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Los desequilibrios territoriales en Colombia

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Óscar A. Alfonso Roa

Segunda parte. El sistema de ciudades y el polimetropolitanismo

Capítulo VII. Breve ensayo sobre la cuestión tributaria local en un mundo en metropolización

Note de l’éditeur

La versión inicial de este ensayo hace parte del Documento de trabajo n°. 38 de la Facultad de Economía de la Universidad Externado de Colombia, titulado “Polimetropolitanismo y fiscalidad: Colombia 1984-2010”.

Texte intégral

1Cuando la actividad económica adquiere umbrales metropolitanos, la estabilidad del empleo y su remuneración, así como su nivel, determinan más que en otros ambientes la calidad de vida de sus residentes. Esa dimensión social de la etapa metropolitana del proceso de urbanización de la población tiene su complemento en la provisión de bienes públicos por los gobiernos de los entes territoriales metropolizados. El principio normativo de la equivalencia que induciría a los gobiernos locales a producir las funciones públicas de manera eficiente para sus electores/residentes, enfrenta dificultades operativas cuando no electores o residentes en otras jurisdicciones consumen cotidianamente esos bienes públicos locales. Como efecto de esos movimientos pendulares, se crea un incentivo para que ellos cesen lo que puede ocurrir por la vía del cambio de residencia que le permite al municipio receptor ampliar la base impositiva, surgiendo correlativamente el interés por incitar la relocalización industrial o residencial de contribuyentes de otras jurisdicciones municipales del ámbito territorial metropolitano.

2Tanto en regímenes federativos como unitarios, esa función proveedora de bienes públicos es el núcleo de la descentralización político-administrativa que promueve la autonomía local y, por tanto, es inevitable que aparezca la tensión entre la reproducción política del sistema que moldea la conducta de los alcaldes de los municipios metropolizados y la necesidad de una intervención supralocal en el ámbito metropolitano que implica, de manera también inevitable, la cesión de una porción del poder político local a una autoridad metropolitana o regional. Tensión en el sentido en que la teoría clásica del gobierno local amparada en el principio de “una población, un territorio” (Piperno et ál., 2006, p. 5), no ofrece alternativas analíticas cuando la jurisdicción municipal es trasgredida de manera estructural (cambios de residencia) y coyuntural (movimientos pendulares) por personas provenientes de otras jurisdicciones.

3En principio, esa tensión se puede solucionar por tres vías. La vía autoritaria, que requiere de la existencia de un estado de recorte a los derechos civiles y a las garantías constitucionales de los agentes políticos mediante la cual el dictador suprime entes territoriales y crea otros que, en el caso metropolitano, opta por la adhesión de los municipios metropolizados al núcleo metropolitano. Las vías democráticas se refieren a la competencia entre municipios metropolizados, entre ellos y con el núcleo, y la de la cooperación en la que se acostumbra esgrimir “la voluntad política” de las autoridades municipales. Los resultados de la forma de resolución de esa tensión, en términos de la calidad de vida metropolitana y el desempeño económico regional, no pueden ser los mismos.

4Los núcleos metropolitanos enfrentan una tendencia hacia la pérdida relativa de puestos de trabajo manufactureros debido a la desprotección de los mercados internos, a la competencia empobrecedora de los municipios localizados en su área de influencia inmediata, a las derrotas infringidas en ciertas ramas industriales por otras zonas metropolitanas y, como ocurre de manera cada vez más frecuente, a la simultaneidad de los tres fenómenos. Pero la terciarización de la economía metropolitana depende inexorablemente de la oferta manufacturera de cierto tipo de bienes, de manera que las economías resultantes de la aglomeración de actividades en el espacio metropolitano aún tienen mucho futuro. Pero ese futuro tiene que ver con la reducción de los costos metropolitanos inherentes a la congestión y al crimen (Glaeser, 1998, p. 157).

1. HACIA UN ESTADO DEL ARTE EN MATERIA DE LA FISCALIDAD METROPOLITANA

5La abrumadora mayoría de la literatura anglosajona sobre las distorsiones en las tasas impositivas locales y sus efectos se ha polarizado entre las hipótesis de Pigou acerca de la ineficiencia de la competencia tributaria local en sistemas federales (Zodrow y Mieszkowski, 1986, p. 356) y las bondades de tal competencia sostenida por Tiebout (1956). En el centro de ese debate está la cuestión de la subprovisión de bienes públicos locales. La “expulsión de capital” en municipios con elevadas tasas impositivas (Wilson, 1999, p. 289) y su migración hacia los de tasas más bajas en esta literatura acarrea la reducción del nivel de empleo local y, en algunos casos, se llega a afirmar la sobreproducción de bienes públicos locales como un resultado indeseable de la sobreimposición. La primera aseveración es inadmisible en un horizonte de corto plazo debido, en particular, a la existencia de elevados costos de relocalización industrial, mientras que la segunda conllevaría a una situación de excesos de calidad de vida en un municipio de esa naturaleza. De conjunto, ambas lo son porque el capital se valoriza con mayor ductilidad en espacios ricos en bienes públicos y, por tanto, allí hay un incentivo para que el recaudo de los impuestos locales fluya hacia el incremento del acervo de tales bienes.

