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La Démocratie à l’épreuve de la gouvernance

 | 
Linda Cardinal
, 
Caroline Andrew

Troisième partie. Face au politique, les défis de la gouvernance

8. Gouvernance et décentralisation : abeilles enthousiastes et séparation des fonctions

Jean Laponce

Texte intégral

1Je suis de ces politologues qui présument que toute société est créatrice de hiérarchie. Lorsque cette hiérarchie attendue ne me saute pas aux yeux, je la cherche à la loupe. Cela dit, je sais bien que l’asymétrie des rapports entre individus et entre institutions n’est que l’un des fils d’une trame sociale qui change constamment sous les effets de la communication, de la compétition, de la coopération et du conflit qui lient l’ensemble des acteurs sociaux, ne serait-ce que pour la création, le maintien et le renversement des hiérarchies.

  • 1 C’est ainsi que student government devient student governance, même en l’absence de changements de (...)

2Entre la notion de gouvernement, plus spécifiquement politique et « verticale », et celle de gouvernance, plus englobante et plus « horizontale », je ne vois donc pas d’antagonisme ; à condition cependant que la seconde ne soit pas utilisée pour évacuer la première ou la cacher sous un euphémisme égalitaire1. Heureusement, Gilles Paquet ni ne cache ni n’euphémise ; et je souscris dans l’ensemble à son utilisation de la notion de gouvernance.

3Mes commentaires seront donc moins des critiques que des réflexions, que je présenterai en deux parties. La première – immédiate, intuitive, un peu brouillonne, car elle est réaction du cerveau droit – a pour titre « l’abeille enthousiaste ». La seconde – plus réfléchie, plus abstraite, se prêtant mieux aux références livresques, car elle est élaboration du cerveau gauche – a pour titre « Talcott Parsons ».

L’abeille enthousiaste

4Dans la boîte de la figure 1 de la communication de Gilles Paquet, la « boîte à Boisot », nous voyons ou imaginons voir se joindre, ou essayer de se joindre, des mains visibles, des mains cachées et des mains invisibles – mains visibles de la bureaucratie, mains cachées du clan et mains invisibles du marché. Nous voyons s’y joindre aussi des systèmes ouverts et des systèmes clos, des systèmes égalitaires et des systèmes hiérarchiques, des structures de type biologique et des structures de type architectural, des institutions aux frontières fixes et des institutions aux frontières changeantes. Ce mélange dit bien la spécificité de la gouvernance par rapport au gouvernement. C’est donc une boîte qui me satisfait. Mais une boîte est une boîte, c’est un système clos, un espace enfermé dans trois dimensions. L’esprit d’ouverture que souffle la notion de gouvernance invite à ce que nous ouvrions cette boîte, à ce que nous jouions avec.

5Je me suis donc demandé ce qu’il faudrait ajouter aux trois axes du modèle pour en faire une boîte à quatre dimensions. Et, à ce point, m’est venue en mémoire l’histoire de l’abeille enthousiaste que rapporte Kelly (1994) dans son ouvrage à la gloire des systèmes ouverts et biologiques.

6Kelly décrit l’essaimage d’une colonie d’abeilles. Je m’étais imaginé – déformation de politologue – que la reine avait un rôle de décideur. Sinon en tête de l’essaim migrateur, je l’imaginais recevant des renseignements et donnant des ordres, ou du moins contribuant à la décision. Non, sa fonction est purement de reproduction. À la recherche d’un nouveau gîte, l’essaim envoie des éclaireurs dans toutes les directions et ces éclaireurs reviennent à leur point de départ pour décrire, sous forme de danse, l’endroit où l’on pourrait se poser. Or, ce message, très abstrait, très codifié, donc dans le coin gauche du haut de la boîte à Boisot, est transmis avec un enthousiasme plus ou moins grand. Et, apparemment, plus l’enthousiasme est grand, plus grand est le nombre d’abeilles tentées de se rendre aux avis donnant direction et distance. L’essaim est alors tiraillé dans des directions contraires, et c’est l’abeille la plus enthousiaste qui emmène ses sœurs.

7Si l’on distingue l’emballé de l’emballage, un message peut donc être à la fois très abstrait et très concret, très rationnel et très émotif. D’où l’utilité, peut-être, d’ajouter au modèle Paquet-Boisot la dimension de l’enthousiasme, un axe du chaud et du froid à la McLuhan.

8Lorsque l’on décentralise un système, est-ce que l’on accroît l’enthousiasme ? Si l’on fait monter l’enthousiasme, donc la température associée au message, est-ce que l’on en facilite la transmission ? À quel point y a-t-il risque de surchauffe ? Que faire quand trop d’enthousiastes ont trop de messages divergents ?

