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La Démocratie à l’épreuve de la gouvernance

 | 
Linda Cardinal
, 
Caroline Andrew

Troisième partie. Face au politique, les défis de la gouvernance

6. La gouvernance et la place du politique Gouvernance, État et société civile

Farhad Khosrokhavar

Texte intégral

1Depuis les années 1980, la notion de gouvernance ouvre sa voie dans la littérature de sociologie urbaine. Elle a tendance à supplanter les notions de « gouvernement local » et le « pouvoir périphérique » (Gremion, 1979). La gouvernance met en valeur la capacité stratégique des acteurs, les processus complexes de négociation et leur dynamique propre que risquait d’occulter ou de minorer la sociologie urbaine traditionnelle ainsi que l’interaction entre les secteurs public et privé. Se trouvent au centre d’analyse les interactions entre groupes et individus autour des personnalités locales (municipalité, diverses associations, pouvoir central, instances économiques, etc.) et étatiques. Le mode d’organisation des notions clés autour de la gouvernance permet de privilégier les processus de marchandage et de transversalité, au sein de négociations où se concilient normes et intérêts.

2La gouvernance se trouve, cependant, prise entre deux choix : 1) soit la désignation d’un topique, d’un lieu du pouvoir, intermédiaire entre le pouvoir d’en haut (l’État central, fédéral ou confédéral) et la société civile, entre État et société, mais aussi entre le pouvoir politique et les instances urbaines ; 2) la désignation d’un nouveau type de pouvoir, où les préférences des acteurs, la multiplicité des réseaux de négociation et la versatilité de la situation induisent comme une forme de légitimité limitée qui ne peut se préserver que dans la mise en œuvre d’interactions entre les différents groupes et personnes. Ces interactions ont souvent pour modèle celui de l’offre et de la demande sur le marché économique ou la constitution d’un espace de représentation partagé, différent de l’espace de représentation de chacun (Boltanski et Thévenot, 1991). C’est surtout cette définition de la gouvernance qui est à prendre en considération pour en mesurer l’apport nouveau dans la sociologie urbaine, et plus particulièrement dans les configurations du pouvoir où un nouvel espace d’étude se révèle, tant en raison d’une nouvelle approche des phénomènes de prise de décision en contexte de pouvoir diffus ou partagé qu’à cause du changement de la nature même du pouvoir par suite d’une distribution nouvelle où les instances locales se trouvent dotées d’une capacité de décision accrue. La gouvernance met, dès lors, en question la nature même de l’État central, son rôle, les modalités de son intervention. On passe de l’État-providence à l’« État animateur » (Donzelot et Estèbe, 1994). L’État n’est plus détenteur d’un pouvoir régalien, mais un « animateur », il doit produire de la solidarité entre le monde du travail et celui des exclus, et plus particulièrement entre les exclus dont il doit accroître la capacité d’intervention et d’action dans le champ social. Cette vision souligne la nature désormais limitée de l’État, celui qui accompagne le changement social plutôt qu’il ne l’impulse, « État modeste » selon l’expression de Michel Crozier.

3Les théories de la gouvernance remettent ainsi en cause la prééminence de l’État central dans les prises de décision. En cela, elles permettent de renouer avec la réalité, contre le mythe de l’État tout-puissant, doté d’une capacité illimitée d’action et autonome à l’égard des acteurs. Une autre conséquence en est la remise en cause du dualisme centre / périphérie selon une logique dichotomique, au profit d’une multiplicité d’acteurs et d’institutions qui sont dotés d’une autonomie plus ou moins large face à l’acteur étatique qui n’est que l’une des composantes dans le champ de l’action et de l’intervention sociales.

La double fonction de la gouvernance

4Dès lors, plusieurs perspectives s’ouvrent, entre lesquelles oscillent les théories de la gouvernance. L’une des polarités est celle de la perspective technocratique. On met alors en valeur la capacité de coordination entre un système politico-administratif donné et les réseaux socio-économiques, les associations, les secteurs privé et semi-privé, etc. La gouvernance s’inscrit dans une visée assurant le dépassement de la dichotomie tranchée entre les secteurs privé et public. Mais cette représentation peut en venir à minimiser le rôle du politique, voire à lui dénier un rôle important dans les processus de prise de décision sociale.