6Tanto en las metrópolis como en las zonas metropolitanas latinoamericanas son evidentes las carencias en bienes públicos y, por tanto, las desgravaciones tributarias son socialmente indeseables. La principal evidencia es que unas y otras crecen aceleradamente, pero la informalidad urbana lo hace más rápidamente al punto de que en la actualidad ha alcanzado una escala más amplia: la escala metropolitana. Yendo un poco más lejos, la producción de esos bienes alivia la pésima distribución del ingreso en nuestros medios al proveer un flujo de salarios obreros y, además, porque son bienes de consumo de los hogares que no afectan su presupuesto (cfr. Duffy-Deno y Eberts, 1989).

7En relación con el gobierno en áreas metropolitanas, Tiebout compartía la idea de que “la multiplicidad de unidades políticas en un área metropolitana es esencialmente un fenómeno patológico”, quedando el estudio del gobierno de estas áreas subsumido en un “sistema político policéntrico” que connota la existencia de varios “centros de toma de decisión siendo formalmente independientes el uno del otro” (Ostrom et ál., 1958, p. 831). Los síntomas de tal patología son la “duplicación de funciones” y el “traslape jurisdiccional” entre entes territoriales autónomos pero metropolizados, concluyendo con la idea de que “el desempeño de un sistema político policéntrico únicamente podrá ser entendido y evaluado con referencia a los modelos de cooperación, competencia y conflicto que pueden existir alrededor de varias unidades” (ibíd., p. 838). Por su parte, Wood (1958 citado por Ostrom et ál., ob. cit.) sugirió el término “Gargantua” como “la invención de un gobierno metropolitano único, o al menos el establecimiento de una superestructura regional que apunte en esa dirección” para aludir a la naturaleza del gobierno de las nuevas metrópolis.

8A la descentralización política y administrativa le es inmanente la imposición de límites a la solución eficaz de los desafíos metropolitanos: la “descentralización tradicional… es la principal fuente de los problemas de usos del suelo y de disparidades fiscales que plaga a muchas áreas metropolitanas” (Briffault, 1996, p. 1163). La incompatibilidad entre formas de gobierno de elección popular que potencian la reproducción de los sistemas políticos a través de la consolidación de clientelas locales, y los requerimientos de gestión supralocal de los fenómenos económicos y sociales metropolitanos, tienden a resolverse por la vía de la competencia fiscal, de manera que la “descentralización, cuando se destina a promover el empoderamiento político de individuos y municipios, produce el mayor constreñimiento estructural que limita la adecuación de las áreas metropolitanas para responder a las necesidades de sus residentes (Briffault, 1996, p. 1171).

9La cuestión planteada por Tiebout (1956, p. 416) en relación con que en la provisión local de bienes públicos se “reflejan las preferencias de la población más adecuadamente que lo que pueden reflejarse al nivel nacional” adquiere vigencia en esta discusión. Su punto de partida fue un debate con Musgrave y Samuelson acerca del “mecanismo por el cual el consumidor-votante revela sus referencias por bienes públicos. El consumidor es, en cierto sentido, asediado por un gobierno cuyo objetivo es indagar sus deseos de bienes públicos y el impuesto correspondiente (ibíd., p. 417). Como la mayor cantidad de bienes públicos no exigen la intervención directa de los niveles centrales de gobierno, el problema de la provisión local acostumbra resolverse con la operación de los mecanismos políticos que requieren de un “votante típico”, esto es, una caricatura de un personaje que acostumbra “votar con los pies”, conducta con la que son esperables resultados insatisfactorios. La solución radica, según Tiebout, en consumidores-votantes con elevada movilidad que eligen los gobiernos locales apropiados.

10Esa solución deposita toda la confianza en la capacidad de coordinación de las elecciones descentralizadas de las unidades gubernamentales en la mano invisible metropolitana pues “la competencia entre ellas puede producir tendencias deseables de la autorregulación semejantes al efecto de la ‘mano invisible’ en el mercado” (Ostrom et ál., 1958, p. 832). Sin embargo, cuando la colaboración y la competencia de tales unidades produzcan efectos indeseados, se requiere de “alguna forma de toma centralizada de decisiones que considere el área en su conjunto” (ibíd.), pues de manera análoga a lo que ocurre con la competencia entre firmas de una misma industria, esta conlleva a efectos de detrimento colectivo”. Esa forma de coordinación es sugerida en varias reflexiones jurídico-políticas que, en esencia, convienen en que “un área metropolitana es frecuentemente una unidad económica. Requiere convertirse en unidad política como tal” (Briffault, 1996, p. 1165).

11Pero la provisión local de bienes públicos no es una cuestión que se pueda discernir satisfactoriamente con el criterio de las preferencias. Las funciones públicas de accesibilidad, habitabilidad y sociabilidad y su universalización son atributos inalienables de cualquier aglomeración humana y, por tanto, la escala a la que se produzcan sus bienes públicos constitutivos va a traducirse en economías o deseconomías que demarcarán el grado de eficiencia alcanzado por los gobiernos concernidos y sus posibilidades de reproducción.

