’après-guerre, les politiciens estiment de plus en plus ne pas avoir suffisamment de contrôle sur le processus d’élaboration des politiques. Ils commencent donc à exiger que la fonction publique suive davantage l’orientation qu’ils impriment. C’est ainsi que, dans de nombreuses sociétés démocratiques, on assiste à une multiplication des efforts visant à rétablir un contrôle politique sur la bureaucratie, notamment par la politisation des nominations9. Dans certains cas, les fonctionnaires eux-mêmes considèrent que la convention en matière de neutralité politique de la fonction publique entrave de façon injustifiée leur droit légitime de participer à la vie politique au sein de la collectivité. Enfin, à une époque où les sociétés démocratiques évoluées adhèrent à une conception élargie de l’égalité démocratique, les préoccupations que suscitent la discrimination et la sous-représentation des minorités dans les bureaucraties d’État mettent en lumière les difficultés liées à l’application des processus de dotation axés sur le mérite.

7Au fil du temps, l’avalanche de critiques entraîne au sein des sociétés anglo-américaines un bouleversement dans l’application du régime axé sur le mérite, voire dans le principe du mérite même. De fait, nombreux sont les pays où les commissions indépendantes sont abolies et le système de dotation modifié dans l’espoir de répondre aux pressions exigeant une plus grande efficacité en matière de gestion et une meilleure réceptivité au monde politique. Le Canada n’y fait pas exception. En effet, la CFP joue toujours un rôle important à titre d’organe de dotation indépendant, mais non sans avoir subi des changements de taille au cours de ses cent ans d’histoire. À l’instar du régime de gestion du personnel dans son ensemble, elle a dû évoluer au rythme du milieu. Mais comment caractériser l’évolution de la CFP au cours du siècle qui vient de s’écouler ? Comment expliquer sa robustesse et sa longévité malgré les critiques incessantes dont a fait l’objet le régime axé sur le mérite au cours des décennies ? Quelles tendances et pressions influent sur la CFP et le régime axé sur le mérite au fil du temps ? Comment la CFP elle-même essaie-t-elle de réagir au contexte en évolution ? Que nous révèlent sur l’évolution de l’administration publique canadienne les changements apportés durant cette période ? Telles sont les questions auxquelles nous tenterons de répondre dans le présent ouvrage.

LE MÉRITE, UN ÉQUILIBRE ENTRE DES VALEURS, ET VALEUR DE L’AMBIVALENCE INSTITUTIONNELLE

8C’est donc à travers un bref survol de ses cent ans d’histoire que nous tenterons de mieux comprendre les origines et le rôle particuliers de la CFP, son évolution, de même que les défis qu’elle a dû relever tout au long de son existence. À cette fin, nous nous fondons sur deux affirmations de portée générale. D’une part, celle selon laquelle on peut envisager l’histoire de la CFP comme une lutte incessante pour trouver un juste équilibre entre trois tandems de valeurs concurrentes et parfois même contradictoires qui sont au cœur de la dotation de la fonction publique dans toute démocratie libérale : la neutralité politique et l’indépendance, la justice et l’égalité démocratique, et enfin la compétence et l’efficacité en matière de gestion. D’autre part, l’affirmation selon laquelle la longévité de la CFP et sa capacité à maintenir un juste équilibre entre les différentes valeurs fondamentales qui sous-tendent le régime de dotation s’expliquent par sa position unique à la fois d’entité centrale de gestion du personnel disposant de pouvoirs complets de dotation et d’organe indépendant faisant directement rapport au Parlement de la situation du régime axé sur le mérite.

9La complexité des valeurs, leur polyvalence et leur caractère évolutif font en sorte qu’il a fallu périodiquement remanier le système de dotation. En effet, un coup d’œil à l’histoire de la CFP permet de constater que celle-ci a consacré une grande partie de ses efforts à donner aux valeurs une réelle signification, à s’ajuster aux chocs et aux assauts endogènes et exogènes qui ont eu une incidence sur leur poids relatif ou qui ont changé leur signification, et enfin à tenter d’établir un ensemble de règles – le fameux régime axé sur le mérite – qui permettrait d’en assurer le respect. Autrement dit, même si la genèse et l’évolution de la CFP sont incontestablement et inextricablement liées à l’idéal du mérite, la signification précise et les conséquences pratiques de cet idéal sont souvent mal définies et suscitent de nombreuses controverses. Ainsi, le régime axé sur le mérite est contesté dès sa création, sans compter que l’on cherche bon an, mal an à trouver un équilibre précaire entre les valeurs concurrentes qu’il est censé concrétiser.

