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Politique de la ville et autorité d'intervention

 | 
Abdelhafid Hammouche

I – La politique de la ville : une action publique qui se veut coproduite

Texte intégral

  • 1 « Kermoisan. Une ville neuve sur les collines de Penhars », Quimper Réalités, n° 8, hiver 1969-1970 (...)

1« Dominant la Vallée de l’Odet, soulignant l’horizon d’une ligne claire d’élégants buildings, une cité toute neuve, aux masses géométriques harmonieusement réparties dans la verdure, frappe désormais le regard du Quimpérois… S’étageant du bourg de Penhars au chemin de Halage, Kermoisan comptera bientôt 10 000 Quimpérois, vivant dans un cadre conçu pour eux, avec tous les équipements collectifs nécessaires à la vie urbaine… »1. Cette description est extraite d’un article qui fit la une d’un périodique municipal durant l’hiver 1969-1970. Cet article est exemplaire de l’accueil enthousiaste réservé aux ZUP dans les années 1960. La ville de Quimper voit alors se réaliser le projet de ZUP qu’elle avait demandé en 1962 pour résoudre la crise du logement qui, à cette époque, était une priorité nationale. En effet, dans cette ville, en 1956, un tiers des logements n’avaient pas l’eau courante et deux sur dix n’avaient pas accès à l’électricité, outre que les loyers restaient élevés. Mais cette valorisation a été de courte durée avant que les quartiers de même statut deviennent des lieux dits de dégradation et les termes de l’article sont loin de ceux qu’on utilise aujourd’hui à propos des ZUP.

  • 2 http://www.philippedallier.fr/article.php3?id_article=191&id_rubrique=&artsuite=2, consulté le 18 a (...)
  • 3 Ibid.

2Cet exemple pris parmi d’autres, mais non des plus emblématiques comme pourraient l’être certaines villes de la région parisienne ou lyonnaise, illustre l’accueil qui a été réservé à ce nouvel habitat alors qu’il se diffusait sur tout le territoire. Cette production de masse résultait d’investissements financés par l’État ou subventionnés « dans le cadre de la planification quinquennale et soumis, de ce fait, à une programmation stricte ainsi qu’à une forte normalisation technique sous la férule du ministère de la Construction et de ses puissantes directions départementales2 ». Pourtant, dès 1977, le maire de Quimper décide d’arrêter toute nouvelle construction dans ce quartier qui bénéficie de programmes de rénovation. Les explications avancées portaient sur la détérioration matérielle, celle de la vie sociale, le départ des classes moyennes et l’arrivée de populations au statut social plus fragile : « … au milieu des années 1970, force est de constater, en dépit de leur construction récente, l’usure matérielle des grands ensembles en même temps que leur dégradation sociale. Tandis que les classes moyennes, pour lesquelles ils avaient été édifiés, commencent à les quitter pour se diriger vers l’accession bon marché à la propriété, on y observe, en effet, une tendance à la concentration des populations marginalisées, fragilisées par la récession et le chômage grandissant3 ».

3Cet épisode montre le passage de la valorisation d’une solution au problème des logements insuffisants et insalubres à la dévalorisation de quartiers dégradés matériellement et socialement. Il invite à s’interroger sur le contexte économique et social dans lequel a émergé la politique de la ville afin de mieux la caractériser et d’engager par une analyse historique une sociologie de l’action publique.

Le contexte de la naissance de la politique de la ville

4Pour saisir le processus par lequel naît cette politique publique en considérant une telle conjoncture, il faut d’abord mettre en question les problématisations – la définition même de ce qui est considéré comme un problème social – avant de saisir les pratiques qui en sont conditionnées. Cette perspective nécessite de prendre en compte le contexte depuis les années 1970 jusqu’à aujourd’hui. D’un point de vue historique, il serait certes pertinent de s’intéresser davantage à l’après-guerre et à la reconstruction engagée au cours de cette période. Le choix de se limiter aux années 1970 tient au volume de logements construits à cette époque, donc à l’importance prise par ce type d’habitat, mais surtout aux premiers débats et aux premières procédures d’intervention qui accompagnent l’implantation des ZUP. La France connaît dans ces années 1970 le parachèvement d’une urbanisation accélérée entamée depuis les années 1950 et développée surtout dans les années 1960 qui se structurait encore autour du travail et plus précisément de l’industrie.

La population urbaine

La France compte :

ANNÉE

NOMBRE

en 1968

49 780 543 habitants

en 1975

52 655 864 habitants

en 1982

54 334 871 habitants

en 1990

56 615 155 habitants

en 1999

58 518 395 habitants

Population urbaine et rurale en France métropolitaine en millions

  • 4 http://www.insee.fr/fr/themes/tableau.asp?ref_id=NATTEF01205&reg_id=0, consulté en décembre 2009.

ANNÉE

POPULATION URBAINE

POPULATION RURALE

1936

22,1

19,7

1954

24,5

18,2

1962

29,4

17,1

1968

34,8

14,9

1975

38,4

14,2

1982

39,9

14,5

1990

41,9

14,7

1999

44,2

14,34

Source : Insee, recensements de la population.

  • 5 Bachmann C., Leguennec N., 1996, Violences urbaines, Paris, Albin Michel.
  • 6 Durkheim E., 1975, Textes 3. Fonctions sociales et institutions, Paris, Minuit.

5L’extension des villes, notamment par les ZUP, répondait au besoin de fixer la main-d’œuvre dont avait besoin l’industrie florissante d’alors et permettait de résoudre la crise du logement que connaissait le pays depuis la fin de la Seconde Guerre mondiale (et bien avant si on considère l’espace urbain depuis les débuts de la Révolution industrielle). La construction massive durant cette période où se réalise un grand nombre de logements laisse penser que la crise sur ce registre est résolue. Entre 1959 et 1969, 200 ZUP nées de la loi-cadre de 1957 avec plus de 2 millions de logements, sont construites en France. Les situations de détresse et d’insalubrité, que décrivent bien, avec de multiples témoignages, Christian Bachmann et Nicole Leguennec s’estompent, au profit d’une sorte de promotion généralisée5. En effet, l’habitat insalubre laisse progressivement place à celui des ZUP. Avec elles, les rapports à l’habitat connaissent des bouleversements, notamment avec une amplification de la privatisation de l’espace familial qu’évoquait déjà Émile Durkheim et qui rejaillit sur la sociabilité des quartiers6. Car la réponse à la crise n’est pas seulement quantitative et le logement social est non seulement censé accueillir le plus grand nombre mais aussi améliorer les conditions d’habitat. Ce dernier aspect laisse même espérer, selon ses promoteurs, une mixité sociale qui prendrait à contre-pied, si l’on peut dire, les conflits de classes, élément central du débat politique dans les années 1960. On sait le désenchantement qu’a suscité cette notion, qui pourtant reste encore en vogue aujourd’hui.