12La pérdida irrecuperable del potencial de provisión de bienes públicos locales originada en la competencia impositiva intra-metropolitana ha sido puesta en el centro de la discusión desde la investigación de Oates (1972). Tanto los desarrollos teóricos como las denuncias sobre las externalidades negativas metropolitanas de las decisiones autónomas de los municipios metropolizados no han tenido la trascendencia política que deberían tener. En materia de localización industrial, por ejemplo, Blair y Premus (1987, p. 83) analizaron un conjunto de investigaciones y resultados como los del cuadro 1, y concluyeron que “la revisión de estudios recientes revela que las elecciones de localización industrial están gobernadas en menor grado que en el pasado por el acceso a mercados, trabajo, transporte e insumos”. Pero en 1987 la lista de determinantes ya incluye las tasas impositivas locales. En el cuarto de siglo transcurrido entre la publicación de la obra y la fuente del cuadro 1, seguramente que la provisión de bienes públicos locales y metropolitanos de las 17 inspecciones investigadas alcanzó tal nivel que se juzgaron elevadas las tasas impositivas prevalecientes.

CUADRO 1. IMPORTANCIA RELATIVA DE LOS FACTORES DE LOCALIZACIÓN EN 17 INSPECCIONES EN LOS ESTADOS UNIDOS

Factor

Número de inspecciones en relación a cada factor descrito como de significancia:

Grande

Alguna

Baja

Mercados

16

1

0

Trabajo

10

7

0

Insumos

10

6

0

Transporte

7

10

0

Tasas impositivas

1

3

13

Incentivos financieros

0

0

13

Fuente: W. Morgan, The Effects of State and Local Tax and Financial Inducements on Industrial Location (Ph. D. diss., University of Colorado, 1964), citado por Blair y Premus (1987, p. 78).

13Aunque era reconocida la baja significancia de las tasas impositivas locales como determinante de la localización industrial, los Estados Unidos asistieron a una escalada de estrategias locales a través de las cuales los municipios compitieron por la localización de las plantas industriales, poniéndose de presente que preferían la competencia y el conflicto, y el desdén por la cooperación entre los alcaldes. Aún con arreglos institucionales que limitan la competencia fiscal intra-metropolitana, hay evidencias de que las autoridades locales insisten en tales prácticas, como en el caso de la Proposición 2½ en Boston – Massachusetts, a través de la que se impusieron limitaciones a los impuestos a la propiedad a partir de 1981 y, sin embargo, no se consiguieron avances sustanciales en la reducción de la interacción estratégica de los gobiernos locales del área, pues “curiosamente, la evidencia muestra que la competencia fiscal persistió, aunque de manera menos generalizada, después de la Proposición 2½ a pesar de las restricciones impuestas por esa medida de limitación de impuestos” (Brueckner y Saavedra, 1998, p. 25). Esa proposición limita los impuestos locales a la propiedad a un máximo del 2,5% de sus avalúos y, cuando fue votada en 1980, obtuvo un apoyo en las urnas del 59%.

14Análisis de los diferenciales fiscales intra-metropolitanos y su impacto en la localización o relocalización industrial se han realizado con especial énfasis desde los años setenta. En el caso de Milwaukee, Wasylenko (1980, p. 339) sugiere que como las investigaciones anteriores estiman que el diferencial de tasas fiscales afecta hasta en un 10% los beneficios anuales de las firmas, esas tasas inciden en las decisiones de localización y, después del estudio para la ciudad y 56 localidades suburbanas, despeja sus “dudas acerca de la importancia de las variables fiscales en la determinación de la localización industrial” (ibíd., p. 349), así como para el comercio al por mayor. Otros estudios se han ocupado de estimar la elasticidad de la actividad económica a los diferenciales de los impuestos locales. Entendida como la variación porcentual en la actividad económica estatal y local ocasionada por un 1% de cambio en las tasas impositivas estatales y locales, Bartik (1991, citado por Philips y Goss, 1994) estima la elasticidad intermetropolitana en -0,25 mientras que dentro del área metropolitana la elasticidad impositiva es más elevada: -1,48.

15Esos beneficios de las firmas que se contraen debido a las tasas impositivas pueden sufrir contracciones aún más severas como consecuencia de las precariedades en bienes públicos de soporte a sus actividades; de hecho, la inversión pública local beneficia más a los trabajadores y a los empleadores que la inversión pública nacional. Crihfield y Panggabean (1995, pp. 625-626) operaron un modelo para comprobar esa hipótesis, mientras que el estudio de Jay Helms (1985, p. 574) se ocupa de comprobar la hipótesis de que los impuestos locales retardan el crecimiento cuando se emplean en trasferencias y lo acelera cuando se destinan a financiar bienes públicos.

16Un análisis de la competencia fiscal por la localización de la actividad productiva en el Área Metropolitana de Turín sugiere que los beneficios fiscales para un municipio resultado de la localización de nuevas actividades económicas “puede ser ineficiente desde el punto de vista del resto del área metropolitana. Puede haber mayores costos ambientales, sociales y de congestión asociados a una decisión de localización que soporta toda el área, mientras que los beneficios fiscales van a una sola, o a pocas unidades de gobierno local” (Piperno et ál., 2006, p. 29).

17Esa competencia fiscal puede imbricarse con la corrupción administrativa para explicar resultados, ya no solo ineficaces, sino socialmente indeseables cuando, por fuerza de un sistema descentralizado que, al amparo del criterio de la defensa de los intereses del municipio, convierte lo público en una maquinaria de desvío de fondos y de sobrecostos de los bienes materiales que adquiere el Estado. Los capitalistas privados que deberían velar por la valorización del medio en el que realizan sus actividades, optan por el incremento de sus beneficios por la vía de la desvalorización de la administración local, adoptando conductas inclinadas hacia la reproducción política local.

