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Los desequilibrios territoriales en Colombia

 | 
Óscar A. Alfonso Roa

Primera parte. La urbanización de la población y el modelo territorial de estado

Capítulo III. Dialéctica del modelo territorial de estado en un país de regiones metropolitanas

Texte intégral

1Que una porción creciente del gasto público sea ejecutada por los entes territoriales no es sinónimo de un avance federalista sino, por el contrario, sintomático de que el nivel central que decide el destino de las finanzas inter-gubernamentales se ha empecinado en centralizar la administración del modelo territorial de Estado en curso. Tal centralización es inconveniente en la medida en que se han erigido regímenes territoriales de facto, cuyas dinámicas demográficas y económicas son incompatibles con el modelo de administración de un territorio fragmentado por la presión de las autonomías locales. Tales dinámicas se argumentan en el primer acápite para, seguidamente, proponer una representación de los regímenes territoriales, sus determinantes y algunas caracterizaciones. La argumentación concluye con el análisis de esos regímenes con la categorización municipal con la que el nivel central de gobierno intenta mantener el “Estado unitario” desde los tempranos años noventa, con el que se persigue dilucidar la incoherencia del modelo territorial de Estado.

2Las primeras preocupaciones sobre la necesidad de darle un soporte institucional a las zonas metropolitanas en el marco del proceso de urbanización de la población colombiana, estuvieron asociadas a la posibilidad del aprovechamiento de economías de escala en la provisión de los servicios públicos y colectivos domiciliarios, particularmente del acueducto, y menos al avance de la industrialización que, en efecto, en los medios políticos y gremiales se advertía que era un fenómeno que tenía coincidencia en tiempo y lugar. El ambiente económico en el que estaba imbuido el país desde mediados de los cincuenta hasta finales de los sesenta, estuvo signado por el devenir de las políticas de industrialización y por sus resultados en materia de sustitución del componente importado tanto del consumo final de los hogares como del consumo intermedio de los procesos fabriles. El pensamiento cepalino de la época jugó un papel decisivo en el diseño de las políticas de industrialización y en su temporalidad. Por supuesto, cuando se comenzó a detectar el problema del estrechamiento del fondo de divisas conocido en la jerga económica de la época como “el agotamiento del modelo”, tal discurso se mostró titubeante y su recetario también se agotó.

3Hacia mediados del siglo XX, la estructura metropolitana a la cabeza del sistema colombiano de ciudades era incipiente, pero eran identificables algunos rasgos de las tendencias de aglomeración de la población y de algunos determinismos geográficos. Hacia mediados de los sesenta, Bogotá acogía anualmente a alrededor de 75.000 nuevos residentes, mientras que en Medellín eran cerca de 32.000, en Cali 27.000, en Barranquilla 17.000 y en Bucaramanga 10.000. Pero mientras que en Bello (4.500) e Itagüi (3.700), e inclusive en Envigado (1.700), ese crecimiento poblacional era considerable, al igual que en Palmira (4.600) y, en cierta medida en Dosquebradas (1.900) y en Soledad (1.300), en el resto de municipios del área de influencia inmediata de las ciudades primadas no se detectaba tal fenómeno. En este plano poblacional metropolitano es notable el rezago del crecimiento poblacional de los municipios de la Sabana de Bogotá en relación con los casos mencionados. De hecho, el crecimiento de Sibaté (570) superaba al de Soacha (360) que aún no se erigía como el principal receptor de hogares pobres de la metrópoli como lo es ahora.

4Las etapas de la estrategia de sustitución de importaciones, esto es, la sustitución de la importación de bienes de consumo liviano por producción nacional a la que le sucederían la de bienes de consumo semidurable hasta alcanzar la suficiencia en la producción de bienes de capital, tuvo como escenario territorial esas ciudades y solamente algunos de los municipios de su área de influencia inmediata. En 1958, las cinco ciudades metrópolis mencionadas tenían 167.281 empleados fabriles, el 81.1% de los empleos industriales del país, y en albores del aludido agotamiento del modelo sustitutivo hacia 1966 habían 220.207, el 84.4% (Jaramillo y Cuervo, 1987, pp. 53-55). El espíritu económico de la época, el de la industrialización sustitutiva, fue asaltado por tres nuevas preocupaciones: la escasez crónica de divisas, el desempleo urbano y el renovado interés por la reforma agraria (Gaviria, 1989, pp. 167-187). En la medida que las dos últimas preocupaciones estaban asociadas, ese interés por la reforma agraria estaba inspirado en el propósito de mitigar el desempleo urbano mediante estrategias de retención de la población campesina en el campo. La reforma constitucional adelantada por la administración Lleras Restrepo consistía en que:

Para la mejor administración o prestación de servicios públicos de dos o más Municipios de un mismo Departamento, cuyas relaciones den al conjunto las características de un área metropolitana, la ley podrá organizarlos como tales, bajo autoridades y régimen especiales, con su propia personería, garantizando una adecuada participación de las autoridades municipales en dicha organización. Corresponde a las Asambleas, a iniciativa del Gobernador y oída previamente la opinión de los Concejos de los Municipios interesados, disponer el funcionamiento de las entidades así autorizadas.

La ley establecerá las condiciones y las normas bajo las cuales los Municipios puedan asociarse entre sí para la prestación de los servicios públicos. Las Asambleas, a iniciativa del Gobernador, podrán hacer obligatoria la Asociación, conforme a la ley citada, cuando la más eficiente y económica prestación de los servicios así lo requieran.

5El aprovechamiento de las economías de escala en la provisión de los servicios públicos era la principal motivación pero, adicionalmente, sugiera la “adecuada participación” de las autoridades municipales y le otorgaba a los Departamentos y Asambleas alicientes para su conformación, sin que el modelo territorial de Estado sufriese grandes modificaciones. Por otra parte, blindaba la jurisdicción departamental al considerar que el área metropolitana solo era posible entre municipios del mismo Departamento, norma que hoy en día impediría a Cartago hacer parte del Área Metropolitana de occidente a la que debería pertenecer pues su interacción poblacional y de mercado es más intensa que con el resto del Valle del Cauca. Desde entonces han sucedido otras reformas, una Nueva Constitución, leyes orgánicas y, en fin, una secuela infructuosa de debates políticos orientados a la preservación del statuo quo territorial.

1. DINÁMICAS TERRITORIALES EN UN MUNDO QUE SE SIGUE URBANIZANDO Y LAS REGIONES METROPOLITANAS COMO FASE PREVIA DE LAS MEGALÓPOLIS

6La urbanización de la población y de sus actividades de soporte es un fenómeno caracterizado por la diacronía, cuya particularidad es que las diferentes fases se captan de manera coetánea en diferentes lugares del territorio que ocupa una nación y en un momento del tiempo. La ruralización es la fase previa a la urbanización, a la que es posible que le suceda la fase de des-urbanización y, en algunos casos, es posible que la suceda la re-urbanización. En la historia del tiempo presente de la ocupación del territorio colombiano se detectan esas fases, esto es, una imbricación coetánea en la que se erigen territorios sub-nacionales ganadores y perdedores de población en movimientos incesantes de acomodo y reacomodo que modifican las densidades de ocupación y tornan la vida de los pobladores más difícil o más cómoda.

7La transición rural-urbano no la alcanzan todos los conglomerados humanos pues, en efecto, ciertas jurisdicciones tienden a retener una porción mayoritaria de sus residentes en las zonas en las que el modo de vida rural se caracteriza, entre otros factores, por la baja intensidad de contactos entre desconocidos, una igualmente baja ocupación del territorio, por la persistencia de reglas informales en la interacción de agentes de mercado y por la permanencia del laboreo manual de la tierra como rasgo predominante de la economía campesina. Pero existen otras jurisdicciones en las que el crecimiento vegetativo de la población rural tiende a estrecharse con el paso del tiempo, mientras que los saldos migratorios se tornan negativos. Ese comportamiento demográfico obedece a la conjunción de la modernización de la explotación agrícola y pecuaria, a la degradación del humus de la tierra como resultado de la aceleración de su transumo material y a la ausencia de una política agraria capaz de sostenibilizar la agricultura, la silvicultura, la pesca y la ganadería. La silvicultura, por su parte, ha tomado la vía de la depredación de los bosques con fines comerciales.

