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Politique de la ville et autorité d'intervention

 | 
Abdelhafid Hammouche

VI – Changement de référentiel et appropriation des dispositifs par les travailleurs sociaux

Texte intégral

  • 1 Pour cette partie, nous nous référons à des matériaux recueillis pour l’essentiel lors de deux rech (...)
  • 2 Ce qui est vrai également pour les autres intervenants : salariés des logeurs sociaux, enseignants, (...)
  • 3 CRIDEL, Contrat de ville, développement local et développement social, op. cit.

1À certains égards, les travailleurs sociaux sont les plus exposés et risquent de perdre une bonne partie de leur légitimité et donc de leur autorité d’intervention dans un contexte où s’imposent pour partie leur conception de l’action sociale et aussi de nouvelles orientations1. En effet, depuis la mise en œuvre de la politique de la ville dans les quartiers ciblés, les travailleurs sociaux comme les autres intervenants prenant part à cette mise en œuvre doivent modifier, plus ou moins fortement, leurs méthodes d’action. Leur participation aux dispositifs et aux systèmes de relations qu’ils constituent implique souvent des ajustements et parfois des remises en question de leurs méthodes. L’appropriation de ces dispositifs ou, en tout cas, le rapport établi avec eux n’est pas dénué d’enjeux et on peut supposer différentes positions des travailleurs sociaux : réservées ou plus engagées selon les stratégies institutionnelles et les postures adoptées par ceux qui les représentent2. On le voit avec des dispositifs fonctionnant très différemment selon les sites3.

  • 4 Une des associations les plus importantes du secteur social.
  • 5 Dans le cas où les relations ne sont que formelles, on se contente par exemple de se réunir pour si (...)

2Plus précisément, il s’agit ici de se focaliser sur les acteurs dits de terrain pour interroger les usages et donc la manière dont les intervenants se saisissent de ces dispositifs. On s’intéresse plus particulièrement aux travailleurs sociaux tels les animateurs, les éducateurs ou les assistants sociaux, salariés d’équipements de proximité (centres sociaux…), ou d’associations agissant au titre d’une délégation des pouvoirs publics (Sauvegarde de l’enfance4…). La plupart de ceux qui participent aux dispositifs agissent dans ce qu’il est convenu d’appeler le milieu ouvert et effectuent une partie plus ou moins grande de leur tâche hors de leur établissement, c’est-à-dire dans les quartiers, notamment auprès des jeunes ou même au sein des familles, par opposition à ceux de l’internat qui travaillent dans des établissements accueillant des populations en difficulté (sociales, psychologiques, physiques…). Ils encadrent des activités sportives ou culturelles pour des enfants, des adolescents ou des adultes (animateurs et éducateurs). Ils établissent des relations avec les jeunes ou les familles (éducateurs et assistants sociaux) selon le cadre administratif ou juridique et peuvent délivrer ou faciliter l’obtention d’aides sociales (assistants sociaux). Pour ceux du milieu ouvert, la mise en œuvre de la politique de la ville peut s’accompagner d’un processus de redéfinition des pratiques au sens large, tant pour les compétences que pour les manières d’agir et d’intervenir. Ces redéfinitions peuvent rester partiellement formelles ou au contraire engendrer des modifications dans les interventions5. Les rapports aux dispositifs apparaissent comme de possibles indices de ces éventuelles redéfinitions et permettent de questionner plus particulièrement les changements des pratiques des travailleurs sociaux dans le cadre de la politique de la ville.

  • 6 Cf. sur ce point et plus largement sur la discussion relative à cette approche théorique : Muller P (...)

3On se propose de rendre raison de ce processus en terme de changement de référentiel sectoriel ou au moins d’un ajustement de celui qui prévaut dans le secteur du travail social depuis les années 1970. Forgé par Pierre Muller pour analyser les politiques publiques, ce concept de référentiel – comme par exemple celui de modernisation mobilisé pour saisir les changements relatifs à l’agriculture dans les années 1960 en France – permet l’analyse des cadres cognitifs et normatifs de l’action publique. Ce concept présente l’intérêt d’indiquer ce à quoi se réfèrent discours, pratiques et dispositifs d’agents sociaux qui légitiment ainsi leur action, tout en méconnaissant la nature idéologique de cette légitimation et du référentiel mobilisé pour ce faire. Dans cet exemple, la modernisation dans le domaine de l’agriculture est pensée par une mise en relation souple de ceux qui définissent ou agissent en référence à cette conception ou à cette visée communes. Avec ce cadre théorique, les changements à l’œuvre dans un secteur particulier ne se limitent pas à lui et sont conditionnés, d’une manière ou d’une autre, par ceux qui se vérifient au niveau du référentiel global. Cette relation entre global et sectoriel ne sera pas discutée ici où l’on se contente de questionner le référentiel sectoriel6. Penser le secteur du travail social en terme de référentiel offre la possibilité de ne pas s’en tenir aux interventions telles qu’elles se donnent à voir et d’élargir le raisonnement pour tenter de questionner les changements en tenant compte du tout que constituent les représentations plus ou moins partagées, et néanmoins communes aux travailleurs sociaux. Ces représentations constituent une sorte de culture, avec un ensemble de références prenant sens dans une conjoncture donnée et résistant plus ou moins aux changements de contexte. Ainsi, le référentiel sectoriel des différents métiers du travail social depuis les années 1970 pourrait être celui de « l’individu affranchi » (l’aide apportée par le travailleur social, notamment par la relation, étant conçue pour favoriser l’autonomisation). Ensuite, à partir des années 1980 et encore plus dans les années 1990, le référentiel qui tend à s’imposer serait bien plus celui d’un « individu situé ». Avec ce dernier référentiel, la primauté de l’individu-sujet n’est pas écartée mais se trouve, par les effets d’une rationalisation instrumentale engendrée par les dispositifs, plus nettement contextualisée : autant par une inscription plus affirmée de l’individu (en situation) dans un environnement social que par l’articulation de l’intervention du travailleur social avec celles des autres acteurs. Avec une telle approche conceptuelle, on ne réduit pas l’analyse à la seule interaction ; on prend en compte la perception des principes de l’action et la visée que poursuivent les acteurs.

4Pour les travailleurs sociaux, on fait l’hypothèse que leur participation aux dispositifs est plus ou moins ponctuelle mais participe d’une remise en question du référentiel. Ce sont donc deux dimensions de cette appropriation qui sont mises en discussion : d’une part, celle de l’usage tactique des dispositifs par les travailleurs sociaux, notamment pour produire de nouveaux supports de l’intervention ; d’autre part, celle de la remise en question du référentiel que révèlent ces usages. On s’attache, dans un premier temps, à illustrer la pluralité d’usages des dispositifs, à partir des propos tenus par des chefs de projet puis par des travailleurs sociaux illustrant la recherche de supports et d’alliances. Dans un deuxième temps, on propose une analyse diachronique pour mettre en perspective ces changements du travail social depuis sa consécration dans les années 1970 jusqu’à la configuration d’aujourd’hui, dans le cadre de la politique de la ville, et pour souligner de la sorte une évolution plus générale des pratiques qui s’inscrit dans ce processus de rationalisation de l’action.

5Deux types d’acteurs semblent les plus intéressés par le rapport aux dispositifs : les premiers sont ceux qui en ont le plus souvent la responsabilité ou sont chargés de les animer, les seconds sont les travailleurs sociaux. Les propos ici rapportés sont donc ceux de chefs de projet chargés de coordonner les actions programmées au titre des procédures de la politique de la ville ou d’agents de développement social les secondant, et ceux de travailleurs sociaux agissant sur ces mêmes quartiers, dont l’activité consiste à rencontrer régulièrement les publics (jeunes et adultes) dans le cadre d’un suivi éducatif ou d’animation sportive ou culturelle. Ils occupent ces postes, pour les plus anciens, depuis 1988 et pour les plus récents depuis 2004. Certains d’entre eux ont exercé des fonctions différentes depuis 1988. Les rapports aux dispositifs analysés ici se nouent et s’affirment dans la durée, dimension privilégiée par l’évocation d’actions situées parfois à plus de quinze ans de distance. Sur tous les territoires retenus, les interventions « classiques » avec les équipements de proximité et les intervenants du milieu ouvert sont présents, lors de la mise en place des dispositifs. Les difficultés sociales le plus souvent mises en avant sont celles de l’emploi, notamment des jeunes, l’accès au logement, la délinquance. Pour chaque lieu évoqué, il n’est pas précisé ce qui spécifie le système d’action car c’est moins la réception des dispositifs en tant que nouveautés ou même leur inscription dans un contexte particulier qui importe mais l’appropriation qui en est faite par ceux qui les évoquent.

  • 7 Source : Population active, recensement de la population – INSEE, cité dans Monrose M., 2000, « Une (...)
  • 8 Aballéa F., « Quel avenir pour les professions sociales installées », in Chopart J.-N. (dir.), Les (...)