2. TRIBUTACIÓN Y CORPORATIVISMO EN COLOMBIA

18Colombia alcanza un siglo de su vida republicana bajo el imperio de un estado corporativista que no ha logrado encarar la violencia ni la cohesión territorial. Hacia comienzos del siglo XX, el país optó por una estrategia de intermediación de intereses de los gremios del capital que se impuso sobre las iniciativas que buscaban la representación de intereses y que proponían que la Cámara de Representantes fuera ocupada por esos mismos gremios, pero en donde también tuvieran cabida los sindicatos de trabajadores, las profesiones liberales y hasta el clero.

19El orden social que se perseguía por entonces no estaba claro. Las comunidades se habían diezmado unos años atrás en la Guerra de los Mil Días, tanto en número como en capacidad de influencia política, mientras que la Constitución Política de 1886 pasaba por alto sus derechos. Los capitales emergentes interesados en el desarrollo del mercado interno y de cierto tipo de inserción en los mercados internacionales, optaron por la concertación como “grupos de interés” para influenciar el diseño de reglas del Estado al margen de la acción colectiva. Las organizaciones gremiales pugnaron por el reconocimiento de ciertos estatutos, conscientes de que de allí se derivarían ciertas prerrogativas que evolucionarían en el tiempo hasta configurar un gobierno de interés privado con “capacidad para asegurar y frustrar la política pública” (Bauer y Cohen 1983, citados por Streek y Schmitter, 1998, pp. 488). Desde entonces “la representación de intereses pluralistas es transformada en intermediación de intereses corporativistas” (ibíd., p. 489).

20La intervención del estado corporativista se ha orientado secularmente a la intermediación en espacios claves de decisión para la implementación de políticas desconcentrativas de la riqueza al nivel nacional y, con el advenimiento de la descentralización y la elección popular de alcaldes, en los cabildos para la creación de rentas territoriales institucionales para los capitales autóctonos y trasnacionales mediante la desgravación de impuestos locales, siendo las actividades agroindustriales las primeras beneficiadas con los estatutos tributarios resultantes de esa intermediación.

21En las discusiones de la Reforma Tributaria de 1960 los gremios del capital, con el liderazgo de la Asociación Nacional de Industriales (andi), propusieron la ampliación de la base tributaria del impuesto a la renta en lugar de la progresividad en las tarifas del impuesto. Es decir que mientras la distribución de la riqueza generada se distribuyese entre unos cuantos empresarios, la carga del sostenimiento del Estado debería recaer en un número creciente de colombianos. Otros gremios como el de los comerciantes (Fenalco), el de los banqueros (Asobancaria) y el de la siderurgia (Fedemetal) participaron activamente en la discusiones que dieron lugar a la Ley 81 de 1960 y a su reglamentación mediante el Decreto 437 de 1961, al punto que al sancionarse esas medidas desde Fenalco se manifestó que “si bien no se aceptaron todas sus observaciones, algunas de ellas sí fueron atendidas por las Cámaras Legislativas” (Arévalo y Rodríguez, 2001, p. 263).

22La reducción drástica en los impuestos directos no se hizo esperar. Pero con el advenimiento del nuevo modelo territorial de Estado hacia los ochenta y la descentralización fiscal y administrativa que lo cimentó sobre el municipalismo y la elección popular de alcaldes y gobernadores, el nivel central de gobierno levantó un discurso sobre el alcance de la autonomía local mediante instrumentos como la independencia de los presupuestos municipales de los recursos de la Nación, revelándose una contradicción cuando los entes territoriales se enfrentan al nivel central de gobierno en busca de una mayor participación en los ingresos corrientes de la nación y en las regalías provenientes de la explotación de los recursos minerales del país.

23Al nivel de las nueve zonas metropolitanas, esa autonomía municipal se ha erigido como la principal barrera para enfrentar de manera colectiva los desafíos que imponen al país la violencia, el desplazamiento forzoso y la pobreza. En la zona metropolitana de Bogotá, buena parte de los municipios que la componen han optado de manera casi generalizada por la desgravación de los impuestos locales a las industrias que se localicen en sus jurisdicciones, que en ocasiones se prorroga como resultado de la intervención de los gremios en la elección de los gobernantes y cabildos locales. Dos incoherencias son inmanentes a ese tipo de intervención. La primera, del lado del nivel central de gobierno que levantó el discurso de la independencia fiscal y cuestionó esas desgravaciones, pero que con el artículo 6.º de la Ley 1429 de 2010 modificó su posición histórica para impulsarlas ahora so pretexto de estimular la creación de puestos de trabajo en los municipios, llegando al punto de crear estímulos fiscales para los municipios que incurran en las desgravaciones tributarias locales. La segunda del lado de los gobiernos municipales de la zona metropolitana de Bogotá, en donde resulta que el principal atractivo que ofrecen a las industrias es la notable brecha de productividad entre el trabajo obrero de Bogotá y el de los trabajadores que residen en esos municipios y, de conjunto, con el precario nivel salarial alcanzado con las reformas laborales desde 1990.