  • 7 Cf. Chamboredon J-C., Lemaire M., 1970, « Proximité spatiale et distance sociale. Les grands ensemb (...)

6Ces nouveaux quartiers, conçus initialement pour répondre à la crise du logement des années 1950, dans un contexte de croissance économique et d’ample urbanisation, ont accueilli au fil des années de plus en plus de populations dites défavorisées. Après avoir représenté l’expression du confort et un lieu où on imaginait des croisements sociaux harmonieux, ils ont bien vite illustré des mobilités différenciées entre les catégories de populations. La déconsidération à l’œuvre dans ces espaces trouve sans doute son origine dans ces processus de peuplement qui ont été finement analysés dès 1970 par Jean-Claude Chamboredon et Madeleine Lemaire7. L’angle adopté par ces deux auteurs offre l’avantage de penser les rapports à l’espace résidentiel en perspective, c’est-à-dire à partir d’une dynamique tenant compte du lieu de départ et des projets. Les mouvements se sont multipliés entre les départs de ceux qui poursuivaient leur trajectoire résidentielle vers d’autres quartiers ou d’autres types d’habitat et ceux qui accédaient à ces logements sociaux. Ces processus de peuplement révélaient des différences de ressources sociales et économiques et traduisaient des capacités de mobilité variables. Car les habitants de ces quartiers ne connaissent pas les mêmes trajectoires résidentielles : ils n’ont pas tous vécu, auparavant, dans les mêmes types d’habitat et, surtout, ils se distinguent par leurs positions sociales, leurs aspirations et leurs possibilités, notamment par rapport à l’habitat individuel. L’horizon relatif à ce dernier habitat conditionne le mode d’implication dans la vie sociale de ces nouveaux quartiers. Ce rapport à l’habitat se combine avec un positionnement social (entre ouvriers, agents de maîtrise...) et influe sur les jeux de sociabilité. La proximité spatiale n’abolit pas les distances sociales que les uns et les autres s’évertuent même parfois à souligner par la gestion des rapports de voisinage (par l’empressement ou, au contraire, la réticence à s’inviter, par exemple) et que la mobilité ou la captivité résidentielle rappellent. On connaît la suite, avec les phénomènes dits de concentration. Ces mouvements rendaient plus manifeste l’évolution de la fonction de ces quartiers, qui se trouvaient bien souvent désarticulés par rapport au travail. Un rapport paradoxal s’établit donc entre ces bouts de ville censés accueillir et fixer des populations qui, en fait, se sont retrouvées rapidement sans véritable perspective et assignées à résidence dans des territoires devenus, à bien des égards, « insensés ».

  • 8 Cf. note 1 p. 35.

7Toute une partie du logement social, celle qui a incarné la modernité de la ville par l’accès au confort et qui était pensée sous l’angle de la mixité sociale dans les années 1960-1970, change de statut. Ces villes neuves, pour reprendre le titre de Quimper Réalité8, se transforment de fait en espaces de transition. C’est-à-dire en des lieux qui, pensés au départ pour résoudre durablement une crise du logement et accueillir les salariés dont l’industrie avait besoin, se sont avérés en partie comme des impasses. Désarticulés du travail, ou mieux, devenant l’expression du dépassement de l’ordre industriel, ces territoires, comme on les nomme parfois, ont basculé en peu d’années d’habitat quasiment de promotion à un habitat dit de relégation, comme les désigne le rapport Delarue. Ce temps de transition ne se limite pas aux populations, il se traduit également par un renouvellement des questionnements relatifs à la ville et l’habitat et aussi à la conception, à la réalisation et à l’évaluation de l’action publique. Celle-ci ne va plus s’entendre seulement en termes institutionnels. Plus ou moins partiellement, mais avec des tentatives qui laissent ici et là quelques traces, l’action publique se configure bien plus avec la société civile et le plus souvent sous forme de dispositifs. Les uns et les autres, intervenants et habitants lorsqu’ils s’engagent dans cette action publique, doivent apprendre à innover et à se détacher des manières de penser et d’agir qui prévalaient jusque dans les années 1970. Cette transition revient donc à inscrire cette conception de l’habitat mais aussi celle de l’action publique dans un horizon de dépassement.

  • 9 Alors qu’elle est souvent déjà moindre que dans bon nombre de centresvilles.
  • 10 Le CIV du 1er octobre 2001 décide d’accélérer le rythme des démolitions. Le plan gouvernemental d’o (...)

8Ce type d’habitat n’a pas toujours été bien accueilli et le temps où l’on valorisait les nouveaux quartiers a été somme toute de courte durée. La circulaire Guichard du 21 mars 1973 met ainsi fin au développement des grands ensembles alors que, dès les années 1980, les réhabilitations se sont multipliées, accompagnées parfois de démolitions. Celles-ci, sans être tout à fait banalisées aujourd’hui, par leur persistance même (au fil de ces dernières années), confortent l’idée du dépassement de ce type d’habitat. Cette perspective prend de la consistance dès ces mêmes années 1980 avec les premières démolitions d’immeubles pour réduire la densité de l’habitat9 selon ceux qui défendent une telle option qui n’a cessé depuis de s’imposer. En effet, depuis les dernières décisions prises par le gouvernement de Lionel Jospin (1997-2002) et confirmées par le gouvernement de Jean-Pierre Raffarin (2002-2005), la politique de démolition est amplifiée et aussi rendue plus visible10. Les moyens budgétaires prévus et surtout la publicité presque tranquille qui en est faite montrent une certaine continuité et une accentuation. Il y a continuité avec l’idée qu’il faut débloquer d’importantes sommes pour traiter un problème d’envergure alors que les démolitions se multiplient et que la volonté de démolir est plus manifestement affichée. Cela revient à accepter la relative disparition (ou au moins de larges réaménagements) de ces quartiers au-delà de ce qu’induisaient les premières réhabilitations. Il faut se souvenir – pour mieux saisir le changement qui s’affirme ces toutes dernières années – de la volonté de préserver ces quartiers coûte que coûte et de favoriser le « bien habiter » dans ces lieux qui s’imposait dans les premières procédures de la politique de la ville.