Le travail social
Durant les « Trente Glorieuses », les professions du travail social les plus repérées – assistant social, éducateur spécialisé, animateur – gagnent en légitimité par les formations et les certifications. Le nombre des professionnels de ces trois métiers croît sensiblement avant de stagner entre 1975 et 1990. Pour les trois catégories, on compte 99 920 salariés en 1975 : 31 040 assistants sociaux ; 54 920 éducateurs spécialisés ; 13 960 animateurs7. En 1982 nous avons : 146 264 (31 264 AS ; 80 460 ES ; 34 540 A). En 1990 le nombre total est de 186 279 (36 624 AS ; 97 329 ES ; 52 326 A). La progression sur la période 1975-1990 est de 1,1 % pour les AS, 3,9 % pour les ES et de 9,2 % pour les animateurs alors que dès les années 1980 avec la politique de la ville vont se multiplier les emplois consacrés à l’aide sociale, à l’accompagnement, à la médiation… pour des usagers dont les profils se diversifient avec la crise. Ces nouveaux professionnels, depuis les agents chargés de l’accueil jusqu’au chef de projet du contrat de ville, prennent place dans les services des collectivités comme dans les organismes HLM entre autres exemples. Comme le rappelle François Aballéa « la croissance des professions canoniques s’est fortement ralentie dans les années quatre-vingt-dix par rapport à celle des professionnels de moindre statut… + 0,9 entre 1986 et 1997 contre 3,4 de 1974 à 1984 pour les assistants sociaux par exemple… »8.

Une pluralité d’usages des dispositifs

  • 9 CRIDEL, Contrat de ville, développement local et développement social, op. cit.

6Selon les propos de chefs de projet ou de travailleurs sociaux, les relations de ces derniers aux dispositifs dans le cadre de la politique de la ville se manifestent diversement. Parmi les chefs de projets ou les agents de développement social rencontrés, plusieurs sont d’ailleurs issus de ces métiers du travail social (éducateur, assistant social ou animateur). Selon les quartiers et les phases de mise en œuvre des procédures, les rapports entre travailleurs sociaux, agents de développement social ou chef de projet sont plus ou moins étroits avec, pour les premiers, parfois des passages dans des fonctions liées aux dispositifs9. La fonction de ceux qui parlent éclaire en partie leur propos. Il y a ceux qui occupent des postes classiques dans leurs secteurs respectifs – travailleurs sociaux issus de formations d’éducateur spécialisé, d’animateur ou d’assistant social ; chef de projet et/ou agent de développement social ayant une formation universitaire – et ceux qui ont vécu ces vingt dernières années dans des fonctions diverses mais référées d’abord au travail social avant d’être dans les équipes MOUS (Maîtrise d’œuvre urbaine et sociale). Pour ces derniers, les positionnements se sont donc construits au fil du temps et certains ont saisi le nouveau cadre généré par la politique de la ville, comme une opportunité, quand d’autres, à d’autres moments, l’ont subi. Telle que l’énoncent les chefs de projet ou agents de développement, la mise en place des dispositifs, la manière dont ils sont investis ou les difficultés rencontrées, ne sont pas de même nature d’un dispositif à l’autre et d’une période à l’autre comme le montrent les deux exemples suivants.

  • 10 La source pour toutes les données de ce chapitre, sauf indication contraire, est l’INSEE.
  • 11 Cf. Capitalisation et diffusion d’expériences régionales innovantes en logement jeunes, Lyon, ALFA- (...)
  • 12 Le respect de l’anonymat est le refus de donner des informations relatives au public bénéficiaire d (...)

7Dans le premier exemple, celui d’un quartier lyonnais, la participation aux actions engendrées par les dispositifs pose la question de la définition des publics et implicitement remet en cause les catégories utilisées par les travailleurs sociaux10. En 2005, à Lyon et dans la région lyonnaise, les dispositifs le plus souvent évoqués par les chefs de projets et les travailleurs sociaux rencontrés pour illustrer cette relation entre travail social et politique de la ville sont le Contrat éducatif local (CEL), le Contrat local de sécurité (CLS), des commissions sur le relogement (ou sur le peuplement). Dans la ville-centre, les sites retenus depuis la fin des années 1980 au titre de la politique de la ville sont ceux qui concentrent les difficultés le plus fréquemment rencontrées dans les quartiers d’habitat social. Ainsi en 1990, dans un des arrondissements de Lyon, trois quartiers comptent entre 23 % et 40 % de jeunes de moins de 20 ans : ils représentent 23 % aux « États-Unis », sur une population de 13 334 habitants ; 35,5 % à « Mermoz », sur 4 887 habitants ; 40,5 % à « Langlet Santy », sur une population de 2 217 habitants. On note une proportion croissante pour les quartiers les moins peuplés des taux de chômage (40 % pour les 15-24 ans par exemple à Mermoz, un des quartiers les plus repérés), et de taux de surpeuplement (21 % de logements suroccupés sur les 1 508 logements sociaux que compte ce même quartier). Cette surreprésentation dans les petits quartiers ou les sous-quartiers se vérifie également dans les villes de banlieue. Dans un des quartiers de Vénissieux, et plus particulièrement dans un immeuble comptant 85 logements, dont bon nombre sont inoccupés, les jeunes ayant moins de 16 ans représentent 44,65 % de la population11. Dans le quartier lyonnais évoqué ci-dessus, en 2005, c’est l’emploi qui constitue le fondement du dispositif le plus en vue. Celui-ci réunit la Maison de l’emploi, de la formation et du développement, la Mission locale, l’équipe de prévention spécialisée, les assistantes sociales du Conseil général, la régie de quartier, le Foyer protestant. Selon le chef de projet (2005), ancien travailleur social, les difficultés institutionnelles sont apparues rapidement avec les travailleurs sociaux employés par le conseil général qui « s’enferment dans une logique de guichet – [car] ils veulent s’occuper de telles catégories, point. Le reste les intéresse pas… ». Les difficultés se sont multipliées lorsque la ville a demandé de « cibler des familles pour agir précisément… [ce que] les travailleurs sociaux ont refusé nettement ». Ces derniers ont invoqué « le respect de l’anonymat » et la crainte « d’une instrumentalisation » pour motiver leur refus12. Il souligne, pour mieux marquer la différence avec ces positionnements institutionnels, l’attitude des associations les plus récentes. Il met en avant « l’ouverture » de ces dernières : « les associations de moins de dix ans sont plus dynamiques que les centres sociaux… plus de force de proposition et sans s’approprier un public [en particulier]… Elles sont moins marquées [par les découpages] que les autres [acteurs] ». Outre ces découpages, il invoque la « culture du travail social » comme difficulté qui provoquerait, selon lui, un « manque de souplesse… par rapport aux parcours [formations et compétences] ». Il en donne un exemple avec une action relative à « la gestion sociale urbaine de proximité » ayant impliqué des bailleurs sociaux, les services de la ville, et de la communauté urbaine pour des problèmes d’espaces publics de proximité de la ville, pour des problèmes de voirie et qui « n’a suscité aucun intérêt de la part des travailleurs sociaux, exception faite de la Maison de l’Enfance », laquelle a participé à une réflexion sur la signalisation urbaine.

  • 13 Cf. sur ce point, les analyses développées par Ion J., Le travail social à l’épreuve du territoire,(...)

La manière dont sont comprises les premières procédures et les actions qui leurs sont rattachées constitue un autre élément de contextualisation pour situer la réception des premiers dispositifs et éclairer cette déstabilisation. Les propos du chef de projet, qui était directeur de centre social dans la ville où il a travaillé pour la première fois avec les dispositifs, illustrent celle-ci. Elle se manifeste à ses yeux par la mise en place des premières procédures de la politique de la ville qu’il a connues à Rillieux-la-Pape. Cette ville de 28 327 habitants avec un taux de chômage de 15,2 % (en 1999), une ZUP et un habitat collectif important, inscrite en Contrat de ville, a bénéficié de la plupart des procédures pour les réhabilitations, pour les actions d’insertion en direction des jeunes, puis des femmes. Il rappelle ainsi le contexte des premières procédures : « En 1988, à Rillieux… c’est l’État et la ville qui imposent le DSQ [Développement social des quartiers] aux travailleurs sociaux… Ils voulaient qu’on mette en place un système d’action et de partenariat qui fasse table rase du passé… ». Cette déstabilisation se traduit aussi pour lui par des changements sur le registre des actions. Celles qui lui paraissent les plus caractéristiques du développement social étaient celles qui, à partir des chefs de projet ou des équipes MOUS, impliquaient les habitants. C’était le cas avec la participation au projet du Musée Tony Garnier (Lyon) à partir de 1992, mais aussi avec la création de la Régie de quartier et la dynamisation du comité des fêtes, à la même période et chaque fois avec l’implication de travailleurs sociaux. La déstabilisation semble moindre, quelques années après, lorsqu’il quitte cette ville pour occuper les mêmes fonctions dans un quartier de Lyon. Pour lui, les rapports entre intervenants sont alors moins difficiles : « le rapport avec les élus », dit-il, est « ouvert à la discussion ». Quant aux actions, il considère que les dispositifs orientés vers les jeunes sont « bien coordonnées par le chef de projet ». Il cite, à titre d’exemple, les aides attribuées aux jeunes pour les départs autonomes en vacances ; aides discutées avec les travailleurs sociaux en commission, ce qui évite le sentiment « d’une surenchère » ou d’une concurrence. Les objectifs de l’animation et de la prévention sont également discutés, dit-il. La difficulté soulevée par les travailleurs sociaux pour préserver l’anonymat de leur public était résolue par des discussions informelles, en petits groupes13.

  • 14 Voir encadré.