3. LA COMPOSICIÓN METROPOLITANA DE LOS TRIBUTOS Y LA INVERSIÓN

24La base tributaria local reviste una gran complejidad, pues en el diseño de esos gravámenes se operan algunos mecanismos que desestimulan ciertas actividades y que incentivan la realización de otras. En una sociedad con elevada desigualdad, como la colombiana, la regla es que en el diseño se ponga énfasis en los que promueven la redistribución. Pero en ese diseño opera el municipalismo con sus autonomías que, por su parte, promueve la defensa “legítima” de unos intereses que la Constitución Política respalda. La cuestión jurisdiccional adquiere entonces primacía como orientadora de las intervenciones de los gobiernos locales, que reivindican las necesidades de sus residentes como justificativa de sus acciones u omisiones.

25La ampliación de las bases tributarias locales es un aliciente para que los alcaldes y los cabildos de los municipios metropolizados adopten estrategias de desgravación periódica a las nuevas unidades económicas que se localizan en la jurisdicción municipal, estrategia que en ocasiones se apoya en el discurso de la defensa del mercado de trabajo local. Los resultados de esas estrategias deberían captarse, en primer lugar, en una estructura de recaudos y de inversiones locales que guarde coherencia con los objetivos de redistribución poblacional y de la actividad económica que se persiguen. Por consiguiente, esa estructura revela en buena medida el tipo de organización socio-espacial de cada zona metropolitana, siendo los impuestos a la propiedad territorial y a la actividad económica los que revelan de mejor manera tal organización. Los resultados que se presentan en la gráfica 1 indican que, en materia de la propiedad territorial, los municipios metropolizados de las zonas metropolitanas de Bucaramanga, Pereira y Medellín presentan una distribución espacial más equilibrada, mientras que los de Medellín, Cali y Pereira son los menos afectados por la concentración de la actividad económica en el núcleo metropolitano.

26Si se adopta una visión menos restrictiva de la noción de la base tributaria, esto es, que supere la visión de que ella se determina por el mayor número de contribuyentes del impuesto de industria y comercio con un gran volumen de ventas y por el mayor número de activos inmobiliarios para diversos usos que pagan el impuesto predial, esas diferencias en las estructuras metropolitanas de los tributos locales están asociadas a las tarifas adoptadas por los municipios, a los hábitos de pago de los contribuyentes locales y la existencia de mecanismos persuasivos y procedimientos coactivos que estimulan el recaudo.

GRÁFICA 1. ESTRUCTURA METROPOLITANA DEL IMPUESTO PREDIAL Y DEL IMPUESTO DE INDUSTRIA Y COMERCIO, COLOMBIA, 1984-2010 (Porcentajes)

GRÁFICA 1. ESTRUCTURA METROPOLITANA DEL IMPUESTO PREDIAL Y DEL IMPUESTO DE INDUSTRIA Y COMERCIO, COLOMBIA, 1984-2010 (Porcentajes)

(a) Predial

(b) Industria y Comercio
Fuente: cálculos del autor con base en estadísticas del Banco de la República y del
dnp.

27Tratándose de los efectos de esas diferencias en los recaudos, el primero es la estructura de la inversión pública local. Además de los tributos a la propiedad y a la actividad económica, los municipios recaudan otros gravámenes y, además, se endeudan periódicamente para financiar ciertas inversiones. Cuando operan las autonomías en un medio metropolitano, ellas limitan el aprovechamiento de economías de escala en la provisión de ciertos bienes públicos y, además, imponen una limitación artificial a la demanda de los mismos pues, en la práctica, ese tipo de bienes son usados por residentes en otras jurisdicciones municipales de la misma zona metropolitana. El resultado es un desequilibrio intra-metropolitano en la provisión de bienes públicos que encarna, en la mayoría de los casos, una desvalorización de la periferia metropolitana con signos como el de la expansión empobrecedera cuya cara segregacionista se representa en la onerosa ocupación residencial suburbana y en la proliferación de vecindarios pobres ubicados en zonas de alto riesgo. Según se infiere de la gráfica 2, nuevamente las zonas metropolitanas de Bucaramanga, Pereira y Medellín detentan la estructura menos concentrada en la inversión local y, por tanto, la población de sus municipios metropolizados experimenta menos segregación socio-espacial que las demás.

GRÁFICA 2. ESTRUCTURA METROPOLITANA DE LA INVERSIÓN LOCAL, COLOMBIA, 1984-2010 (Porcentajes)

GRÁFICA 2. ESTRUCTURA METROPOLITANA DE LA INVERSIÓN LOCAL, COLOMBIA, 1984-2010 (Porcentajes)

Fuente: cálculos del autor con base en estadísticas del Banco de la República y del dnp.

28Si bien son variadas las fuentes locales para financiar la inversión pública local, hay una asociación positiva entre los gravámenes locales y el nivel alcanzado por esta última. Ese nivel es crucial en un país como Colombia en el que, según se mostró en la gráfica 3, las carencias de bienes y servicios públicos alcanzan una notable incidencia en la población así distribuida en el territorio, situación en la que, entre otras cosas, opera mejor la identificación de prioridades de inversión social que la mera preferencia de los bienes públicos como criterio orientador de la intervención del Estado.