5La perspective subjectiviste insiste, d’une part, sur une réalité de plus en plus insaisissable qui ne saurait être localisée dans l’espace (la logique économique enjambe l’espace local et insère celui-ci dans l’espace régional, national, voire international) et, d’une autre part, sur une subjectivité de plus en plus en quête d’autonomie et d’affirmation de soi. Ces deux dimensions peuvent entrer en conflit, dans la mesure où la volonté d’affirmation de soi des acteurs peut être contrariée par une logique économique qui les subordonne à ses orientations, voire les rend hétéronomes.

6La disjonction croissante entre la logique économique qui se transnationalise et la géographie nationale, voire locale, démunit l’État-nation d’une grande part de sa capacité d’intervention, celui-ci étant tenté quelquefois d’abandonner son rôle de gestionnaire aux aléas du marché et, sous prétexte de promouvoir l’autonomie régionale ou locale, de laisser le local dans un état d’abandon. En d’autres termes, l’autonomie de la gestion urbaine et locale peut servir d’alibi à un État central qui peut prendre acte de la mondialisation en laissant aux autorités locales les retombées négatives de la logique de globalisation. On parle d’une autodétermination régionale ou urbaine là où il s’agit, en fait, d’une occultation de la fonction régulatrice de l’État, surtout en zone exclue où la faiblesse des ressources économiques locales rend nécessaire l’aide ou la subvention du centre, que ce soit l’État central sur le modèle français ou l’État fédéral sur le modèle canadien. La gouvernance remplit ici le rôle idéologique d’un principe d’occultation.

7Cette perspective insiste sur la globalisation, la déterritorialisation, la mondialisation et la décontextualisation, tout en soulignant l’interaction sinon la disjonction entre une individualité de plus en plus accentuée et une logique économique de plus en plus détachée du local, échappant à l’emprise des acteurs qui ne pourront s’affirmer, la plupart du temps, que sur le plan identitaire. Cette affirmation, par ceux-ci, de leur individualité est comme un antidote à la perte de leur emprise sur l’économie.

8La subjectivité liée à ce contexte signifie que les acteurs sont abandonnés à une logique économique aveugle dans une errance identitaire qui masque la dépossession des enjeux sociaux au profit de l’exacerbation des enjeux identitaires. Ceux-ci correspondent, non seulement à une aspiration à l’autonomie du nouvel individu, mais aussi à une errance qui fait que le sujet n’arrive plus à discerner un adversaire, à se mobiliser pour participer à des conflits sociaux ou à des formes de participation conflictuelle aux enjeux économiques, écologiques et, plus globalement, sociaux. L’incertitude et la complexité croissante des économies délocalisées et des individus de plus en plus introvertis occultent les formes de domination diffuse qui s’exercent dans les sociétés libérales vouées aux mécanismes d’un marché censé s’autoréguler. Ces individus livrés à eux-mêmes, surtout lorsqu’ils sont des exclus, des déshérités, voire des working poors, intériorisent souvent la précarité et la non-participation à la société et donnent lieu à des configurations que l’on pourrait appeler « le désindividu » (Khosrokhavar, 1997), « l’individu en négatif » ou « l’individu négatif » (Castels, 1995 ; Paugam, 1994). Par contre, chez les groupes non déstructurés, la nouvelle situation peut déboucher sur une nouvelle logique d’action. L’incertitude liée à l’action collective, l’indécidabilité de son issue, la diversité des facteurs et la complexité croissante du social et de l’économique peuvent inciter les nouveaux acteurs sociaux à investir le champ de l’action associative ou institutionnelle au nom de la préservation de l’environnement, au nom de la bioéthique ou encore au nom d’une morale transétatique. L’incertitude devient alors le moteur de l’action, elle se voit dotée d’une fonction incitatrice et positive à l’action dans le nouveau champ social délimité par l’interaction croissante entre les enjeux moraux, économiques, écologiques et politiques. Une nouvelle notion de culture émerge qui donne son sens à l’action sociale. Mais cela ne saurait s’adresser qu’aux individus non déstructurés, non atomisés, ayant préservé un minimum de cohérence subjective. Cet individu devient l’« entrepreneur du politique ».