  • 11 On se reportera avec profit à l’ouvrage de Maurin E., Le ghetto français. Enquête sur le séparatism (...)
  • 12 Castel R., Les Métamorphoses de la question sociale, Une chronique du salariat, op. cit., p. 12.

9Durant cette période, les changements ne se limitent évidemment pas à l’habitat. L’accroissement du chômage, sensiblement plus marqué pour les populations de ces quartiers, a par ailleurs contribué à stigmatiser ces territoires11. Les rapports au travail en général, tel que l’entend Robert Castel dans Les métamorphoses de la question sociale, et à la professionnalité, notamment sur le registre de l’action sociale, se trouvent profondément transformés. Le chômage devient massif dès les années 1970 alors que c’est seulement dans les années 1960 que le salariat devient « la matrice de base de la ‘société salariale’ moderne12 ».

  • 13 Les données sont de l’INSEE. Cf. Marché du travail – Séries longues – Mise à jour 2008 (http://www. (...)

L’emploi
Le nombre d’emplois dans la France métropolitaine passe de 19,5 millions en 1955 à quasiment 25 millions en 200613. Cette progression parallèle à la progression de la population en âge de travailler représente un peu plus de 100 000 emplois créés par an sur une moyenne de long terme. Durant ces cinquante ans, il y a des périodes de fortes créations d’emplois (les années 1960 et le début des années 1970, la fin des années 1980, la fin des années 1990) et des périodes de stagnation, voire de diminution du niveau global d’emploi (la première moitié des années 1980 et celle des années 1990).
Depuis 1970 la croissance de l’emploi sur les trente dernières années s’est accompagnée de changements profonds. Alors que l’industrie (29 %), l’agriculture (13 %) et la construction (10 %) représentaient à eux trois près de la moitié des emplois, que plus d’une personne en emploi sur cinq exerçait une activité non salariée (21 %), et que 64 % étaient des hommes en 1970, l’emploi est essentiellement salarié (91 %), tertiaire (75 %) et tend vers la parité (46 % de femmes) en 2006.
Les types d’emploi connaissent également de sensibles changements avec une tendance générale à la hausse des « formes particulières d’emploi » : contrats à durée déterminée (CDD) et contrats saisonniers, intérim, stages et contrats aidés, apprentissage. Entre 1982 et 2006, la part de ces formes d’emploi passe de 5,4 % à 12,1 % de l’emploi total. Ces formes particulières d’emploi restent largement minoritaires dans l’emploi total mais se généralisent chez les jeunes, où elles représentent plus de la moitié des emplois en 2006, contre moins d’un sur cinq en 1982. Cette augmentation des formes particulières d’emploi chez les jeunes se vérifie tout au long des années 1980 et 1990 avec des dynamiques différentes selon les types d’emploi (l’intérim et les CDD ont eu une croissance forte lors des phases de conjoncture « haute », et ont été en léger repli lors des phases de conjoncture « basse » au début des années 1990 et début des années 2000) sans doute en relation avec les utilisations qu’opèrent les employeurs pour s’ajuster aux variations de la demande. Le recours à l’apprentissage et le nombre de contrats aidés correspondants résultent plutôt des décisions de politique économique par les pouvoirs publics afin d’atténuer les effets négatifs sur l’emploi des phases de conjoncture « basse ». Quant à la rotation de la main-d’œuvre, elle s’est intensifiée entre 1989 et 2005 avec une augmentation des mouvements liés aux contrats à durée déterminée. En 2005, près de 70 % de ces mouvements sont le fait des entrées et des sorties de contrat à durée déterminée.
Une participation au marché du travail qui se concentre sur les âges médians
La croissance de l’emploi traduit avant tout celle de la population en âge de travailler. Cependant, derrière les phénomènes démographiques, les fortes évolutions des comportements d’activité contribuent également à modeler les variations de l’emploi. Ces comportements, qui traduisent la participation ou non des individus au marché du travail, ont évolué de manière très différente selon le sexe et l’âge.
Si les taux d’activité sont restés très élevés (de l’ordre de 95 % de la population) parmi les hommes d’âge médian, ils ont en fait fortement diminué aux deux extrêmes de la vie active, notamment chez les moins de 25 et chez les hommes de 50 ans et plus. Cette baisse des taux d’activité, déjà engagée au début des années 1970, ne s’est arrêtée qu’au début des années 1990 pour les seniors et à la fin de ces années 1990 pour les jeunes, en lien, pour ces derniers, avec la stabilisation de la durée des études.
Chez les femmes, la diminution des taux d’activité aux âges extrêmes est contrebalancée par la hausse tendancielle, de génération en génération, de l’activité féminine. Chez les 25-49 ans, le taux d’activité passe ainsi de 60 % en 1975 à plus de 80 % de la population féminine en 2006. Chez les plus de 50 ans, l’augmentation de la participation féminine au marché du travail compense la baisse tendancielle de l’activité des seniors, d’où une baisse du taux d’activité qui reste très faible entre 1970 et le début des années 1990.
Un chômage qui reste élevé
Les variations de l’emploi et de la population active se traduisent, par solde, par des variations du chômage. Après une montée continue au cours des années 1970 et du début des années 1980, le taux de chômage au sens du BIT en France métropolitaine est resté, pendant les 20 dernières années, à un niveau élevé, de 8 à 10 % de la population active. Son profil suit celui des cycles conjoncturels, avec des baisses qui peuvent atteindre plusieurs points de taux de chômage en période de conjoncture haute (- 1,2 point entre 1987 et 1990 et - 3 points entre 1997 et 2001) et des évolutions en sens inverse en période de conjoncture basse.
Le taux de sous-emploi au sens du BIT a également un profil qui suit essentiellement les évolutions conjoncturelles. Ce taux représente la part dans l’emploi des personnes qui ont involontairement travaillé moins que ce qu’elles auraient souhaité : soit parce qu’elles exercent un temps partiel alors qu’elles auraient souhaité travailler à temps complet (dans leur emploi actuel ou dans un autre emploi), soit parce qu’elles travaillent d’ordinaire à temps complet, mais qu’elles ont transitoirement travaillé moins que ce temps complet pour une raison externe (chômage technique, etc.). En 2006, le sous-emploi concerne environ 5 % des personnes ayant un emploi, soit un peu plus d’un million de personnes. Comme le taux de chômage, le taux de sous-emploi est un indicateur de l’inadéquation entre l’offre et la demande de travail : ces deux taux suivent des évolutions similaires depuis le début des années 1990.