29Esa asociación positiva entre los recaudos y la inversión requiere normalizarse de alguna manera para efectos analíticos, siendo los cálculos per cápita una de esas formas que, de manera semejante al empleo de medidas como el pib per cápita, revelarían el esfuerzo impositivo local y el nivel alcanzado por la inversión pública local, lo que facilita las comparaciones sin que, obviamente, se persiga con ellas alguna pretensión analítica en materia distributiva o exhaustiva en términos del desarrollo. No hay que perder de vista que el impuesto de industria y comercio es un gravamen al capital en movimiento, mientras que el impuesto predial grava el capital inmovilizado y, por tanto, los resultados económicos de esas imposiciones son diferentes. En la gráfica 3 se presentan esas asociaciones como resultado de la descentralización fiscal en los últimos 25 años en los municipios que componen las zonas metropolitanas identificadas.

30La pendiente de la línea de tendencia es superior en la asociación entre el esfuerzo impositivo per cápita en industria con la inversión local que en el predial, obedeciendo ello al nivel alcanzado por algunos municipios metropolizados cuya dinámica fabril ha adquirido cierta trascendencia, entre los que sobresalen Yumbo en la zona metropolitana de Cali y Tocancipá en la Sabana de Bogotá. Ese último municipio, además de Cota y Bogotá, son los que han efectuado la mayor inversión local per cápita entre el conjunto de jurisdicciones municipales estudiadas, habiendo encuadrado esos municipios metropolizados una enconada disputa tributaria por las localizaciones industriales al núcleo metropolitano y, colateralmente, al resto de los municipios de la Sabana de Bogotá, estrategias que se analizarán más adelante no sin antes estudiar las tendencias que se resumen en tales resultados.

31Las conductas de los gobernantes locales y sus ejecutorias constituyen una preocupación por cientistas sociales que, a través de diferentes procedimientos, intentan dilucidarlas a fin de desentrañar sus vínculos con la reproducción de los sistemas políticos y con el devenir de la democracia. Asida a la hipótesis del “ciclo político de los negocios” se ha formulado la hipótesis de la procrastinación municipal que afirma que “en el período preelectoral el alcalde aumenta el gasto y debilita el recaudo tributario para granjearse el favor popular” (Rubiano, 2011, p. 112).

GRÁFICA 3. INVERSIÓN PÚBLICA LOCAL Y GRAVÁMENES LOCALES PER CÁPITA EN ZONAS METROPOLITANAS DE COLOMBIA 1984-2010 (PROMEDIO ANUAL A PRECIOS CONSTANTES DE 2000)

GRÁFICA 3. INVERSIÓN PÚBLICA LOCAL Y GRAVÁMENES LOCALES PER CÁPITA EN ZONAS METROPOLITANAS DE COLOMBIA 1984-2010 (PROMEDIO ANUAL A PRECIOS CONSTANTES DE 2000)

Fuente: cálculos del autor con base en estadísticas del Banco de la República, del dnp y del dane.

3.1 Las tendencias en los núcleos

32Utilizando las mismas medidas per cápita y sin considerar los dos primeros períodos de alcaldes electos por voto popular en los que los mandatos concluían hacia mitad del año, ni el último período para el que no se dispone de información sobre el último año, las tasas de crecimiento promedio de la inversión local en el último año son superiores a los de los primeros años de mandato, que desde el 2004 se prolongó en un año, en 29 de los 66 municipios considerados (43,9%), mientras que el recaudo de industria y comercio fue superior en 17 casos (25,8%) y el del predial en 22 casos (33,3%). No hay que perder de vista que, en los términos de la hipótesis del gobierno del último año, el crecimiento en la inversión local y la contracción en el recaudo son dos fenómenos que deben ocurrir inevitablemente de manera simultánea, situación que no ocurre en ninguno de los municipios de las zonas metropolitanas.

33No es plausible una acción deliberada de los mandatarios locales para relajar el recaudo local, a no ser con improbables medidas como el cierre temporal o permanente del aparato local de tesorería y, más aún, la base impositiva se lega de período en período, siendo la verdadera gestión tributaria la que la amplía actualizando las bases gravables, incorporando más contribuyentes o ejerciendo la presión coactiva sobre los morosos. La primera puede ser muy impopular entre la base electoral, pero las otras dos estrategias solo lo son entre una porción del electorado que es minoritaria; de hecho, son estrategias que pueden inclinar la favorabilidad política del resto del electorado hacia el gobierno de turno.

GRÁFICA 4. RECAUDO PER CÁPITA EN LOS NÚCLEOS METROPOLITANOS, COLOMBIA, 1984-2010 (Pesos de 2000)

GRÁFICA 4. RECAUDO PER CÁPITA EN LOS NÚCLEOS METROPOLITANOS, COLOMBIA, 1984-2010 (Pesos de 2000)

(a) Predial

(b) Industria y Comercio
Fuente: cálculos del autor con base en estadísticas del Banco de la República y del
dnp.

34El rasgo estructural de los recaudos per cápita en los núcleos metropolitanos es su tendencia creciente en todos los casos, presentándose diferencias en nivel y en oscilaciones más o menos protuberantes como resultado del perfil local de los contribuyentes que componen en parte su base tributaria. En el caso del impuesto predial, es evidente la estabilidad y predominancia de Medellín y, en ese núcleo, de ese gravamen sobre el de industria y comercio que ha repuntado en el último lustro. En cambio, el esfuerzo tributario en industria y comercio de Bogotá es aún más prominente y, además, se puede apreciar como guarda una tendencia semejante al del pib pues, por ejemplo, en coyunturas como la de 1999/2000 presentó una contracción considerable, mientras que de allí en adelante describe un auge que cesa en la coyuntura crítica de 2008/2009.