10Dans quelle mesure les droits politiques des fonctionnaires et l’impartialité vont-ils de pair ? À quel moment l’indépendance de la bureaucratie, garante supposée, du moins en partie, du professionnalisme et de l’efficacité, devient-elle un obstacle à l’application concrète de la volonté démocratique dûment exprimée par le gouvernement élu ? La justice et l’égalité d’accès devraient-elles être synonymes de traitement de faveur pour les groupes qui sont sous-représentés ? Dans quelle mesure le traitement de faveur et l’embauche de la personne “ la plus qualifiée ” sont-ils compatibles ? À quelle étape un système rigide et lourd censé garantir l’embauche des personnes les plus qualifiées, sans parti pris politique, devient-il un frein à l’efficacité organisationnelle, un carcan pour les gestionnaires et une entrave à la prestation efficace des services publics ? À l’inverse, à quel moment la souplesse en matière de gestion de la dotation donne-t-elle lieu à des décisions discrétionnaires qui sont incompatibles avec la valeur de justice et qui mettent en péril la compétence de la fonction publique ? Tel est le genre de questions qui sont omniprésentes dans l’histoire de la CFP. Elles portent toutes soit sur la signification des tandems de valeurs que nous avons mentionnés dans les pages précédentes, soit sur l’équilibre adéquat à préserver entre eux. Bien sûr, les réponses claires et unanimes sont rares. D’ailleurs, comme en témoigne l’histoire de la CFP, la recherche de réponses à ces questions est une tâche jamais terminée.

11Elle l’est d’autant moins que la cible visée ne cesse de se transformer. Au cours du siècle dernier en effet, la société canadienne a considérablement évolué. Par exemple, depuis les années 1960, l’accent mis sur le respect des droits, d’une part, et la montée de la politique identitaire, d’autre part, ont amené à l’avant-scène les questions d’équité en matière d’emploi et aussi modifié les anciennes conceptions de la justice. Ces changements sociaux ne sont pas étrangers aux nouvelles tentatives de la CFP dans le domaine du bilinguisme et de l’équité en matière d’emploi dans les années 1960 et 1970. Cependant, pour suivre ces tendances sociales et politiques, la CFP doit changer son mode de fonctionnement et sa conception opérationnelle du principe du mérite. Il suffit de lire les discours de John J. Carson, président de la CFP dans les années 1970, pour comprendre les difficultés qu’entraîne une révision de la signification traditionnelle du mérite dans le nouveau contexte social. L’histoire se répète dans les années 1980 et 1990, mais cette fois c’est la participation des fonctionnaires à des activités politiques qui est visée. Or, une tendance a particulièrement caractérisé la CFP tout au long des années. Il s’agit de l’attention soutenue accordée à l’efficacité et à la souplesse en matière de gestion dans les affaires publiques. De fait, dès la fin de la Seconde Guerre mondiale, les exigences à cet égard sont incessantes. Depuis, la CFP s’efforce de s’y plier tout en continuant à protéger les valeurs qui lui sont intrinsèques depuis sa création.

  • 10 Patricia Wallace Ingraham (2006), “Building Bridges over Troubled Waters : Merit as a Guide,” Publ (...)

