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Los desequilibrios territoriales en Colombia

 | 
Óscar A. Alfonso Roa

Prólogo

Édgar Revéiz Roldán

Texte intégral

Dedico este trabajo a los colombianos que,
en algún momento de nuestra atribulada
historia, han sido víctimas de los individuos
carentes de ideas que encontraron en las
armas o en la expoliación del Erario
los medios para afirmarse.

1Es para mí muy honroso hacer el prólogo del libro de Óscar Alfonso Roa, mi amigo desde hace más de 25 años, destacado scholar de la Universidad Externado de Colombia, quien ha batallado, como yo, en la construcción de la teoría y la política urbana de Colombia.

2Su obra es una contribución importante al entendimiento del hecho metropolitano.

I. LA CONSTRUCCIÓN DE LA TEORÍA Y LA PRÁCTICA DE LO TERRITORIAL EN EL LIBRO DE ÓSCAR ALFONSO

3El autor desarrolla su libro en tres partes: la primera consta del ensayo uno, dos y tres; la segunda abarca los ensayos cuatro, cinco, seis y siete; y la tercera, los ensayos ocho y nueve.

4En el primer ensayo examina el proceso de la urbanización de la población y el modelo territorial de Estado. Se centra en el examen de las dinámicas metropolitanas en América Latina, la urbanización reciente de la población colombiana y el modelo territorial en Colombia, donde, según él, predominan las regiones metropolitanas.

5Llama la atención su mirada pluridisciplinaria, que capta la diversidad de los ángulos y enfoques que dan forma y sentido a las aglomeraciones.

6Se focaliza en la urbanización y los análisis intertemporales de la desigualdad para criticar los programas asistencialistas que se ejecutan en los territorios, al buscar prioritariamente la reproducción de los regímenes políticos. Señala los desaciertos de las políticas de competitividad urbana, que se han fundamentado en el “estancamiento” de los salarios reales. Observa la existencia de “grandes potencialidades escondidas” en las metrópolis y la tendencia actual de que los municipios metropolizados, en uso de la absoluta autonomía que les dio la Constitución de 1991 al considerarlos la “entidad fundamental de la división político-administrativa del Estado” (art. 311), han optado por competir con el núcleo metropolitano y con otros municipios metropolizados, a través de las bajas tasas o exención de impuestos a las empresas que se localicen en ellos, lo que se constituye en una verdadera “devaluación competitiva”.

7En el segundo ensayo sobre la urbanización reciente de la población colombiana, destaca que la configuración territorial resultó de “frentes de colonización dispersos”, inmanentes a la expoliación de los metales preciosos por los conquistadores españoles. Después de duras confrontaciones internas, desembocaron en una guerra de guerrillas, que solo arrojó perdedores.

  • 1 Édgar Revéiz. El Estado estratega para el ordenamiento territorial. Bogotá: Academia Colombiana de (...)

8Me parece que la situación descrita es concordante con el tema central de mi libro El Estado estratega para el ordenamiento territorial1.

9¿Estaremos condenados a que después de firmado el proceso de paz de La Habana, el posconflicto se represente en una nueva lucha sin cuartel: frentes de colonización de la minería, el oro y el coltán? Es válida su apreciación sobre el modelo de colonización:

  • 2 Gottmann, J. América. Barcelona: Editorial Labor, 1966, pp. 40-41.

“Las diferencias entre las pautas demo-económicas adoptadas por los colonizadores anglosajones y los ibéricos son notables y por ello las estrategias de poblamiento de los territorios americanos son tan diferentes. La escasez relativa de metales preciosos en el norte del continente americano, impulsó a los colonizadores a explotar la tierra y ulteriormente a conformar un sistema productivo-comercial vinculado a los puertos marítimos, mientras que la relativa abundancia de esos metales en el centro y en el sur del continente llevó a los españoles a recrearse en una economía extractiva. Por tanto, organizar un ‘frente de colonización continuo’2 fue posible en Norteamérica para los anglosajones, mientras que la discontinuidad de la ocupación del territorio fue la impronta que legó la ocupación ibérica a Centro y Suramérica”.

10La forma de ocupación del territorio andino se estructuró con una estrategia de ocupación-dispersión, la configuración de los asentamientos humanos no coincidió en las condiciones iniciales con los recursos del agua.