35Las diferencias en nivel sugieren que hay un margen para que, a través de reformas tributarias locales, se actualicen las bases y se alcancen niveles más elevados de inversión local, sin llegar a desestimular la actividad económica local. En tal inversión se encuentra una serie de desembolsos que tienen un comportamiento inercial que hace que difícilmente descienda su participación en las ejecuciones anuales, mientras que la introducción de los presupuestos plurianuales de inversión ha permitido incorporar el ciclo de proyectos de inversión que toman más de un período fiscal. Tal vez sea por esa última razón que las ejecuciones de la inversión en el último período puedan ser las más elevadas del período de los alcaldes.

GRÁFICA 5. INVERSIÓN PER CÁPITA EN LOS NÚCLEOS METROPOLITANOS, COLOMBIA, 1984-2010 (Pesos de 2000)

GRÁFICA 5. INVERSIÓN PER CÁPITA EN LOS NÚCLEOS METROPOLITANOS, COLOMBIA, 1984-2010 (Pesos de 2000)

Fuente: cálculos del autor con base en estadísticas del Banco de la República y del dnp.

36La inversión local de Bogotá revela, como en ningún otro caso, una tendencia proclive al ciclo económico general, mientras la de Medellín ofrece rasgos anti-cíclicos que comparte, recientemente, con la de Barranquilla y Bucaramanga. Las brechas entre los núcleos, que se exacerbaron durante el segundo lustro de la década de los noventa, se han ido moderando especialmente entre los cuatro núcleos mencionados, fenómeno que pone de presente la posibilidad de que ocurran relevos de trascendencia en el impulso de los gobiernos locales a la superación de las carencias y el consecuente incremento en la calidad de vida.

3.2 Las tendencias en los municipios metropolizados

37La tendencia en el recaudo de los impuestos locales en los municipios metropolizados, medido igualmente en términos del esfuerzo tributario per cápita, es creciente y en las diferencias en la pendiente se distinguen dos grupos de municipios metropolizados, siendo el primero el conformado por los de las zonas metropolitanas de Cali, Medellín y Bogotá y el segundo, por los de las restantes seis zonas, distinguiéndose uno de otro por el incremento creciente en esa pendiente –mayor recaudo– y por el crecimiento normal –recaudo burocrático–. No hay que perder de vista que se han agregado tanto los recaudos como la población de las zonas, sacrificando el análisis de las diferencias locales existentes y, en la mayoría de los casos, muy relevantes, por una visión de conjunto que intenta sintetizar unos resultados colectivos como si en esos municipios metropolizados ya operara una política tributaria local que dé un tratamiento común a los propietarios territoriales y a las unidades económicas que allí operan.

38Durante algo más de dos décadas, los municipios metropolizados de Cali se distinguieron por el esfuerzo tributario en el predial, siendo relevado en la coyuntura 2010 por los del Valle del Aburrá, mientras que los de la Sabana de Bogotá son los más rezagados de ese primer grupo. Tratándose del esfuerzo tributario en industria y comercio, ese orden es aun más pronunciado y estable a lo largo del tiempo. Como ya se dijo, dentro de este grupo tampoco hay evidencias de procrastinación municipal. La competencia fiscal municipal, de existir, sitúa a los municipios metropolizados de Cali como los ganadores frente al núcleo metropolitano y frente al resto de zonas metropolitanas del país. En el caso de los municipios metropolizados de la Sabana de Bogotá, resultan perdedores frente a los de Cali y el Valle del Aburrá.

GRÁFICA 6. RECAUDO PER CÁPITA EN LOS MUNICIPIOS METROPOLIZADOS, COLOMBIA, 1984-2010 (Pesos de 2000)

GRÁFICA 6. RECAUDO PER CÁPITA EN LOS MUNICIPIOS METROPOLIZADOS, COLOMBIA, 1984-2010 (Pesos de 2000)

(a) Predial

(b) Industria y Comercio
Fuente: cálculos del autor con base en estadísticas del Banco de la República y del
dnp.

39La tendencia de la inversión local per cápita es igualmente ascendente y la pendiente en todos los casos es superior a la de los recaudos. Sin embargo, en todos los casos, la inversión per cápita es de menor nivel que la que se ejecuta en los núcleos metropolitanos, fenómeno que es una proxy de la oferta de bienes públicos en cada zona y que, en buena medida, se revela en la diferencia en la incidencia de esas carencias. Los municipios metropolizados de Cali que detentan el mejor esfuerzo tributario son los terceros en ejecución del gasto, mientras que los del Valle del Aburrá han repuntado en el último lustro, dejando rezagados al segundo lugar a los de la Sabana de Bogotá.

GRÁFICA 7. INVERSIÓN PER CÁPITA EN LOS MUNICIPIOS METROPOLIZADOS, COLOMBIA, 1984-2010 (PESOS DE 2000)

GRÁFICA 7. INVERSIÓN PER CÁPITA EN LOS MUNICIPIOS METROPOLIZADOS, COLOMBIA, 1984-2010 (PESOS DE 2000)

Fuente: cálculos del autor con base en estadísticas del Banco de la República y del dnp.