12En somme, de simple moyen servant à trouver les personnes “ les plus qualifiées ”, le mérite devient peu à peu un succédané boiteux de différentes valeurs et aspirations qui sont elles-mêmes difficiles à définir ou à concilier. Pour reprendre les termes de la célèbre universitaire Patricia Ingraham, “ le mérite est lié aux valeurs, aux idéaux et à l’éthique, au rôle que devrait jouer la fonction publique dans une démocratie et donc à la gouvernance de toute société démocratique10 ” [traduction]. C’est pour cette raison que, jusqu’à un certain point, les débats au chapitre du régime du mérite ne sont pas simplement de nature technique et administrative. Ils portent également sur les valeurs fondamentales que la fonction publique devrait faire siennes dans une démocratie et sur l’établissement d’un système qui permette de soutenir de façon acceptable des valeurs concurrentes. Selon nous, cette réalité complexe suppose un équilibre délicat dont l’atteinte passe inévitablement par des compromis appelés à évoluer et jamais entièrement satisfaisants. Voilà en grande partie les éléments qui expliquent la difficulté qu’éprouvent ceux qui tentent “ d’arranger ” le régime axé sur le mérite au fil du temps. Ils expliquent aussi la raison pour laquelle la CFP, bien qu’elle ait activement souscrit à la nécessité d’entreprendre une réforme à plusieurs étapes de son histoire, a aussi souvent prêché la prudence dans l’intention d’attiédir le zèle des adeptes de la réforme qui ne s’intéressent qu’à un seul aspect du système de dotation. Enfin, voilà également qui nous permet de comprendre les raisons pour lesquelles, à différents moments de son histoire, la CFP s’est engagée à fond dans certaines activités, dont la formation linguistique, qui peuvent sembler ne pas cadrer avec une conception étroite du recrutement fondé sur le mérite, mais qui sont liées à la promotion de valeurs importantes pour la fonction publique canadienne.

13La longévité de la CFP et l’influence qu’elle n’a jamais cessé d’exercer s’expliqueraient par une autre caractéristique : l’ambivalence de son statut institutionnel particulier. Comme le lecteur pourra le constater au chapitre 1, la création de la Commission du service civil en 1908 repose sur un choix inhabituel sur ce plan. En effet, d’une part, la CSC est un organe central de gestion du personnel investi du pouvoir exclusif d’effectuer des nominations à la fonction publique, indépendant du Cabinet et ne relevant d’aucun ministre. D’autre part, elle est non seulement un agent du Parlement, auquel elle doit directement rendre compte de l’exercice des pouvoirs qui lui sont conférés, mais aussi l’organe chargé d’effectuer la nécessaire surveillance permettant de garantir l’intégrité du régime axé sur le mérite. Cependant, aucun ministre ne la représente à la Chambre des communes et, traditionnellement, ses liens avec le Parlement sont plutôt ténus. Autrement dit, elle possède une assise tant au sein du pouvoir exécutif qu’au sein du pouvoir législatif.

  • 11 C. E. S. Franks et J. E. Hodgetts (2001), Parliament and Human Resources Management : The Role of (...)

14La mise sur pied d’une telle organisation a nécessité une bonne dose de créativité et d’abnégation, surtout dans le contexte qui prévaut au début du XXe siècle. En effet, dans la perspective de création d’une fonction publique caractérisée à la fois par le professionnalisme et un degré raisonnable d’indépendance, le législateur doit accepter que la CFP elle-même dispose d’un degré d’indépendance peu commun et se dégage du principe traditionnel de la responsabilité ministérielle. Une telle démarche signifie également le renoncement à la distribution de toute faveur. Comme l’ont fait remarquer deux éminents spécialistes des sciences politiques canadiens, la sélection des futurs fonctionnaires revêt une importance telle qu’elle exige “ […] un renoncement de la part de tous les députés, une sorte de conscience institutionnalisée qui agirait en leur nom afin d’éloigner à jamais la tentation de pratiquer le favoritisme11 ” [traduction]. À cela s’ajoute la non moins importante volonté de la Couronne d’abandonner le contrôle qu’elle exerce sur les nominations pour le remettre entre les mains d’un organe indépendant.

15Ces remarquables efforts de renoncement se répercutent longtemps sur la CFP et sur sa capacité à protéger le principe du mérite, de plusieurs façons : tantôt elle fait montre de leadership au sein de l’organe exécutif, tantôt elle exploite le rapport privilégié qu’elle entretient avec le Parlement pour affirmer son indépendance et son rôle particulier de gardien du régime axé sur le mérite. Aux yeux des parlementaires, des ministres et des fonctionnaires, cette conjugaison de rôles est souvent malcommode, voire problématique. D’ailleurs, plusieurs réformes visant à supprimer cette dualité sont entreprises pour tenter de transférer les pouvoirs exécutifs de la CFP à un organisme central traditionnel et ainsi la transformer purement et simplement en un organe parlementaire de surveillance. Pourtant, c’est bien grâce à son caractère ambivalent sur le plan institutionnel, à sa double personnalité pour ainsi dire, que la CFP a pu s’efforcer de trouver un juste équilibre entre les exigences concurrentes qui ont toujours pesé sur le système de dotation. En effet, la CFP a non seulement réussi à maintenir des relations étroites avec les hauts dirigeants et les gestionnaires ministériels à titre de participant direct à la dotation et à d’autres fonctions de gestion du personnel, mais également à se tenir à l’écart et à invoquer son indépendance pour résister aux pressions politiques exercées par les ministères, sans compter qu’elle est parvenue à bloquer certaines réformes qui auraient pu miner les valeurs fondamentales de la fonction publique.

