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L’avènement de l’école contemporaine en France

 | 
René Grevet

Première partie : L'affirmation de la tutelle étatique (1789-1835)

Chapitre III. Le temps des aménagements : l’incontournable dualisme scolaire (1815-1833)

Texte intégral

1Pour l’histoire de l’enseignement, la période qui s’étend de la Restauration aux débuts de la monarchie de juillet n’apparaît pas moins décisive que la précédente. Au cours de ces années en effet, la question scolaire se définit de plus en plus selon les clivages politiques. Cette politisation explique l’importance prise par les débats sur la liberté et la direction de l’enseignement, désormais constitués en enjeux emblématiques des rapports entre l’État et l’Église.

2Sans doute, aucune loi générale ne fut votée pour organiser l’instruction publique dans son ensemble et les enseignements secondaire et supérieur demeurèrent structurés selon les décrets de 1808. Pourtant, pendant cette période, l’Université affirma son rôle et sa spécificité, le ministère de l’instruction publique fut créé et l’enseignement primaire fut l’objet d’une législation conséquente.

I. L’État et l’église face à la question scolaire (1815-1833)

3De la Restauration au début de la Monarchie de juillet, on assiste à une remise en cause de la toute puissance de l’Université et, de façon presque paradoxale, à l’émergence d’une administration ministérielle spécifique de l’instruction publique.

Le monopole universitaire en question

  • 1 A. Prost, Histoire de l’enseignement en France, 1800-1967, Paris, 1968, p. 175.

4Après l’abdication de Napoléon et le retour d’un Bourbon sur le trône, l’Église catholique retrouvait une position de force. Soutenue par le parti ultra, elle entendait bien imposer ses vues dans le domaine de l’éducation qu’elle considérait toujours comme étant de son ressort exclusif. Or, la Révolution et l’Empire lui avaient disputé sa prééminence et l’existence de l’Université demeurait comme l’orgueilleux symbole de cette ambition laïque. Pour le clergé catholique, elle se présentait, et se présenterait toujours, comme « un magistère moral et intellectuel concurrent et illégitime1 ».

  • 2 Greard, op. cit., p. 226.
  • 3 Ibidem, p. 226-227.
  • 4 Ibidem, p. 228-236.

5Cette concurrence se manifestait principalement dans l’enseignement secondaire où les lycées et les collèges tentaient de rivaliser avec les institutions, les pensions et autres écoles confessionnelles. Lors de la première Restauration (avril 1814-mars 1815), les jours de l’Université semblaient comptés, malgré l’ordonnance royale du 22 juin 1814, décidant le maintien provisoire des règlements de l’Université de France2. D’ailleurs, dès le 5 octobre suivant, une ordonnance entamait le monopole universitaire en autorisant le libre établissement d’une école secondaire ecclésiastique à raison d’une par département3. Bientôt une autre ordonnance du 17 février 1815, conçue et rédigée par Royer-Collard et Guizot, consacrait le démantèlement de l’institution universitaire4. L’Université n’existait plus comme telle, puisque l’on créait 17 universités, en réalité de grandes académies, chacune avec son organisation séparée et complète. Le préambule de l’ordonnance indiquait la nécessité de réformer des institutions, placées sous « le régime d’une autorité unique et absolue » et destinées davantage à servir des « vues politiques » qu’à œuvrer pour répandre « les bienfaits d’une éducation morale et conforme aux besoins du siècle ». En conséquence, les pouvoirs de la grande-maîtrise étaient transférés à un conseil royal de l’instruction publique.

  • 5 Ibidem, p. 238.

6Une double inspiration catholique et libérale avait présidé à la rédaction de cette ordonnance qui ne put être appliquée en raison de l’épisode des Cent-Jours. Cette législation demeura cependant une référence pour les adversaires du monopole universitaire et annonçait déjà la célèbre loi Falloux de 1850. Pour autant, force est de constater que cette offensive frontale contre l’Université n’allait pas jusqu’à déposséder l’État de prérogatives importantes, notamment pour les nominations stratégiques des conseillers, des recteurs et des inspecteurs généraux. Cette volonté de préserver les droits de l’État fut désormais une constante. C’est pourquoi la seconde Restauration a maintenu l’édifice universitaire en dépit des pressions très fortes du parti ultra. L’ordonnance du 15 août 1815, prenant acte de l’inexécution de celle du 17 février, conservait l’ancienne organisation des académies5. Elle reprenait l’idée d’un transfert des attributions du Grand Maître à une Commission de l’Instruction publique. Sans doute d’impérieuses contraintes financières avaient-elles joué également puisque « les difficultés des temps » nécessitaient la continuation de la rétribution scolaire supprimée par l’ordonnance du 17 février.

  • 6 M. Gontard, L’enseignement secondaire., p. 192.
  • 7 L. Liard, L’enseignement supérieur en France, 1789-1893, t. 1, Paris, 1888, p. 145.
  • 8 Arch. Part., t. XX, p. 553.
  • 9 Le « certificat d’études » attestait que les candidats au baccalauréat avaient effectué les deux de (...)

7Certes l’ordonnance du 15 août se voulait-elle provisoire en promettant « d’établir par une loi les bases d’un système définitif ». Pourtant, en ne renouvelant pas les dispositions décentralisatrices de l’ordonnance du 17 février et en s’accordant un délai de réflexion d’une durée indéterminée, le gouvernement de Louis XVIII faisait tout à la fois l’aveu d’une impuissance à supprimer une réalité institutionnelle désormais incontournable et celui d’une ambition étatique de vouloir la contrôler le plus étroitement possible. Les détracteurs de l’Université, élus en écrasante majorité dans la Chambre « introuvable », ne voulaient voir dans l’ordonnance du 15 août qu’un sursis accordé à cette « fille du tyran ». Leur programme fut exposé, le 31 janvier 1816, dans le discours du député ultra de l’Ain, Murard de Saint-Romain6. Celui-ci demandait la suppression de la Commission de l’instruction publique et le transfert de ses attributions aux évêques. L’acceptation de telles propositions eût signifié la fin de l’Université. Dans le même temps, celle-ci se trouva en lutte aux virulentes attaques de La Mennais, de Chateaubriand et de Benjamin Constant7. Les libéraux semblaient alors faire cause commune avec les catholiques. Ce fut l’époque où les congrégations enseignantes comme celles des Frères refusaient de se plier aux règlements universitaires (ouvertures d’écoles, brevets de capacité). Les tensions furent très vives jusqu’en mars 1819 où un compromis fut trouvé. Dans cette affaire des brevets de capacité, « signe d’un débat central » (A. Prost), les autorités universitaires négocièrent une formule d’accord qui préservait symboliquement le pouvoir rectoral de nomination. La question du service militaire donna lieu également à un débat illustrant parfaitement la volonté gouvernementale de conditionner l’exemption à l’engagement décennal. A propos des Frères des écoles chrétiennes, Royer-Collard déclarait : « ils ne peuvent l’être [exemptés] que comme personnes vouées à un service public sous l’autorité des chefs de ce service... »8. Pourtant, progressivement, à partir de 1819-1820, le parti ultra se fit à l’idée de maintenir l’Université en l’utilisant au mieux des intérêts de l’Église. Deux stratégies étaient possibles. La première consistait à contrôler l’institution universitaire de l’intérieur grâce à une cléricalisation de son personnel dirigeant. La seconde visait à battre en brèche le monopole universitaire de trois manières : au niveau des établissements, en autorisant la libre ouverture d’écoles confessionnelles ; au niveau des personnels, en développant la surveillance ecclésiastique ; au plan des études, en réclamant la suppression du « certificat d’études » instauré en 18089. Au cours de la période suivante, jusqu’au terme de la domination des ultras (1827), ces deux stratégies furent d’ailleurs menées de front. En 1822, l’ordonnance du 1er juin consacra de façon éclatante la participation ecclésiastique au fonctionnement de l’Université puisqu’elle installa l’abbé Frayssinous dans la fonction de Grand-maître rétablie pour l’occasion. A peine institué, l’évêque d’Hermopolis définissait l’esprit de son action dans une lettre adressée aux recteurs :

  • 10 Cité par L. Liard, op. cit., p. 155.

« En appelant à la tête de l’éducation publique un homme revêtu d’un caractère sacré, sa Majesté fait assez connaître à la France entière combien elle désire que la jeunesse de son royaume soit élevée dans des sentiments religieux et monarchiques10 ».

  • 11 Ibidem, p. 158.
  • 12 G. de Bertier de Sauvigny, La Restauration, Paris, 1955, p. 191.
  • 13 Greard, op. cit., p. 325-326.
  • 14 G. de Bertier de Sauvigny, op. cit., p 570-578.
  • 15 A. Garnier, Les ordonnances du 16 juin 1829, Paris, 1929 ; M. Gontard, L’enseignement secondaire.., (...)