8La urbanización de la población está asociada en sus albores a la ruptura que la manufactura a escala le propuso a la sociedad, introduciendo nuevas formas de organización del trabajo y, por tanto, mayor intensidad de contactos entre anónimos que elevan la densidad de ocupación de los territorios en los que la vida urbana exige nuevos soportes y, por tanto, es en donde se promueven las innovaciones y las nuevas reglas de interacción. La emergencia del sector terciario, superior e inferior, como rama dominante de la economía urbana en tanto personal ocupado, no ha conllevado la contracción de las actividades fabriles en términos absolutos, pero anuncia que en el mediano plazo serán las ideas, las imágenes y otras formas de trabajo las que comandarán el modo de vida metropolitano. En particular, la urbanización latinoamericana tiene como rasgo la ausencia de un amplio número de frentes de urbanización en relación con lo ocurrido en Norteamérica y Europa, legado ibérico vinculado al ordenamiento territorial de una ocupación que perseguía la expoliación de los minerales preciosos. La fundación de núcleos de decisión en materia de extracción de riquezas y pago de impuestos a la corona española, dio origen a las metrópolis que hoy en día habitamos y cuyas dinámicas, más o menos parsimoniosas, conducen inexorablemente a la conformación de regiones cuyas dinámicas demo-económicas gravitan sobre ellas, dando lugar a las regiones metropolitanas.

9Las características territoriales de la metropolización están determinadas por la geografía física y las estructuras ecológicas –mantos verdes y cuerpos de agua– que las acogen. Los saldos migratorios estructurales –cambios de residencia– incrementan la densidad de ocupación de las jurisdicciones localizadas en el área de influencia de la metrópoli, mientras que los movimientos pendulares cotidianos se ensanchan con el devenir del mercado de localizaciones industriales y comerciales intra-metropolitano. El tamaño adquirido por el mercado es un aliciente para que muchas firmas de diversas ramas de actividad económica se localicen en las zonas metropolitanas, encontrando muchas de ellas ventajas de la aglomeración con las que es posible enfrentar la competencia espacial. El bajo grado de diferenciación de los procesos productivos y de los productos de ciertas divisiones industriales volcadas hacia la elaboración de bienes de consumo final, sumada a unos costos de transporte tolerables, facilitan la dispersión espacial de la actividad económica, como también la proliferación de unidades productivas de diversa escala de planta.

10Las zonas metropolitanas, más densas o más dispersas, comandan los procesos económicos estratégicos para la generación de riqueza y, por tanto, la proximidad a estos centros genera economías cuya disputa da lugar a su ensanchamiento paulatino hasta consolidarse como una unidad económico-espacial de mayor escala: la megalópolis. Las proximidades física e institucional de los agentes económicos metropolitanos producen efectos retro-alimentadores que determinan la velocidad del ensanchamiento absoluto de estas zonas. El crecimiento relativo de la población y del producto pasan a un segundo plano en los análisis demoeconómicos pues, en efecto, los denominadores de las economías metropolitanas son muy grandes en relación con de las economías que les siguen en el ordenamiento jerárquico inmanente a los sistemas de ciudades.

11La especialización productiva de las regiones metropolitanas opera como uno de los determinantes decisivos de su ensanchamiento demo-económico. El grado de diferenciación de los productos, la escala de planta de las unidades económicas y la diversificación industrial en tanto complejidad de los procesos productivos y destino de los bienes producidos –consumo final, consumo intermedio o bienes de capital–, son decisiones del ámbito regional que, por lo general, son incompatibles con los intereses nacionales que intentan resolver los problemas del crecimiento económico con la firma de tratados comerciales.