16Évidemment, une telle ambivalence n’est pas toujours facile à assumer. D’ailleurs, au fil des ans, la CFP se fait accuser à la fois d’un excès de complaisance et d’un manque de collaboration. Cependant, malgré les critiques, la position particulière de la CFP s’est souvent avérée à son avantage. En outre, l’indépendance de la CFP ayant été inscrite dans la loi au nom de la protection des idéaux que sont l’indépendance et le mérite, il aurait été difficile au pouvoir exécutif de l’en retirer. Par conséquent, même à une époque où de nombreux observateurs s’inquiètent du manque de réceptivité de la fonction publique à ses maîtres politiques, tout politicien qui demanderait au Parlement d’intervenir en faveur de la suppression de l’indépendance de la CFP dans le domaine de la dotation risquerait d’être taxé de vouloir retourner à la grande époque du favoritisme. On peut donc conclure que, de ce point de vue, l’ambivalence de la CFP sur le plan institutionnel a fort certainement contribué à sa longévité.

SURVOL DU PRÉSENT OUVRAGE

17Dans le but de rendre compte de l’évolution de la CFP et des débats qui l’ont façonnée, nous retraçons dans le présent ouvrage les cent ans d’histoire de l’organisme, depuis sa création au début du XXe siècle jusqu’aux réformes des dernières années. À cette fin, notre analyse ne porte pas tant sur le détail des changements organisationnels qui ont marqué l’évolution de la CFP que sur les transformations d’envergure qui ont modifié son rôle au cours des décennies et les débats autour de sa raison d’être. En conséquence, le présent ouvrage traite avant tout de la position sur le plan institutionnel de la CFP au cours de son histoire dans l’ordre constitutionnel du Canada, de son rôle dans la promotion des principes fondamentaux qui sous-tendent l’administration publique canadienne, et enfin de son importance pour la démocratie au Canada. Parallèlement, étant donné le lien inextricable qui unit la CFP au principe du mérite, nous étudions également, d’une part, en quoi la conception du principe du mérite a évolué et, d’autre part, la manière dont le régime axé sur le mérite s’est adapté aux valeurs et aux objectifs au cours du siècle dernier. Enfin, outre une description des tendances et des événements qui ont modelé la CFP, nous examinons leur signification dans le contexte élargi de l’évolution des pouvoirs publics et de l’administration publique au Canada.

18Le chapitre 1 retrace les débats qui font rage à la fin du XIXe et au début du XXe siècles sur la nécessité de créer une commission du service civil indépendante pour mettre un terme au favoritisme. À la base, la création de la CSC vise un but bien particulier : l’élimination du favoritisme grâce à l’établissement d’un système de concours aux fins de recrutement et de promotion reposant sur le mérite. À l’époque cependant, on assiste à une levée de boucliers et, dès le départ, on conteste le bien-fondé du principe du mérite et de la création d’une commission indépendante. En effet, la nécessité de débarrasser la fonction publique du favoritisme est alors en grande partie associée au besoin d’améliorer le professionnalisme et les compétences dans la gestion des affaires publiques. Les défenseurs de cette thèse soutiennent que la fonction publique serait plus efficace si la dotation n’était pas assujettie à un tel contrôle politique. D’ailleurs, même si elle fait l’objet de nombreuses critiques qui sont adressées à la CSC, l’efficacité constitue une des principales raisons ayant mené à la création de celle-ci. Le professionnalisme et l’efficacité ne sont toutefois pas les seuls objectifs visés : l’exigence démocratique réclamant l’égalité d’accès aux emplois de la fonction publique, peu importe la nature des rapports avec le parti au pouvoir, constitue également un argument de poids.