8Dans le même temps, l’Université était épurée. L’École Normale de Paris, jugée trop peu fonctionnelle mais surtout d’esprit trop libéral, était fermée. La même année, les cours de Guizot et de Cousin, deux intellectuels influents du mouvement libéral, étaient suspendus11. D’autre part, la cléricalisation du personnel enseignant se développa comme nous le verrons dans un chapitre ultérieur. Jusqu’en 1827, le ministère de Villèle, consolidé par l’élection de la « Chambre retrouvée » (février 1824) à forte majorité ultra12, accentua cette politique en renforçant le contrôle ecclésiastique. Tel fut l’objet de l’ordonnance du 8 avril 1824 intéressant surtout l’enseignement primaire13. En 1827, la défaite électorale des ultras et la constitution d’un gouvernement modéré, dirigé par Martignac, annonçaient une nouvelle orientation14. Celle-ci se manifesta avec éclat par deux ordonnances, datées du 16 juin 1828, qui portèrent un coup d’arrêt à l’entreprise de confessionnalisation de l’Université15. La première d’entre elles interdisait les Jésuites d’enseignement en rattachant leurs huit collèges au régime de l’Université et en interdisant d’enseignement toute congrégation non légalement établie en France. La seconde ordonnance visait à limiter l’essor des écoles secondaires ecclésiastiques hors université, en les confinant dans leur rôle originel de petits séminaires. En fonction des besoins du culte, le nombre de leurs élèves était limité à 20 000, tous soumis à l’internat et au port de la soutane au bout de deux ans d’études. Ces mesures rencontrèrent évidemment une très vive hostilité de la part du clergé. Les milieux catholiques, emmenés par un La Mennais plus combatif que jamais, réclamaient désormais de plus en plus haut une totale liberté d’enseignement. C’était aussi ce que réclamaient les libéraux dont l’influence n’avait cessé de grandir. Toujours dénoncés comme les « apôtres de l’irréligion » par leurs adversaires ultras, ils souhaitaient la fin ou l’assouplissement d’un monopole universitaire que le clergé avait confisqué à son profit.

9Dans cette optique, la Révolution de juillet 1830 devait logiquement s’en tenir au contenu de l’article 69 de la Charte révisée qui promettait une loi rapide sur « l’instruction publique et la liberté d’enseignement ». En réalité, ce slogan d’une libéralisation annoncée était ambigu, comme le révélèrent les débats précédant l’adoption de la loi Guizot sur l’enseignement primaire. Pour les libéraux, la liberté d’enseignement devait être complète, y compris pour l’enseignement privé et même pour une partie d’entre eux, au détriment d’une Université qu’il ne semblait pas indispensable de maintenir. Pour les modérés, anciens « constitutionnels » sous la Restauration et incarnant la Résistance, la liberté d’enseignement ne devait pas signifier le repli total de l’État et de son Université. Si, comme nous le verrons, l’accord put se faire à propos de l’enseignement primaire où les enjeux semblaient de prime abord moins importants, en revanche aucune loi organique n’aboutit dans l’immédiat pour l’enseignement secondaire. Jusqu’en 1850, celui-ci demeura soumis dans sa quasi-totalité, à la tutelle universitaire de l’Université. Ainsi, au cours de ces années de la Restauration et du début de la monarchie de juillet, l’institution fondée par Napoléon avait-elle pu se maintenir par nécessité administrative et par intérêt politique. Son existence, qui n’était plus liée à la sauvegarde d’un monopole d’ailleurs déjà bien entamé, s’était même affermie dans le sillage d’une administration ministérielle spécifique de l’instruction publique.

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Point de vue de GUIZOT sur les rapports entre l’État et l’Église, vers 1830-1834, dans le domaine de l’enseignement (d’après Mémoires pour servir à l’histoire de mon temps, Paris, 1860, p. 68-69, 87-89, 102-104)

La Charte avait promis la liberté de l’enseignement, et ce n’était pas en fait d’instruction primaire que cette promesse pouvait donner lieu à des interprétations diverses et à de longues contestations. Personne ne songeait à vouloir que l’instruction primaire fût complètement livrée à l’industrie particulière évidemment incapable d’y suffire et peu tentée de l’entreprendre. L’œuvre est immense et sans brillantes perspectives ; l’action de l’État y est indispensable. La libre concurrence entre l’État et les particuliers, les écoles privées ouvertes à côté des écoles publiques et aux mêmes conditions, c’était là tout ce que demandaient les libéraux les plus exigeants, et ce que ne contestaient pas les prudents amis du pouvoir (...) L’État et l’Église sont, en fait d’instruction populaire, les seules puissances efficaces. Ceci n’est pas une conjecture fondée sur des considérations morales ; c’est un fait historiquement démontré. Les seuls pays et les seuls temps où l’instruction populaire ait vraiment prospéré ont été ceux où soit l’Église, soit l’État, soit mieux l’un et l’autre ensemble s’en sont fait une affaire et un devoir. La Hollande, l’Allemagne, catholique ou protestante, et les États-Unis d’Amérique sont là pour l’attester : il faut, à une telle œuvre, l’ascendant d’une autorité générale et permanente, comme celle de l’État et de ses lois, ou d’une autorité morale partout présente et permanente aussi, comme celle de l’Église et de sa milice (...)

J’avais, en fait d’instruction secondaire, la même question à résoudre qu’en fait d’instruction primaire ; là aussi il fallait établir la liberté promise par la Charte. Mais si le devoir était le même, la situation était bien différente. Dans l’instruction primaire, tout était à fonder, l’établissement public aussi bien que le droit privé ; il fallait créer les écoles de l’État en même temps que garantir la liberté des écoles particulières (...) Dans l’instruction secondaire, au contraire, j’étais en présence d’un grand établissement public tout fondé, systématique, complet, en pleine activité, et en présence de rivaux, je ne veux pas dire des ennemis de cet établissement, nombreux, puissants, réclamant la liberté pour eux-mêmes et avec passion. Et la liberté qu’ils réclamaient était, pour l’établissement qu’ils attaquaient un fait nouveau, étranger à son origine et à ses principes constitutifs. Fondée au nom de cette maxime que l’éducation appartient à l’État, l’Université reposait sur la double base du privilège et du pouvoir absolu. J’avais à introduire la liberté dans une institution où elle n’existait pas naturellement, et en même temps à défendre cette institution elle-même contre de redoutables assaillants. Il fallait à la fois garder la place et en ouvrir les portes (...)

C’était en présence de tous ces faits et de tous ces adversaires que j’avais à préparer et à discuter publiquement une loi sur l’instruction secondaire, c’est-à-dire, pour l’instruction publique en France et dans ses plus difficiles parties, l’éternel problème de la conciliation du pouvoir et de la liberté. Une seule solution était bonne : renoncer complètement au principe de la souveraineté de l’État en matière d’instruction publique, et adopter franchement, avec toutes ses conséquences, celui de la libre concurrence entre l’État et ses rivaux, laïques ou ecclésiastiques, particuliers ou corporations. C’était la conduite à la fois la plus simple, la plus habile et la plus efficace. Elle réduisait tous les adversaires de l’Université au silence en satisfaisant, d’un seul coup, à leur plus bruyante prétention et, en même temps, elle leur imposait, pour rester en lice, de continuels efforts, car l’État restait maitre de donner, à ses propres établissements d’instruction, tous les développements, tous les mérites que l’intérêt social ou le voeu public pouvaient réclamer (...) Mais tout repoussait, sous le gouvernement de Juillet, cette politique complète et hardie que, malgré sa faveur pour l’Église, la Restauration n’avait pas osé tenter. L’immense majorité du public, je pourrais dire le public voyait dans la liberté ecclésiastique le précurseur et l’instrument de la domination ecclésiastique, objet d’antipathie et d’effroi. L’esprit laïque, devenu si puissant, restait âprement méfiants, et ne se croyait pas en sûreté si ses rivaux déployaient, comme lui, et peut-être contre lui, les libertés qu’il avait conquise sur eux. Les traditions de la vieille monarchie française venaient en aide sur ce point, aux passions de la France nouvelle : nos anciennes lois sur les rapports de l’État et de l’Église, sur les interdictions ou les entraves imposées aux congrégations religieuses, étaient invoquées comme le rempart des conquêtes libérales. A ces méfiances générales et historiques, la Révolution en avait ajouté de nouvelles, plus directes et plus personnelles. L’État et l’Église ne sont vraiment en bons rapports que lorsqu’ils se croient sincèrement acceptés l’un par l’autre, et se tiennent pour assurés qu’ils ne portent mutuellement, à leurs principes essentiels et à leurs destinées vitales aucune hostilité. Telle n’était pas malheureusement, depuis 1830, la disposition mutuelle des deux puissances ; elles vivaient en paix, non en intimité, se soutenant et s’entraidant par sagesse, non par confiance et attachement réciproque...