11El argumento de Alfonso dice claramente que:

“La mayor parte de los aborígenes que sobrevivieron a la catástrofe demográfica ocasionada por los conquistadores durante la penetración, lo hicieron por haber encontrado en las montañas el refugio en donde salvaguardarse de ciertas enfermedades, cuyo vector no se reproduce en las alturas, como también de los españoles… A la implantación andina de Santafé de Bogotá le siguieron una serie de impulsos que, como en el caso del recaudo del tributo denominado la quintada, permitió la confluencia de ciertas actividades administrativas coloniales con la afluencia regular de comerciantes que se congregaban con propósitos tributarios pero también de abastecimiento. Otros centros, se fueron instaurando en la geografía andina en diferentes frentes de colonización, dando origen al mestizaje que ocurrió lentamente como consecuencia de las estrategias segregacionistas emanadas desde la corona…, que es el principal legado del urbanismo ibérico”.

  • 3 De Soto, H. El misterio del capital. Bogotá: Editorial Planeta, 2004, p. 157.

12Con razón, De Soto se refiere a las lecciones no aprendidas de la historia de Estados Unidos, en materia de la legalización de la propiedad informal a los invasores de tierras federales, y al hecho de que el gobierno federal dio una quinta parte del total de tierras baldías para que fueran concedidas directamente a empresas ferroviarias privadas o a Estados que luego las redistribuyeron entre los ferrocarriles con el propósito de promover asentamientos ordenados en la frontera3. Tema de gran actualidad hoy en Colombia, en el proceso de paz que adelanta el gobierno con las farc.

13El conflicto ha sido largo y persistente. Con sobrada razón, Alfonso afirma que no se sabe a ciencia cierta cuál ha sido el impacto del conflicto interno armado en la urbanización de la población colombiana, pero que ha sido su principal motor.

  • 4 Revéiz, E. Democratizar para sobrevivir. Bogotá: Poligrupo Comunicación, 1989, pp. 60-61. Basado e (...)

14La intensidad de la violencia ha estado encadenada a la exclusión política, primero con las hegemonías entre los partidos tradicionales y después con la captura del poder cooptado entre ellos. Su persistencia está relacionada con el cambio económico, el desequilibrio social y la corrupción, pero siempre ha estado presente la codicia y la rapacidad por el control y el robo de las tierras, conducta distintiva de la mentalidad colombiana4.

15En el tercer ensayo examina el modelo territorial en las regiones metropolitanas, al buscar una tipología de las fuerzas centrípetas y centrífugas que ocasionan desequilibrios en las zonas metropolitanas, en las capitales departamentales no metropolitanas, en los municipios con crecimiento estable, en los municipios con crecimiento moderado y en los municipios con decrecimiento persistente.

16Sobre nueve metrópolis se erigen siete zonas metropolitanas en donde reside la mitad de los colombianos y que, en el futuro inmediato, acogerán al menos las dos terceras partes de los residentes. Este fenómeno es un gran reto para la estrategia nacional de ordenamiento territorial y para el desarrollo de la Ley 1454 de 2011, conocida como Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial.

17La conclusión en este ensayo es un gran reto que debe atenderse mediante el desarrollo de la Ley 1625 del 29 de abril de 2013, que derogó la Ley orgánica 128 de 1994 y expidió el régimen para áreas metropolitanas:

“El modelo territorial de Estado en curso no permite atender eficazmente los fenómenos cruciales que afectan a los regímenes territoriales que, de facto, se han formado en Colombia. Ni las regiones metropolitanas cuentan con los instrumentos idóneos para atender las crecientes demandas de bienes públicos de escala supra-local, como tampoco para regular las fracciones del capital monopólico y oligopólico, que se localizan en sus jurisdicciones, ni los regímenes territoriales de menor jerarquía están en capacidad de retener una porción mayor de sus residentes y de su riqueza generada. Por tanto, el desequilibrio es la regla que rige la organización del territorio colombiano, y el deterioro en el bajo nivel de la calidad de vida de sus pobladores, uno de sus rasgos más conspicuos”.

18La nueva ley estableció que las áreas metropolitanas son entidades administrativas de derecho público, formadas por un conjunto de dos o más municipios integrados alrededor de un municipio núcleo, vinculados entre sí por dinámicas e interrelaciones territoriales, ambientales, económicas, sociales, demográficas, culturales y tecnológicas, que para la programación y coordinación de su desarrollo sustentable, desarrollo humano, ordenamiento territorial y racional, prestación de servicios públicos requieren una administración coordinada… (art. 2).