  • 14 Le taux de chômage en 2003 est de 9,8 % pour l’ensemble du territoire français et de 19,6 % pour le (...)
  • 15 Voir l’article de Gérard Noiriel : http://www.monde-diplomatique.fr/2002/01/NOIRIEL/15983, consulté (...)

10Il faut insister sur l’ampleur de ces transformations, pour ne pas réduire les questions qui semblent émerger des banlieues aux seuls thèmes de l’habitat ou de l’immigration et de l’intégration14. Cette insistance est nécessaire pour souligner que ce renversement concerne autant les populations, et parmi elles les immigrés, que les acteurs agissant au titre des politiques publiques. Les changements relatifs au travail et notamment à l’industrie, constituent un élément majeur par rapport aux migrations précédentes qui avaient pris place progressivement et en parallèle avec l’industrialisation du pays15. Ce ne sont pas les seuls, car les travailleurs sociaux entre autres intervenants, et ceux qui se situent sur le même registre d’action et qui apparaissent avec la politique de la ville, ressentent également ces changements. Avec eux et les tensions qu’ils connaissent, c’est toute l’action publique propre à l’État-Providence qui se trouve mise à l’épreuve. À certains égards, ces intervenants, tout comme les populations, quelles que soient leurs origines, subissent un processus d’acculturation : comment faire lorsque le travail, support et soutien, cadre et perspective servant à structurer les horizons d’attente et les pratiques, vient à faire défaut ? Les populations se trouvent démunies ; et les intervenants aussi puisqu’ils doivent remettre en cause leurs actions conçues pour la plupart alors que le travail n’est pas un problème.

11Si l’on veut inscrire ces processus relatifs aux ZUP plus largement par rapport aux dynamiques sociales propres à la société française, on peut faire l’hypothèse d’une déconnexion empêchée (entre ces espaces caractéristiques de l’ère industrielle et le « reste » de la société) pour expliquer la vivacité et la sensibilité du débat concernant la banlieue et les jeunes. Les termes territoire et sensible disent en quelque sorte cet empêchement. Les abords de la ville sont, ou deviennent, les traces d’un temps où les esprits comme les espaces étaient marqués par le découpage panoptique au sens de Michel Foucault. Ces abords peuvent se penser comme une suite des entreprises industrielles et d’une industrialisation au principe de l’urbanisation française des XIXe et XXe siècles. On peut se référer, en effet, à l’urbanisme et à l’histoire précipitée de l’après Deuxième Guerre mondiale pour lier le chamboulement qui accompagne l’élimination des bidonvilles et des cités de transit en France avec l’apparition souvent brusque et massive des ZUP dans les années 1960-1970. Lorsque l’industrie connaît un moindre essor, puis une crise qui se vérifie en termes de pertes d’emplois, particulièrement d’emplois peu qualifiés, le sens même du prolongement urbain que constituent ces banlieues se pose notamment sous l’angle de la sociabilité. Quel est le fondement du lien entre ceux qui y résident ? Les ZUP apparaissent alors comme une promotion sans perspectives – la promotion s’entend par rapport aux problèmes de logement ainsi résolus, l’absence de perspectives s’instaure lorsqu’au fil des années cet habitat se définit dans une fonction d’accueil de populations dites défavorisées, de chômeurs…

  • 16 Voir encadré, et en annexe pour la chronologie détaillée p. 283.

12Durant cette période, les ZUP sont d’abord valorisées comme lieux de la modernité avant qu’il ne soit question de dégradations. Ce retournement se joue également sur le registre de l’action publique : dans le même temps et en peu d’années, l’intervention massive de type industriel telle qu’elle se manifeste avec la construction des ZUP, laisse place à des actions basées sur le principe de l’expérimentation. Ce sont les interventions qui se déploient dans cette perspective et dans ce type d’espace urbain, qui constituent au fil des années la politique de la ville. Celle-ci se définit à partir de 1977 par une succession de mesures et un élargissement des domaines d’action comme le montre la chronologie des dispositifs et des lois. Les tentatives de redéfinition de l’action publique se traduisent par une succession de procédures alors que s’imposent un mode d’action, le dispositif, et une thématique, l’interculturalité, deux caractéristiques matricielles de la politique de la ville16.

La politique de la ville en quelques dates
1973 : Premier groupe de réflexion (Habitat et vie sociale – HVS) consacré aux « quartiers ».
1977 : Premières opérations HVS pour 50 quartiers.
1981 : Instauration de la Commission nationale pour le développement social des quartiers (CNDSQ). La même année, sont instituées les ZEP.
1984 : Création du Comité interministériel pour les villes. 148 « sites » en convention DSQ comprenant environ 170 quartiers.
1996 : La loi sur le Pacte de relance pour la ville du 14 novembre 1996 crée 750 zones urbaines sensibles dont 416 zones de redynamisation urbaine et 44 zones franches. La priorité affichée de ce pacte est le développement économique et l’emploi.
1998 : Nouvelle génération des contrats de ville 2000-2006.
2002 : Loi du 27 février 2002 relative à la démocratie de Proximité.
2003 : Création de l’Agence nationale de la rénovation urbaine.
2007 : Le Contrat urbain de cohésion sociale remplace le Contrat de ville.

  • 17 Cf. la préface de Pierre Saragoussi, in Bonetti M., Conan M., Allen B., 1991, Développement social (...)
  • 18 Établissement public financier intervenant en appui aux pouvoirs publics notamment dans le domaine (...)
  • 19 Tissot S., 2007, L’État et les quartiers, Paris, Seuil, p. 106.
  • 20 Voir pour l’analyse du DSU, Tissot S., L’État et les quartiers, op. cit., p. 229-232.
  • 21 Bonetti M., Conan M., Allen B., Développement social urbain. Stratégies et méthodes, op. cit., p. 2 (...)
  • 22 Gaulejac V. (de), Bonetti M., Fraisse J., 1989, L’ingénierie sociale, Paris, Syros, p. 9.
  • 23 Ibid., p. 10.
  • 24 Tissot S., L’État et les quartiers. Genèse d’une catégorie de l’action publique, op. cit.