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Un ministère pour l’instruction publique

10Lors du Directoire et sous l’Empire, s’était mise en place une direction centralisée de l’instruction publique. La Restauration allait-elle confirmer cette tendance ? En 1815, rien n’était moins sûr. En effet, la tutelle étatique était symbolisée par la grande-maîtrise de l’Université, honnie des ultras. Nous avons vu que l’ordonnance du 15 août 1815 supprima cette charge et confia ses attributions à une Commission de l’instruction publique placée sous l’autorité du ministre de l’Intérieur. Ainsi la tutelle étatique pouvait-elle se maintenir par une voie administrative différente, sans être directement associée au sort d’une Université contestée. Celle-ci survécut, âprement et intelligemment défendue par A. Rendu, ancien conseiller de Fontanes, Guizot et Royer-Collard, président de la Commission de l’instruction publique. Bien significative d’ailleurs était l’évolution de l’opinion des deux derniers, rédacteurs de l’ordonnance décentralisatrice du 17 février 1815. Pour eux désormais, l’Université devait continuer à diriger, organiser et contrôler l’enseignement public. En 1817, Royer-Collard pouvait déclarer :

  • 16 Cité par E. Rendu in Dictionnaire de pédagogie et d’instruction primaire, re ed., Paris, 1882, arti (...)

« L’Université n’est autre chose que le gouvernement appliqué à la direction universelle de l’instruction publique. Elle a été élevée sur cette base fondamentale que l’instruction et l’éducation publiques appartiennent à l’État et sont sous la direction supérieure du roi...16 ».

  • 17 M. Gontard, L’enseignement primaire..., p. 308-310.

11Évoquant le rôle de la Commission présidée par Royer-Collard jusqu’à la fin de 1819, L. Liard écrit non sans exagération qu’elle exerça « une véritable dictature » sur l’instruction publique. Il est vrai néanmoins qu’elle fit preuve d’une grande activité en adressant d’importantes circulaires pour l’application des ordonnances de 1815 et de 181617.

  • 18 L. Liard, op. cit., p. 150 ; voir à ce sujet, A. Rendu, Code Universitaire ou Lois et Statuts de l’ (...)
  • 19 Greard, op. cit.. p. 328.
  • 20 Greard, op. cit., p. 340.
  • 21 L. Liard, op. cit.. p. 168.

12L’ordonnance du 1er novembre 1820 transforma cette Commission en un Conseil royal de l’instruction publique dont le président reçut des pouvoirs plus importants18. Proposant au Conseil les candidats aux places vacantes, signant les diplômes et ordonnant les dépenses, il était seul autorisé à correspondre avec le gouvernement. Sorte de ministère sans portefeuille, la présidence de ce Conseil fut d’abord confiée à Laîné, puis le 21 décembre 1820, à Corbière qui reçut en même temps le titre de ministre secrétaire d’État. Le pouvoir royal s’acheminait ainsi vers la reconstitution hiérarchique de l’Université napoléonienne. Ce fut chose faite à la suite de l’ordonnance du 27 février 1821 qui rétablit la charge de Grand-maître, attribuée à l’abbé Frayssinous. De nouveau, l’instruction publique était dirigée par une « sorte de vice-roi » (L. Liard). Le 26 août 1824, une ordonnance royale faisait de ce Grand-maître, un ministre des affaires ecclésiastiques et de l’instruction publique19. Ainsi la gestion de l’enseignement formait-elle désormais un compartiment organique des services publics et un levier important du pouvoir étatique en matière d’enseignement. Par l’ordonnance du 10 février 1828, un gouvernement modéré sépara les affaires ecclésiastiques de l’instruction publique20. Pour la première fois, celle-ci se voyait attribuer un ministère indépendant dont le titulaire fut Vatimesnil (10 février 1828-8 août 1829). Une ordonnance du 26 mars 1829 compléta cette évolution en soumettant toutes les délibérations du Conseil royal de l’Instruction publique à l’approbation du ministre. Comme l’écrit à juste titre L. Liard, cette mesure organique achevait d’incorporer l’Université d’État21.

Liste des ministres de l’Instruction publique (1824-1834)

Liste des ministres de l’Instruction publique (1824-1834)

13Cette évolution appelle au moins trois remarques de fond. Tout d’abord, sur un plan général, par cette innovation ministérielle, le pouvoir politique sanctionnait l’importance prise par l’instruction publique dans la vie sociale. Ensuite, comme une conséquence logique sur le plan politique, elle traduisait la volonté de l’État enseignant de préserver ses prérogatives menacées par la confessionnalisation du monopole universitaire voulue et entreprise par les ultras. A terme, celle-ci pouvait signifier en effet la fin de toute prétention étatique sur une instruction publique revenue entièrement sous la pleine tutelle de l’Église. La concomitance n’est donc pas fortuite entre le coup d’arrêt marqué en 1828 à la cléricalisation de l’Université et la naissance du ministère de l’instruction publique. Sans doute, pour l’heure, cette institution avait-elle encore besoin de temps pour développer une administration plus étoffée et plus autonome, mais en attendant, elle était secondée efficacement par les autorités préfectorales. Enfin, sur le plan scolaire, la création du nouveau ministère s’expliquait logiquement par les conséquences d’une aspiration croissante à une véritable liberté de l’enseignement, une revendication que la nouvelle orientation scolaire ne manquerait pas d’alimenter davantage encore. Dès lors, il était prévisible que la réduction du monopole universitaire allait entraîner une sécularisation progressive de l’Université, de plus en plus circonscrite à un enseignement public (défini ici stricto sensu) dont l’État laïc souhaitait s’assurer pleinement la direction. En dernière analyse, l’instauration d’un ministère propre à l’instruction publique apparaissait bien comme une réaction de défense et d’autorité étatiques, consécutive à l’inévitable dualisme scolaire hérité de la Révolution.

II. L’État et l’enseignement primaire (1816-1830)

14Bien que sa législation ait évolué au gré des changements de majorité, la Restauration a joué un rôle important dans l’histoire de l’enseignement primaire. En témoignent les ordonnances publiées en 1816, 1824 et 1829.

Un texte fondamental : l’ordonnance du 29 février 1816

15Avant d’examiner son contenu et sa portée, évoquons les conditions qui en ont été à l’origine.

  • 22 E. Brouard in Dictionnaire de pédagogie.., article « Rendu (Ambroise) », p. 2574 ; voir aussi n. 15
  • 23 Voir chap. 10.

16Cette importante ordonnance de 1816 a été préparée sous les auspices de la Commission d’instruction publique, récemment créée et présidée par Royer-Collard. Trois hommes se sont particulièrement attachés à son élaboration : le savant protestant Georges Cuvier, membre de la Commission, Ambroise Rendu, inspecteur général et le baron de Gérando conseiller d’État et l’un des fondateurs de la Société pour l’instruction élémentaire22. Les deux premiers, universitaires, avaient participé à la fondation de l’Université impériale et s’étaient plus spécialement préoccupés des petites écoles. D’ailleurs l’ordonnance de février 1816 s’inscrit d’abord dans une certaine continuité. En effet, elle fut aussi une réponse à un constat de carence établi déjà par le Conseil de l’Université impériale et le reflet des missions d’inspection lancées alors dans les territoires annexés. Ainsi le modèle hollandais, décrit en 1811 par Cuvier, a-t-il été l’une des références essentielles du texte de 18 1 623.

17Son préambule qui faisait état de l’insuffisance des écoles dans le pays traduisait effectivement les préoccupations de ses inspirateurs pour lesquels la situation de l’enseignement primaire n’avait guère évolué. En témoigne ce billet bien significatif adressé en octobre 1815 à Rendu par Royer-Collard :

  • 24 Voir n 15.

« Merci de votre note sur les lacunes effrayantes auxquelles il s’agit de pourvoir. Quand je vois que, dans certains départements, une commune sur 25 ou 30 est pourvue d’une école, je déplore, en résistant à peine au découragement la destruction en masse et barbare des anciennes écoles paroissiales et monastiques d’avant 1793, et aussi l’incurie avec laquelle sous l’Empire, où la guerre absorbait tout, en dépit des efforts du Conseil et des vôtres particulièrement, il a été fait face au devoir fondamental de l’éducation des classes pauvres. Cuvier est terrifié, lui qui connaît la Hollande et l’Allemagne...24 »

  • 25 Le préambule de l’ordonnance indiquait clairement que l’un de ses buts était de « seconder... le zè (...)

18L’élaboration de l’ordonnance de 1816 bénéficia également du récent développement de l’enseignement mutuel importé d’Angleterre. L’engouement manifesté à partir de 1815 pour cette méthode invitait d’ailleurs le pouvoir à légiférer pour encadrer les nombreuses initiatives philanthropiques qu’elle suscitait25. Enfin, le préambule définissait l’esprit dans lequel devait être donnée une bonne instruction, « fondée sur les véritables principes de la religion et de la morale » et adaptée aux « conditions respectives » des sujets. Ainsi garantirait-elle le « bon ordre de la société » et serait-elle à la source de « la prospérité publique ». Cette dernière mention qu’on peut qualifier de « libérale », laissait entendre que l’enseignement élémentaire ne devait plus être considéré exclusivement dans une perspective religieuse. L’ensemble des principes exposés dans le préambule exprimait certes une idéologie conservatrice mais point aussi réactionnaire qu’eût pu l’imposer alors l’écrasante domination ultra.

  • 26 Texte complet in Greard, op. cit., p. 240-248.