8Ces difficultés mises en avant ne vont pas sans rappeler celles qui sont évoquées par les travailleurs sociaux depuis les premières procédures, et la déstabilisation ou l’épreuve qu’elles ont engendrées14. Ces nouvelles configurations avec lesquelles se sont imposées de nouvelles références (le territoire notamment) et de nouvelles méthodes d’intervention (avec les partenaires, à partir de diagnostics partagés…) ont été, répétons-le, perçues comme des opportunités ou comme une déconsidération des méthodes jusque-là adoptées. Car les actions qualifiées de classiques sont dévalorisées par certains intervenants de la politique de la ville, comme c’est le cas de ce chef de projet qui, parallèlement, apprécie en termes « d’ouverture » les associations. Les difficultés sont apparemment moindres lorsqu’il s’agit de concevoir des actions liées au logement. C’est le cas de ce dispositif qui porte sur « le relogement. » « On a, dit-il, un observatoire des demandes de logement avec une commission des situations prioritaires – urgences, précarité, divorce – où des assistantes sociales présentent et soutiennent la demande… Il y a la MDR, le CCAS, différentes associations (CCLAJ, ALPIL), le service Habitat de la ville de Lyon, le chef de projet. C’est plus constructif peut-être parce que c’est plus palpable… Il y a aussi une commission de veille immobilière sur le bâti pour traiter des problèmes de voisinage, de peuplement, de dégradation. La première commission, c’est l’accès ; là [avec la veille immobilière] il y a plus d’informations… ».

9Ce premier chef de projet se réfère « au découpage » ou à « la culture du travail social », constituant à ses yeux des obstacles face à de nouvelles manières d’intervenir. Pour lui, les travailleurs sociaux sont perçus comme réticents aux nouvelles méthodes. Mais d’autres intervenants concernés par les dispositifs énoncent un avis moins tranché. Dans leurs propos, les positionnements par rapport aux dispositifs semblent plus nuancés, ce qui nécessite, comme le pointe l’intervenant de l’exemple suivant, quelques aménagements.

10Ce dernier, d’abord travailleur social, aujourd’hui (2006) agent territorial dans une ville de l’agglomération lyonnaise, souligne les rapports étroits entre travail social, politique de la ville et vie associative locale. Le premier dispositif qu’il évoque date de 1997 et concerne la prévention et la sécurité. « C’est le premier CLS », dit-il, qui fait suite à un dispositif où se débattaient « les questions de l’animation [avec VVV = Ville, vie, vacances], et de la prévention de la délinquance ». Les difficultés relatives à l’anonymat, là encore, ont provoqué une rupture avec les éducateurs. Cette difficulté, « le respect de l’anonymat et de la libre adhésion pour les jeunes par rapport à la prévention spécialisée a été contournée en aparté par des réunions informelles… Les éducs ne participent pas au groupe de pilotage, c’était quelqu’un du Conseil général qui les représentait. Eux, ils étaient dans des commissions ». Pour lui, le dispositif « au début, c’est obtenir un financement… maintenant il y a une culture partenariale ».

11Les évolutions relatives aux positionnements sont sans doute la conséquence du temps pris pour la mise en œuvre et l’adaptation, de l’ancienneté dans les rapports entre intervenants, de l’orientation institutionnelle mais aussi du statut des travailleurs sociaux. Ce dernier exemple, notamment avec la question de l’anonymat, le montre bien. Les éducateurs de terrain s’appuient sur leur hiérarchie du conseil général pour faire prévaloir leur refus de revenir sur cette règle. Le statut n’est pas sans conditionner l’attitude adoptée face à des changements induits par les dispositifs. Il faut donc rappeler que tous les travailleurs sociaux n’ont pas le même statut. Bon nombre d’assistants sociaux et d’éducateurs sont fonctionnaires des conseils généraux. D’autres sont employés par les communes ou salariés (en CDI pour les éducateurs et les animateurs formés ou en CDD, notamment pour les « petits métiers » générés ces dernières années par la multiplication d’activités d’animation) d’associations plus ou moins liées aux villes (c’est souvent le cas des équipements de proximité) ou à des réseaux nationaux (comme pour la Sauvegarde de l’enfance).

  • 15 Voir encadré p. 240-241 et p. 243-244.

12Les exemples précédents montrent quelques points de tension et des usages différenciés, avec une retenue de la part des travailleurs sociaux si l’on en croit les chefs de projet. Du côté des travailleurs sociaux, les propos tenus sur les dispositifs illustrent également la diversité et l’évolution dans le temps des positionnements15.

Les rapports aux élus, le mode de communication ou la lisibilité de l’action sont évoqués comme des difficultés pour faire valoir la contribution des travailleurs sociaux à la politique de la ville. Ainsi de cet éducateur de prévention (Valence, 2004) parlant de la bonne « coopération entre chef de projet et travailleurs sociaux les premières années, avant que des décisions concernant des changements d’organisation viennent perturber la relation » et qui souligne le « pouvoir de ceux qui rendent compte des réunions ». Il parle de « pouvoir [pour les chefs de projet] d’imposer une vision en étant proches des élus ». Certains réagissent pour « peser sur ces visions » comme ces travailleurs sociaux (à Lyon, 1995-1998), soucieux également des représentations et plus précisément de l’appréciation « du travail de rue », qui avaient lancé une opération de « construction d’indicateurs » pour rendre « visible le travail de prévention spécialisée » auprès de leurs partenaires. Pour être complet, il conviendrait de prendre en compte les résistances et les déstabilisations que connaissent d’autres types d’acteurs que les travailleurs sociaux, comme au sein des services de police ou d’autres administrations pas toujours enclins à des discussions critiques sur leurs pratiques.

  • 16 Par exemple à Saint-Chamond (Loire) dans un quartier en réhabilitation au début des années 1990, où (...)
  • 17 Voir p. 162.

13Plus généralement, il y a ceux qui semblent adopter une position de résistance, quand d’autres utilisent les procédures et les dispositifs comme autant d’opportunités16. Dans certaines situations, les rapports aux dispositifs semblent plus clairement établis. C’est le cas lorsque le dispositif est lié à un support éducatif comme avec la conception puis la mise en œuvre d’actions innovantes. Certaines actions conçues en dispositif sont d’ailleurs particulièrement éclairantes de la manière dont la politique de la ville engendre des recompositions des pratiques et des relations. Ce sont alors les rapports entre professionnels du travail social, chef de projet du contrat de ville, et bénévoles (dont des parents) mais aussi les fondements du travail social qui se trouvent parfois mis en jeu. Bon nombre d’actions pourraient l’illustrer, dans le domaine économique avec les régies de quartier ou dans celui de l’habitat avec la gestion de proximité, mais on peut aussi rappeler l’exemple de « Mémoire des pères, identité des jeunes » (dans un quartier de St-Étienne, 1999-2004), déjà évoqué plus haut17. Avec cette action, qui porte plus manifestement sur l’éducatif au principe du travail social, on voit un élargissement équivalant à une tentative de renouveler l’action sociale. Cet exemple d’action portant sur la mémoire montre bien, en effet, que l’ensemble des intervenants liés ainsi par le dispositif, fait naître et légitime une recherche d’alliance (avec les pères). Dans ce cas de figure, il s’agit d’instaurer une filiation sociale. Cette visée de redéfinition de l’intervention et de sa légitimation se vérifie en plusieurs endroits, dès lors que les participants d’un dispositif trouvent un intérêt stratégique (apaiser la relation avec un public difficile, faire reconnaître une nouvelle pratique…). Il n’est plus guère question d’instrumentalisation en pareil cas alors que certaines formes d’implication institutionnelles ou la formalisation des rapports réactivent la crainte d’être réduit à un rôle d’instrument au service des élus (« du politique ») ou à un rôle d’informateur (et participant ainsi à ce qui est perçu comme un « contrôle social ») avec une tension récurrente sur « l’anonymat » comme on l’a vu dans les exemples précédents. Dans des situations de rupture (comme pour ce quartier de St-Étienne) ou d’incitation plus ou moins pressante évoquée plus haut, il y a un élargissement, d’abord relatif aux thématiques comme celles des pères, de la mémoire, des identités. Cet élargissement peut être pris comme un symptôme, comme une trace des efforts que font les intervenants sociaux pour être au plus près des situations qu’ils trouvent en face d’eux avec de nouvelles formes de dysfonctionnements de la vie en société.

Le « dur » comme référence : l’espace et le logement comme points d’appui du dispositif

14Mais alors comment s’y retrouver dans cette pluralité d’usages ? On peut dans un premier temps se référer, pour partie, à la lecture des intervenants et ainsi se repérer dans cette diversité et cette multiplication des dispositifs.

  • 18 Cette ville a subi de plein fouet la fin de l’activité des mines (le dernier puits a fermé en 1986) (...)