12La especialización virtuosa tiene su cara negativa en la hiper-especialización pues, en efecto, grandes metrópolis han entrado en una veloz etapa de des-urbanización como resultado del declive económico de su producción característica. Otras lo han hecho a un ritmo más pausado en razón de contar con algunas divisiones económicas de relevo. La desindustralización de un lugar implica la industrialización de otro por cuenta de las decisiones de re-localización industrial que, normalmente, ocurren cuando se han amortizado los costos incurridos en el emplazamiento inicial. Es allí en donde entra a operar un mercado de (re)localizaciones que, normalmente, es conducido hacia jurisdicciones de la región metropolitana en donde es posible que la firma cuente con amplias zonas para la logística de sus bienes y, en especial, con una mano de obra con mayor productividad que la que conseguía en la metrópoli.

13La fase de la re-urbanización es inducida –casi sin excepciones– mediante intervenciones deliberadas comandadas por los gobiernos regionales, pues los mercados por sí solos no están en capacidad de movilizar los capitales exigidos para restaurar las estructuras económico-espaciales y promover a la vez un nuevo orden metropolitano menos vulnerable que el precedente. Tales capitales son resultado de esfuerzos colectivos originados en la mayor tributación y no, como generalmente se cree, de las exoneraciones de gravámenes locales o regionales a algunos capitalistas individuales. Por tanto, las regiones metropolitanas son el espacio económico más propicio para que el Estado ejerza la regulación necesaria a los capitales monopólicos y oligopólicos que, en la globalización, pululan por todas esas zonas del mundo en busca de valorización.

2. LA DISPOSICIÓN TERRITORIAL DE LA POBLACIÓN COLOMBIANA Y PRIMERAS LIMITACIONES DEL MODELO TERRITORIAL DE ESTADO

14Como ya se analizó, los municipios con mayor índice de metropolización son, generalmente, los de mayor tamaño poblacional después de la metrópoli y, además, los que acogen a la mayor cantidad de población pobre. Esto indica que son esos municipios y sus mercados urbanos locales son la puerta de entrada de la población pobre a las metrópolis y, por tanto, esas zonas requieren de instrumentos como la intermunicipalidad solidaria para enfrentar el desafío de mejorar sustancialmente el nivel de vida de esos hogares. Por ahora, el modelo territorial de Estado impide que una metrópoli o un municipio con mejor mezcla socio-económica de residentes, concurra en apoyo de otro con quien comparte la misma estructura ecológica regional o de otro con el que, no obstante no compartir ese territorio, se sabe que incide decididamente en el crecimiento poblacional metropolitano.

2.1 El desequilibrio como regla de ocupación del territorio, la ausencia de contratendencias y una reflexión sobre el desplazamiento forzado

15La fase de la metropolización, como momento dominante del proceso de urbanización de la población colombiana y de sus actividades de soporte, encuentra en el desarrollo anómalo del conflicto interno armado, en la crisis perseverante del sector agrícola y en la disputa irregular de los recursos fiscales de los municipios, algunos de los principales factores que explican la incapacidad de retención de la población residente en los municipios de crecimiento moderado y decrecimiento persistente. En las metrópolis, por su parte, las desigualdades –económica e institucional– adquieren un rostro urbano en la informalidad que acoge a los inmigrantes pobres que, paulatinamente, son incorporados más ágilmente a las redes públicas de educación y salud que en sus lugares de origen. Un panorama sintético de las fuerzas centrípetas y centrífugas que operan para producir tal desequilibrio se presenta en el cuadro 1.

CUADRO 1. FUERZAS DEL DESEQUILIBRIO ENTRE LOS REGÍMENES TERRITORIALES EN LA COLOMBIA RECIENTE

Regímenes territoriales

Centrípetas

Centrífugas

Zonas Metropolitanas

i. Fuertes economías de aglomeración;
ii. Evidencias de diversificación productiva;
iii. Reducción sensible de la pobreza multidimensional;
iv. Cobertura universal de bienes públicos y colectivos;
v. Baja vulnerabilidad a la variabilidad del clima;
vi. Baja incidencia del conflicto interno armado;
vii. Captación de una porción de la riqueza generada en los regímenes territoriales periféricos;

viii. Auto-segregación de familias adineradas en zonas sub-urbanas pos-metropolitanas;
ix. Elevado nivel de la tasa de homicidios;