19Le contenu de l’ordonnance reflétait aussi la philosophie de ses auteurs. Ses quarante-deux articles organisaient l’instruction primaire par des dispositions consacrées à la scolarisation, à l’exercice de la profession d’instituteur, à la surveillance administrative et pédagogique26. Le développement de la scolarisation élémentaire constituait l’un des objectifs prioritaires de la Commission d’instruction publique. Dans ce but, l’ordonnance autorisait le libre établissement d’écoles par des particuliers ou des associations. Son article 14 prescrivait en outre à chaque commune de

« pourvoir à ce que les enfants qui l’habitent reçoivent l’instruction primaire et à ce que les enfants indigents la reçoivent gratuitement ».

20Cette disposition qui devait particulièrement s’appliquer s’il n’existait pas d’école privée dans la commune entraînait théoriquement pour celle-ci la nécessité d’entretenir une école communale. Dans tous les cas, la municipalité devait assurer l’instruction gratuite des indigents en rémunérant à cet effet l’instituteur. Celui-ci recevait en outre les rétributions d’écolage versées par les parents des élèves payants. Ces dispositions pouvaient cependant demeurer lettre morte car l’ordonnance de 1816 restait vague sur la rémunération des maîtres d’école. D’ailleurs, aucune disposition administrative ne contraignait financièrement les communes à assurer le fonctionnement d’une école. Quant à l’obligation scolaire, elle n’était pas imposée mais suggérée : après recensement des enfants non scolarisés, le maire devait demander aux parents de les envoyer à l’école. Enfin, un maigre crédit d’État de 50 000 francs était alloué à la Commission de l’instruction publique pour, entre autres destinations, faciliter l’établissement de congrégations vouées à l’instruction populaire.

21L’ordonnance de février 1816 définissait des conditions strictes pour exercer la fonction d’instituteur. Trois garanties étaient exigées pour tout postulant qu’il se destinât à être maître communal ou particulier privé. Il fallait d’abord présenter un certificat de bonne conduite délivré par le curé et le maire de la commune de résidence. Ensuite le candidat devait être titulaire d’un brevet de capacité, délivré après examen académique.

22Suivant les compétences, l’ordonnance distinguait trois degrés.

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Art. 11 : Les brevets de capacité seront de trois degrés.

Le troisième degré, ou le degré inférieur, sera accordé à ceux qui savent suffisamment lire, écrire et chiffrer pour en donner des leçons ;
Le deuxième degré, à ceux qui possèdent bien l’orthographe, la calligraphie et le calcul, et qui sont en état de donner un enseignement simultané analogue à celui des Frères des Écoles chrétiennes ;
Le premier degré ou supérieur, à ceux qui possèdent par principes la grammaire française et l’arithmétique, et sont en état de donner des notions de géographie, d’arpentage et autres connaissances utiles dans l’enseignement primaire.

Les trois brevets de capacité définis par l’ordonnance du 29 février 1816

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23Enfin, pour tenir école en un endroit précis, l’instituteur devait obtenir « une autorisation spéciale du Recteur pour un lieu déterminé » (art. 13). Cette permission qui devait aussi être agréée par le préfet pouvait être retirée en cas de sanction. Le recteur avait aussi la possibilité de révoquer le brevet de capacité.

  • 27 Pour les régions protestantes, l’article 40 précisait : « les Consistoires et les pasteurs exercero (...)

24La surveillance des écoles et des maîtres avait particulièrement retenu l’attention des rédacteurs de l’ordonnance qui lui consacraient près de la moitié des 42 articles. Sur le plan départemental et académique, l’enseignement primaire était placé sous une triple surveillance, universitaire, religieuse et administrative. En conséquence, les écoles et les maîtres pouvaient être inspectés par les recteurs et les inspecteurs d’Académie (art. 29), par les évêques (art. 40), par les préfets et les sous-préfets (art. 41)27. Sur le plan local et suivant l’exemple hollandais, chaque école primaire était contrôlée « au moins une fois par mois » par le curé et le maire de la commune, qualifiés de « surveillants spéciaux ». Ils devaient rendre compte à « un comité gratuit et de charité » ou « comité cantonal ». A cette instance, était dévolu un rôle prépondérant pour surveiller et stimuler l’enseignement primaire. Y siégeaient comme membres de droit : le curé (ou le pasteur) du chef-lieu de canton, président du comité ; le juge de paix, le principal du collège, ainsi que le sous-préfet et le procureur du roi pour tous les comités de leur arrondissement. Ils étaient entourés de trois ou quatre membres notables, membres nommés par le recteur et approuvés par le préfet. L’ordonnance faisait reposer l’essentiel du fonctionnement des écoles primaires sur ce comité cantonal aux nombreuses attributions. L’article 7 exposait ainsi sa mission principale :

« Le Comité cantonal veillera au maintien de l’ordre, des mœurs et de l’enseignement religieux, à l’observation des règlements et à la réforme des abus dans toutes les Écoles du canton. Il sollicitera près du préfet et de toute autre autorité compétente, les mesures convenables, soit pour l’entretien des Écoles, soit pour l’ordre et la discipline.
Il est spécialement chargé d’employer tous ses soins pour faire établir des Écoles dans les lieux où il n’y en a point ».

25Le comité intervenait activement dans les procédures de nomination des instituteurs dont la demande d’installation lui était adressée soit par les intéressés eux-mêmes soit par voie de présentation municipale. L’avis du comité devait déterminer l’autorisation rectorale. De la même façon, en cas de négligence scandaleuse, constatée ou rapportée, les membres du comité cantonal en référaient au recteur et pouvaient même suspendre l’instituteur en attendant la décision hiérarchique.

26L’ordonnance du 29 février 1816 a eu une portée non négligeable. Sans la considérer comme une « charte de l’enseignement primaire français » ainsi que le fait M. Gontard avec quelque exagération, on doit la compter au nombre des textes législatifs importants. Jusqu’en 1833, elle fut le texte législatif de référence pour l’enseignement primaire et elle a préparé la voie à la loi Guizot qui en reprit d’ailleurs certaines dispositions. Certes, il n’est pas tout à fait exact d’affirmer, comme l’écrit encore M. Gontard, que pour la première fois les écoles primaires recevaient « une organisation précise, régulière, uniforme ». L’ordonnance innovait cependant dans trois domaines : l’instauration des brevets de capacité, la création des comités cantonaux et la dotation étatique, premier « budget » destiné à l’instruction primaire. Malgré ces aspects novateurs, elle péchait aussi par de graves insuffisances dans trois domaines : le financement des écoles communales, la formation des maîtres et l’enseignement féminin. Une circulaire du 3 juin 1819 et une ordonnance royale du 3 avril 1820 étendirent aux écoles de filles les dispositions adoptées dans l’ordonnance de 1816. Pour l’apprentissage du métier, on avait préconisé la formule expérimentale des adjoints formés dans les classes de maîtres expérimentés, à l’exemple de ce qui se pratiquait en Hollande. Quant au financement public, aucune clause précise ne l’imposait aux communes qui, de ce fait, pouvaient se soustraire à l’obligation de fonder une école ; d’autre part, le texte de l’ordonnance, contrairement à celui de la loi du 11 floréal an X, ne stipulait rien en matière de logement pour les instituteurs.

27Trop souvent, l’ordonnance de février a été caricaturée et présentée de façon simpliste, sous le seul aspect d’une surveillance ecclésiastique renforcée au plan local. Une telle analyse occulte le souci constant de maintenir la tutelle de l’État, non seulement par la voie administrative préfectorale, mais aussi et surtout par une constante emprise universitaire, symbolisée notamment par la délivrance des brevets de capacité et des autorisations d’exercer. Même les associations religieuses qui espéraient conserver quelque latitude à l’égard de ces contraintes, durent finalement en accepter le principe. Le rôle directeur de l’État apparaît encore dans l’obligation faite aux recteurs d’adresser en juillet de chaque année un « tableau général des communes et des instituteurs primaires de leur Académie avec des notes suffisantes pour que l’on puisse apprécier l’état de cette partie de l’instruction » (art. 33). Ces renseignements étaient destinés à la Commission de l’instruction publique. Outre sa mission organisatrice, celle-ci était chargée de faire « les règlements généraux sur l’instruction primaire » et d’indiquer aux maîtres les méthodes à suivre ainsi que les ouvrages à utiliser. Par la suite, plusieurs circulaires émanant de la Commission remplirent cet objet. Enfin, la Commission se voyait investie d’une surveillance générale de l’instruction primaire et devait veiller soigneusement

« à ce que, dans toutes les Écoles, l’instruction primaire soit fondée sur la religion, le respect pour les lois et l’amour dû au souverain ».

28En dernière analyse, l’ordonnance du 29 février 1816 cherchait à incorporer l’enseignement primaire dans l’Université, plus étroitement que ne l’avait fait le pouvoir impérial. La continuité cependant était réelle : ne s’agissait-il pas de rassembler toutes les écoles publiques et privées sous une même administration ? Un tel objectif ne pouvait convenir aux ultras.

Un texte de réaction : l’ordonnance du 8 avril 1824

  • 28 Greard, op. cit., p. 325-326.