9Poussée à l’extrême et en l’absence d’autres qualifications, la gouvernance peut signifier la dilution du politique, la perte de sa pertinence, et là, sous deux formes. D’une part, celui-ci se dissout dans une logique interactionniste qui privilégie les relations entre les acteurs, les groupes, les réseaux, etc. (Kooinan, 1993). D’autre part, il se trouve marginalisé par une économie mondialisée qui amenuise la marge d’intervention des citoyens dans les ressorts de l’économie nationale. La gouvernance se transforme en un instrument d’analyse qui fait l’économie de notions comme celles de société civile et d’État, qui ont structuré les débats jusque dans les années 1960, voire 1970. Elle réduit la société civile à un ensemble éclaté entre plusieurs groupes et réseaux, et l’État à un système décentralisé de prise de décision. La tentation devient forte de subsumer le politique sous l’organisationnel et de lui refuser la spécificité, et ainsi de renforcer les fonctions idéologiques de la gouvernance au détriment de sa capacité coordinatrice entre les diverses instances de décision.

10La notion de gouvernance est ainsi marquée par la fluctuation entre, d’une part une perspective décisionniste où l’on met l’accent sur la subjectivation (capacité subjective des individus et des groupes à se mobiliser et à intervenir dans le champ social), sur la capacité de construire un projet dans l’interaction avec les diverses instances qui interviennent dans le processus de prise de décision, et d’autre part une représentation objectivante, voire réifiante, où l’ensemble se dissout dans la non-géographie, le non-espace, le non-délimitable, c’est-à-dire les flux économiques mondialisés où l’État perd sa centralité, se dispensant ainsi de venir au secours des déshérités, des exclus, de tous ceux qui demandent, par procuration, d’être pris en charge par lui. On est en plein dans la disjonction entre empowerment et entitlement, entre moyens de faire et droit d’exiger. En introduisant entre État et société civile un moyen terme, la gouvernance rend en réalité possible, sinon légitime, le jeu de miroir sans fin entre, d’une part, l’affaiblissement du politique et la globalisation de l’économie, et d’autre part, la subjectivation identitaire et l’individualisation narcissique des acteurs qui compensent par un excès de psychologisation la perte de l’emprise objective sur leur environnement social et économique. Cette fonction « négative » talonne constamment la notion « positive » de gouvernance qui consiste à prendre acte de la réalité nouvelle pour étudier les nouvelles configurations de distribution de pouvoir dans les prises de décision entre les divers acteurs sans faire violence au réel et sans donner dans l’illusion de l’État omnipotent. La gouvernance introduit une nouvelle définition du politique qui s’éloigne de la conception héroïque, mais qui risque de diluer le politique dans l’interaction et les procédures de négociation. En cela, elle est concomitante d’une représentation non conflictuelle du politique dont on trouve, par ailleurs, les expressions philosophiques dans la pensée communicationnelle de Habermas en Allemagne, dans les débats fort variés entre communautariens et libéraux aux États-Unis et au Canada (Rawls et la justice, Taylor et l’authenticité, Walzer et les sphères de justice, etc.), Jean-Marc Ferry en France (Castoriadis, 1996). Ces pensées, en insistant sur la dimension procédurale et intersubjective, ou sur les formes de négociation des tensions en référence à une éthique préconstruite, minorent la dimension conflictuelle du politique et sous-évaluent l’hétérogénéité des enjeux entre divers groupes sociaux.

11De même qu’elle peut être, sous prétexte de reconnaître l’autonomie du local, le signe de l’abandon par l’État de ses engagements locaux, la gouvernance peut tout autant signifier une forme interactive de démocratie basée sur la proximité entre gouvernants et gouvernés dans des relations contractuelles. Cette ambiguïté est connaturelle à son sens.