19Las áreas metropolitanas están dotadas de personería jurídica de derecho público, autonomía administrativa, patrimonio propio, autoridad y régimen administrativo y fiscal especial… (art. 3).

20Las áreas metropolitanas pueden integrarse por municipios de un mismo departamento o por municipios pertenecientes a varios departamentos, en torno a un municipio definido como núcleo… (art. 4).

21Entre las funciones principales están:

22“a) Identificar y regular los hechos metropolitanos, de conformidad con lo establecido en la presente ley.

23b) Formular y adoptar el Plan Integral de Desarrollo Metropolitano con perspectiva de largo plazo, incluyendo el componente de ordenamiento físico territorial de conformidad con las disposiciones legales vigentes, como una norma general de carácter obligatorio a las que deben acogerse los municipios que la conforman al adoptar los planes de ordenamiento territorial en relación con las materias referidas a los hechos metropolitanos.

24La formulación y adopción del plan integral de desarrollo metropolitano debe efectuarse en consonancia con los planes nacionales de desarrollo y de las entidades territoriales, de manera que se articulen con los lineamientos del sistema nacional de planeación.

25En las áreas metropolitanas ubicadas en fronteras conurbadas con otro país, donde exista una alta movilidad de su población en ambos sentidos, el Plan Integral de Desarrollo Metropolitano debe realizarse bajo principios que esencialmente consideren su coyuntura territorial particular, a través de un instrumento transfronterizo, que permita coordinar el desarrollo integral de su realidad urbana-regional desde la perspectiva de la planeación estratégica.

26En las áreas metropolitanas donde existan distritos portuarios, el Plan Integral de Desarrollo Metropolitano deberá incorporar las políticas que establezca el Gobierno Nacional en la materia.

27c) Formular y adoptar el Plan Estratégico Metropolitano de Ordenamiento Territorial, el cual será el marco al cual deberán acogerse cada uno de los municipios que conforman el área, al adoptar los planes de ordenamiento territorial.

28d) Crear y/o participar de la conformación de bancos inmobiliarios para la gestión del suelo en los municipios de su jurisdicción.

29e) Coordinar, racionalizar y gestionar los servicios públicos de carácter metropolitano; si a ello hubiere lugar, podrá participar en su prestación de manera subsidiaria cuando no exista un régimen legal que regule su prestación cuando existiendo tal regulación, se acepte que el área metropolitana sea un prestador oficial o autorizado.

30f) Emprender las acciones a que haya lugar para disponer de los predios necesarios para la ejecución de obras de interés metropolitano.

31g) Ejecutar las obras de carácter metropolitano, de conformidad con lo establecido en el Plan Integral de Desarrollo Metropolitano, el Plan Estratégico Metropolitano de Ordenamiento Territorial y los planes y programas que lo desarrollen o complementen.

  • 5 La Ley 99 de 1993 fue reglamentada por los decretos nacionales 1713 de 2002, 4688 de 2005, 3600 de (...)

32h) Ejercer las funciones y competencias de autoridad ambiental en el perímetro urbano de conformidad a lo dispuesto en la Ley 99 de 19935.

33i) Formular la política de movilidad regional, en el marco del Plan Estratégico Metropolitano de Ordenamiento Territorial, de conformidad con la jurisdicción de los hechos metropolitanos.

34j) Ejercer la función de autoridad de transporte público en el área de su jurisdicción de acuerdo con la ley, las autorizaciones y aprobaciones otorgadas conforme a ella…”

35En la segunda parte, siguiendo la tradición clásica de la economía urbana y regional, el autor examina el sistema de ciudades y la realidad metropolitana.

36En el cuarto ensayo estudia el sistema de ciudades y el desequilibrio en la ocupación del territorio en Colombia 1985-2012 y realiza las estimaciones clásicas rango-tamaño para entender las regularidades de la distribución de la población sin y con realidad metropolitana.

37Alfonso, basándose tanto en una dimensión coyuntural medida por los movimientos cotidianos de la población entre las jurisdicciones, y en una estructural, asociada a los cambios de residencia, que definen la situación de realidad metropolitana, concluye que existen nueve zonas metropolitanas, que hacen del sistema de metrópolis, el fenómeno más desequilibrante del sistema urbano colombiano, al cual se ingresa de manera un poco tardía, cuando otros países ya alcanzan umbrales de megalópolis. Siempre aparecen restricciones políticas y culturales:

  • 6 Piperno, S., S. Piazza y G. Pola. Sviluppo urbano e interdependenze fiscal nelle aree metropolitan (...)