29L’ordonnance de février 1816 accordait une place de choix au clergé dans l’administration de l’enseignement primaire, mais ce n’était pas la première, occupée par l’Université. L’Église surveillait mais ne dirigeait plus comme avant la Révolution. Pour elle, le texte de 1816 ne pouvait être qu’un pis-aller provisoire. Encore fallait-il trouver une occasion politique pour modifier cette législation. Ce fut chose faite après les élections de 1824 et la constitution du ministère ultra de Villèle. En avril, celui-ci publia une ordonnance dont les titres V et VI concernaient la nouvelle réglementation des écoles primaires28. A l’exception des établissements protestants qui demeuraient soumis au régime de 1816, toutes les autres écoles se trouvaient placées sous la dépendance du clergé. Les recteurs conservaient seulement la délivrance et le retrait des brevets de capacité comme principale attribution. L’Université se voyait cantonnée dans le domaine pédagogique. Pour le reste, c’était à l’Église que revenait l’essentiel du pouvoir administratif et disciplinaire. La surveillance des écoles, l’octroi et la révocation des autorisations spéciales d’enseigner relevaient désormais de l’autorité épiscopale. Les attributions des comités cantonaux étaient dévolues aux évêques qui contrôlaient ainsi, seuls et directement, la majorité des écoles primaires. Les établissements importants, bénéficiant de dotations publiques ou particulières, étaient soumis à l’autorité d’un comité local, présidé par l’évêque ou son représentant, entouré du maire et de quatre notables dont deux ecclésiastiques.

30En dernière analyse, l’ordonnance du 8 avril 1824 était tout à fait révélatrice du choix tactique des ultras, conservant l’Université tout en la confessionnalisant.

Un texte de compromis : l’ordonnance du 21 avril 1828

  • 29 Voir n. 16 et n. 20.
  • 30 Greard, op. cit., p. 340-345.
  • 31 Le Conseil académique, institué par le décret de mars 1808, était composé de 10 membres de l’Univer (...)

31Le changement de majorité résultant des élections de 1827 entraîna une nouvelle orientation de l’instruction publique. Pour la mettre en œuvre, le nouveau ministre, Vatimesnil, s’en rapporta au Conseil royal au sein duquel Ambroise Rendu s’occupait plus spécialement de l’enseignement primaire. Grand défenseur de l’Université dont il entendait bien restaurer la prépondérance, l’ancien adjoint de Fontanes guida les travaux du Conseil dans l’esprit de l’ordonnance de 181629. Le nouveau texte30, signé par Charles X le 21 avril 1828, abrogeait l’essentiel des dispositions de 1824 et redonnait force de loi à l’ordonnance du 22 février 1816. A nouveau, l’enseignement primaire se trouvait placé sous la triple surveillance universitaire, ecclésiastique et administrative. Les recteurs retrouvaient leurs principales attributions, sauf pour le retrait du brevet de capacité. Ce titre, considéré désormais comme la propriété de l’instituteur, ne pouvait lui être enlevé qu’après enquête et sur décision du Conseil académique31. La nouvelle ordonnance confiait toujours la surveillance locale au maire et au curé mais la renforçait avec des « inspecteurs gratuits ». Elle innovait aussi en substituant des comités d’arrondissement aux comités de canton, souvent trop difficiles à composer. Les nouveaux comités, présidés par le représentant de l’évêque diocésain, étaient composés de 9 membres dont trois ecclésiastiques. Ils recevaient les mêmes attributions que les anciens comités cantonaux. La nouvelle ordonnance s’appliquait aussi aux écoles primaires de filles en les soumettant véritablement au régime universitaire. En conséquence, les institutrices soumises naguère à l’administration préfectorale relevaient désormais de l’autorité rectorale pour l’examen de capacité et l’autorisation d’enseigner.

  • 32 Louis-Grimaud, Histoire de la liberté d’enseignement en France, t. V, Paris, s.d., p. 309-321.
  • 33 Texte cité par Greard. op. cit.. p 377-380

32Vatimesnil et le Conseil royal de l’instruction publique avaient bien pris soin de ménager « les intérêts de la religion ». Sans doute, l’Université retrouvait son rôle directeur dans l’enseignement primaire mais l’Église avait reçu des compensations importantes. Outre une place accrue dans les comités, elle pouvait contrôler indirectement le recrutement des enseignants auxquels désormais il était désormais demandé « un certificat d’instruction religieuse ». D’autre part, pour les membres des congrégations, la délivrance des brevets de capacité et des autorisations d’exercer était facilitée et conditionnée seulement à la présentation d’une lettre d’obédience émanant du Supérieur général. Malgré ces avantages, le clergé soutenu par les députés ultras s’opposa bientôt à l’ordonnance du 21 avril, surtout parce qu’elle avait été suivie d’autres textes peu favorables à l’enseignement secondaire confessionnel. De nombreux libéraux critiquèrent également une législation qui, selon eux, avantageaient trop le clergé et maintenait l’école sous « la domination sacerdotale32 ». Une partie d’entre eux, partisans d’une totale liberté d’enseignement s’opposaient aussi au renforcement de la tutelle universitaire. Mal reçue par les ultras et par les libéraux, cette ordonnance de compromis ne pouvait espérer un long avenir. Le retour des ultras au pouvoir en 1829 amena une nouvelle ordonnance, celle du 14 février 183033. Préparée par Rendu et le Conseil royal de l’instruction publique, défendue par le ministre Guernon de Ranville, elle prolongeait les ordonnances de 1816 et de 1828 en obligeant les communes à entretenir une école et en prescrivant la « généralisation des classes modèles » dans chaque académie. Elle ne fut guère appliquée en raison des événements politiques.

33L’ordonnance de 1830 marquait l’aboutissement de la politique menée par la Restauration en faveur de l’enseignement primaire. L’œuvre accomplie n’était pas négligeable et témoignait d’un intérêt croissant de l’État. Délaissant la voie législative au profit de la voie réglementaire par ordonnances, les gouvernements successifs avaient cherché à organiser le premier degré d’instruction au mieux des intérêts politiques du moment. Pourtant, d’ordonnance en ordonnance, s’était défini et maintenu à l’intérieur du cadre universitaire, un ensemble de dispositions administratives qui caractérisaient désormais l’administration de l’enseignement primaire. A l’origine de cette continuité, se trouvaient les membres du Conseil royal de l’instruction publique, partisans inébranlables de l’État enseignant face à l’Église, défenseurs intraitables de l’Université et de son monopole, zélateurs ardents de l’instruction populaire. L’influence de ces conseillers, celle d’A. Rendu en particulier, ne cessa de s’accroître auprès des ministres comme en témoigna d’ailleurs le ferme appui qu’ils reçurent de Vatimesnil et surtout de Guernon de Ranville classé comme ultra. Cette influence se maintiendra par-delà la révolution de 1830 comme l’indiquent les ressemblances entre l’ordonnance du 14 février 1830 et la loi Guizot de 1833.

III. la loi Guizot (28 juin 1833)

34Cette loi célèbre a marqué assurément un moment important dans le développement de l’enseignement primaire en France. Avant d’en présenter les principaux aspects et la portée, on évoquera brièvement le contexte de son élaboration.

La préparation de la loi

  • 34 G. Antonetti, Louis-Philippe, Paris, 1994, p. 698-699.
  • 35 L. Girard, Les libéraux-français, 1814-1875, Paris, 1985, p. 69-70.
  • 36 C.-H. Pouthas, Guizot pendant la Restauration, Paris, 1923.

35Le 11 octobre 1832, Louis-Philippe avait désigné le maréchal Soult pour diriger le quatrième ministère de la monarchie de juillet34. Ce nouveau gouvernement était composé d’hommes de la Résistance : Thiers à l’intérieur, de Broglie aux affaires étrangères et Guizot à l’instruction publique. Celui-ci, issu d’une famille protestante nîmoise, s’était fait connaître sous la Restauration comme historien et professeur à la Faculté des lettres35. Ses prises de position et son opposition aux dernières ordonnances de Charles X valurent à ce royaliste doctrinaire sa carrière ministérielle36.

  • 37 Archives parlementaires, 2e série, t. 66, p. 232-235 et t. 71, p. 60-66.
  • 38 V. Cousin, De l’instruction publique dans quelques pays de l’Allemagne et particulièrement en Pruss (...)

36La loi à laquelle le nom de Guizot reste attaché n’a pas été conçue ex nihilo. Elle devait beaucoup aux ordonnances publiées sous la Restauration. Son élaboration profita également des dispositions contenues dans les projets vainement défendus en janvier et en octobre 1831 par les ministres Barthe et Montalivet37. Enfin cette loi a été préparée au sein du Conseil royal de l’instruction publique remanié en 1830 avec l’entrée des universitaires Villemain et Cousin. Ce dernier, avait effectué en 1831 une mission d’information sur la situation de l’instruction publique en Allemagne. Son rapport, à l’instar de celui de Cuvier vantant en 1816 les vertus du modèle hollandais, invitait les autorités françaises à s’inspirer étroitement de l’exemple germanique38. Pour le philosophe Cousin, la réforme de l’instruction primaire, fondée sur la liberté d’enseignement, pouvait se réaliser grâce à la participation financière des communes, par la formation des maîtres dans des écoles normales et par l’établissement d’un enseignement intermédiaire entre les écoles primaires et les collèges. Selon, Cousin, une telle réforme ne pouvait s’accomplir qu’avec le soutien renforcé de l’Université. Ces propositions rencontraient l’adhésion des autres membres du Conseil royal dont A. Rendu et surtout celle de Guizot.