Capitales departamentales no metropolizadas

i. Moderadas economías de aglomeración;
ii. Diversificación productiva restringida a pocas ramas;
iii. Nivel moderado de la pobreza multidimensional;
iv. Nivel intermedio de la tasa de homicidios;
v. Cobertura universal de bienes públicos y colectivos;
vi. Captación de una porción de la riqueza generada en los regímenes territoriales periféricos;

vii. Moderada vulnerabilidad a la variabilidad del clima;
viii. Moderada incidencia del conflicto interno armado;

Municipios con crecimiento estable

i. Débiles economías de aglomeración;
ii. Diversificación productiva restringida a pocas ramas;
iii. Nivel intermedio de la tasa de homicidios;
iv. Cobertura casi universal de bienes públicos y colectivos;

v. Moderada vulnerabilidad a la variabilidad del clima;
vi. Moderada incidencia del conflicto interno armado;

Municipios con crecimiento moderado

i. Nivel bajo de la tasa de homicidios;

ii. Elevada vulnerabilidad a la variabilidad del clima;
iii. Elevada incidencia del conflicto interno armado;
iv.
Ausencia de economías de aglomeración;
v. Especialización en bienes menores;
vi. Presiones sobre el transumo material de la tierra – desertificación;
vii. Baja cobertura de bienes públicos y colectivos;
viii. Exigua capacidad de retención de la riqueza generada;

Municipios con decrecimiento persistente

i. Nivel bajo de la tasa de homicidios;

ii. Elevada vulnerabilidad a la variabilidad del clima;
iii. Elevada incidencia del conflicto interno armado;
iv.
Ausencia de economías de aglomeración;
v. Especialización en bienes menores;
vi. Presiones sobre el transumo material de la tierra – desertificación;
vii. Baja cobertura de bienes públicos y colectivos;
viii. Exigua capacidad de retención de la riqueza generada.

Fuente: elaboración propia.

16Sobre nueve metrópolis se erigen siete zonas metropolitanas en donde reside la mitad de los colombianos y que, en el futuro inmediato, acogerán al menos a dos terceras partes de los nuevos residentes en el país. Las tres metrópolis del Eje Cafetero y sus municipios de área de influencia directa conforman la zona metropolitana cafetera, revelándose allí como en ninguna otra zona la complementariedad de sus mercados que, como en el caso del transporte aéreo de pasajeros, ofrece grandes ventajas a sus operadores. Si esas zonas metropolitanas son grandes, tenderán a ser más grandes y a conformar ámbitos territoriales megalopolitanos para cuyos desafíos el centralismo ni el federalismo están en capacidad de ofrecer alternativas.

17En relación con el conflicto interno armado y sus secuelas más conspicuas, entre 1997 y 2009 un 8% de la población colombiana fue sometida al desplazamiento forzado por medio de la violencia. Las personas que realizaron desplazamientos cortos, esto es, entre zonas del mismo municipio o, a lo sumo, a municipios próximos, son personas que detentaban la posesión material de la tierra o de algún activo construido y, por tanto, guardan la expectativa del retorno a su lugar de origen y, por supuesto, la retoma de los bienes usurpados ilegalmente y con sevicia. El balance presentado en el ensayo correspondiente, muestra la considerable trascendencia social de las zonas metropolitanas y las capitales departamentales no metropolizadas pues, en efecto, la recepción de los migrantes del resto del país son la forma en que participan de la degradación del conflicto interno.

18Pero las personas que optaron por un desplazamiento prolongado, son personas que en su mayoría no eran poseedoras de tales derechos, tal como lo reveló una encuesta oficial realizada en Bogotá en 2012, en la que el 53,3% de las víctimas encuestadas –cerca de 22.000– respondieron no ser poseedores de nada diferente a su fuerza de trabajo (Solorzano, 2012, p. 37). El proyecto de vida de ellos cambió brutalmente con el desplazamiento violento pero, ya ubicados en las metrópolis aludidas, no consideran la posibilidad del retorno. He estimado que el 3,9% de la población residente en Bogotá ha sido víctima del desplazamiento durante este lapso de tiempo y, como el fenómeno no cesa, es probable la cifra haya crecido mucho más.