19Cependant, un puissant argument constitutionnel en faveur de la conservation par la Couronne du privilège d’effectuer les nominations à la fonction publique entrave la poursuite de ces objectifs. Malgré tous les maux qui y sont associés, le favoritisme représente aux yeux de nombreux politiciens et fonctionnaires un usage légitime des pouvoirs de la Couronne, et le transfert des pouvoirs de dotation à une commission indépendante ayant des rapports ténus avec le Parlement, une sérieuse violation du principe fondamental de la responsabilité ministérielle. À cette époque pourtant, malgré l’influence grandissante exercée par les partisans de la réforme et les précédents établis en Grande-Bretagne et aux États-Unis, la convention visant l’établissement d’une fonction publique impartiale, dont la dotation reposerait entre les mains d’une commission indépendante, est contestée dans les rangs de l’élite au pouvoir.

20Dans le chapitre 2, nous nous penchons sur les obstacles auxquels se heurte la CSC de 1918 jusqu’à la fin de la Seconde Guerre mondiale. En 1918, la CSC obtient les pleins pouvoirs de dotation pour l’ensemble de la fonction publique. Elle devient ensuite rapidement un pivot dans le régime de gestion du personnel au Canada et, quelque limitées qu’aient pu être ses attributions au moment de sa création, un organe important dans la mise sur pied d’une fonction publique professionnelle moderne, chargé d’une multiplicité de volets, dont le recrutement, la classification, la détermination de la paye, le développement organisationnel, la formation et le perfectionnement de même que les appels. C’est aussi durant cette période que la CSC entame sa lutte pour trouver un juste équilibre entre les valeurs et les exigences concurrentes en matière de dotation de la fonction publique. En effet, la conception attrayante selon laquelle les concours serviraient de panacée pour déterminer le mérite doit bientôt être modérée par la nécessité de tenir compte des autres aspects sociaux et politiques. Tout au long de cette période donc, le régime axé sur le mérite subit des modifications visant à privilégier les anciens combattants à la recherche d’un emploi, à empêcher les femmes d’obtenir certains types de postes et à accéder à certaines classes d’emplois et enfin à garantir une meilleure représentation régionale et linguistique. De plus, la CSC qui doit toujours parer à la critique l’accusant d’usurper les pouvoirs de la Couronne et de ne pas être suffisamment responsable, doit également faire face au désaccord exprimé par les associations de personnel et la haute direction relativement à ce qui constitue la meilleure façon d’établir au pays un système de classification sur lequel reposerait une fonction publique axée sur le mérite et où l’on peut faire carrière.

21Le chapitre 3 traite de la période qui s’étend de la fin de la Seconde Guerre mondiale à 1967, année où sont adoptées des réformes administratives d’envergure. On peut prétendre qu’il aurait pu s’agir de l’apogée de la CSC en tant que pivot du régime de gestion du personnel à Ottawa. En effet, forte des nouvelles responsabilités qu’elle a obtenues au cours des décennies précédentes, la CSC joue à présent un rôle opérationnel central dans la dotation et la gestion du personnel et, jusqu’à la fin des années 1950, elle se voit même confier de nouvelles fonctions dans le domaine de la formation, de la recherche et des appels. Malgré tout, dans un contexte où la notion de gestion moderne recueille de plus en plus d’appuis, la CSC devient la cible de nouvelles critiques, particulièrement acerbes, selon lesquelles elle constitue un obstacle à une gestion publique efficace. Cette critique est notamment adressée par trois commissions de premier plan ayant examiné la fonction publique : la Commission Gordon (1946), la Commission Heeney (1959) et la Commission Glassco (1962). Dans leur rapport respectif, les membres des différentes commissions remettent en question les pouvoirs de la CSC en matière d’administration du personnel et soutiennent que, la fonction publique ne cessant de grossir et de se complexifier, elle doit moderniser sa gestion pour demeurer efficace. D’aucuns estiment en outre que les contrôles excessifs exercés sur les gestionnaires ministériels, d’une part, et la répartition malhabile des responsabilités entre le Conseil du Trésor et la CSC au centre, d’autre part, sont autant d’entraves à la bonne administration. En somme, cette période se caractérise par des changements mineurs dans la gestion de la fonction publique, notamment l’adoption de la Loi du service civil de 1961, mais aussi et surtout, par la formulation au nom de la souplesse et de l’efficacité en gestion d’une critique âpre et durable à l’encontre de la CSC et du régime axé sur le mérite.