9La bonne gouvernance veut que l’on dispose de mécanismes régulateurs du chaud et du froid. Dans une université, par exemple, on accroît généralement l’enthousiasme si l’on décentralise pour ce qui est des chercheurs. Mais, s’il y a surchauffe, on crée des comités. Ce dernier mot me fait réaliser combien je sympathise avec l’abeille enthousiaste de Kelly, mais cette sympathie est tempérée cependant par une interrogation à laquelle Kelly n’a pas réponse : L’abeille enthousiaste a-t-elle fait le bon choix ?

  • 2 Pour une analyse de l’interprétation que les chercheurs donnent du passage du gouvernement à la go (...)

10Peut-on dire que la décentralisation soit une bonne chose ? Dans l’abstrait, évidemment, nous ne saurions nous prononcer. De même qu’une voiture doit pouvoir se déplacer en marche avant et en marche arrière, un système social doit pouvoir, selon les besoins, jouer sur la centralisation et la décentralisation. Or, n’y a-t-il pas tendance parmi les adeptes de la gouvernance à privilégier la décentralisation, à en faire un drapeau à couleurs idéologiques2 ?

11À ce point, j’en appelle à Talcott Parsons.

Talcott Parsons

12Le Talcott Parsons auquel je me réfère est celui de ses derniers ouvrages consacrés à l’évolution des sociétés, ouvrages qui invitent à mettre en rapport la décentralisation et la division des fonctions.

13Parsons (1966) reprend la notion de la division du travail qui, de Smith à Durkheim, avait guidé la réflexion sociologique et économique du XIXe siècle, après avoir guidé la réflexion religieuse des siècles passés, pour la hausser à un niveau d’agrégation sociale plus élevé. La dynamique du changement se trouve, dit-il, non seulement dans la division du travail, qui opère dans le court terme, mais aussi dans la séparation des fonctions de base d’une société, séparation qui s’inscrit dans la très longue durée.

14Dans une société dite primitive, note Parsons, les fonctions économique, politique, religieuse, et culturelle sont confondues ; elles sont régulées par les mêmes institutions. En termes contemporains, gouvernement et gouvernance sont identiques. Or, au cours d’une longue évolution qui mène jusqu’à la société moderne, ou postmoderne comme l’on dit imprudemment, les fonctions de base vont se séparer. L’économique, le religieux, le politique et le culturel vont devenir autonomes. Pas indépendants, mais autonomes.

15Lorsque j’étais étudiant, il était fréquent qu’on nous présente la Révolution française comme ayant sa suite dans la révolution russe de 1917, la seconde ayant étendu la logique égalitaire de la première du champ politique à ceux de l’économique, du social et du culturel. L’analyse parsonienne affirme que cette ressemblance n’est que superficielle et que, fondamentalement, les deux révolutions sont à l’opposé l’une de l’autre (Laponce, 1992). La Révolution française avait hâté la séparation en cours du politique, du religieux et de l’économique. La révolution russe, adoptant une stratégie perdante de société primitive, fusionnait à nouveau ce qui était en train de se séparer.

16Pourquoi la solution russe était-elle dysfonctionnelle, et la solution française fonctionnelle ? Simplement parce que la séparation des fonctions de base permet à chacune de ces dernières de s’organiser selon des logiques différentes. La logique de l’économie peut être le profit, la logique du politique la sécurité ou l’égalité, la logique du religieux la soumission à une autorité transcendante, et la logique de la culture ou bien la reproduction de traditions populaires ou bien, au contraire, la nouveauté étonnante et le plaisir des sens.

17Après ce détour en compagnie de Parsons, revenons à notre propos sur la décentralisation.

18Il s’opère, au Canada comme dans d’autres démocraties industrielles (Elazar, 1996 ; Philip et Soldatos, 1996 ; Laponce, 1997), notamment dans les pays de l’Union européenne, une dissociation de deux fonctions de base, non prévue par Parsons, mais qui s’inscrit dans la logique de son modèle évolutif : la dissociation de la fonction sécuritaire d’avec la fonction de solidarité nationale. Le mouvement qui menait l’État et la nation sinon à fusionner, du moins à se rapprocher l’un de l’autre, a été inversé. Cette dissociation s’opère en Europe de l’Ouest avec beaucoup de succès, au Canada avec beaucoup de résistance et sans réussite majeure.