19El conflicto armado se degradó, pero los diálogos con las guerrillas son la única forma de enfrentar una “guerra de guerrillas” en la que el comandante de cada frente perdió sus ideales societarios si algún día los tuvo y adopta, más bien, conductas gamonalistas. De forma coetánea, después de los procesos de reinserción ocurridos con la seguridad democrática, se han establecido facciones lumpescas cuyo objetivo es el patrimonio que la mayoría de los hogares colombianos han logrado acumular con años de esfuerzos, de privaciones y hasta de maltratos en sus ambientes de trabajo. Esas facciones lumpescas se van a incrementar en el futuro venidero, sin importar ni ideología ni pasado político militante.

20Las contra-tendencias al desequilibrio territorial que provendrían del desvanecimiento de las economías de aglomeración metropolitanas, del cambio estructural en la organización demo-económica del campo colombiano y del cese de la violencia homicida y del desplazamiento forzado, los dos rasgos seculares del conflicto interno, no avizoran en el futuro cercano o lejano. La aglomeración de los centros de decisión en las zonas metropolitanas, tanto del orden gubernamental nacional y regional, como de las firmas privadas de capital autóctono, se refuerza periódicamente con las transferencias de una porción de la exigua riqueza generada en los municipios con crecimiento moderado y decrecimiento persistente a otras jurisdicciones de mayor jerarquía territorial. Es aquí en donde el modelo territorial de Estado debería entrar a corregir los desequilibrios, mediante formas de administración de los diferentes regímenes que persigan objetivos estratégicos en materia de repoblamiento y generación de riqueza y, por supuesto, de su retención. Por tanto, es necesaria una aproximación analítica que permita dilucidar la coherencia entre los regímenes territoriales y sus dinámicas y la forma de administración del territorio subyacente al modelo territorial de Estado en curso.

2.2 Las incoherencias del modelo territorial de Estado o la pérdida deliberada de riqueza en favor del statu quo

21En aras de la decimonónica búsqueda de la sana administración fiscal de las jurisdicciones en que se ha fragmentado el territorio colombiano, el Estado colombiano estableció en 2000 la regla de la categorización municipal con base en el tamaño poblacional y los ingresos corrientes de cada una. En caso de discrepancia entre los dos criterios, primará el segundo para la clasificación de los municipios, habiéndose incorporado además algunas salvedades, tales como el tratamiento diferenciado a ciertos municipios fronterizos y al municipio metropolizado de Soacha. Las limitaciones a los gastos de funcionamiento se establecieron como un porcentaje máximo de los ingresos corrientes de libre destinación que los ordenadores del gasto local pueden destinar a ese propósito y, para tal fin, se estableció un período de transición que culminó en 2004.

22Pero esa misma norma, la Ley 617 de 2000, estableció las reglas para la creación de un municipio, en donde además de la identidad cultural se estableció que se requieren al menos 14.000 habitantes y que genere ingresos corrientes por al menos 5.000 salarios mínimos legales. Haciendo omisión de la historia fundacional, 589 municipios –el 52,5% de las jurisdicciones municipales en donde reside el 9,1% de la población del país– no cumplen esta regla y deberían ser parte de una jurisdicción municipal de mayor tamaño. Pero dejando de lado tal omisión y asociando la jerarquía de los regímenes territoriales con las fuerzas centrífugas y centrípetas locales del cuadro 1 en relación con el régimen actual de categorización municipal se encuentra, tal como se presenta en el cuadro 2, que Colombia es un país de nivel seis.

CUADRO 2. JERARQUÍA DE LOS REGÍMENES TERRITORIALES Y CATEGORIZACIÓN MUNICIPAL, COLOMBIA, 2013

Jerarquía

Categorización municipal – número de municipios
(artículo 6º, Ley 617 de 2000)

Total municipios

Especial

1

2

3

4

5

6

Sin Información

Zonas Metropolitanas

5

11

11

14

9

7

8

65

Metrópolis

5

4

9

Municipios metropolizados

7

11

14

9

7

8

56

Otras capitales departamentales

1

5

4

3

4

5

1

23

Resto del país

0

2

3

5

14

26

964

20

1,034

Crecimiento estable

2

3

5

10

19

239

1

279

Crecimiento moderado

3

4

300

15

322

Decrecimiento persistente

1

3

425

4

433

Total

6

18

18

22

27

33

977

21

1,122

Participaciones (%)