22Dans le chapitre 4, nous nous intéressons à la période qui s’étend de 1967 à 1979, années au cours desquelles on assiste à la plus importante vague de réformes dont la CSC et la gestion du personnel aient fait l’objet depuis le début du siècle. De fait, par suite de l’adoption de la Loi sur l’emploi dans la fonction publique en 1967, la CSC devient la Commission de la fonction publique (CFP), laquelle se trouve amputée des responsabilités en matière de paye et de classification au profit du nouveau Secrétariat du Conseil du Trésor (SCT), officiellement désigné comme l’“ employeur ” des fonctionnaires. La CFP entreprend alors, en réaction au rapport de la Commission Glassco, la délégation à grande échelle de ses pouvoirs de dotation aux administrateurs généraux des ministères. Désormais, même s’ils sont contraints à exercer ces pouvoirs dans le respect du cadre stratégique établi par la CFP, les gestionnaires ministériels disposent d’un degré de liberté jamais égalé jusque-là dans la gestion du personnel.

23Cependant, cette période cruciale dans l’histoire de la CFP ne se borne pas à une simple réduction des responsabilités et des pouvoirs de celle-ci au profit du SCT et des gestionnaires ministériels. En effet, les réformes entreprises jusqu’alors pour accroître l’efficacité sont à tel point modestes qu’en 1979, la Commission Lambert et le Comité D’Avignon réclament la mise en place de changements additionnels pour assurer une meilleure gestion du personnel. En outre, devant l’importance grandissante accordée dans la société canadienne aux notions d’égalité et de liberté, la CFP élabore de nouveaux services et de nouvelles politiques. Elle devient même un chef de file dans la création d’une fonction publique représentative et elle instaure à cette fin des programmes visant à accroître le bilinguisme chez les fonctionnaires et à recruter davantage d’employés provenant des groupes sous-représentés tels que les femmes, les Autochtones et les membres des minorités visibles. De plus, la CFP doit tenir compte de l’évolution des idées à l’égard de la neutralité politique des fonctionnaires et de leur droit de participer à des activités politiques, domaines où d’autres changements s’opèreront au cours des prochaines décennies. En résumé, même si l’importance croissante donnée à la souplesse et à l’efficacité en matière de gestion entraîne des changements majeurs au cours de cette période, la CFP n’en continue pas moins à jouer un rôle prépondérant dans la dotation et la gestion du personnel et à s’engager activement dans l’application d’un ensemble de valeurs élargi englobant notamment l’impartialité et l’équité.

24Dans les années 1970, on assiste donc à la montée des pressions exigeant une redéfinition de la neutralité politique des fonctionnaires. Pourtant, la question ne deviendra vraiment d’actualité que dans les décennies qui suivront. Le chapitre 5 porte précisément sur la lutte que mène la CFP pour défendre les valeurs traditionnelles que sont la neutralité et l’impartialité malgré l’évolution des attentes sur le plan politique et social pendant la période qui s’étale de 1979 à 2006. Le débat se fait alors dichotomique. Premièrement, deux importantes décisions judiciaires forcent la CFP à repenser les limites imposées aux fonctionnaires qui souhaitent participer à des activités politiques, démarche qui débouchera sur l’intégration de nouvelles dispositions dans la Loi sur l’emploi de la fonction publique adoptée en 2003. Deuxièmement, dans la foulée de l’arrivée au pouvoir du gouvernement conservateur en 1984, on s’inquiète du manque de réceptivité de la bureaucratie à l’orientation imprimée par celui-ci. On assiste ainsi à la création de cabinets ministériels gagnant en taille et en puissance, dotés directement par le gouvernement en passant outre au régime axé sur le mérite. Il s’agit là d’un moyen, parmi d’autres, utilisé pour asseoir de nouveau le contrôle politique sur la bureaucratie. Cette nouvelle façon de faire est de nature à soulever certains doutes sur l’intégrité du régime axé sur le mérite, d’autant plus que les membres du personnel des cabinets de ministres peuvent bénéficier d’une priorité de nomination à la fonction publique. En 2006, le gouvernement conservateur de Stephen Harper abolit ce passe-droit. En conclusion, le chapitre 5 illustre clairement en quoi, d’une part, la CFP a dû s’adapter au contexte social et politique en mutation et, d’autre part, même la signification des valeurs fondamentales que sont l’impartialité et la neutralité politique a évolué avec le temps.