19Dans le cas du Canada, je dis donc oui à la décentralisation lorsqu’elle a pour effet de découpler les fonctions économiques et politiques d’une part, les fonctions de sécurité et de solidarité d’autre part, de découpler notamment les fonctions de sécurité (militaire et sociale) des fonctions de solidarité nationale. Pour ce faire, il convient d’aller bien au-delà de la reconnaissance d’espaces identitaires multiples, ces espaces essentiellement psychologiques dont parle Charles Taylor (1997). Il faudrait restructurer de façon très fondamentale le système politique canadien pour lui permettre de passer d’un fédéralisme de régions à un fédéralisme de nations, ou du moins d’obtenir la cohabitation de ces deux types de fédérations (Resnick, 1991 ; Laponce, 1997). Mais cette dissociation de fonctions diverses ne signifierait pas la décentralisation tous azimuts. Décentraliser la fonction nationale s’impose si l’on veut donner aux Québécois et aux autochtones, ainsi qu’à d’autres nations qui éventuellement le désireraient, les pouvoirs dont ces nations ont besoin pour affirmer leur identité et protéger leur langue et leur culture. Mais décentraliser le pouvoir militaire n’aurait pas de sens, et décentraliser la fonction de sécurité sociale serait sans doute une erreur. Découpler des fonctions telles que l’économie et la culture, par exemple, peut permettre de prendre assise sur des principes différents et de penser que, selon le domaine considéré, le grand est ou bien beau et bon, ou bien vilain et maléfique.

20Cela nous ramène à la boîte à Boisot. Que se passe-t-il lorsque des mains qui devraient se joindre, qu’elles soient cachées, visibles ou invisibles, ne veulent pas le faire ? Que se passe-t-il lorsque des mains qui devraient lâcher prise ne veulent pas abandonner leur étreinte ? Que nous apprend la gouvernance dans ces cas si ce n’est que le système est mal en point et que, pour mettre les choses en ordre, on fondera ses espoirs sur l’intervention d’une autorité contraignante qui, par ingénierie sociale, obtiendra que se défassent les liens néfastes et que se joignent les mains qui devraient se joindre. Le bon gouvernement est alors celui qui sait où et quand intervenir, où et quand rester sur la touche. On dit souvent que l’État disparaît. S’il disparaissait avec 30 à 40 % du revenu national brut, ce serait un voleur de grande taille invisible. Non, l’État, au sens d’autorité politique suprême, ne disparaît pas ; il se fait multiforme, s’infiltre dans le local et l’international, et fait, par l’intermédiaire de fonctions autres que la fonction politique, ce qu’il ne saurait bien faire de lui-même. Mais il garde, cependant, lors même qu’il n’intervient pas, un droit de regard et d’intervention. Passer de la notion de gouvernement à celle plus englobante de gouvernance, ce n’est pas amoindrir le politique ou l’État, c’est, au contraire, permettre de mieux voir le rôle essentiel que l’un et l’autre continuent de jouer, souvent par mains cachées et par mains invisibles.

Bibliographie

Bibliographie

ANDREW, C. et M. GOLDSMITH, 1998, « From Local Government to Local Governance – and Beyond ? », International Political Science Review, vol. 2, p. 101-119.

ELAZAR, D., 1996, « From Statism to Federalism : A Paradigm Shift », International Political Science Review, vol. 4, p. 417-429.

KELLY, K., 1994, Out of Control : the New Biology of Machines, Social Systems, and the Economic World, Reading (Mass.), Addison-Wesley.

LAPONCE, J. A., 1992, « Canada, Switzerland, and Talcott Parsons », Queen’s Quarterly, p. 267-299.

LAPONCE, J. A., 1997, « Comment conjuguer le Québec et le Canada », dans D. M. Haynes (dir.), Le Canada peut-il encore survivre ?, Toronto University Press, p. 67-81.

PARSONS, T., 1966, Societies : Evolutionary and Comparative Perspectives, Englewood Cliffs (N.J.), Prentice Hall.

PHILIP, C. et P. SOLDATOS (dir.), 1996, Au-delà et en deçà de l’État-nation, Bruxelles, Bruylant.

RESNICK, P., 1991, Toward a Canada-Quebec Union, Montréal, McGill-Queens University Press.

TAYLOR, C., 1997, « Deep Diversity and the Future of Canada », dans D. Haynes (dir.), Le Canada peut-il encore survivre ?, Toronto University Press, p. 29-37.

Notes

1 C’est ainsi que student government devient student governance, même en l’absence de changements de structures et de pratiques.

2 Pour une analyse de l’interprétation que les chercheurs donnent du passage du gouvernement à la gouvernance des municipalités, voir Andrew et Goldsmith (1998).

Auteur

Département de science politique de l’Université d’Ottawa et Département de science politique de l’Université de la Colombie-Britannique (jean_laponce@mtsg.ubc.ca)

© Les Presses de l’Université d’Ottawa | University of Ottawa Press, 2001

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