13Contextualiser pour repérer les « surfaces d’émergence » d’une problématisation qui diffère des formes ou des modes précédents et qui s’exprime en termes de développement social, d’abord à l’échelle des quartiers (avec le DSQ) puis à celui de la ville (avec le DSU), implique de s’intéresser aux premières réactions face à ce qui a été présenté comme des dégradations. Dès les premières réponses pour traiter ces difficultés, on note la volonté de réformer l’action publique, notamment pour éviter une trop grande centralisation et favoriser la concertation en optant pour le conventionnement. C’est dans cette perspective d’amélioration de l’action publique que s’est mis en place en juin 1973 un groupe de réflexion. Ce groupe « Habitat et vie sociale » (HVS), initié par Robert Lion, alors directeur de la construction, réunissait des hauts fonctionnaires du ministère de l’Équipement, de celui de l’action sociale et du secrétariat à la Jeunesse. Impliquant des fonctionnaires de divers ministères et des personnalités qualifiées, cette commission devait se saisir des problèmes posés par rapport aux quartiers d’habitat social et réfléchir à leur traitement afin d’améliorer les relations sociales dans les grands ensembles. C’est d’abord dans ce cadre que s’est affirmée la référence au développement social. Agir dans cette perspective, si l’on en croit l’un des promoteurs de cette référence : « c’est délier les langues et les pratiques, les modes de vie et de communication »17. Pour Pierre Saragoussi, le processus par lequel se réalise le développement social permet « de donner un sens à l’action de tous ces ‘fantassins de la société’ que sont les instituteurs, les policiers de base ou les gardiens d’immeuble » aux côtés des habitants à qui il faut « redonner la parole ». Celui qui tient ces propos est conseiller du directeur général de la Caisse des dépôts et consignations (CDC)18. Il fait partie de ces médiateurs qu’évoque Pierre Muller pour désigner ceux qui contribuent à imposer d’autres représentations de l’action publique. S’il n’est pas un de ces hauts fonctionnaires « éclairés » et « engagés » qui pèsent sur la détermination de la politique de la ville dont parle Sylvie Tissot19, il assure une fonction d’impulsion aux côtés de Robert Lion, devenu directeur général de la CDC, et en agissant dans le groupe de la CDC qui compte notamment une branche immobilière (SCIC – Société centrale immobilière de la Caisse des dépôts et consignations). Robert Lion, lui-même, a occupé des fonctions déterminantes dans la naissance de cette conception du « développement social ». Après la direction de la construction, il a été délégué à l’Union des fédérations des HLM en 1974 avant de devenir directeur du cabinet du Premier ministre Pierre Mauroy en 1981 et de rejoindre la CDC en 1983. S’inspirant des méthodes adoptées par Économie et humanisme, notamment celles de son fondateur le Père Lebret, et de ses nombreuses enquêtes de terrain conçues pour agir dans les villes de l’après Seconde Guerre mondiale, sur la base de l’idée de communauté, en référence à la pensée d’Emmanuel Mounier, Robert Lion va promouvoir une action reposant sur la combinaison du développement local, du travail social et de la réhabilitation du bâti20. Les auteurs de l’ouvrage consacré aux stratégies et aux méthodes de développement social, que préface son conseiller, définissent cette référence « comme le développement des capacités d’expression, d’initiative et d’organisation des habitants21 ». D’autres auteurs considèrent que le développement social trouve son origine conceptuelle dans le croisement du « développement du tiers-monde, [du] développement local, [du] travail social, [de l’] éducation populaire… »22. Ils voient dans cette approche l’influence de « certaines formes d’intervention développées dans les pays anglo-saxons : travail communautaire, “Community Development”, “Advocacy planing” »23. Cette référence au développement (social, culturel) va influer sur la conception des actions, leur mise en œuvre, et se traduire par une dynamique de changements et de croissance de l’offre. Elle devient une injonction à faire naître de nouvelles activités d’autant que l’organisation particulière qui soutient ce développement, sous la forme de dispositif, devient un socle d’engendrement avec notamment une multiplication d’offres en matière d’action sociale et culturelle au sens large. Elle s’est imposée parallèlement à la référence de quartier, qui s’est diffusée aussi bien au sein de l’administration que dans les milieux des études, des revues (notamment Esprit), celui de la recherche ou de l’action sociale au détriment d’une vision socioéconomique comme le souligne Sylvie Tissot24. Outre cette philosophie de l’action, de nouveaux moyens sont instaurés. Durant cette période, l’arrêté du 24 août 1976 a institué un Fonds d’aménagement urbain (FAU) qui a fonctionné jusqu’en 1984 (date de création du FSU, et plus particulièrement de 1978 à 1982, années où les lois de décentralisation ont entamé sa légitimité) au profit d’environ 4 000 communes. Puis les mesures pour réformer et encadrer les interventions se sont multipliées les années suivantes. En 1977, faisant suite aux travaux de la commission interministérielle « Habitat et vie sociale », une procédure HVS, la première de ce genre, promeut de nouvelles méthodes pour guider l’action sociale. Ainsi le diagnostic et la programmation locale, entre autres, vont devenir des points de méthode au principe des interventions générées dès HVS et reprises par les procédures suivantes de la politique de la ville.

De nouvelles méthodes d’intervention pour redéfinir l’action publique

  • 25 Donzelot J., Estébe P., 1994, L’État animateur. Essai sur la politique de la ville, Paris, Esprit.
  • 26 Muller P., 1990, Les politiques publiques, Paris, PUF ; Donzelot J., Estébe P., L’État animateur. E (...)