15Ce sont les rapports au « dur », en l’occurrence les espaces et le bâti avec l’aménagement de l’espace et la réhabilitation des logements ou le relogement, qui sont évoqués en premier lieu en guise de supports acceptés et structurants. Dans ce cas, et lorsque l’anonymat est respecté, il n’est guère question d’instrumentalisation. Le souci de préserver l’anonymat des familles ou des individus aidés semble faire l’unanimité même si les formulations pour défendre cette règle diffèrent entre ceux qui mettent en avant « l’éthique de la profession », ceux qui dénoncent une instrumentalisation et ceux qui parlent de contrôle social. On peut penser que, dès les premières procédures à la fin des années 1970, ce rapport à l’anonymat participe d’un rejet de certaines formes d’évaluation, trop proches aux yeux des travailleurs sociaux d’une réduction à des appréciations quantitatives et sachant que le dévoilement des processus impliquant les personnes ne sauraient être pour eux discutés publiquement. À l’inverse, les dispositifs liés aux actions sur l’espace et sur le bâti sont mieux acceptés dès les premières procédures. D’ailleurs, le plus souvent, c’est chronologiquement après les dispositifs liés au « dur » que se mettent en place ceux qui sont plus centrés sur le social (l’accompagnement des familles notamment). On peut illustrer ce processus par l’exemple de la ville de La Ricamarie18 (Loire) située dans l’agglomération stéphanoise et qui, dans les années 1980, bénéficie d’une procédure HVS (Habitat et vie sociale). Sur ce site, deux dispositifs sont mis en place entre 1988 et 1991. Le premier dispositif est lié aux travaux et concerne le peuplement, réunissant les bailleurs sociaux, les services de la ville et ponctuellement des travailleurs sociaux. Il est animé par le chef de projet. L’action la plus visible qui en découle est une campagne de publicité commune à tous les bailleurs qui acceptent de mettre en place des procédés les concernant tous dans l’accueil d’éventuels candidats à un logement vacant. Le deuxième dispositif implique les travailleurs sociaux de la ville : animateurs du centre social, assistantes sociales de la polyvalence de secteur du Conseil général, assistantes sociales de la CAF, formateurs de la PAIO (Permanence d’accueil, d’information et d’orientation). La vocation de ce dispositif animé par un agent de développement social est « d’harmoniser les interventions ». Très rapidement, deux questions deviennent récurrentes : que faire spécifiquement à partir de ce dispositif ? Comment penser la relation avec les habitants ? Une action emblématique est conçue dans ce cadre : le déménagement de la PMI (Protection maternelle et infantile) et sa décoration. Cette démarche est discutée par l’ensemble des participants et réalisée avec les habitants, en particulier des parents d’élèves informés par l’école. Ce déménagement prend place dans les travaux de réhabilitation du quartier.

  • 19 Cf. Allen B., 2001, « La gestion de proximité dans les organismes HLM : diversité des situations et (...)
  • 20 Mais c’est parfois un élargissement de l’intervention par de nouveaux thèmes, comme par exemple la (...)

16Même si on entend régulièrement des critiques sur l’insuffisance des actions trop centrées sur le « dur », ces dispositifs mis en place pour agir sur le peuplement et accompagner des réhabilitations sont le plus souvent considérés comme les plus « clairs dans leur fonctionnement »19. Le rapport au bâti continue aujourd’hui d’être le point structurant pour les intervenants agissant dans le quartier comme à Lyon en 2005 lorsque, avec la gestion du peuplement, se dessine un ensemble d’actions liées au logement (comme dans l’exemple précédant de réhabilitation). Ces domaines d’action du dispositif (Groupe technique opérationnel, Comité de peuplement, le Relogement) induisent ou supposent une relation privilégiée en direction des adultes (les locataires notamment). Pour certaines catégories de travailleurs sociaux, c’est déjà un élargissement – par le support ou en termes de public20. Cette structuration par la référence à un support clairement identifié (le logement) permet d’accompagner et de limiter les jeux de positionnement entre bailleurs sociaux et travailleurs sociaux. Ces derniers peuvent élargir leur action sans être trop questionnés sur leur « culture » : les bailleurs comme les travailleurs sociaux se présentent alors comme des compléments réciproques (avec l’aide à la prise en compte de la relation avec le locataire pour le bailleur, avec l’aide de ce dernier pour l’accès au logement du côté du travailleur social).

17Mais cette première esquisse de repérage ne peut suffire et il convient, pour mieux questionner ce rapport aux dispositifs, de mettre en perspective ces usages avec l’évolution du travail social ces dernières décennies.

Un renversement de conjoncture : de la consécration du travail social à la banalisation du relationnel

  • 21 Cf. Helfter C., 2004, « Évaluation des politiques sociales. Les risques de l’instrumentalisation »,(...)
  • 22 C’est-à-dire par l’établissement de la relation avec le public visé puis par le travail sur celle-c (...)
  • 23 Avec, par exemple, la gestion de « proximité » pour les bailleurs sociaux qui tentent ainsi de pren (...)

18Parmi les propos le plus fréquemment tenus à l’égard des dispositifs, celui d’instrumentalisation semble cristalliser une partie des réticences des travailleurs sociaux et s’offre comme un analyseur de cette évolution. Dans le dernier quartier (Montreynaud) comme dans ceux des précédents exemples, ce terme est repris par bon nombre d’acteurs de la politique de la ville et parmi eux des travailleurs sociaux21. Ceux qui en parlent se refusent le plus souvent à être les instruments des pouvoirs publics. Mais plus prosaïquement, cette référence à l’instrumentalisation revient à souligner, bien plus que dans le passé récent, les attentes relatives aux retombées concrètes de la pratique (c’est-à-dire l’action professionnelle ou, selon le langage adopté, l’intervention). Ce mode de fonctionnement imposé par les procédures avec cette insistance plus ou moins forte sur la finalité instrumentale (l’accès effectif à un emploi, à un logement, à titre d’exemples) se heurte à l’idéal éducatif au principe des métiers du travail social. L’idéal éducatif, dans leurs propos et pour le dire sommairement, est une dynamique qu’ils cherchent à enclencher. C’est ainsi qu’ils tendent à définir la dimension éducative dans l’aide apportée : avec un apprentissage réflexif et l’acquisition d’un savoir sur soi devant favoriser l’autonomie de l’individu. Dans la perspective de cet idéal éducatif, la relation ou plus exactement le travail sur la relation, sont appréciés pour eux-mêmes. Dans ce cadre, et pour mieux marquer la différence avec l’instrumentalisation dénoncée, on peut parler de personnalisation pour dire que c’est l’implication du travailleur social en tant que personne dans une démarche principalement psychologique qui importe. Les retombées alors ne sont pas mesurables à court terme, étant entendu que les effets dépendent de la personne bénéficiaire de ce travail et de son cheminement à venir. L’instrumentalisation est donc le plus souvent perçue comme une réduction de l’action aux finalités visibles ou immédiates. Cela engendre une reconsidération de la relation d’aide aux populations, qui peut se lire comme un processus de réévaluation des finalités de l’action. En effet, aux yeux de ceux qui dénoncent l’instrumentalisation, les dispositifs promeuvent une logique d’action qui heurte ou remet en question l’idéal éducatif au profit de ce qui est évaluable ou mesurable. Sous cet angle, l’instrumentalisation est une sorte de dévalorisation car elle équivaut à une réduction de la visée de l’intervention aux retombées immédiates ou assez rapides. De telles critiques restent cependant difficiles à formuler pour les travailleurs sociaux car ces dispositifs représentent une sorte de paradoxe. Ceux-ci, en effet, deviennent au fil des années des systèmes partenariaux permettant l’inclusion du relationnel22 et son élargissement par la reprise au moins partielle qu’en font les autres acteurs publics des quartiers23. Ce relationnel et la considération de l’intersubjectivité se trouvent ainsi reconnus mais aussi bureaucratisés en partie. La dimension subjective et plus largement ce qui renvoie au relationnel est au cœur de l’intervention lorsque celle-ci se définit en référence à la vie sociale (avec le développement social) et à l’implication volontaire et bénévole des habitants de ces territoires (la participation). Les dispositifs ne peuvent donc qu’accorder une large place à cette dimension qui tend alors à se transformer. C’est ainsi que la prise en compte du « subjectif » se rationalise dans un cadre se définissant par un relatif assouplissement des règles bureaucratiques. On peut penser qu’il s’agit d’une rationalisation, telle que l’entend Max Weber, d’une partie de l’action qui, jusque-là, y échappait. Dans cette perspective, cette rationalisation est une extension de la rationalité instrumentale. Elle s’opère par le dispositif pour inclure le relationnel – qui n’est plus alors l’apanage du seul travail social – dans l’action publique et provoque, pour les travailleurs sociaux, la recherche de nouveaux supports ou de nouvelles alliances avec les partenaires ou les publics pour spécifier autrement leur métier. Dans le même temps, ce qui était pensé seulement comme support de la relation acquiert un autre statut, en tout cas une autre considération. L’action relative à l’emploi, à la prévention de la délinquance, au logement… entendue comme une opération complexe et conçue en partenariat devient elle-même le point structurant, loin de l’attention toute secondaire accordée aux activités comme occupation (sportives, culturelles, de formation…) il n’y a pas si longtemps. Les dispositifs, selon les quartiers, s’avèrent alors être de puissants incitateurs et des lieux de légitimation de cette réévaluation.

D’une position valorisante du travailleur social aidant à une position exposée

  • 24 Hammouche A., « La gestion du bailleur et le travail social à l’épreuve de la proximité », op. cit. (...)