Le cas français

12À présent, en France, les communes sont les lieux véritables du siège du pouvoir local. La politique de décentralisation a, depuis 1982, laissé une grande part du pouvoir régalien de l’État aux commîmes (Gaudin, 1997 ;Marcou, Rangeon et Thiébault, 1997). Localement, c’est par les administrations de l’État, sous l’autorité du préfet, que sont appliquées les politiques de l’État ; elles font appel aux collectivités locales, dans un compromis issu de négociations beaucoup plus que du volontarisme étatique. Le transfert des compétences aux collectivités locales rend l’État de plus en plus dépendant de celles-ci pour la mise en œuvre de ses politiques. C’est surtout en raison des avantages économiques qu’elles leur offrent que le pouvoir central peut compter sur la participation des localités à sa politique globale (Caillosse, Le Galès et Loncle-Moriceau, 1997 ; Le Galès, 1995). Dans les zones urbaines, on assiste à la constitution d’un milieu professionnel spécialisé dans la rénovation urbaine. Il y a compétition, voire divergence entre les objectifs des autorités locales et l’État dans les politiques urbaines. Les villes cherchent à obtenir que l’État soutienne leurs projets de développement et de sécurité ; l’État, lui, vise à engager les villes dans la mise en œuvre d’une politique nationale ciblée sur certains quartiers particuliers (les quartiers dits sensibles ou difficiles, à fort taux d’exclusion, de chômage et de population immigrée paupérisée), sur les plans scolaire – les zones d’éducation prioritaire, (ZEP), par exemple – économique ou sécuritaire (les relations entre la police municipale et la police nationale sont souvent difficiles, avec des brouillages pour ce qui est des compétences respectives sur le terrain). La politique de la ville est ainsi le lieu d’un conflit et d’une compétition, les uns et les autres n’étant pas automatiquement d’accord sur les objectifs prioritaires, que ce soit la lutte contre la précarité et l’exclusion ou la dynamisation industrielle (Novarina, 1997 ; Salais, 1997 ; Nay, 1998 ; Ruesmeyer et Skocpol, 1996).

13Dans les discours, la politique de la ville est souvent présentée comme le passage de la démocratie d’en haut à une démocratie participative et citoyenne. Cette représentation fait problème, surtout dans les zones démunies où l’abandon par l’État de ses fonctions tutélaires ne signifie pas, pour autant, la prise en charge de soi par les citoyens au niveau local. En effet, dans des populations marquées par une trop grande déstructuration, par un niveau trop élevé de précarité et par l’absence de perspectives d’avenir, on n’observe pas une participation importante au niveau local, à mesure que l’État concède une part de ses prérogatives à la commune. On assiste non pas à une active citizenship, mais à des formes d’enfermement du quartier sur lui-même, accompagnées du développement d’une pauvreté qui a pour conséquence la désaffection à l’égard de la chose publique et l’accentuation des conduites de fuite. Entre la municipalité et les citadins, c’est la formation de réseaux de clientélisme – des formes associatives par lesquelles les aides transitent vers le quartier beaucoup plus qu’elles ne renvoient à la démocratie locale – qui constitue les caractères dominants. Parmi les groupes qui ne participent pas à la démocratie locale, se trouvent le groupe des jeunes exclus et les populations d’origine immigrée en situation de précarité. Il se produit une coupure de plus en plus accentuée entre les professionnels de la politique locale et ces populations, dans les quartiers à fort taux de chômage. Cela constitue l’une des dimensions importantes de la faiblesse de la démocratie locale où on assiste, d’un côté, à la professionnalisation des élus locaux en raison des politiques contractuelles avec l’État et, de l’autre, à la non-participation d’une part importante des citadins, surtout les exclus. Ce qui relève de l’autonomie citoyenne au niveau de la gestion locale devient un fait totalement dépourvu de sens pour une grande partie de ces populations qui ne « participent » souvent qu’au prorata de l’aide qui leur est chichement concédée par les municipalités et par l’État et pour lesquelles l’assistance par les pouvoirs publics signifie, à terme, la perte de la dignité, c’est-à-dire l’incapacité, pour chacun, à s’assumer comme citoyen autonome et digne dans l’espace public. On voit combien cette réalité du terrain est éloignée de la vision normative qui voudrait que la citoyenneté soit la prise en charge de soi dans la gestion de la chose publique (res publica) au niveau national et au niveau local, par la participation aux prises de décision concrètes. La représentation de soi en termes d’indignité et d’incapacité à s’assumer de manière autonome rend dérisoire le discours d’une démocratie participative et d’une relation dialogique entre les divers niveaux socio-économiques chez les citoyens exclus.