14Par ces nouvelles méthodes d’intervention, où d’aucuns ont vu un changement de rôle de l’État tendant à le cantonner dans une fonction d’animateur25, la politique de la ville se définit en partie pour répondre à des bouleversements inédits de l’habitat. Les conventions HVS concernant les 50 quartiers sélectionnés en 1977 constituent le début de nouvelles formes d’action pour résoudre ces difficultés. On sait que d’autres dates sont avancées habituellement pour situer les commencements de cette politique publique comme en 1990 avec la création d’un ministère de la ville ou 1981 avec les émeutes de Vénissieux et la procédure DSQ qui les a suivies. Ces événements sont certes importants pour questionner les dynamiques sociales ou apprécier les redécoupages liés à la création d’un ministère, du CIV ou de la DIV. Mais les méthodes promues par les procédures et pouvant conditionner les pratiques des intervenants sont nées avant ces dates. Dès les conventions de 1977, il est question de diagnostic, de programmation et d’évaluation pour s’en tenir à quelques principes qui, dès HVS, sont supposés orienter l’action publique et font rupture avec la conception antérieure – c’est-à-dire, pour résumer, la logique sectorielle et l’administration de gestion26. Ils constituent de nouveaux points d’appui, génèrent bien logiquement des modifications dans la conception de l’action publique et s’inspirent pour partie de ce qui avait été promu lors de la naissance de la DATAR (Délégation à l’aménagement du territoire et à l’action régionale) dans les années 1960. Dès HVS donc, l’action doit être conçue à partir d’une approche dite globale (supposée engendrer de la transversalité, de l’interministérialité et du partenariat), en visant le développement social et la proximité. Le pilotage local devient un impératif. Il apparaît d’autant plus nécessaire que les actions sont, dans bien des cas, expérimentales. La place que prend l’expérimentation se combine et se nourrit de deux volets qui lui sont inhérents : le diagnostic et l’évaluation. Ces principes mis en avant dès HVS se retrouvent dans les procédures suivantes : le Développement social des quartiers (DSQ), le Contrat de ville (depuis 1993-1994, procédure reconduite pour la période de 2000-2006) et enfin les CUCS (Contrats urbains de cohésion sociale depuis janvier 2007). Ces procédures encadrent l’ensemble des interventions sur des territoires dits sensibles et, selon la méthodologie préconisée par les pouvoirs publics et les financeurs, obligent à concevoir les différentes formes d’action (réhabilitation, accompagnement social, aménagement des espaces, prévention de la délinquance, insertion...) en relation les unes avec les autres, en prenant appui sur les populations elles-mêmes. Ce dernier aspect est mis en valeur avec la notion de développement social, alors que l’articulation des actions et des intervenants dans une logique de dispositif est contenue dans celles de transversalité et de partenariat. Cette philosophie de l’action publique se traduit donc par le souci de faire participer les populations et de favoriser toutes sortes de concertation. Et même si, le plus souvent, la traduction en réelle participation est éphémère, inaboutie, voire purement formelle, il n’en demeure pas moins que concevoir une action sans impliquer les bénéficiaires apparaît aujourd’hui illégitime. On peut penser que la politique de la ville tend, par la valorisation de notions comme la participation et la concertation, à provoquer une reconsidération de la démocratie locale. D’ailleurs, l’intérêt porté à la vie sociale des quartiers en est une des caractéristiques les plus constantes. La manière de problématiser ces territoires et le mode d’action s’en ressentent : les études, les diagnostics portent de plus en plus nettement sur les relations de voisinage, les rapports intergénérationnels, les rapports interculturels… Les actions qui en découlent plus ou moins directement tentent de répondre à cette nouvelle approche en se situant comme un accompagnement social, par référence au développement social et à des notions comme la proximité, la concertation, qui disent la volonté de penser et d’agir au plus près des habitants. Cette conception de l’action se traduit par un flou relatif à l’espace privé quand de maintes manières – par les enquêtes sur le logement, par l’appel à participation… – les découpages entre sphère privée et sphère publique se trouvent implicitement déplacés. La considération de la vie familiale n’échappe pas à cette problématisation. Les difficultés prêtées aux rapports de générations ne s’y limitent pas bien sûr, mais le lien avec la parentalité n’en est guère éloigné. Plus largement, les frontières, celles des sociabilités comme celles des interventions, se trouvent éprouvées et l’action publique telle qu’elle se réalise à partir de la politique de la ville équivaut à un processus de déstabilisation des pratiques.

  • 27 Ion J., Le travail social à l’épreuve du territoire, op. cit.

15En effet, les approches développées dans le cadre des procédures de la politique de la ville obligent bon nombre d’acteurs, institutionnels et professionnels, à reconsidérer la relation avec leur public. Sous cet angle, les rapprochements effectifs ou formels dans les territoires dits sensibles se succèdent, se superposent et constituent par à-coups autant de réajustements organisationnels et conceptuels. Dès lors, le développement social tend à se définir comme un développement principalement local. Il en va de même pour la concertation qui se conçoit par la recherche de la plus faible distance. Ainsi les nouvelles méthodes d’intervention publique contenues dans la politique de la ville se traduisent par la mise en cause plus ou moins explicite de divers acteurs et de leurs méthodes d’action dans ces territoires. Tel a été le cas des bailleurs sociaux, accusés de mauvaise gestion, notamment en matière de peuplement et d’effets de concentration de familles considérées difficiles (« lourdes ») ou de populations immigrées. Les travailleurs sociaux n’ont pas échappé à la critique, particulièrement pour leurs méthodes d’intervention, trop psychologisantes pour certains (axées essentiellement sur la dimension individuelle) ou insuffisamment partenariales selon leurs contempteurs27. Les élus et leur technostructure (services municipaux, par exemple, ou associations para-municipales) ont été souvent considérés comme « trop éloignés des réalités de terrain ». La police et tout ce qui concourt à l’ordre public et détient à ce titre une parcelle d’autorité, comme les gardiens d’immeuble par exemple, ont cristallisé les tensions et, parfois, les rejets. En fait, peu d’acteurs échappent à cette pression de redéfinir les pratiques dès lors que l’action voulue au fil des années concerne quasiment tous les domaines de la vie sociale. Cette propension au changement est d’autant plus forte qu’elle est soutenue par les deux références accolées à la politique de la ville et génératrices de redéfinitions : le dispositif et l’interculturalité. Le principe du dispositif correspond à une mise en relation supposée engendrer le partenariat et donc des articulations entre intervenants de différents secteurs. En tant que modalité d’intervention et principe d’organisation, il est censé permettre de surmonter les découpages sectoriels, comme d’une certaine manière l’interculturalité, par laquelle on escompte le dépassement des « frontières » pour une autre définition du vivre ensemble. Mais le renvoi aux marges de l’organisation administrative de la plupart des dispositifs en limite fortement les retombées et il en va de même pour le thème de l’interculturel dès lors qu’il est cantonné aux immigrés. La définition des actions, leur pertinence, sont néanmoins conditionnées par ces références constamment associées à cette politique publique. La thématique de l’interculturalité nécessite d’inclure dans l’analyse une dimension anthropologique. La compréhension de la vie sociale pour contribuer à la « vitaliser », la connaissance des publics, l’intérêt porté à l’usager et à la relation avec lui deviennent de nouveaux critères. L’attention aux cultures d’origine, à leur valorisation et aux processus de recompositions culturelles comme la connaissance des intervenants et la capacité de nouer des coopérations ou au minimum pour ne pas penser son action isolément sont d’autres paramètres de la légitimité et la reconnaissance de l’intervention en dépend. Il s’agit, pour certains acteurs, d’un élargissement à des domaines (comme celui de l’économie pour les travailleurs sociaux) ou d’un changement de méthode pour mettre en place une coproduction avec les publics, avec la culture ou la famille.

  • 28 Voir en annexe l’exemple du Contrat local de sécurité.
  • 29 Cf. les travaux du groupe de réflexion « Habitat et vie sociale » mis en place en 1973 par Robert L (...)