  • 39 Archives parlementaires, 2e série, t. 78, p. 398, 464 ; ibidem, t. 83, p. 244 sq, 255 sq, 279 sq et (...)
  • 40 Ibidem, t. 85, p. 305 sq.

37Le texte de la future loi, d’abord soumis à l’examen d’une commission parlementaire, fut discuté et amendé par les députés du 29 avril au 3 mai 183339. Transmis à la Chambre des pairs qui se montra favorable à la version39 initiale, le projet revint le 1er juin suivant devant les députés qui l’adoptèrent le 28 juin 183340. Les débats les plus houleux avaient porté sur la question du maintien du clergé dans la surveillance locale des écoles et sur celui des autorités universitaires dans la tutelle de l’enseignement primaire. Le projet Guizot s’y montrait favorable. La commission Renouard agréait le second point mais, comme une majorité de députés, refusait l’immixtion ecclésiastique dans l’administration de l’instruction publique. Ainsi rejoignait-elle l’opinion des libéraux du Mouvement qui, eux, se montraient hostiles également à la tutelle universitaire.

38Lors des discussions d’avril-juin 1833, les attaques les plus nombreuses et les plus virulentes vinrent des députés exprimant cette sensibilité. En dépit de cette opposition, Guizot parvint à préserver les principales dispositions de son texte.

Le contenu de la loi

  • 41 Texte cité par Greard, op. cit., t. 2, p. 11-19.
  • 42 Ces précisions, comme les suivantes, figuraient dans « L’exposé des motifs du projet de loi présent (...)

39Cette nouvelle loi, divisée en 4 titres, comprenait 25 articles41. Elle consacrait la liberté de l’enseignement primaire. En conséquence, tout individu âgé de 18 ans accomplis était libre d’exercer le métier d’instituteur et d’ouvrir une école privée. Deux conditions étaient cependant exigées : un brevet de capacité et un certificat de moralité à présenter au maire de la commune d’installation. Certes l’exigence d’un brevet de capacité pouvait apparaître comme une entrave au principe de la liberté de l’enseignement. Guizot justifia cette disposition en expliquant que la profession d’« instituteur de la jeunesse » était « une fonction délicate qui exigeait » des garanties42. C’était aussi le moyen pour l’État de contrôler indirectement l’enseignement privé.

  • 43 Archives parlementaires, t. 83, p. 245 sq.

40En dehors des écoles privées, « industrie que l’intérêt entreprend... (et) peut donc aussi abandonner », la loi obligeait chaque commune « à entretenir au moins une École primaire élémentaire » ainsi qu’une école primaire supérieure pour celles chefs-lieux de département et pour celles dépassant 6 000 habitants. L’instruction élémentaire comprenait les éléments habituels (lecture, écriture, calcul) mais aussi les éléments de la langue française et le système légal des poids et mesures, dont l’apprentissage devait accroître et répandre « l’esprit et l’unité de la nationalité française » (Guizot). S’y ajoutait une éducation morale et religieuse, à laquelle tenait beaucoup le ministre, convaincu de « la salutaire influence de la religion dans l’instruction du peuple » et de celle de la morale « pour la dignité de la vie humaine et la protection de l’ordre social ». En revanche, Guizot avait négligé d’inclure la morale civique avec l’apprentissage des droits et des devoirs politiques et se refusa par la suite à le faire comme l’y invitèrent instamment certains députés de l’opposition43.

41L’instruction primaire supérieure, outre le contenu du niveau élémentaire, comprenait l’enseignement de la géométrie et de ses applications (dessin linéaire, arpentage), celui des sciences physiques et de l’histoire naturelle, celui de l’histoire et la géographie de la France surtout, ainsi que le chant. Ce type d’instruction était destiné à fournir des connaissances utiles aux enfants issus des catégories moyennes en évitant à ceux-ci de s’élancer vers un enseignement secondaire extrêmement coûteux. Les écoles primaires supérieures présentaient ainsi l’avantage de contribuer à un meilleur équilibre du corps social par une étroite régulation de la promotion individuelle, ainsi que l’expliquait Guizot :

  • 44 Voir n. 40.

« En effet, pour quelques talents heureux que l’instruction scientifique et classique développe et arrache utilement à leur condition première, combien de médiocrités y contractent des goûts et des habitudes incompatibles avec la condition modeste où il leur faudrait retomber ; et, sorties une fois de leur sphère naturelle, ne sachant plus quelle route se frayer dans la vie, ne produisent guère que des êtres ingrats, malheureux, mécontents, à charge aux autres et à eux-mêmes44 ».

42Les écoles primaires élémentaires et supérieures étaient dites publiques. En effet, leur fonctionnement devait être assuré par les ressources communales ordinaires ou par une imposition spéciale, ne pouvant excéder trois centimes additionnels au principal des autres contributions. En cas d’insuffisance des ressources municipales, le Conseil général du département ou encore à défaut, l’État, devait pourvoir « aux dépenses reconnues nécessaires à l’instruction primaire ». Ces dépenses étaient destinées à fournir à chaque instituteur communal :

  • 45 Greard, op. cit.. p. 13-14.

« 1° - Un local convenablement disposé, tant pour lui servir d’habitation que pour recevoir les élèves ;
2° - Un traitement fixe qui ne pourra être moindre de deux cents francs pour une École primaire élémentaire, et de quatre cent francs pour une École primaire supérieure45 ».

43Dans l’exposé des motifs de son projet de loi, Guizot avait insisté sur la nécessité de rassurer l’instituteur « contre les chances de l’extrême misère » en l’attachant à la profession et à la localité par la fourniture d’un local et d’un traitement fixe. Celui-ci obligeait l’instituteur à recevoir gratuitement les écoliers indigents mais sa modicité nécessitait un complément de revenu payé par les autres écoliers. Pour Guizot, un traitement trop important eût présenté d’abord l’inconvénient d’accabler les finances communales et ensuite

  • 46 Ibidem, p. 6.

« il établirait le droit à l’instruction gratuite, même pour ceux qui peuvent la payer ; ce qui serait une injustice sans aucun avantage : car on profite d’autant mieux d’une chose qu’on lui fait quelque sacrifice, et l’instruction élémentaire elle-même ne doit être gratuite que quand elle ne peut ne pas l’être. Elle ne le sera donc que pour quiconque aura prouvé qu’il ne peut la payer. Alors, mais seulement alors, c’est une dette sacrée, une noble taxe des pauvres que le pays doit s’imposer46. »

44Les instituteurs communaux devaient présenter les mêmes garanties de moralité et de capacité exigées des instituteurs privés. Désormais, il n’existait plus que deux brevets exigés soit pour l’enseignement élémentaire soit pour l’enseignement primaire supérieur. La formation des instituteurs serait facilitée par la fondation d’écoles normales que la loi imposait à chaque département (art. 11). C’était l’une des innovations importantes de la nouvelle législation.

45En matière de surveillance administrative et pédagogique, la loi reprenait les dispositions déjà en vigueur avec quelques modifications. Localement, chaque école était surveillée par un comité de surveillance composé du maire, du curé ou du pasteur et d’un ou plusieurs notables. Ceux-ci devaient veiller à la salubrité des écoles et au maintien de la discipline, à l’éducation gratuite des enfants pauvres, à la négligence des parents vis-à-vis de l’instruction de leurs enfants. Ce comité local devait rendre compte au comité d’arrondissement. Celui-ci, présidé selon le lieu par le préfet ou par un sous-préfet, comprenait le maire du chef-lieu, le juge de paix, le curé, un ministre de chacun des autres cultes reconnus par la loi, un chef d’établissement secondaire désigné par le ministre, un instituteur primaire lui aussi désigné par voie ministérielle, trois notables désignés par le conseil ainsi que les membres du Conseil général résidant dans la circonscription du comité. Celui-ci inspectait ou faisait inspecter toutes les écoles primaires de son ressort. Il suscitait les réformes nécessaires et fournissait un rapport annuel sur la situation des écoles primaires de son ressort. Il nommait également les instituteurs communaux sur présentation des conseils municipaux, procédait à leur installation et recevait leur serment. Ce comité pouvait enfin réprimander, suspendre provisoirement ou même révoquer un instituteur coupable de négligence. Pour Guizot, ces diverses responsabilités pouvaient être assumées plus aisément par un comité d’arrondissement

L’évolution de la composition des comités de surveillance de l’enseignement primaire : une illustration de l’emprise étatique croissante

L’évolution de la composition des comités de surveillance de l’enseignement primaire : une illustration de l’emprise étatique croissante

« dont les membres soient, par leur position, étrangers aux petitesses de l’esprit local et possèdent la fortune, les lumières et le loisir que leurs fonctions demandent ».