25Le chapitre 6 porte sur les réformes entreprises entre 1984 et 1993, années du gouvernement conservateur dirigé par Brian Mulroney. Élu, entre autres, grâce à sa rhétorique hostile à la bureaucratie et à son programme prônant l’élimination du déficit, celui-ci envoie à la fonction publique, dès son accession au pouvoir, le signal clair que la mise en œuvre de réformes administratives ne saurait tarder. Si l’on tient compte de l’intérêt du gouvernement pour le courant en faveur d’une nouvelle gestion publique et de sa croyance dans la supériorité des pratiques de gestion adoptées dans le secteur privé, il n’est pas étonnant de constater que le système de dotation fait de nouveau l’objet de critiques, lesquelles portent notamment sur les règles excessives et les contraintes indues imposées aux gestionnaires. L’efficacité redevient donc le mot d’ordre à suivre. Dans un tel contexte, la CFP poursuit avec prudence mais aussi avec conviction ses propres réformes administratives et législatives visant la simplification de la dotation pour les ministères. Or, lorsque le gouvernement lance sa propre réforme administrative, connue sous l’appellation Fonction publique 2000, la CFP s’emploie activement à apporter des modifications d’ordre structurel. Non seulement défend-elle alors les propositions législatives formulées par le gouvernement, mais propose-t-elle certains assouplissements qui seront énoncés en 1992 dans la Loi sur la réforme de la fonction publique. Cependant, comme l’illustre également ce chapitre, même si la CFP reconnaît la nécessité d’accroître la souplesse et l’efficacité en matière de gestion, elle continue de vouloir trouver un juste équilibre entre ce but et les objectifs traditionnels du régime axé sur le mérite, notamment l’impartialité et l’équité, sans oublier ses pouvoirs de dotation indépendants, qui selon elle, font partie intégrante de l’équation. Par conséquent, même si, pendant les années Mulroney, la Commission se rallie à la nécessité d’entreprendre des réformes, elle réussit aussi à se défendre contre les tentatives répétées visant à amoindrir ses pouvoirs de dotation directs et indépendants.

26Enfin, dans le chapitre 7, nous examinons la période qui s’étend de 1993 à nos jours. C’est dans ces années que le cadre de gestion des ressources humaines de la fonction publique, y compris la CFP, subit sa transformation la plus profonde depuis 1967. Dans les années 1990 en effet, la fonction publique canadienne poursuit son régime minceur et sa transformation afin de devenir plus stratégique, davantage axée sur les résultats et plus souple. La CFP quant à elle, commence à réévaluer sa raison d’être. Ainsi, tandis que la fonction publique tente de se détacher des conceptions traditionnelles de l’organisation bureaucratique, la CFP reconnaît de plus en plus la nécessité de se concentrer sur son mandat de base, soit la protection de certaines valeurs fondamentales qui caractérisent une fonction publique professionnelle. Elle modernise donc progressivement sa façon de concevoir la délégation, et met l’accent sur l’obligation de rendre compte des résultats et sur le respect des valeurs essentielles. De plus, elle envisage même de se retirer presque complètement de la prestation de services pour placer la surveillance de la dotation au cœur de son action.

27Il faut cependant attendre l’adoption de la Loi sur la modernisation de la fonction publique en 2003, laquelle englobe une version modifiée de la Loi sur l’emploi dans la fonction publique, pour assister à une réelle transformation de la CFP et du régime axé sur le mérite. En effet, la loi propose une nouvelle définition du mérite qui doit enfin offrir la souplesse en matière de dotation réclamée au cours des décennies par les gestionnaires et les tenants de la réforme. Dans la nouvelle loi, la Commission conserve ses pouvoirs de dotation et obtient la confirmation de son indépendance. Elle doit cependant se défaire d’une grande partie de ses services en matière de ressources humaines pour se concentrer sur la surveillance de la dotation effectuée par les ministères. Dans les faits, à l’approche de son centenaire, la CFP recentre ses activités de manière à se consacrer entièrement à l’exécution de son mandat essentiel – lequel consiste à veiller à ce que les nominations soient fondées sur le mérite – dans un contexte où la signification du mérite a changé du tout au tout.