“Mientras en Asia la construcción de megalópolis es un propósito deliberado de la política urbana, en los Estados Unidos la discusión se centra en la actualidad en las desventajas de este tipo de estrategias. En este último país, se denominó como Gargantúa a esa invención de un gobierno metropolitano que supliese a las jurisdicciones locales, mientras que en la Italia de hoy se sugiere que la “institución de la ciudad metropolitana o de otra forma más “ligera” de cooperación formal, debe estar basada en un código tributario”6.

38El quinto ensayo me suscita un interés especial. En él trata el hecho metropolitano en su relación con los mercados de trabajo y su impacto demográfico, social, espacial y estudia el hecho metropolitano residencial y sus impactos socioespaciales.

39Deduce de manera interesante que en Colombia las migraciones en el perímetro de las metrópolis sugieren una tentativa de organización regional que trasciende una visión municipal. En general, el municipio más metropolitano de cada zona tiene una configuración social monoclasista donde residen familias de bajos ingresos, signo de la segregación residencial a escala metropolitana. Los otros municipios metropolitanos no están dispuestos a acoger la pobreza, lo que rompe los vínculos de solidaridad metropolitana.

40La autonomía local se convirtió en una barrera institucional casi infranqueable.

41La metropolización de los mercados de trabajo ha prolongado la jornada laboral de los trabajadores metropolizados por la precariedad del acceso y la movilidad metropolitana. La mal llamada convergencia de los salarios industriales “los obreros se dirigen al lugar que les ofrece salarios esperados superiores”, es relativa e inoperante por la persistencia del desempleo calificado a nivel metropolitano, lo que hace que los obreros busquen el lugar en donde se les ofrece algún salario, argumenta Alfonso.

42Pierde así vigencia la regla de que el equilibrio espacial se alcanza cuando la renta del suelo se compensa por la modificación de los costos del transporte, como lo afirmaban las teorías de Alonso y otros. En estos municipios se produce una fuerte demanda por la tenencia de la residencia en propiedad.

43El sexto ensayo está dedicado a la geografía del desplazamiento forzado en Colombia y a la reflexión sobre la estigmatización de la condición de desplazado en la metrópoli nacional. Se aduce la relación entre tierra, riqueza mineral y desplazamiento. Es notable verificar la hipótesis de que la calidad de la tierra en disputa se ha dirigido hacia los campesinos que explotan tierras de segunda calidad, ya que los despojadores son incapaces de enfrentar poderes ciertos, o con quienes sostienen vínculos indisolubles.

44Las conclusiones son importantes:

  • El desplazamiento forzado de personas no cesa y pone en tela de juicio un modelo de Estado corporativista de intermediación de intereses que es incapaz de mantener la convivencia de la sociedad. Las negociaciones de La Habana sobre desarrollo rural, la erradicación de cultivos ilícitos y la reparación de las víctimas serán la prueba reina de esta hipótesis.
  • En el orden metropolitano, el mecanismo de precios del mercado formal produce la informalidad, promueve la separación física de los habitantes, verdaderos encierros sociales originados por la fuerte inseguridad.
  • Cuando las conductas indeseables que se le atribuyen a la población víctima del desplazamiento forzado no se evidencian, el estigma debería desaparecer. El problema cultural y sicológico es la forma de eliminar el estigma, creando unos valores de dignidad, igualdad, libertad y fraternidad, que permitan mantener la convivencia y el concepto de ciudadanía a largo plazo.

45En el séptimo ensayo, el autor trata de construir el estado actual de la fiscalidad metropolitana. Al analizar la tributación en Colombia, la composición metropolitana de los tributos y la inversión, las tendencias fiscales en los núcleos urbanos y metropolitanos (recaudo per cápita, inversión per cápita), se llega a la conclusión que la autonomía de las regiones metropolitanas en la fijación de impuestos locales a la propiedad y al capital, será la tendencia dominante de la regulación del capitalismo global. Un tratamiento común a la propiedad y al capital en las jurisdicciones metropolitanas resultaría oportuno para promover el uso equitativo de la estructura ecológica principal, aprovechar las economías de escala generadas en la provisión de bienes públicos de escala metropolitana y facilitar las economías de aglomeración.