46Ainsi les écoles publiques et les instituteurs n’étaient-elles pas entièrement et uniquement sous la coupe du pouvoir communal. Et ce d’autant plus que l’État intervenait pour l’institution professionnelle et administrative des maîtres. Pour Guizot, l’intervention administrative d’une autorité supérieure accordait à l’instituteur « le caractère d’un fonctionnaire de l’État » et augmentait le respect pour sa fonction.

Analyse de la loi Guizot

47Cette loi se définit par son contenu novateur et limité, par son esprit bourgeois et par sa portée incontestable.

  • 47 Greard, op. cit., p. 19-22.

48Bien qu’elle s’inspirât largement de législations précédentes, la nouvelle loi proposait trois innovations d’importance en imposant aux communes et aux départements l’entretien d’écoles communales, d’écoles primaires supérieures et d’écoles normales. Une circulaire ministérielle en date du 4 juillet 1833 compléta ce dispositif en invitant les préfets et les recteurs à encourager le développement des salles d’asile dans les villes à l’exemple de ce qui s’était fait déjà à Paris, Lyon, Rouen ou Nîmes47. « Berceaux de l’éducation populaire », ces salles d’asile accueillaient de jeunes enfants pauvres âgés de 2 à 6 ans, ce qui libérait aussi leurs mères pour « tirer constamment un salaire de leur journée ».

  • 48 A. Prost, op. cit., p. 92.

49La loi Guizot montrait aussi quelques lacunes. Ainsi en confiant l’essentiel de l’inspection pédagogique aux comités locaux et d’arrondissement, reprenait-elle un mode de fonctionnement qui avait laissé à désirer au cours des années précédentes. Comme le souhaitait alors A. Rendu, il eût fallu instituer « une inspection régulière, officielle et salariée ». Cette disposition fut remplie par l’ordonnance du 26 février 1835 créant un inspecteur spécial dans chaque département et inaugurant ainsi l’inspection primaire48.

  • 49 voir chapitre IX.

50Une autre faiblesse de cette loi se découvrait dans la perspective trop étroite, offerte à un enseignement primaire isolé du secondaire : en effet les écoles primaires supérieures n’avaient pas pour mission d’y préparer mais d’en détourner au contraire49.

  • 50 Archives parlementaires, t. 78, p. 464 sq.

51La troisième lacune concernait l’enseignement féminin, totalement négligé par la loi. A l’origine, le projet y consacrait son dernier article, lequel prévoyait les mêmes dispositions pour les écoles de filles50. Finalement, il ne fut pas retenu par les députés, en plein accord avec le ministre qui craignait d’imposer cette autre charge aux communes et d’exiger les garanties de capacité nécessaires aux institutrices dont beaucoup étaient congréganistes. Ces raisons ne doivent pas dissimuler non plus une réelle circonspection à l’égard d’une généralisation de l’enseignement féminin dont l’utilité ne paraissait pas évidente.

  • 51 P. Rosanvallon, Le moment Guizot, Paris, 19, p. 241-254.

52Ce dédain caractérise d’ailleurs assez bien l’esprit de cette loi d’inspiration bourgeoise qui ignorait aussi la gratuité et l’obligation scolaires. Sans doute, comme l’écrit justement M. Gontard, était-elle de son temps. Elle se préoccupait de définir les cadres matériels nécessaires au développement de l’instruction l’enseignement primaire sans lui offrir vraiment les conditions sociales de son plein épanouissement. Néanmoins la loi s’efforçait de faciliter l’instruction des plus pauvres en décrétant la gratuité de leur scolarisation. Pour Guizot, cette disposition devait grandement contribuer au maintien de « l’ordre social » et à l’affermissement du nouveau régime51. D’où les ménagements de Guizot à l’égard du clergé dont il escomptait une participation sans réserve à cette œuvre de consolidation.

***

53LA LOI GUIZOT (28 JUIN 1833)

1. Trois innovations importantes

  • Obligation faite aux communes d’entretenir au moins une école primaire élémentaire (article 9)

  • Création d’écoles primaires supérieures (article 1er)

  • Généralisation des écoles normales pour la formation des instituteurs (article 11).

2. La situation de l’instituteur communal

  • Aptitude professionnelle : exigence d’un brevet de capacité délivré et d’un certificat de moralité.

  • Nomination :

    • présentation de candidature par le conseil municipal ;

    • nomination par le conseil d’arrondissement ;

    • institution par le ministère.

  • Tutelle administrative :

    • au plan local : un comité de surveillance (maire, curé, notables) ;

    • au plan de la circonscription : un comité d’arrondissement ; au plan départemental : commissions d’instruction primaire (examens).

    • au plan académique et national : (rectorat) et ministère de l’instruction publique.

  • Situation matérielle :

    • un traitement fixe égal ou supérieur à 200 francs ;

    • attribution d’un logement ;

    • rétributions versées par les écoliers non indigents.

***

  • 52 M. Gontard, op. cit., p. 535.
  • 53 A. Prost, op. cit., p. 55, 92, 166 ; M. Gontard, op. cit., p. 533-535.
  • 54 Greard, op. cit.. p. 1-28.

54La portée de la loi Guizot n’a pas été négligeable. Sans doute ses effets ne furent-ils pas immédiats mais ses dispositions esquissaient déjà les contours de l’enseignement primaire contemporain. Elle fit d’ailleurs l’objet d’approbations louangeuses de la part des « fondateurs » de la IIIe République52. Ferdinand Buisson la voyait même animée par l’idéal républicain « d’une puissante et vivante instruction nationale ». Jules Simon lui décerna également un bel éloge et remarqua fort justement qu’elle « rendait possible par voie de simple développement toutes les améliorations ultérieures ». Ces jugements positifs, quelque peu influencés par la loi cléricale de 1850, se référaient aux innovations apportées par la loi du 28 juin 1833 et aux textes d’application qui suivirent. De même les libéraux approuvaient la liberté qu’elle instaurait dans l’enseignement primaire, liberté qui n’était d’ailleurs pas complète avec l’exigence des brevets de capacité maintenue pour les instituteurs privés. De façon générale, les analyses contemporaines délimitent la portée de la loi Guizot par ces seuls aspects, importants certes mais non suffisants53. Curieusement, on semble ignorer que cette loi fut aussi la première étape significative conduisant à la laïcisation totale de l’enseignement public. Une lecture attentive des textes (exposé des motifs, loi et circulaires d’application)54 révèle en effet une volonté très nette de définir les composantes essentielles d’un secteur public en valorisant une fonction, une institution et une direction.

  • 55 Ibidem, p. 23.

55Pour la première fois depuis la Révolution et contrairement aux ordonnances de la Restauration, la nouvelle loi délimitait plus nettement la fonction d’instituteur public par rapport à celle d’instituteur privé. Certes l’un et l’autre devaient satisfaire aux mêmes exigences de capacité, mais en matière disciplinaire, le premier relevait du comité d’arrondissement et de l’autorité ministérielle alors que le second relevait du tribunal civil. Surtout, l’instituteur public institué par le ministre se voyait « élevé au rang qui lui appartient, celui de fonctionnaire de l’État ». En contrepartie, il avait des devoirs et une mission à remplir, comme le lui précisa une circulaire ministérielle datée du 4 juillet 183355. Le futur instituteur public y serait préparé par sa formation dans une école normale dont le but était de

« procurer à l’École publique, ainsi constituée, un maître capable, digne de la noble mission d’instituteur du peuple ».

56Cette valorisation du métier d’instituteur public était renforcée par l’institution universitaire. Dans sa circulaire aux instituteurs, Guizot insistait sur cet aspect :

« Désormais, en devenant instituteur communal, vous appartenez à l’Instruction publique ; le titre que vous portez, conféré par le Ministre, est placé sous sa sauvegarde. L’Université vous réclame ; en même temps qu’elle vous surveille, elle vous protège et vous admet à quelques-uns des droits qui font de l’enseignement une sorte de magistrature ».

57Pour le ministre, l’enseignement primaire public se définissait par son appartenance à l’Université mais inversement, celle-ci devenait aussi, par la liberté d’enseignement, l’instance d’encadrement du seul enseignement primaire public. La loi Guizot annonçait ainsi la loi Falloux de 1850 qui en instaurant la liberté de l’enseignement secondaire, compléta l’évolution vers une Université publique de plus en plus laïque.

  • 56 Archives parlementaires, t. 83, p. 297-8.
  • 57 Ibidem, t. 72, p. 716-729.
  • 58 Etude du rapport Daunou dans ma contribution citée à la note 38 du chapitre II.