19Mais pour saisir les effets des dispositifs, il est sans doute judicieux de situer la réévaluation des retombées concrètes dans une chronologie : depuis l’assistance sociale du début du XXe siècle, marquée du sceau de l’aide charitable (matérielle et spirituelle), puis du travail social caractérisé par une professionnalité revendiquée et largement inspirée de la psychologie, et enfin du développement social, principe d’action qui élargit la palette des domaines et des intervenants avec une nouvelle configuration entre acteurs institutionnels et bénévoles notamment. La déstabilisation qui résulte de cette reconsidération se comprend sans doute mieux, si l’on admet qu’un grand nombre d’acteurs d’aujourd’hui sont les héritiers des conceptions qui étaient en vogue dans les années 1970 mais que les dispositifs remettent aujourd’hui en question. D’autres facteurs liés aux dispositifs interviennent dans cette déstabilisation, comme la légitimation de l’action de bénévoles qui prétendent agir aussi auprès des populations en établissant une relation ou en recherchant la participation des habitants. Cette prétention des bénévoles constitue une sorte de concurrence s’ajoutant à celle que représentent les équipes MOUS (Maîtrise d’œuvre urbaine et sociale) distributrices de moyens, et contribue aussi peu ou prou à déstabiliser la position des travailleurs sociaux. Il n’est pas non plus inutile de rappeler que les effets de la proximité se traduisent, pour les travailleurs sociaux agissant dans les quartiers, par une concurrence de fait sur le registre de la relation avec les populations en difficulté et par une remise en cause du quasi-monopole de la gestion de la souffrance24. Dans une telle conjoncture de concurrence, la position des travailleurs sociaux peut se questionner de maintes manières. Pour rendre plus lisible le rapport complexe qui s’instaure avec les dispositifs, le travail social gagne à être abordé en premier lieu en tant que tout, en tant que culture, ce qui en rend évidemment difficile la délimitation mais permet d’esquisser une approche du processus par lequel naît cet état d’esprit et donc ce référentiel. Ce n’est qu’après cette première étape, où il sera question de la socialisation de la subjectivité (l’acceptation publique de cette dimension) à partir d’un positionnement d’avant-garde pour les travailleurs sociaux et de la valorisation narcissique qui en découle pour eux qui en sont les porteurs, qu’on peut s’attarder sur des pratiques plus précisément situées.

  • 25 Au sens de l’intériorisation des normes relatives aux civilités et de l’autocontrainte qui s’en sui (...)
  • 26 La subjectivité, telle qu’on l’entend ici, est ce qui relève de l’appréciation propre à la personne (...)

20Il est tentant, pour entamer cette première étape, de suivre Norbert Elias et son approche de la société de cour25, pour caractériser cette culture par une émergence, puis par l’affirmation d’une façon de faire où la subjectivité, loin d’être tue, s’est affichée en tant que principe fondateur de l’agir26. Cette affirmation d’abord distinctive dans les années 1970 (les travailleurs sociaux et les autres) l’est devenue moins ensuite, dès les années 1980, lorsque s’est diffusée la prise en compte de la subjectivité comme principe de l’action vers l’ensemble des intervenants sociaux. Cette considération de la subjectivité a pris ces vingt dernières années, dans les politiques publiques notamment, différentes formes : l’appel aux habitants (et à leurs connaissances de la vie de quartier) ou la mobilisation des usagers ou celle des associations en sont des exemples impliquant les logeurs sociaux et plus largement les services publics.

  • 27 Ion J., Le travail social au singulier, op. cit.
  • 28 Ion J., 1997, La fin des militants ?, Paris, Les éditions de l’atelier, et Le travail social au sin (...)
  • 29 Si certains usagers n’hésitent pas afficher leur insatisfaction et disent leur mécontentement, le m (...)
  • 30 Voir encadré p. 253-254.
  • 31 Crozier M., 1963, Le phénomène bureaucratique, Paris, Seuil.

21Ce rapport à la subjectivité valorisant est devenu parfois défensif par la suite. On peut rappeler que Jacques Ion a souligné à plusieurs reprises que dans le contexte actuel les travailleurs sociaux n’ont qu’eux-mêmes à offrir27. Il évoque l’épreuve que constituent pour eux la mise en place des nouveaux dispositifs et l’exposition qui est la leur dans la présente conjoncture28. Cette exposition est une implication plus personnelle, avec la mise en avant des affects et de la subjectivité plus prononcée que dans le passé. Or, on peut se demander si entre les années 1970 – la période de consécration du travail social – et les années 1990-2000, il n’y a pas d’une part, un accroissement des soutiens apportés par les travailleurs sociaux et d’autre part, une déconsidération parallèle. C’est-à-dire que, loin de penser qu’ils ne servent à rien parce qu’ils n’aident guère à résoudre des problèmes matériellement (financiers, accès au logement…), on peut au contraire constater la multiplication des aides sous toutes formes passant par eux. Mais cette matérialité ne valorise pas pour autant leur intermédiation et on est tenté d’avancer que l’individuation, que leurs confrères des années 1970 ont accompagnée (aider le bénéficiaire à se penser comme sujet), est advenue et se retourne contre eux. Dans pareils cas, la personne aidée s’affirme en exprimant une appréciation négative du rôle du travailleur social ou plus généralement du travail social29. C’est même la personne aidée qui instrumentalise alors le travailleur social en le considérant seulement comme un fournisseur d’aides financières et matérielles30. À certains égards, la subjectivation des rapports n’a plus besoin des points d’appui psychologiques que les travailleurs sociaux fournissaient, alors que nombre des intervenants d’aujourd’hui continuent à se référer à cet appui, à le donner comme socle de leur action. Ce renversement se vérifie dans de nombreuses situations où le contact se présente comme un temps et un lieu singulièrement risqué pour eux. Les animateurs, les éducateurs, et pour ces deux professions particulièrement ceux qui exercent dans la rue, mais aussi les assistantes sociales, notamment lorsqu’elles tiennent des permanences dans les quartiers, sont tous exposés et font face à l’expression d’une agressivité, caractéristique de ces dernières années. Les uns comme les autres sont provoqués, la plupart du temps de fait et non délibérément, par ceux qu’ils reçoivent ou qu’ils prétendent accompagner. Cette exposition de soi peut se lire sans doute comme une rupture par rapport à la relation impersonnelle (l’empreinte culturelle dans l’organisation bureaucratique évoquée par Michel Crozier), que les travailleurs sociaux des années 1970 ont provoquée en tant que pionniers du relationnel31. Le rapport au public est d’ailleurs évoqué comme une difficulté grandissante et s’exprime en bien des endroits sous la forme d’une demande d’aide au titre de l’analyse de la pratique, adressée à divers experts – en droit, en urbanisme, du logement, de la prévention, de la méthodologie (sociologues, psychologues, thérapeutes…). La recomposition de la pratique qui s’esquisse alors repose d’abord sur la perpétuation du principe de l’aide par la réflexivité. Entre le premier temps de la consécration et celui aujourd’hui de l’épreuve, les conditions sociales ont changé : le chômage et les perspectives incertaines, des conditions de vie globalement insatisfaisantes aux yeux de ceux qui vivent ces situations, des dossiers à traiter plus nombreux, etc. Mais au-delà, à conditions sociales égales et même avec moins d’usagers à suivre, le public et le rapport au public ont connu de sensibles modifications. Il y a particulièrement du côté des plus jeunes, une mise à distance ou au moins une mise à l’épreuve par une attitude d’emblée contestataire et parfois agressive. Cette attitude illustre, dans certains cas, le retournement qui résulte de la subjectivation des rapports déjà évoquée et dont les travailleurs sociaux ont été des porteurs.

Sans doute les changements les plus spectaculaires dans les attitudes des publics se vérifient en prévention spécialisée. Deux scènes fortes, à titre d’exemple, illustrent les difficultés relationnelles dans les quartiers dits difficiles en Contrat de ville dans les années 1990. La première se situe dans un café de l’agglomération lyonnaise où une éducatrice est sans cesse sollicitée sur une multitude de registres (les aides, la séduction…) et résiste difficilement à la pression de plus en plus forte au fil de la discussion. La seconde se déroule au bas des immeubles à peu de kilomètres de là. Quelques jeunes attendent un éducateur qui doit les amener dans la ville-centre. Selon la présence d’individus plus ou moins étrangers à la situation, l’expression de ce devoir est plus ou moins directe et explicite. À leurs yeux, l’éducateur ne rend pas service, il ne saisit pas non plus une opportunité du quotidien pour éduquer par l’ordinaire et dans le contexte. Ceux qui lui font face exigent de sa part cette disponibilité et même une aide financière qui équivaut à leurs yeux à une contribution juste dès lors qu’ils sont la justification du salaire de l’éducateur.

22On peut affiner l’analyse de ce renversement et de la relative dévalorisation qui frappe ces pratiques sur deux registres : en premier lieu, celui de la relation elle-même et la détermination qu’elle requiert de la part du travailleur social face à un public sans doute plus convaincu de son droit, même si et peut-être surtout, lorsque les droits formels sont méconnus ; en second lieu, celui de la relation aux dispositifs – en tant qu’espace intermédiaire de légitimation – et agissant comme on l’a dit dans le sens d’une déstabilisation de la pratique.

De la personnalisation du travailleur social à l’instrumentalisation de la pratique

23On peut penser que les processus d’individuation, et à certains égards de psychologisation, se traduisent et se diffusent dans les postures des usagers mais aussi dans les organisations au-delà du seul secteur social. Ils sont au fondement du travail social et de la professionnalité telle qu’elle se définit dans ce secteur dans les années 1960-1970. Celle-ci est basée sur la réalisation de soi et une façon d’être impliquant un savoir psychologique et une personnalisation de la personne aidante. Cette personnalisation revient à définir le travailleur social comme un réceptacle (de la parole de l’autre) en même temps qu’un émetteur (d’une parole aidante). Ce n’est donc pas aujourd’hui en particulier que le travailleur social n’a que sa personne à offrir. Cette structuration de la pratique autour de cette forme de personnalisation est différente selon les sous-secteurs du travail social et les trajectoires. Car toutes et tous, par leurs dispositions au départ, par les écoles qu’ils ont fréquentées au titre de leur formation professionnelle, ne se sont pas prêtés de la même manière à cette personnalisation. Mais dans les années 1970-1990, ce qui prévaut, ce qui agit comme référentiel, c’est cet « abîme » de l’être singulier (celui de l’usager) qu’il faut défricher dans tous les cas pour qu’il connaisse une relance, un redémarrage avec la perspective d’un affranchissement (par rapport à sa famille, à son quartier…).