II. LA CRISIS DE BOGOTÁ, D. C.

46Es claro que en Bogotá se alcanzaron grandes avances en el mejoramiento de su sistema tributario y en el de los municipios metropolitanos, pero si fuesen manejados con una estrategia fiscal de conjunto más que de fiscalidad competitiva, se lograrían mejores resultados en términos de eficiencia y desarrollo social.

  • 7 González, J. I. et ál. Bogotá: las políticas públicas y la ciudad. Bogotá: Academia Colombiana de (...)

47En el octavo ensayo se profundizan las relaciones del hecho metropolitano de Bogotá con La Sabana. En este tema es ineludible referirme al libro Bogotá: las políticas públicas y la ciudad (2013) de la Academia Colombiana de Ciencias Económicas7, que recoge seis grandes temas y procesos que explican el hecho metropolitano de Bogotá, su expansión, sostenibilidad financiera y su crisis política.

48 El Teorema George-Hotelling-Vickrey aplicado a Bogotá de Jorge Iván González

49González analiza las teorías de George (renta de la tierra), Hotelling (rendimientos crecientes) y Vickrey (la dinámica de la aglomeración genera los beneficios suficientes para financiar sus costos, o sea el cierre financiero) y busca la posibilidad de aplicarlas al desarrollo de Bogotá D. C., para captar, mediante impuestos, las rentas urbanas que permitan financiar los costos de aglomeración de la ciudad. La causalidad va de los gastos a la renta.

50 El Estado social de derecho, el hábitat y la ciudad de Fabio Giraldo

51Giraldo analiza los arreglos institucionales en torno al manejo del poder (derecho y economía) para concluir que la Constitución de 1991 hizo un buen arreglo institucional, aunque este fue “inestable” porque omitió la participación efectiva en la gestión del poder por parte de la ciudadanía. El Estado fue “colonizado” por intereses privados, reduciendo la democracia.

52 Economía política y complejidad de la planeación en Bogotá D. C., de Édgar Revéiz

53En dicho trabajo muestro la necesidad de tener una línea de base para el Plan de Desarrollo (2012-2016) y de incorporar en su elaboración y ejecución los procesos de aprendizaje de cincuenta años de planeación urbana. Manifiesto que la economía política de Bogotá D. C., la entiendo como la interacción de los agentes de la Sociedad Cooptada, No Cooptada e Ilegal-Criminal para capturar las rentas-privilegios de los atributos urbanos, el examen de la corrupción en la contratación público-privada y la captura de la plusvalía por parte de los terratenientes sobre las tierras urbanas y rurales mediante la manipulación del perímetro urbano y el Plan de Ordenamiento Territorial. Expuse mi visión sobre cómo armonizar la teoría de la complejidad y la planeación en Bogotá D. C., con base en los principios de J. Holland y en mis hallazgos: i) estrategia deliberada, emergente y realizada; ii) el relativismo institucional: no existe regulador global en Bogotá D. C., iii) la ruptura de las organizaciones jerárquicas, iv) la adaptación y la novedad al cambio institucional y; v) la dinámica fuera del equilibrio y el desarrollo.

54 Misión Bogotá siglo XXI de Édgard Moncayo

55La misión creada mediante el Decreto 368 del 10 de julio de 1990, ha sido una buena referencia de aprendizaje de cómo diseñar un ejercicio de prospectiva urbana con el objeto de organizar una visión del futuro deseable de la ciudad y producir las recomendaciones sobre las políticas y estrategias que deberían adoptarse para alcanzar las metas propuestas. Yendo más allá de los programas y planes de cada Alcalde que, por no tener un horizonte de largo plazo, generan profundas crisis institucionales e impiden la realización de los más importantes proyectos que estructuran la ciudad como lo son el metro y el Sistema Integrado de Transporte Masivo metropolitano y regional de Bogotá, los planes para la recuperación del río Bogotá, las estrategias de desarrollo industrial y competitividad de la ciudad, la creación de una región metropolitana, la recuperación de los cerros de Bogotá, el manejo del agua en la región metropolitana, la instrumentación del Plan de Ordenamiento Territorial…

56 En evolución y perspectiva de las finanzas públicas del Distrito Capital de Ricardo Bonilla

57En el trabajo expone que el problema fundamental ha sido cómo asegurar la sostenibilidad y el cierre financiero de las finanzas públicas a largo plazo, con el debido cumplimiento de las metas de los grandes ejes estructurantes de la ciudad y las metas sociales de mejoramiento de la calidad de vida de la población, a largo plazo. Bogotá ha tenido sostenibilidad financiera durante los últimos veinte años pero enfrenta una grave crisis política, básicamente originada por la corrupción de la clase política, los contratistas del Distrito, el Concejo de Bogotá, que el Alcalde no ha podido corregir por la falta de un trabajo cooperativo entre la Nación y el Distrito Capital.