58Le texte législatif de 1833, et plus particulièrement son titre IV consacré aux « autorités préposées à l’instruction primaire », fait onze fois référence au ministre de l’instruction publique. En revanche, les mots « Université, recteurs, académie ou académique » ne sont jamais mentionnés. Ces omissions avaient une cause, elles eurent aussi une conséquence. Pour ne pas susciter une opposition parlementaire trop compacte à son projet de loi, Guizot évitait de se référer explicitement au système universitaire. Pour nombre de députés, l’Université représentait une entrave à la liberté de l’enseignement solennellement promise par la Charte révisée. L’habile édulcoration sémantique du projet de loi n’empêcha cependant pas toute critique, lors de la discussion parlementaire. Ainsi l’unique emploi des mots Conseil royal dans l’article 23 du projet de loi fut vivement controversé car, pour les opposants, c’était « annoncer à l’avance » le maintien de l’Université et donc préjuger l’organisation générale de l’instruction publique56. Cette argumentation développée par les députés Eschasseriaux et Taillandier était reprise exactement du rapport de la commission Daunou de 1831 à laquelle ils appartenaient d’ailleurs57. Face aux projets gouvernementaux se dressait toujours l’alternative du contre-projet Daunou qui libérait l’enseignement primaire d’un « faux système de centralisation », représenté par l’Université, corporation jugée redoutable, inefficace et inutile. C’est pourquoi le rapport Daunou évacuait la tutelle ministérielle et universitaire pour confier l’établissement et la surveillance des écoles primaires aux autorités départementales et surtout municipales relevant du ministère de l’intérieur58. Dans la présentation de son projet, Guizot s’était efforcé de montrer les limites du « principe communal » en se référant un peu facilement à la loi du 3 brumaire an IV. La préférence accordée à la loi Guizot marquait l’échec de la dernière ou de l’avant-dernière grande tentative pour contrecarrer le développement de l’État enseignant. Cette question fut assurément l’un des grands enjeux des débats de 1831 et de 1833. L’existence de l’Université était certes sous-entendue par la loi mais les silences de celle-ci étaient compensés par de constantes références aux pouvoirs du ministre de l’instruction publique dont la défense et l’illustration apparaissaient dans l’exposé préliminaire du 2 janvier 1833. Autorité supérieure, représentant « la puissance publique appliquée à l’instruction primaire », le ministère devait intervenir « pour imprimer et partout l’impulsion et une direction nationale ». Guizot ajoutait :

  • 59 Greard, op. cit., p. 9.

« Supprimer cette intervention, ce serait rendre l’État absolument étranger à l’instruction primaire, la replacer sous l’empire exclusif du principe local, revenir par une marche rétrograde à l’enfance de l’art, arrêter tous progrès, et, en ôtant à la puissance publique ses moyens les plus efficaces, la dégager aussi de sa responsabilité59 ».

  • 60 Dans ses Mémoires, Guizot écrivait d’ailleurs à ce propos qu’il avait réclamé pour ce ministère « s (...)
  • 61 Ibidem, p. 73.

59L’adoption de la loi Guizot consacra définitivement l’existence du ministère de l’instruction publique60. Elle marquait aussi un accroissement sensible de l’intervention étatique, symbolisée par une disposition administrative qui obligeait les conseils généraux des départementaux à soumettre directement au ministre l’examen d’un budget particulier consacré à l’instruction primaire61. Il est vrai que parallèlement la participation financière de l’État s’était accrue dans ce domaine.

Notes

1 A. Prost, Histoire de l’enseignement en France, 1800-1967, Paris, 1968, p. 175.

2 Greard, op. cit., p. 226.

3 Ibidem, p. 226-227.

4 Ibidem, p. 228-236.

5 Ibidem, p. 238.

6 M. Gontard, L’enseignement secondaire., p. 192.

7 L. Liard, L’enseignement supérieur en France, 1789-1893, t. 1, Paris, 1888, p. 145.

8 Arch. Part., t. XX, p. 553.

9 Le « certificat d’études » attestait que les candidats au baccalauréat avaient effectué les deux dernières années de leur scolarité dans un établissement public.

10 Cité par L. Liard, op. cit., p. 155.

11 Ibidem, p. 158.

12 G. de Bertier de Sauvigny, La Restauration, Paris, 1955, p. 191.

13 Greard, op. cit., p. 325-326.

14 G. de Bertier de Sauvigny, op. cit., p 570-578.

15 A. Garnier, Les ordonnances du 16 juin 1829, Paris, 1929 ; M. Gontard, L’enseignement secondaire.., p. 147-148.

16 Cité par E. Rendu in Dictionnaire de pédagogie et d’instruction primaire, re ed., Paris, 1882, article « Royer-Collard », Paris 1882, p. 2650.

17 M. Gontard, L’enseignement primaire..., p. 308-310.

18 L. Liard, op. cit., p. 150 ; voir à ce sujet, A. Rendu, Code Universitaire ou Lois et Statuts de l’Université Royale de France recueillis et mis en ordre par M. A. Rendu, Paris, 1827, p. 26-35 (attributions et méthodes de travail du Conseil royal qui s’assemblait deux fois par semaine, écoutait les rapports des inspecteurs généraux, jugeait les affaires contentieuses, rédigeait des règlements...).

19 Greard, op. cit.. p. 328.

20 Greard, op. cit., p. 340.

21 L. Liard, op. cit.. p. 168.

22 E. Brouard in Dictionnaire de pédagogie.., article « Rendu (Ambroise) », p. 2574 ; voir aussi n. 15.

23 Voir chap. 10.

24 Voir n 15.

25 Le préambule de l’ordonnance indiquait clairement que l’un de ses buts était de « seconder... le zèle que montrent des personnes bienfaisantes pour une aussi utile entreprise, et régulariser, par une surveillance convenable, les efforts qui seraient tentés pour atteindre un but si désirable », Greard, op. cit., p. 240.

26 Texte complet in Greard, op. cit., p. 240-248.

27 Pour les régions protestantes, l’article 40 précisait : « les Consistoires et les pasteurs exerceront la même surveillance sur les Ecoles des cultes protestants ».

28 Greard, op. cit., p. 325-326.

29 Voir n. 16 et n. 20.

30 Greard, op. cit., p. 340-345.

31 Le Conseil académique, institué par le décret de mars 1808, était composé de 10 membres de l’Université, parmi lesquels les inspecteurs d’Académie ; il était nommé par le ministère et présidé par le recteur.

32 Louis-Grimaud, Histoire de la liberté d’enseignement en France, t. V, Paris, s.d., p. 309-321.

33 Texte cité par Greard. op. cit.. p 377-380

34 G. Antonetti, Louis-Philippe, Paris, 1994, p. 698-699.

35 L. Girard, Les libéraux-français, 1814-1875, Paris, 1985, p. 69-70.

36 C.-H. Pouthas, Guizot pendant la Restauration, Paris, 1923.

37 Archives parlementaires, 2e série, t. 66, p. 232-235 et t. 71, p. 60-66.

38 V. Cousin, De l’instruction publique dans quelques pays de l’Allemagne et particulièrement en Prusse, Paris, 1833 ; l’analyse détaillée du rapport Cousin est faite par M. Gontard, L’enseignement primaire., p. 478-484.

39 Archives parlementaires, 2e série, t. 78, p. 398, 464 ; ibidem, t. 83, p. 244 sq, 255 sq, 279 sq et 314 sq.

40 Ibidem, t. 85, p. 305 sq.

41 Texte cité par Greard, op. cit., t. 2, p. 11-19.

42 Ces précisions, comme les suivantes, figuraient dans « L’exposé des motifs du projet de loi présenté à la Chambre des Députés par M. Guizot, Ministre Secrétaire d’Etat de l’Instruction publique », lu au cours de la séance du 2 janvier 1833, in Greard, op. cit., p. 1-11.

43 Archives parlementaires, t. 83, p. 245 sq.

44 Voir n. 40.

45 Greard, op. cit.. p. 13-14.

46 Ibidem, p. 6.

47 Greard, op. cit., p. 19-22.

48 A. Prost, op. cit., p. 92.

49 voir chapitre IX.

50 Archives parlementaires, t. 78, p. 464 sq.

51 P. Rosanvallon, Le moment Guizot, Paris, 19, p. 241-254.

52 M. Gontard, op. cit., p. 535.

53 A. Prost, op. cit., p. 55, 92, 166 ; M. Gontard, op. cit., p. 533-535.

54 Greard, op. cit.. p. 1-28.

55 Ibidem, p. 23.

56 Archives parlementaires, t. 83, p. 297-8.

57 Ibidem, t. 72, p. 716-729.

58 Etude du rapport Daunou dans ma contribution citée à la note 38 du chapitre II.

59 Greard, op. cit., p. 9.

60 Dans ses Mémoires, Guizot écrivait d’ailleurs à ce propos qu’il avait réclamé pour ce ministère « ses possessions et ses limites naturelles » car auparavant, les attributions de ce département ayant eu « l’Université pour berceau » mais n’en étant jamais sorti, étaient très incomplètes (Mémoires, éd. 1860, t. 3, p. 34).

61 Ibidem, p. 73.

Table des illustrations

Titre Liste des ministres de l’Instruction publique (1824-1834)
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Titre L’évolution de la composition des comités de surveillance de l’enseignement primaire : une illustration de l’emprise étatique croissante
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