  • 32 Mais aussi avec la psychologisation comme l’entend Gérard Neyrand dans son ouvrage L’enfant, la mèr (...)

24Né d’une conjoncture anthropologique où la relation devient en elle-même un support suscitant de l’intérêt, le travail social se trouve remis en question dans une autre conjoncture où la relation seule ne fait pas sens, ni pour les usagers, ni pour les décideurs institutionnels, ni même pour certains praticiens. De la première conjoncture, celle où la subjectivation des rapports transforme la vie sociale, les travailleurs sociaux tirent un surcroît de légitimité32. Ils sont, en quelque sorte les passeurs par lesquels s’affiche socialement et institutionnellement la prise en compte de la relation, et pour le dire plus précisément ils sont ceux par qui s’énonce une économie de l’intersubjectivité. Ils sont dans les années 1970 une avant-garde agissant au titre d’une pratique qui, certes, rompt avec la vocation (référence des métiers du travail social jusqu’à la fin des années 1960) mais qui n’en appelle pas moins aux ressorts les plus intimes de soi. Sous un autre angle, la pratique reste encore à la limite du travail. Bien sûr il y a la formation et un ensemble de savoirs où la psychanalyse prédomine mais il y a surtout un travail sur soi qui cultive l’être bien plus qu’une quelconque technicité à vocation instrumentale (l’aide à apporter pour l’accès au logement, à titre d’exemple, constitue un domaine à apprendre dans les années 1990 pour certains travailleurs sociaux).

25Aujourd’hui, quelques-uns d’entre eux se trouvent aux avant-postes, soumis dans des dispositifs à une demande d’explication sur leurs manières d’agir n’émanant pas seulement de leurs pairs. L’aura liée au relationnel à travailler pour un épanouissement ne résiste guère lorsque l’injonction à mobiliser des savoir-faire est orientée au titre du développement social vers une finalité groupale (territoriale) et dans un but instrumental (améliorer la vie des quartiers…). Face à cette attente et lorsque les pressions se multiplient, la distinction entre différentes professions dans le travail social, qui n’a jamais été réellement effacée, apparaît dans certaines stratégies défensives. Par exemple, dans plusieurs départements et villes de la région Rhône-Alpes depuis la fin des années 1980, les assistantes sociales se replient sur des tâches repérables (avec souvent des repositionnements institutionnels), ce qui est parfois vrai également pour les animateurs et les éducateurs salariés d’équipement de proximité. Le positionnement de l’éducateur semble en effet plus ou moins fragilisé selon l’espace d’intervention, la rue représentant le lieu le plus exposé apparemment. Le milieu ouvert, que constituent les deux services de la prévention spécialisée et de l’AEMO (Action éducative en milieu ouvert), a fait l’objet de maintes tentatives de recadrage et plusieurs services ont tenté, parfois sous la pression des conseils généraux, de voir comment les problèmes des familles pour lesquelles les éducateurs avaient mandat pouvaient être traités, de manière plus concrète, et avec quels outils. On retrouve la même démarche avec d’autres organismes employant des travailleurs sociaux : ainsi, la révision de la procédure pour mettre en place une mesure d’AEMO que bon nombre de services saisissent pour rendre plus visible et lisible l’organisation dans laquelle s’inscrit l’action du travailleur social. Le service, au démarrage, est présenté aux parents avec les données institutionnelles, financières…. Le travail d’équipe est également évoqué et les différentes phases pour recueillir les informations nécessaires à la compréhension et à l’analyse de la situation sont précisées lors de la présentation d’un document de synthèse. Ce document formalise les différentes étapes de la procédure, depuis la mission confiée par le juge des enfants rappelée dans la première partie et les attentes des parents, jusqu’au projet pour l’enfant que l’équipe au terme de son analyse doit élaborer. Le souci de resituer l’action dans un ensemble et en perspective peut se lire dans cette formalisation et la mise en avant de la référence au projet. La recherche de lisibilité se traduit également dans une autre manière de considérer les parents : constitués en public avec l’instauration de réunions qui leur sont ouvertes, ils expriment leurs attentes et leurs perceptions de l’intervention.

Les dispositifs comme instance de légitimation informelle

  • 33 Avec le regroupement de rôles professionnels résultant de logiques d’assemblage de la division du t (...)
  • 34 Weber M., 1971, Économie et société, Paris, Plon.
  • 35 Donzelot J., 1994, L’invention du social, Paris, Seuil ; Donzelot J. (avec Mével C. et Wyvekens A.) (...)

26On peut penser que le dispositif en tant que méthode d’action devient un autre rouage bureaucratique produit par les administrations. Il est censé résoudre les blocages évoqués par Michel Crozier autrement que par une surenchère de procédures ou surmonter les tensions liées au dépassement partiel des logiques sectorielles telles que les a définies Pierre Muller33. Le dispositif est conçu comme un espace de médiation supposé autoriser un assouplissement des rapports entre participants et devant favoriser la structuration rationnelle de l’action par ce qu’on pourrait appeler une créativité bureaucratique. Les participants sont plus ou moins fortement incités à ajuster leur action et à s’adapter éventuellement en innovant. C’est en ce sens qu’il y a une nécessaire créativité. Mais, engendrée par les dispositifs, celle-ci reste limitée par les règles mêmes des procédures et garde les caractéristiques de la logique bureaucratique. En s’appuyant sur l’analyse de Weber, on peut schématiquement distinguer cette créativité comme une deuxième phase de bureaucratisation faisant suite à une première phase où se sont imposées des procédures et des règles opérant comme autant de fixations relatives au fonctionnement permettant de cadrer les administrations et d’instaurer des secteurs d’action publique34. Dans la conjoncture actuelle, le dispositif devient un mode opératoire qui a pour but d’assouplir les relations entre agents et administrations, mais aussi de favoriser les adaptations, les expérimentations, les contractualisations et autres actions intersectorielles relevant de la politique de la ville et promues comme telles. En ce sens, il participe de la modernisation du rôle de l’État, devenu plus animateur selon Jacques Donzelot pour concevoir et mettre en œuvre l’action publique35.

27Si la diffusion des procédures et des dispositifs concourt à une accentuation de la finalité instrumentale des interventions, elle ne dévalue pas pour autant le relationnel ou l’intersubjectivité qui lui sont souvent opposés. Car cette valorisation des finalités peut se lire comme un changement d’optique, entre un premier temps (depuis les années 1970) où l’établissement et l’entretien de la relation orientée vers l’analyse de soi et/ou de la situation suffisent et consacrent le travailleur social comme une figure majeure de l’action sociale, et une période qui débute dans les années 1980 où le relationnel est relativement banalisé alors que les retombées concrètes de l’intervention priment dans l’appréciation de l’intervention sociale. Les travailleurs sociaux formés dans les années 1970 et en activité aujourd’hui ont été des pionniers de la considération sociale de l’intersubjectivité. Ils se trouvent convoqués dans des systèmes d’action où l’explicitation et l’analyse partagée découlant d’un processus de généralisation de cette considération ne les servent pas toujours. Il en va de même avec une partie de leur public qui leur dispute la connaissance du milieu et leur légitimité d’analyse.

28Avec les dispositifs, une relation complexe entre personnalisation de l’intervenant et instrumentalisation relative à la finalité de l’action s’instaure. Car la référence faite par les travailleurs sociaux à la singularité de chaque personne ou de chaque situation valorise la part « insondable » de l’être singulier et revient le plus souvent à écarter a priori une finalité pratique précise. Les dispositifs de la politique de la ville sont, au contraire, des espaces relationnels conçus pour l’expérimentation d’une part, – par opposition aux fixations découlant de la bureaucratie au sens de Weber – et pour des finalités concrètes, d’autre part. C’est sur ce dernier point que le décalage est le plus déstructurant par rapport à la culture du travail social. En effet, le relationnel perd son statut de visée sans fin et se transforme en support, non de l’action interindividuelle (le colloque singulier comme dit Jacques Ion), mais de l’action publique (les rapports de voisinage, les rapports intergénérationnels, interculturels). Un deuxième changement accentue ce décalage lorsque la relation est présentée, implicitement, comme évaluable, c’est-à-dire sortant du cercle restreint des confrères et donc discutable, critiquable et lisible par d’autres que les médiateurs (ceux qui participent à des titres divers au dispositif interne de l’analyse de la pratique : travailleurs sociaux, psychologues, psychiatres, sociologues notamment) de la culture du travail social.