58 Bogotá una metrópoli en crisis de Rubén Darío Utria

59El autor sostiene que aunque existe sostenibilidad financiera, la crisis de Bogotá es de sostenibilidad ecológica y territorial, urbanística y funcional, de movilidad, social y económica, política y administrativa. En el fondo, la crisis que enfrenta Bogotá es la corrupción de la clase política y su colusión delincuencial con los grandes contratistas del Distrito y un número importante de funcionarios y empresarios.

III. EL DESARROLLO METROPOLITANO Y LA POLÍTICA NACIONAL DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL

60Es fundamental incorporar el análisis del sistema de metrópolis en una Política de ordenamiento territorial nacional.

61Como lo menciono en mi libro El Estado Estratega para el Ordenamiento Territorial, 2013:

62“El territorio de Colombia como su sociedad, están fragmentados, cooptados y son excluyentes. Nuestro Estado está cooptado por grandes lobbies y grupos legales e ilegales. La fuerza unificadora es la corrupción, su pegante simbólico ad hoc principal.

63La violencia, la codicia, la corrupción, la política de los señores de la guerra y el cambio climático son amenazas para la democracia, la unidad nacional y el territorio.

64Los colombianos, por fortuna, hemos sacralizado el mito del Ordenamiento Territorial como una verdadera religión civil, quizás de origen indígena, que nos une. Esta utopía compite duramente con la vieja idea del Territorio-El Dorado, depredadora e inhumana.

65Sin embargo, la utopía se ha quedado incompleta: el sueño del Ordenamiento Territorial (ot) como lucha emergente y sin cuartel entre grupos de intereses legales e ilegales, se ha convertido en un conjunto de miles de proyectos macro, meso y micro de empresas que colisionan en desorden como piezas de un juego lego, que se ensamblan en teoría mediante el influjo magnético de un poder automático, la mano invisible…

66No actúa una fuerza estratégica planificadora – la Política Nacional de Ordenamiento Territorial (pnot)– que reconozca al mismo tiempo los beneficios del mercado y cristalice una identidad nacional, regional y local.

  • 8 Revéiz, E. El Estado estratega para el Ordenamiento Territorial, cit., pp. xi y 17.

67Así, la Política Nacional de Ordenamiento Territorial (pnot) debe repensar instrumentos simplificados y articulados entre los diferentes órdenes territoriales y el sector privado para fortalecer la democracia y la sociedad civil, dando solución a varios tipos de conflicto, reasignar funciones del Estado y articular en el territorio las competencias del Estado Providencia, del Estado Estratega, del Estado Protector y del Estado Regulador de Riesgos8.

68El sistema de metrópolis que estudia Óscar Alfonso, es uno de los 14 sistemas espaciales, que deben ser objeto de la Política Nacional de Ordenamiento Territorial:

  1. La jerarquía urbana nacional, las regiones polarizadas y de planificación
  2. Las redes de ciudades
  3. La red de metrópolis de equilibrio para la globalización
  4. Los sistemas metropolitanos integrados como palancas del desarrollo territorial
  5. La red de ciudades intermedias: de la propagación del desarrollo en las zonas rurales a la prestación de servicios especializados a las empresas
  6. Los puertos de entrada de Colombia a los flujos mundiales de comercio, al tlc, a la tecnología y a la cultura
  7. La dinámica de los territorios y polos industriales y de servicios
  8. La dinámica de los territorios rurales
  9. La dinámica de los territorios de reparación y compensacion
  10. Los territorios con base económica, turística y residencial residencial
  11. Los territorios con baja densidad de población y potencial económico
  12. Los territorios con altos riesgos de depredación ambiental y de violencia y captura por los grupos ic
  13. Las Ciudades dentro de la Ciudad
  14. De los enclaves mineros y petroleros a las Zonas Especiales Mineras y Petroleras (zemp).

69• Insisto que el sistema de metrópolis que estudia el profesor Alfonso, tiene que ver con el conjunto de estos sistemas territoriales que son peculiares de la configuración colombiana, particularmente con el sistema 3: la red de metrópolis de equilibrio para la globalización para el cual la pnot debe definir las estrategias que harían que Bogotá y las metrópolis colombianas estén inmersas en la economía mundial.