Zonas Metropolitanas

7,7

16,9

16,9

21,5

13,8

10,8

12,3

100,0

Metrópolis

55,6

44,4

100,0

Municipios metropolizados

12,5

19,6

25,0

16,1

12,5

14,3

100,0

Otras capitales departamentales

4,3

21,7

17,4

13,0

17,0

17,4

21,7

4,3

100,0

Resto del país

0,2

0,3

0,5

1,4

2,5

93,2

1,9

100,0

Crecimiento estable

0,7

1,1

1,8

3,6

6,8

85,7

0,4

100,0

Jerarquía

Categorización municipal – número de Municipios (artículo 6º, Ley 617 de 2000)

Total municipios

Especial

1

2

3

4

5

6

Sin Información

Crecimiento moderado

0,9

1,2

93,2

4,7

100,0

Decrecimiento persistente

0,2

0,7

98,2

0,9

100,0

Total

0,5

1,6

1,6

2,0

2,4

2,9

87,1

1,9

100,0

Fuente: elaborado con base en estadísticas poblacionales del dane y la categorización municipal de 2013.

23Pero si el 87,1% de los municipios colombianos sucumben a la incapacidad de generar los ingresos mínimos para libre destinación, obsérvese en la segunda parte del cuadro 2 que esa participación aumenta cuando se desciende en la jerarquía de los regímenes territoriales del país; es decir, que si a medida que la jurisdicción municipal se ubica en un rango cada vez más bajo de tal jerarquía, la intensidad del nivel seis se incrementa hasta alcanzar casi la totalidad del grupo, como es el caso de los municipios con decrecimiento persistente de los que el 98,2% pertenece a ese último nivel de la categorización municipal vigente.

24Las incoherencias que se desprenden de la manera como el Estado colombiano optó por administrar su territorio son diversas, comenzando por su inadecuación a la dinámica de los regímenes territoriales en curso. Cuando un administrador público se encuentra que tiene al 87,1% de sus municipios en el filo de la guillotina fiscal y que, para no someterse a ella, los pobladores de la mayoría de esas jurisdicciones emigran hacia lugares más prósperos en donde la vida se torne más llevadera, verifica también que ha entrado en la cruenta etapa de la ingobernabilidad a la que hay que enfrentar con reglas diferentes, coherentes con los objetivos estratégicos perseguidos. De resto, que persista el statuo quo.

3. CONSIDERACIONES FINALES Y LÍNEAS ULTERIORES DE INVESTIGACIÓN

25El modelo territorial de Estado en curso no permite atender eficazmente los fenómenos cruciales que afectan a los regímenes territoriales que, de facto, se han formado en Colombia. Ni las regiones metropolitanas cuentan con los instrumentos idóneos para atender las crecientes demandas de bienes públicos de escala supra-local, como tampoco para regular las fracciones del capital monopólico y oligopólico que se localizan en sus jurisdicciones, ni los regímenes territoriales de menor jerarquía están en capacidad de retener una porción mayor de sus residentes y de su riqueza generada. Por tanto, el desequilibrio es la regla que rige la organización del territorio colombiano, y el deterioro en el bajo nivel de la calidad de vida de sus pobladores uno de sus rasgos más conspicuos.

26Tal desequilibrio no se puede enfrentar meramente con las transferencias inter-gubernamentales ni con el fortalecimiento de los departamentos como nivel intermedio pues, en efecto, las dinámicas de los regímenes territoriales rebasan la eficacia de esos instrumentos. Por supuesto, estas dos cuestiones son parte de la agenda de investigación pero, anticipándonos a sus resultados, es posible inferir que sostener desde el nivel central de gobierno al 87,1% de las jurisdicciones municipales que se encuentran en una situación perenne de colapso fiscal, no torna al Estado más federalista sino, por el contrario, al territorio más dependiente de la voluntariedad centralista.

Bibliographie

BIBLIOGRAFÍA

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© Universidad externado de Colombia, 2014

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