16C’est dans cette conjoncture de rapprochements et d’expositions que naissent toutes sortes de dispositifs de cadrage des actions ou d’appui aux intervenants. Cette forme de réponse ne se réduit pas à une question de procédé mais revient à créer un espace de relations prenant place dans un paysage où l’action publique s’entend en partie en termes de pilotage, d’évaluation et de gouvernance locale. Le dispositif en tant que méthode pour concevoir des actions impliquant l’articulation d’intervenants considérés comme partenaires se définit, dans les textes servant à encadrer l’action publique, par une incitation à coopérer, adressée à ceux qui agissent dans un domaine particulier, à partir d’une problématique et d’une visée opérationnelle28. L’échange entre participants devrait reposer sur une problématisation à partir d’une thématique servant de « fond commun » (la prévention de la délinquance, à titre d’exemple, en tant que problème à résoudre), sur une distinction de vue et de positions (résultant des métiers et des institutions) et sur un jeu d’articulations (pour coopérer). Aux yeux de bon nombre d’acteurs, ces dispositifs passent pour l’illustration d’une conception de l’action publique plus complexe qu’elle n’était précédemment. Car les réponses aux difficultés sociales, économiques et culturelles restent encore aujourd’hui largement pensées et, pour partie, conduites par les acteurs à partir des cadres d’interprétation et des institutions du passé, notamment celles qui sont apparues et se sont développées depuis 1945. Or, aux yeux des promoteurs – les médiateurs, si on reprend le terme de Pierre Muller pour parler de ceux qui font « passer » une autre vision – de la politique de la ville, cette organisation de l’action paraissait être en décalage. Pour eux, les problèmes des ZUP ne pouvaient se résoudre avec les conceptions datant de cette époque et il fallait donc une autre forme d’action. Dans le début des années 1970, prenant appui sur une autre représentation du problème – le quartier considéré au titre d’une analyse systémique comme un tout –, ces initiateurs ont préconisé d’autres réponses à y apporter29. Cette appréciation s’est vérifiée à partir de 1977 dans les orientations de la politique de la ville et dans la conception des interventions (avec la procédure HVS) qui ne correspondaient pas aux découpages institués jusqu’alors dans le cadre de l’État-Providence mais néanmoins ne s’en affranchissaient pas complètement. En effet, les coopérations voulues entre acteurs étaient, à certains égards, inédites. Ces coopérations, parce qu’elles mettaient en présence des professionnels de différents domaines (ceux de l’éducation nationale et du logement social par exemple), ne confortaient pas les logiques d’action par corps de métier mais, pour autant, ne les écartaient pas véritablement. Le rapport au secteur résume ces différences de conception et illustre la dialectique qui en ressort. Le secteur est un découpage reflétant une façon de penser un problème social et une manière d’en faire un domaine d’action publique (l’éducation ou la santé par exemple) dans un temps historique donné. La logique sectorielle correspond à un état social et à une conception politique de l’action publique. Cette conception fixée par ce découpage (avec la définition des ministères, des administrations, des compétences, des métiers) tend à se perpétuer. Elle suppose une articulation entre un espace local voué à l’action sectorielle et un espace national où se façonne le transversal. Or, aujourd’hui c’est un « local-global », pour reprendre une expression de Jacques Ion, qui tend à s’instaurer sans qu’émergent nécessairement les ressources et les acteurs de cette redéfinition. Les dispositifs sont les instruments – ou des espaces de médiation – de cette nouvelle conception pour dépasser les découpages sectoriels. Le passage d’une approche sectorielle, où les actions impliquent seulement des acteurs d’un même secteur, par exemple le logement social, à une approche intersectorielle, où les acteurs du logement social doivent agir dans un dispositif conçu pour la réhabilitation de logements en relation avec les travailleurs sociaux (appartenant donc à un autre secteur : celui du travail social), explique en partie cette complexification telle qu’elle est perçue par les acteurs. Car ce changement, lorsqu’il se réalise, ouvre la possibilité de nouer une multitude de relations au-delà des acteurs d’un seul secteur mais instaure aussi une autre configuration de relations et ne prolonge pas les découpages classiques de l’action publique. Les dispositifs, en effet, en tant qu’assemblages prévus dans les textes, engendrent ou accompagnent le plus souvent un élargissement de l’action publique (avec de nouveaux thèmes comme la parentalité, la mémoire et les rapports de génération entre autres exemples) mais ne constituent pas pour autant un prolongement ou une suite de la bureaucratie au sens de Weber. Avec eux, il s’agit moins de pérenniser l’action au sens bureaucratique par des procédures de fixation que d’instaurer des régimes d’expérimentation. C’est en ce sens que les dispositifs génèrent une déstabilisation des pratiques.

17Les dispositifs, en tant que modalité de mise en relation des acteurs, provoquent, à partir de la coprésence, des complémentarités et des concurrences liant les participants, une sorte de croissance avec des actions marquées du sceau de ces coopérations plus ou moins élaborées. En effet, les pouvoirs publics, notamment les services de l’État et ceux des villes, mettent en place des procédures propres à favoriser l’émergence des diverses activités qu’ils promeuvent. Les associations (de jeunes, culturelles, d’habitants…) et les équipements de proximité (les centres sociaux, les MJC, les Maisons de quartier, etc.), plus ou moins réceptifs à ces incitations, se transforment dans certains cas en relais de cette orientation. Outre les acteurs institutionnels (services publics, organismes HLM…), ces actions impliquent des professionnels (enseignants, travailleurs sociaux…) ainsi que des bénévoles et des praticiens amateurs. Elles sont dans la plupart des cas conçues en tant que dispositif et, à ce titre, encadrées par un comité de pilotage. Les participants à ces coopérations partagent, le plus souvent et en premier lieu, une relative incompréhension des situations sociales dans les quartiers mais aussi une interrogation sur la pertinence des actions et des dispositifs existant depuis la fin des années 1970. Les doutes ne trouvent pas toujours à s’exprimer eu égard à toutes sortes d’enjeux. Mais parfois l’inverse se produit : les uns et les autres reconnaissent l’ampleur des difficultés et se dotent d’un mode de confrontation qui génère, à partir de ce doute partagé, une réassurance et un affinement de la perception des dynamiques sociales pour les comprendre afin d’ajuster l’action, autant que faire se peut et conformément aux principes promus par la politique de la ville.

  • 30 Le PLIE est lui-même un dispositif conçu pour mettre en œuvre des actions dont l’objectif est l’ins (...)