70• El fracaso de Bogotá se debe a que ha tenido aglomeración sin teoría aplicada, metropolización sin política reguladora y área metropolitana ad hoc, sin instituciones transformadoras.

71• Los sistemas de metrópolis estudiados por Alfonso deben constituirse en palancas del desarrollo territorial (sistema 4).

  • 9 Ibíd., p. 246.

“Medellín, Cali, Barranquilla, Bucaramanga, Manizales, Pereira, Armenia y Villavicencio en el futuro y sus áreas metropolitanas son sistemas territoriales complejos con capacidad de innovación y de propagación del desarrollo en sus áreas de influencia. Otras áreas metropolitanas nuevas (Cartagena, Neiva…) pueden tener esta categoría si se integran en el sistema mundial y se articula su desarrollo con sus áreas de influencia urbana y rural. Al considerar la primacía de las áreas metropolitanas como un hecho nuevo y positivo en Colombia, es indispensable organizarlas bajo la forma de área o región metropolitana”9.

  • 10 dnp. Colombia. Urban/regional sector loan, 1970.

72• La red de ciudades intermedias (sistema 5) debe propagar el desarrollo metropolitano a las zonas rurales y prestar servicios especializados a las empresas. Este sistema espacial ha sido descuidado en las políticas nacionales de desarrollo, tras la exitosa experiencia del Préstamo Sectorial de las Ciudades Intermedias 1968-1973 dnp, usaid diseñado por Lleras Restrepo10.

  • 11 La experiencia francesa después de los años setenta mostró que las metrópolis de equilibrio, en al (...)

73Este abandono incide en el rezago del mundo rural, ya que las ciudades intermedias tienen un papel fundamental en la especialización económica regional y local, en el suministro de los servicios de alta especialización (médicos, educativos, I&D, culturales). Además, sirven de correa de trasmisión del desarrollo y de innovación en las áreas rurales11. El retroceso de los bienes transables ha limitado la expansión de las ciudades intermedias. En Colombia (el sector agropecuario pasó de 14% del pib en 1995 a 8,5% del pib en el 2009, y la tasa de crecimiento del producto fue solo de 1,8% en la década de 1990 y de 1,4% en la década de 2000). Estas ciudades han crecido por el comercio, la construcción y el sector financiero.

  • 12 Merlin, P. L’aménagement du territoire en France. Les études de la documentation française, 2007. (...)

74La visión moderna del papel de las ciudades intermedias evolucionó. Primero, articulan el mundo rural con las grandes metrópolis y en segundo lugar, son foco de innovación y de prestación de servicios a las empresas. Vale recordar que el éxito de esta política en Francia radicó en los “contratos de ciudad intermedia”, acuerdos de tres años entre el Estado y la ciudad para la realización de programas de equipamiento urbano. Se formalizó el acuerdo a través de un grupo interministerial de ciudades intermedias (givm), que fue creado en 1973 y ante el cual la ciudad presentaba sus programas con claros objetivos. Así, se convirtió en prioridad de la pnot12.

  • 13 Ob. cit., p. 79.

75El estudio “El transporte como soporte al desarrollo de Colombia. Una visión al 2040”13, tiene el mérito de colocar en primer plano el papel de las ciudades intermedias en el desarrollo nacional.

  • 14 Ob. cit., p. 81.

“Las ciudades intermedias son capitales de departamento y por lo tanto concentran los principales servicios de gobierno y de atención regional –hospitales, universidades, etc.–. Esta característica las convierte en nodos generadores de dinámicas regionales y “atractores” de viajes… quizás la decisión más crítica está relacionada con el futuro de sus sistemas de transporte público. El éxito de los proyectos que se desarrollen en esta área será de vital importancia para garantizar la sostenibilidad de un sistema imprescindible para que estos centros urbanos sean competitivos y se desarrollen económica y ambientalmente”14.

76• El estudio de conectividad urbana, dirigido por la ex canciller Carolina Barco y financiado por el banco mundial, es un instrumento fundamental para mejorar la conectividad del territorio, el desarrollo económico local, la articulación de las metrópolis y las regiones y los métodos de aprendizaje, ya que la costosa conectividad influye en la productividad de las ciudades, en el crecimiento económico y en el costo de vida.