Gouvernance et nouvelle pensée systémique : le cas Gilles Paquet

14Le travail théorique de Gilles Paquet sur « la gouvernance en tant que manière de voir : le paradigme de l’apprentissage collectif » est une manière originale de poser la question des organisations dans de nombreux domaines, allant de la sociologie des organisations stricto sensu à celle des partis politiques et, plus globalement encore, à l’organisation politique lato sensu.

15La construction théorique est remarquable à plus d’un titre et introduit la triple distinction entre gouvernance, gouvernabilité et gouverner dans un cadre inspiré par Karl Popper en termes de Monde 1, 2 et 3.

16Quelques remarques s’imposent qui seront développées ultérieurement. D’une part, cette problématique a la prétention légitime d’embrasser dans le même cadre théorique le politique au sens macrosociétal (la gestion globale de la société) et la politique organisationnelle (au sens de la gestion des organisations, notamment à finalité économique). D’autre part, le modèle d’analyse s’inspire largement des dernières recherches sur les sciences biogénétiques, sur les sciences cognitives et sur les nouveaux types de savoir à l’entrecroisement de la sociologie des organisations, de la théorie des systèmes et des théories qui traitent du mode de fonctionnement du cerveau, que ce soit dans les sciences informatiques ou biologiques.

17La conjonction de ces aspects révèle une riche imbrication conceptuelle qui a, cependant, un travers majeur : l’occultation de la problématique des sciences sociales et la prétention à unifier des champs qui sont loin de présenter la possibilité d’une vue théorique unifiée. Le cas le plus typique est la volonté de subsumer sous la même catégorisation le politique au sens macrosociétal et le politique au sens organisationnel (les organisations, et en particulier les organisations économiques). Cette approche théorique présente plus d’un inconvénient. En effet, dans une organisation économique (l’entreprise, par exemple), il existe des finalités explicites, à savoir la perduration de l’organisation, son extension, mais surtout et principalement la maximisation de son profit qui se traduit, de manière plus ou moins brutale, par les cotations en Bourse. Au sein de ces entreprises, quoi qu’on en dise, la démocratie interne est subordonnée à la capacité de performance de celles-ci dans le champ économique. Que l’on prône un modèle décentralisé, à responsabilité diffuse et à capacité d’autocritique accrue du fait de l’implication de leurs membres qui devraient s’imprégner d’une idéologie commune est un trait des nouvelles organisations que décrit bien l’auteur. Mais cela ne devrait pas occulter le fait majeur qu’une organisation économique n’est pas une démocratie, qu’elle a une finalité externe et qu’elle ne saurait échapper à cette loi qui s’impose à elle et qu’elle doit intégrer en son sein dans la mesure du possible, afin d’échapper à des crises induites par le changement extérieur et aussi par une éventuelle crise interne. Cependant la politique au sens macrosociétal (l’organisation politique d’une société) n’est pas une organisation, elle est autre chose, elle relève en partie de la sociologie des organisations et en partie de la sociologie des conflits, et il n’existe pas de but prédéterminé (comme la logique du profit ou celle de l’extension du système ou de son expansion) qui puisse lui donner une signification plus ou moins explicite. Autant dans la logique organisationnnelle, sur le plan économique, le caractère explicite des finalités contribue à la structuration et à la restructuration de l’ensemble, autant, sur le plan politique, cela est difficile à définir. Surtout dans les sociétés démocratiques complexes qui constituent la majeure partie des sociétés industrialisées. Ainsi, dans la société française, le mouvement de grève de novembre 1995, qui a revêtu un sens politique, a été interprété par les protagonistes et les antagonistes respectivement comme une forme positive d’action sociale et politique et comme une forme négative et régressive d’action corporatiste. Aucun des deux points de vue ne saurait se justifier totalement à partir d’une vue organisationnelle « à la Paquet », les deux se définissant dans un champ conflictuel où l’entrechoc des points de vue définit l’intersubjectivité sociale et où aucun jugement de valeur péremptoire ne saurait être porté (alors que dans le cadre d’une organisation économique, en cas de faillite ou de la baisse de la productivité ou de la