29Devenant des systèmes de relations obligées inscrites dans la durée et produisant ainsi une acculturation des participants, les dispositifs de la politique de la ville génèrent également des effets pour d’autres acteurs. Le dispositif s’impose comme un espace formel où se définissent les articulations, les mises en commun et les mises à distance. Il devient, d’une certaine manière, une instance de légitimation informelle instituée (reconnue dans l’organisation interne ou des services mais ne participant pas en tant que telle à l’évaluation de ceux qui y prennent part). Dans ce cadre, les connivences s’amenuisent alors que le champ des relations s’étend à ceux qu’on appelle les partenaires. Il y a, au fil des ans et selon les villes, une relative déconsidération de certains travailleurs sociaux, notamment ceux qui, pour maintes raisons, se refusent à répondre aux attentes de ces partenaires ou restent à leurs yeux illisibles dans leurs pratiques. Mais les partenaires peuvent se présenter aussi comme des appuis – lorsqu’une complémentarité se dessine, par exemple pour l’accès au logement des jeunes – ou comme des concurrents. Car, pour bon nombre de ceux qui agissent dans ces quartiers, les partenaires connaissent un processus contraire. Ils n’ont pas à s’interroger sur leur logique instrumentale, mais plutôt sur la relation avec l’usager et sur la prise en compte de cette dimension dans leur organisation. Il y a comme le parachèvement d’un processus qui a pris une certaine ampleur lors des « Trente Glorieuses » avec une division des tâches où le relationnel était l’apanage du travail social et l’instrumentalisation réservée aux acteurs tels que les organismes HLM. Aujourd’hui ces derniers tentent d’intégrer le social alors que les travailleurs sociaux essaient de se doter de finalités opérationnelles repérables, autres que le loisir ou autres que les activités relatives à l’attention à soi.

30Il s’agit donc pour certains d’une inversion : ainsi des bailleurs sociaux et autres opérateurs transforment leurs façons de faire en intégrant une part plus grande de relationnel tandis que les travailleurs sociaux sont amenés à valoriser bien plus les finalités opératoires (l’accès au logement, à un emploi…). C’est ainsi que les rapports qui s’instaurent entre les acteurs les plus impliqués de cette politique de la ville, les travailleurs sociaux et les agents des organismes HLM, peuvent être mis en parallèle selon cette logique d’instrumentalisation. Les intervenants du logement social dans bon nombre de cas mettent en place des organisations dites de proximité pour instaurer et entretenir une relation dorénavant considérée comme faisant partie du métier alors que les travailleurs sociaux par diverses procédures d’évaluation et/ou de communication tentent de formaliser les finalités de leur action qui doit déboucher sur l’accès à un emploi ou à un logement par exemple. On constate alors un rapport renversé à l’instrumentalisation (banalisation et dévaluation du travail relationnel après une valorisation antérieure pour les travailleurs sociaux ; valorisation ambivalente de la proximité pour les logeurs sociaux) avec des repositionnements des uns et des autres dans des territoires inscrits en Contrat de ville. La relation avec le locataire est incontournable pour les agents des organismes HLM alors que le rapport au logement devient pour certains travailleurs sociaux un support possible (en « dur » par opposition à la seule relation) pour légitimer leurs pratiques. Dans bien des cas, les premiers comme les seconds escomptent une aide réciproque pour réaliser ces changements.

Recherche de points d’appui pour se repositionner et réajustement du référentiel sectoriel

31Ce point de méthode – travailler en dispositif, c’est-à-dire avec l’ensemble des acteurs et en articulant les interventions – privilégié par la politique de la ville est riche en enseignements sur les évolutions du travail social. Il s’offre comme un analyseur éclairant des effets de la politique de la ville sur les travailleurs sociaux impliqués dans les procédures. En ce sens, l’appropriation des dispositifs est un moyen de voir comment se diffuse un principe – le partenariat – particulièrement caractéristique de la politique de la ville. Ce prisme contribue à éclairer les appropriations des principes mises en avant au titre des politiques publiques (ici la politique de la ville), la structuration des pratiques qui en résultent et les changements de l’action sociale depuis les premiers Contrats de ville jusqu’aux évolutions les plus récentes (les démolitions et le plan de cohésion sociale).

32Ces rapports aux dispositifs indiquent que les travailleurs sociaux se pensent le plus souvent comme autant d’agents contribuant à l’affranchissement des populations. Or, ils se voient à leur tour dépourvus lorsque l’espace de médiation, que représentaient le monde du travail et ses codes spatiaux et temporels, vient à manquer pour établir des relations avec leurs publics. En quelque sorte le cadre est manquant : celui que les politiques sociales avait établi depuis le XIXe siècle apparaît décalé, sans que les multiples renouvellements des dispositifs d’intervention sociale puissent y faire quelque chose. Car ce qui faisait cadre, c’est-à-dire ce qui structurait l’intervention, était subordonné à la perspective de l’émancipation et de la promotion des populations. Or ces objectifs apparaissent dans bien des cas comme inaccessibles. L’attention portée à l’individu en tant qu’objet psychologique, ne peut plus suffire dès lors que la relation au travail (en tant qu’occupation et/ou en tant que perspective) devient moins structurante. Et il en va de même des procédures qui veulent prendre en compte le territoire, dites de développement social, qui n’apparaissent guère plus opérantes.

33C’est dans ce contexte socioéconomique qu’il faut, semble-t-il, comprendre bon nombre d’initiatives comme des tentatives pour s’affranchir des deux points d’entrée habituels de l’action sociale : l’individu et le territoire. Se posent alors quelques questions relatives à la nature de l’urbanité, c’est-à-dire à ce qui fonde ordinairement les manières du vivre ensemble dans la cité. Comment un espace commun, qui ferait appel aux seuls liens de filiation convoqués par la référence à la mémoire, à la parentalité, aux rapports de génération, pourrait-il se concevoir comme on le voit dans les opérations expérimentales telles que celle de Montreynaud ?

34Or, rien de plus étranger aux intervenants sociaux – dont l’existence est inhérente à la société moderne – qui, formés en référence à l’émancipation libératrice, ne peuvent pas concevoir leur cadre d’action en dehors de cette injonction adressée à l’individu contemporain. Le modèle républicain, on le sait, exige de concevoir l’être social sous la fiction d’un individu libre de toute attache. Tel était du moins ce qui a dû être imposé pour que, libéré des ordres, des familles et de la religion, il puisse être institué comme acteur autonome de la société bourgeoise et industrielle. Aujourd’hui que les bases matérielles (le travail notamment) de ces institutions vacillent, rien d’étonnant alors que soient reconvoqués les liens ancestraux. Or, les territoires de la politique de la ville, comme de nombreux quartiers en zone franche ou pas, sont de fausses suites de la ville industrielle. Ce ne sont plus ces quartiers-usines où les paysans de France et du monde arrivaient de leurs villages d’origine et où, au fil des années, ils passaient peu à peu d’un temps rythmé par les saisons à celui structuré par les trois-huit et les congés payés. Dans ces espaces (les ZUP) créés de toutes pièces par un acte volontariste, la ville est devenue insensée. C’est également de manière volontariste que doit être instauré un principe de sociabilité à même d’assurer la coprésence des uns et des autres, qu’ils soient d’ici ou d’ailleurs, qu’ils soient jeunes ou vieux.

35À certains égards, les initiatives résultant des dispositifs montrent les tentatives de concevoir autrement l’action pour mieux répondre aux attentes perçues et pour mieux aider les intervenants (en l’occurrence l’animateur et l’équipement dès son implantation dans l’exemple de Montreynaud). Mais plus largement le contexte socioéconomique pèse lourdement. Car la crise avec toutes les difficultés qui lui sont inhérentes (le chômage, le divorce, les tensions de voisinage…) et le manque de ressources des publics rejaillissent sur la conception des interventions. Ces conditions révèlent le décalage des références forgées dans un contexte d’expansion. La transition que connaissent les populations ne se limite donc pas à elles et se vérifie chez les intervenants. Pour ces derniers, et pas seulement les travailleurs sociaux, la politique de la ville et les dispositifs qu’elle engendre se révèlent ainsi comme une médiation pour dépasser le temps industriel et ses sociabilités. Elle participe d’une diffusion de l’intersubjectivation des rapports avec une multiplication des intermédiaires connaissant une personnalisation même relative (avec les bénévoles des associations, les habitants relais…). Cette banalisation impose à ceux qui avaient le monopole du relationnel des repositionnements pour spécifier encore plus leur action notamment par une considération accrue de la situation et donc de l’environnement social du public et de l’ensemble des acteurs avec lesquels il faut articuler l’intervention. Car le social (c’est-à-dire encore le relationnel) est sinon intégré, du moins repris par la plupart des acteurs institutionnels. Ceux qui conduisent ces repositionnements rencontrent des difficultés autant à se défaire d’anciennes pratiques qu’à en inventer des nouvelles quand l’horizon semble à ce point incertain pour les plus démunis. La tension qu’ils connaissent peut être indexée à un ajustement de référentiel : dans la période de consécration du travail social, le référentiel était celui de l’individu affranchi, avec la perspective de l’épanouissement de soi en lien avec le principe éducatif ; aujourd’hui, c’est celui de l’individu situé qui tend à prévaloir, avec le principe du développement social où l’individu est situé dans un contexte social. Avec la première période (1970), le contexte est un arrière-plan guère problématisé alors que dans la seconde (à partir des années 1980), il prime dans l’analyse. La famille, le quartier et plus largement l’environnement social, d’obstacles à l’émancipation, deviennent dans la nouvelle problématisation des points d’appui pour attacher l’individu afin qu’il se dégage d’éventuelles ressources. L’intervention également se modifie : elle se doit dorénavant d’être également située et de prendre en compte les autres acteurs. Parler d’ajustement plutôt que de changement de référentiel permet sans doute de mieux prendre en compte la transition entre le difficile dépassement d’une conception qui ne peut plus être explicitement revendiquée et l’appropriation d’une autre qui ne saurait être rejetée.