***

77Por último, quiero felicitar al profesor Óscar Alfonso por el gran esfuerzo que realizó al estudiar la configuración de las metrópolis en Colombia y su articulación con el sistema de ciudades. Creo que su actividad de investigación y docencia en la Universidad Externado de Colombia es tanto eficiente como prolífica y que, partiendo de esta orientación, podrá perfeccionar una teoría de la metropolización en Colombia.

Notes

1 Édgar Revéiz. El Estado estratega para el ordenamiento territorial. Bogotá: Academia Colombiana de Ciencias Económicas, 2013.

2 Gottmann, J. América. Barcelona: Editorial Labor, 1966, pp. 40-41.

3 De Soto, H. El misterio del capital. Bogotá: Editorial Planeta, 2004, p. 157.

4 Revéiz, E. Democratizar para sobrevivir. Bogotá: Poligrupo Comunicación, 1989, pp. 60-61. Basado en J. Booth. Rural violence in Colombia 1943-1963, Political Quarterly, xxvii, 4, 1974.

5 La Ley 99 de 1993 fue reglamentada por los decretos nacionales 1713 de 2002, 4688 de 2005, 3600 de 2007 y 2372 de 2010. Establecen en el parágrafo del artículo 4 que “para todos los efectos la jerarquía en el Sistema Nacional Ambiental, sina, seguirá el siguiente orden descendente: Ministerio del Medio Ambiente, corporaciones autónomas regionales, departamentos y distritos o municipios”. Esta jerarquía, sin sistemas de concertación institucionalizados, ha hecho entrar en conflicto los grandes proyectos mineros apoyados por el poder central con los intereses de las comunidades, apoyadas por los alcaldes. Esta crisis ha estado presente aun en Bogotá con la disputa entre la Alcaldía y el Ministerio de Minas y Energía respecto de la explotación de canteras y materiales de construcción que son necesarias para la empresa privada en un boom de la construcción, pero que hacen grave daño ambiental y a la comunidad.

6 Piperno, S., S. Piazza y G. Pola. Sviluppo urbano e interdependenze fiscal nelle aree metropolitane: um’esploraione preliminare com refirimento all’area metropolitana di Torino. Contributi di Recerca. Turin: Instituto Ricerche Economico Sociali del Piemonte, p. 34, 2006.

7 González, J. I. et ál. Bogotá: las políticas públicas y la ciudad. Bogotá: Academia Colombiana de Ciencias Económicas, 2013, es una compilación de ensayos de Jorge Iván González, Fabio Giraldo, Édgar Revéiz, Édgard Moncayo, Ricardo Bonilla y Rubén Darío Utria.

8 Revéiz, E. El Estado estratega para el Ordenamiento Territorial, cit., pp. xi y 17.

9 Ibíd., p. 246.

10 dnp. Colombia. Urban/regional sector loan, 1970.

11 La experiencia francesa después de los años setenta mostró que las metrópolis de equilibrio, en algunos casos, podrían limitar el desarrollo de las ciudades intermedias.

12 Merlin, P. L’aménagement du territoire en France. Les études de la documentation française, 2007. En Francia el concepto de ciudad intermedia se aplicó a ciudades que tenían entre 20 mil y 100 mil hab. ya que ésta representaba entre 1968 y 1975 el 35% del crecimiento urbano. Para comparar con Colombia debe ajustarse por el ingreso per cápita. Hoy otros autores aceptan límites elásticos: a partir de 20 a 50 mil hab. hasta 200 y 300 mil hab. Sin embargo, su perfil incluye algunas características de crecimiento metropolitano, diferenciación del centro y la periferia, diferenciales en costos de la tierra y expansión geográfica sobre varios municipios. No tienen características metropolitanas puesto que no albergan los centros de decisión, los servicios escasos y especializados, la mano de obra altamente calificada que está concentrada en la me. Algunos estudios recientes de ciudades intermedias europeas Avingnon, Granada, Tarbes y Ljubljana sobre la relación que estas tienen con la atractividad empresarial, han concluido que la tercerización de los empleos es profunda e irreversible aunque la actividad industrial puede ser un clúster promotor, es clave la actividad terciaria que genera conocimiento para que las ciudades intermedias atraigan y polaricen la actividad; en general, estas ciudades muestran déficit en servicios a las empresas; I+D y en el perfil elevado de las calificaciones de expertos y trabajadores. Léo, P. y J. Philippe. Villes moyennes et services aux entreprises: Enjeux et stratégies. París: L ´Harmattan, 2011.

13 Ob. cit., p. 79.

14 Ob. cit., p. 81.

© Universidad externado de Colombia, 2014

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