28Au cours du siècle dernier, la CFP a été bien plus qu’un simple organe de dotation chargé de recruter des employés compétents souhaitant faire carrière à la fonction publique. Même si sa participation directe aux divers aspects de la gestion des ressources humaines a connu des hauts et des bas au fil du temps, elle n’en est pas moins demeurée une force importante dans la création et la protection d’une administration publique professionnelle au Canada. Qui plus est, la CFP n’a cessé d’occuper une place particulière parmi nos institutions nationales, faisant usage de son double statut d’agent indépendant du Parlement, d’une part, et d’organe central de gestion du personnel au sein du pouvoir exécutif, d’autre part, pour défendre l’idéal d’une fonction publique efficace, représentative, impartiale et réceptive, en mesure de servir le gouvernement de l’heure tout en demeurant indépendante. Comme le démontre le présent ouvrage, la défense d’un tel idéal n’a pas toujours été chose aisée, et la CFP a dû faire face à de nombreuses critiques. Au cours des décennies en effet, il a fallu transformer en profondeur le régime axé sur le mérite – ensemble de règles souvent lourdes censées permettre de concrétiser un agencement malaisé de valeurs concurrentes – ainsi que la CFP elle-même pour les adapter au contexte en mutation. Cependant, tout au long de cette recherche incessante d’un juste équilibre entre l’efficacité, l’équité et l’impartialité, la CFP a joué un rôle inestimable dans la création d’une fonction publique nationale, importante pierre d’assise du gouvernement démocratique au Canada.

Notes de fin

1 Joseph A. Schumpeter (1951), Capitalisme, socialisme et démocratie, Paris, Payot, p. 434-435.

2 La Commission du service civil a changé d’appellation en 1967 pour devenir la Commission de la fonction publique. Dans le présent ouvrage, Commission du service civil (CSC) renvoie à la période qui s’étend de 1908 à 1967. L’appellation Commission de la fonction publique (CFP) renvoie aux années postérieures à 1967 ou est employée de façon générale.

3 Ezra Suleiman (2005), Le démantèlement de l’État démocratique, Paris, Éditions du Seuil, p. 10.

4 Cité dans Peter Hennessy (1989), Whitehall, Londres, Fontana, 38.

5 Patricia Wallace Ingraham (1995), The Foundation of Merit : Public Service in American Democracy, Baltimore, The Johns Hopkins University Press, p. 25-27.

6 John Halligan (2003), “Anglo-American Civil Service Systems : Comparative Perspectives,” in John Halligan (éd.), Civil Service Systems in Anglo-American Countries, Cheltenham, Edward Elgar, p. 196-197.

7 Robert Best (1982), “The Meaning of Merit,” in Robert F. Adie et Paul G. Thomas, Canadian Public Administration : Problematical Perspectives, Toronto, Prentice Hall, p. 183-222 ; et Hugh Heclo (2000), “The Futureof Merit,” in James P. Pfiffner et Douglas A Brook (éd.), The Future of Merit : Twenty Years After the Civil Service Reform Act, Baltimore, The Johns Hopkins University Press, p. 226-238.

8 Patricia Wallace Ingraham (1995), The Foundation of Merit : Public Service in American Democracy, Baltimore, The Johns Hopkins University Press, p. xvii.

9 Ezra Suleiman (2005), Le démantèlement de l’État démocratique, notamment les p. 257-296. Voir aussi B. Guy Peters et Jon Pierre (éd.) (2004), Politicization of the Civil Service in Comparative Perspective : The Quest for Control, Londres, Routledge.

10 Patricia Wallace Ingraham (2006), “Building Bridges over Troubled Waters : Merit as a Guide,” Public Administration Review, juillet/août, 487.

11 C. E. S. Franks et J. E. Hodgetts (2001), Parliament and Human Resources Management : The Role of the Public Service Commission as an Agent of Parliament, Ottawa, Centre canadien de gestion, 14 décembre, manuscript non publié, p. 8.

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