Notes

1 Pour cette partie, nous nous référons à des matériaux recueillis pour l’essentiel lors de deux recherches. La première, de 1999 à 2002, portait sur « Rapports de génération et action publique » dans une zone franche de la ville de St-Étienne. La seconde dans la région lyonnaise sur la question de « l’autorité d’intervention et les dispositifs » dans le cadre de la politique de la ville, a été réalisée entre 2005 et 2010. Des entretiens effectués entre septembre 2004 et janvier 2006 auprès de chefs de projet et de travailleurs sociaux en poste à Lyon et dans son agglomération complètent ces deux recherches (le quartier de la Croix-Rousse à Lyon, Brignais et Villeurbanne dans l’agglomération). Il sera également fait référence à des recherches antérieures réalisées durant les années 1990 et portant sur des dispositifs de réhabilitation et de participation. Dans les deux enquêtes, il a été fait un inventaire des acteurs intervenant dans le périmètre arrêté au titre de la Politique de la ville. La plupart des acteurs de terrain, et les responsables institutionnels, ont été rencontrés. L’action de chacun a été ainsi restituée par ces entretiens et à partir de divers documents officiels ou non. Chaque fois ces actions ont été analysées en relation avec les dynamiques sociales – en l’occurrence l’histoire sociale du quartier avec le plus souvent des éclairages plus appuyés sur une thématique comme les rapports de génération, les rapports de genre ou les recompositions culturelles.

2 Ce qui est vrai également pour les autres intervenants : salariés des logeurs sociaux, enseignants, personnel des villes…

3 CRIDEL, Contrat de ville, développement local et développement social, op. cit.

4 Une des associations les plus importantes du secteur social.

5 Dans le cas où les relations ne sont que formelles, on se contente par exemple de se réunir pour simplement s’informer d’actions (dans le domaine du sport, plus largement de l’animation…) que chaque participant continue de concevoir seul ou avec ses collègues habituels. Lorsque les relations dépassent ce stade, les participants deviennent des partenaires qui partagent à des degrés divers la réflexion relative à l’action et à sa conception voire à sa réalisation plus ou moins partielle.

6 Cf. sur ce point et plus largement sur la discussion relative à cette approche théorique : Muller P., 2005, « Esquisse d’une théorie du changement dans l’action publique. Structures, acteurs et cadres cognitifs », Revue française de science politique, vol. 55, n° 1, février, p. 155-187.

7 Source : Population active, recensement de la population – INSEE, cité dans Monrose M., 2000, « Une lecture statistique de l’histoire des travailleurs sociaux », in Chopart J.-N. (dir.), Les mutations du travail social. Dynamiques d’un champ professionnel, Paris, Dunod, p. 17.

8 Aballéa F., « Quel avenir pour les professions sociales installées », in Chopart J.-N. (dir.), Les mutations du travail social, op. cit., p. 98.

9 CRIDEL, Contrat de ville, développement local et développement social, op. cit.

10 La source pour toutes les données de ce chapitre, sauf indication contraire, est l’INSEE.

11 Cf. Capitalisation et diffusion d’expériences régionales innovantes en logement jeunes, Lyon, ALFA-CREPAH, 1995, tomes 1 et 2.

12 Le respect de l’anonymat est le refus de donner des informations relatives au public bénéficiaire de l’intervention. Il est, par exemple, mis en avant par des assistantes sociales pour motiver le refus d’évoquer des situations particulières, et notamment d’échanger et discuter sur la situation des familles dites lourdes. Pour les éducateurs de la prévention spécialisée, il est également revendiqué pour signifier que ceux qu’ils rencontrent, notamment les jeunes, ne doivent pas être identifiés. Les éducateurs ajoutent à ce principe de l’anonymat celui de la libre adhésion, pour souligner que les jeunes en question viennent d’eux-mêmes les rencontrer et discuter dans la rue sans être contraints par une décision administrative ou de justice.

13 Cf. sur ce point, les analyses développées par Ion J., Le travail social à l’épreuve du territoire, op. cit.

14 Voir encadré.

15 Voir encadré p. 240-241 et p. 243-244.

16 Par exemple à Saint-Chamond (Loire) dans un quartier en réhabilitation au début des années 1990, où la directrice du centre social occupe en même temps la fonction de chef de projet et fait tenir à son équipement un rôle pivot dans tout ce qui concerne la « participation des habitants ». C’est le cas à Annonay (Ardèche) en 2004, où se retrouve la même configuration pour le Contrat de ville.

17 Voir p. 162.

18 Cette ville a subi de plein fouet la fin de l’activité des mines (le dernier puits a fermé en 1986). La ville comptait 10 246 habitants en 1990 et 8 438 en 1999, année où le taux de chômage reste encore bien plus élevé que la moyenne nationale (22,5 % contre 12,9 %).

19 Cf. Allen B., 2001, « La gestion de proximité dans les organismes HLM : diversité des situations et conduite du changement », Les Annales de la recherche urbaine, n° 90, septembre, p. 182-189.

20 Mais c’est parfois un élargissement de l’intervention par de nouveaux thèmes, comme par exemple la « mémoire » ou la parentalité, où la relation parents-enfants est soulignée. Enfin, un autre type de dispositif tend à se développer avec l’objectif de conforter l’assise et l’assurance des intervenants autour de la question des « jeunes » face aux publics les « plus difficiles ». Cf. Hammouche A., 2002, « Face à face et construction de l’autorité d’intervention dans les rapports intergénérationnels », in Châtel V., Soulet M.-H. (eds), Faire face et s’en sortir, Éditions universitaires de Fribourg (Suisse), vol. 1, p. 207-212.

21 Cf. Helfter C., 2004, « Évaluation des politiques sociales. Les risques de l’instrumentalisation », Actualités sociales hebdomadaires, n° 2378, 22 octobre.

22 C’est-à-dire par l’établissement de la relation avec le public visé puis par le travail sur celle-ci, dans la mesure du possible dans la durée, pour aider à résoudre les difficultés – sociales, psychologiques… – à l’origine de l’intervention. On pourrait parler également d’interrelationnel mais dans tous les cas, il s’agit d’une attention à la relation elle-même, considérée comme un des supports les plus importants pour structurer l’intervention et participant de la spécificité professionnelle des travailleurs sociaux.

23 Avec, par exemple, la gestion de « proximité » pour les bailleurs sociaux qui tentent ainsi de prendre en compte la relation avec les locataires.

24 Hammouche A., « La gestion du bailleur et le travail social à l’épreuve de la proximité », op. cit., et « La Politique de la ville et l’évolution des métiers », in Marin Y. (ed.), 1997, Citoyenneté et communauté, Annales Littéraires de l’Université de Franche-Comté, p. 175-202.

25 Au sens de l’intériorisation des normes relatives aux civilités et de l’autocontrainte qui s’en suit : d’abord limitée à la société de cour avant sa diffusion au-delà. On peut établir un parallèle avec l’attention accordée à la subjectivité, d’abord dans un cercle restreint (celui d’un secteur professionnel) avant de l’être plus largement.

26 La subjectivité, telle qu’on l’entend ici, est ce qui relève de l’appréciation propre à la personne et où s’affirme l’empreinte de son affectivité. Sommairement, cette part singulière ou cette empreinte personnelle s’entend plus aisément et est plus recevable dans la vie sociale depuis ce que Edward Shorter a appelé la « deuxième révolution du sentiment » dans les années 1960. Cf. Shorter E., 1977, Naissance de la famille moderne, Paris, Seuil.

27 Ion J., Le travail social au singulier, op. cit.

28 Ion J., 1997, La fin des militants ?, Paris, Les éditions de l’atelier, et Le travail social au singulier, op. cit.

29 Si certains usagers n’hésitent pas afficher leur insatisfaction et disent leur mécontentement, le manifestant parfois agressivement, il est aussi des situations où les bénéficiaires de l’aide obtenue par l’intermédiaire du travailleur social expriment leur reconnaissance, par exemple par des petits cadeaux.

30 Voir encadré p. 253-254.

31 Crozier M., 1963, Le phénomène bureaucratique, Paris, Seuil.

32 Mais aussi avec la psychologisation comme l’entend Gérard Neyrand dans son ouvrage L’enfant, la mère et la question du père, Paris, PUF, 2000, ou même la deuxième révolution du sentiment au sens de Edward Shorter dans Naissance de la famille moderne, op. cit.

33 Avec le regroupement de rôles professionnels résultant de logiques d’assemblage de la division du travail fondée « sur des filières exclusivement professionnelles », P. Muller, Les politiques publiques, op. cit., p. 18.

34 Weber M., 1971, Économie et société, Paris, Plon.

35 Donzelot J., 1994, L’invention du social, Paris, Seuil ; Donzelot J. (avec Mével C. et Wyvekens A.), 2003, Faire société, Paris, Seuil ; Donzelot J., Estébe P., L’État animateur. Essai sur la politique de la ville, op. cit. ; Donzelot J., Jaillet M.-C., 1999, « Fragmentation urbaine et zones défavorisées : le risque de désolidarisation », Hommes & Migrations, n° 1217.

© Presses universitaires du Septentrion, 2012

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