régression de la valeur boursière, un point de vue beaucoup plus péremptoire peut se développer qui consiste à rationaliser l’ensemble en vue de le rendre apte à engendrer du profit). Bref, le champ sociopolitique n’est pas celui de l’organisation économique, et une théorie unifiée risque d’occulter les différences majeures qui existent entre les deux domaines. Pour donner une expression tangible à cette idée, on peut affirmer que le politique n’est pas une organisation dans le même sens qu’une entreprise et que vouloir unifier les deux champs au sein de la même théorie revient à donner à l’organisation, dans les deux cas, un sens qui fait violence à la réalité. D’ailleurs, vouloir inclure les deux champs dans la même théorie aboutit à une vision fonctionnaliste modernisée à partir des nouvelles théories cognitives puisqu’elle aboutit à considérer comme « dysfonctionnel » un comportement politique qui remettrait en cause l’« organisation politique » ou qui n’optimiserait pas la capacité du fonctionnement du système comme tel. Un tel point de vue, même à son corps défendant, semble dénier la spécificité du champ politique et donner une version de celui-ci voulant que la liberté des acteurs sociaux et la signification de leurs actes se trouvent réduites à une forme insidieusement unifiée. Le politique, comme le dit Hannah Arendt (1961), est du ressort de la définition même de l’être humain en tant que zoon politikon, ce qui exclut une clôture, même si elle est calquée sur le mode de fonctionnement du cerveau. Dans l’autonomie du politique, mais aussi, dans la construction d’un sens social où la liberté est irréductible à un cadre préformé, se définit la démocratie. Or, celle-ci ne suppose pas l’unification idéologique des acteurs, bien au contraire. C’est parce qu’il y a des versions différentes de la vie commune dans la Cité que l’aventure démocratique peut revêtir un sens. En cela, le cadre théorique qui tente de réduire le social à une version cognitiviste du sens scientifique emboîte le pas, à l’aube du XXIe siècle, aux tentatives positivistes du XIXe siècle où l’on croyait pouvoir faire de la sociologie une science au sens d’un savoir calqué sur les sciences de la nature. Or, il s’agit fondamentalement de deux modes d’intelligibilité différents, même si les sciences sociales doivent s’inspirer des sciences exactes pour réformer leur cadre théorique. Cela suppose l’autonomie du social, du politique et leur irréductibilité à une finalité autre que celles qui se définissent dans l’interaction des acteurs au sein de situations chaque fois singulières et historiques. Le modèle proposé par Gilles Paquet relève de l’ambivalence des théories de la gouvernance décrite dans la première partie de ce texte. En effet, le politique y revêt un sens diffus, il devient une forme, parmi d’autres, de gestion des ressources, il se dilue dans l’ensemble des procédures qui constituent le système global, ce qui en fait une sorte de variable plus ou moins semblable aux autres. En fait, le politique a un statut métasystémique, il ne saurait se voir conférer un sens intrasystémique, il est la résultante de l’interaction entre les diverses composantes du système au moins autant qu’un secteur déterminé marqué par les ressources mobilisables au sens politique stricto sensu. À un bout de la chaîne, la gouvernance semble se dissoudre dans un interactionnisme systémique et, à l’autre bout, elle devient, faute de reconnaître le rôle spécifique du politique, un simple fait de dysfonctionnement si l’ensemble ne parvient pas à engendrer un équilibre dynamique en son sein. Tel semble être le dilemme des pensées de la gouvernance. Celles-ci oscillent entre, d’une part, une version modeste qui consiste à présenter une nouvelle forme de gestion au sein d’organisations complexes (dont la politique de la ville et, plus globalement, la sociologie des organisations, etc.) et, d’autre part, une version synoptique et globalisante qui méconnaît la spécificité du politique, ses aléas, son rôle métadiscursif dans le discours global de l’organisation et qui, de ce fait, donne dans l’ubris d’une vision globalisante qui élimine le politique de la scène sous prétexte de l’insérer dans le schéma systémique d’ensemble.

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Auteur

Centre d’analyse et d’intervention sociologique, École des hautes études en sciences sociales (cavar@ehess.fr)

© Les Presses de l’Université d’Ottawa | University of Ottawa Press, 2001

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