40Al plantearle competencia fiscal a los núcleos metropolitanos, los municipios que adoptan estrategias de desgravaciones lo hacen también a sus vecinos y al resto de zonas metropolitanas del país pues, como se analizó en el segundo acápite, en Colombia opera el poli-metropolitanismo a la cabeza de un régimen territorial de ciudades primadas. Por no tener claramente identificado el competidor en contienda, los municipios que adoptan tales estrategias no consideran los impactos metropolitanos que acarrean sus decisiones y que, en general, conducen al empobrecimiento de la zona en su conjunto. El afán industrializador de los municipios metropolizados que condujo a la adopción de esas estrategias, tuvo cierta eficacia para los primeros que diseñaron esquemas de desgravación periódica del impuesto de industria y comercio pero, cuando esa práctica se generalizó, no encontró la demanda suficiente por desgravaciones en razón del limitado tamaño del mercado interno y las limitaciones en materia de competitividad internacional. Esas desgravaciones serían muy eficaces si se acompañaran de una ampliación del mercado interno que, por su parte, es posible con una recomposición en la distribución funcional del valor agregado mediante la que se amplíe el fondo salarial y, por esa vía, se reactive la demanda interna.

CONSIDERACIONES FINALES

41La autonomía de las regiones metropolitanas en la fijación de impuestos locales a la propiedad y al capital es la tendencia que se impondrá, en vista de que es en esas escalas territoriales en donde es más plausible la regulación del capitalismo global. Un régimen común de tratamiento a la propiedad y al capital en las jurisdicciones concernidas en las dinámicas metropolitanas contemporáneas es socialmente deseable porque, además de promover un uso equitativo de la estructura ecológica principal, facilita la participación en las economías de aglomeración de tales jurisdicciones y permite el aprovechamiento de las economías de escala generadas en la provisión de bienes públicos de escala metropolitana.

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Table des illustrations

Titre GRÁFICA 1. ESTRUCTURA METROPOLITANA DEL IMPUESTO PREDIAL Y DEL IMPUESTO DE INDUSTRIA Y COMERCIO, COLOMBIA, 1984-2010 (Porcentajes)
Légende (a) Predial
URL http://books.openedition.org/uec/docannexe/image/982/img-1.jpg
Fichier image/jpeg, 212k
Légende (b) Industria y ComercioFuente: cálculos del autor con base en estadísticas del Banco de la República y del dnp.
URL http://books.openedition.org/uec/docannexe/image/982/img-2.jpg
Fichier image/jpeg, 236k
Titre GRÁFICA 2. ESTRUCTURA METROPOLITANA DE LA INVERSIÓN LOCAL, COLOMBIA, 1984-2010 (Porcentajes)
Légende Fuente: cálculos del autor con base en estadísticas del Banco de la República y del dnp.
URL http://books.openedition.org/uec/docannexe/image/982/img-3.jpg
Fichier image/jpeg, 236k
Titre GRÁFICA 3. INVERSIÓN PÚBLICA LOCAL Y GRAVÁMENES LOCALES PER CÁPITA EN ZONAS METROPOLITANAS DE COLOMBIA 1984-2010 (PROMEDIO ANUAL A PRECIOS CONSTANTES DE 2000)
URL http://books.openedition.org/uec/docannexe/image/982/img-4.jpg
Fichier image/jpeg, 40k
Légende Fuente: cálculos del autor con base en estadísticas del Banco de la República, del dnp y del dane.
URL http://books.openedition.org/uec/docannexe/image/982/img-5.jpg
Fichier image/jpeg, 36k
Titre GRÁFICA 4. RECAUDO PER CÁPITA EN LOS NÚCLEOS METROPOLITANOS, COLOMBIA, 1984-2010 (Pesos de 2000)
Légende (a) Predial
URL http://books.openedition.org/uec/docannexe/image/982/img-6.jpg
Fichier image/jpeg, 60k
Légende (b) Industria y ComercioFuente: cálculos del autor con base en estadísticas del Banco de la República y del dnp.
URL http://books.openedition.org/uec/docannexe/image/982/img-7.jpg
Fichier image/jpeg, 64k
Titre GRÁFICA 5. INVERSIÓN PER CÁPITA EN LOS NÚCLEOS METROPOLITANOS, COLOMBIA, 1984-2010 (Pesos de 2000)
Légende Fuente: cálculos del autor con base en estadísticas del Banco de la República y del dnp.
URL http://books.openedition.org/uec/docannexe/image/982/img-8.jpg
Fichier image/jpeg, 188k
Titre GRÁFICA 6. RECAUDO PER CÁPITA EN LOS MUNICIPIOS METROPOLIZADOS, COLOMBIA, 1984-2010 (Pesos de 2000)
Légende (a) Predial
URL http://books.openedition.org/uec/docannexe/image/982/img-9.jpg
Fichier image/jpeg, 60k
Légende (b) Industria y ComercioFuente: cálculos del autor con base en estadísticas del Banco de la República y del dnp.
URL http://books.openedition.org/uec/docannexe/image/982/img-10.jpg
Fichier image/jpeg, 60k
Titre GRÁFICA 7. INVERSIÓN PER CÁPITA EN LOS MUNICIPIOS METROPOLIZADOS, COLOMBIA, 1984-2010 (PESOS DE 2000)
Légende Fuente: cálculos del autor con base en estadísticas del Banco de la República y del dnp.
URL http://books.openedition.org/uec/docannexe/image/982/img-11.jpg
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