18Pour illustrer ce que l’on entend par dispositif, prenons l’exemple du défilé de la Biennale de la danse de Lyon en 2000 où sont impliqués de nombreux quartiers dits sensibles et leurs populations. Dès 1999, soit une année avant la date du défilé, un comité de pilotage est constitué. Il réunit des représentants des services de l’État (Direction régionale des affaires culturelles), de la Ville de Lyon, de la Caisse des dépôts et consignations, les deux coordonnateurs du défilé (de l’Association de la Biennale de la danse attachée à la Maison des Biennales), de l’ISM (Inter services migrants), ainsi que du PLIE (Plan local pour l’insertion par l’économique)30. Ce comité encadre l’ensemble du processus depuis la diffusion du thème défini par la Maison de la danse jusqu’à l’avènement du défilé. Dans une première phase, et une fois arrêtées les contributions financières des uns et des autres, un appel d’offres est lancé où est précisé le montant alloué pour chaque projet retenu. Ce montant constitue une base (de près de 110 000 F en 2000) que certaines équipes complèteront avec d’autres subventions accordées pour la plupart par les différentes villes participant ainsi à la manifestation. Le comité de pilotage recueille ensuite les propositions et sélectionne les projets. Une deuxième phase – celle de l’appui apporté à ces projets – est alors enclenchée. Les équipements de proximité, les troupes de danse, les associations retenues reçoivent la visite d’une « accompagnatrice de projet culturel » (salariée de la Ville de Lyon) pouvant éventuellement les aider à structurer leur démarche. Dans certains cas, l’équipement de proximité (par exemple un centre social ou une MJC – Maison des jeunes et de la culture) devient lui-même un lieu où se rencontrent maintes entités (un groupe de danseurs adhérents, une association du quartier…) et où, avec l’aide d’un chorégraphe, se met en place une organisation avec la recherche de lieu pour des répétitions et la détermination d’un calendrier. La recherche de la participation des habitants constitue un volet délicat, car d’une part, leur mobilisation n’est pas toujours aisée et, d’autre part, leur relation entre eux et avec le chorégraphe se révèle marquée d’incompréhensions. Néanmoins, elle ne peut guère être écartée, participant de la légitimation et, à bien des égards, de la spécificité du défilé : celui-ci devenant ainsi une des plus importantes manifestations populaires de ce type en Europe tout en contribuant à l’action sociale. Durant cette phase, le comité de pilotage reçoit des informations sur le déroulement mais est peu actif, laissant place à un cadrage plus technique avec l’aide de la Maison de la danse et à une structuration du temps avec des répétitions permettant de faire le point. L’appui apporté semble se définir par un double impératif : laisser place à la créativité des groupes de participants et maintenir un lien avec la thématique de la Biennale. De multiples problèmes pratiques et artistiques, par exemple les costumes, sont résolus par des ajustements et diverses aides (sauf blocages). Cette phase peut se caractériser, comme la première d’ailleurs, par la nécessité pour chacun de négocier avec, sans doute, une amplification due à la présence des habitants.

19Ces dispositifs, en tant que point de méthode, deviennent un élément de visibilité du changement en question et un point sensible. Car la constitution d’un dispositif peut se transformer, répétons-le, en un processus de démultiplication et en un socle d’engendrement en créant des lieux où se définissent pratiquement la mise en œuvre de l’action et, en quelque sorte, sa légitimation de fait. Au-delà de l’exemple qu’on vient de donner, on peut définir les dispositifs comme une tentative de traduction pratique des coopérations attendues entre les diverses parties prenantes d’une action depuis sa conception jusqu’à son évaluation ou pour une partie seulement de ce processus. Questionner l’action publique sous l’angle des dispositifs revient donc à s’intéresser au déploiement pratique, en tenant compte des procédés et du sens donné par ceux qui les font advenir. Il ne s’agit pas seulement de saisir les orientations, les programmations et toutes sortes de discours susceptibles d’énoncer, de préciser, d’expliciter les objectifs à atteindre et à même de constituer une politique. La mise en forme qui se donne à voir contribue également à définir le sens de ces politiques : le « faire », c’est-à-dire la nécessité pratique pour rendre effectives les orientations et les traduire en actions, ne se résout pas dans une simple technique et dans des méthodes. Le choix de celles-ci impose des repositionnements et des déstabilisations d’acteurs.

20Car la mise en relation de ceux qui concourent à l’action, l’articulation de leurs interventions, deviennent des points névralgiques. L’attention portée aux articulations toujours à l’ouvrage entre divers agents (professionnels, habitants, bénévoles) caractérise cette action publique. Cela suppose en conséquence une certaine réflexivité considérée, au moins formellement dans ce cadre, comme au principe de l’action elle-même. On peut penser que ces émergences (de dispositifs) participent de cette logique où les agents, quelles que soient les limites qui s’imposent à eux, sont amenés à se forger des positionnements, c’est-à-dire à modifier un tant soit peu leur pratique et à prendre position notamment en s’appropriant les analyses qui les justifient ou les confortent. C’est sans doute davantage le cas lorsque se jouent les dépassements de « frontières » établies entre secteurs ou entre types d’acteurs (entre amateurs et professionnels ou artistes). Le besoin de développement combiné à celui de la proximité remet en cause les « frontières » érigées tout au long des XIXe et XXe siècles. Les institutions ou les grandes manifestations sont appelées à asseoir leur réalisation et/ou leur réception sur la présence d’artistes consacrés mais aussi en faisant un appel à la participation du plus grand nombre. La Biennale est ainsi introduite par un défilé qui met en présence amateurs et professionnels et sa préparation nécessite de multiples concertations. Le rayonnement dépend donc de ces mises en relation qui, il y a peu, semblaient pénalisantes. À bien des égards, et particulièrement pour les artistes les moins dotés symboliquement, la mise en relation des artistes patentés et des amateurs prétendant à quelque pratique artistique n’allait pas sans risque de confusion.

21Les dispositifs remettent l’institution en question. D’un côté, le dépassement des tracés relatifs aux compétences équivaut à une tentative d’asseoir l’action en mettant en relation des agents appartenant à des secteurs différents ou à des collectivités distinctes (et même au-delà lorsque les financements sont européens) ; d’un autre côté, la subjectivation des rapports que ces dépassements engendrent dans les contacts entre agents ne partageant pas toujours les mêmes références professionnelles et institutionnelles, suppose un jeu relationnel fait de relatives incompréhensions, de processus de distanciation et d’acculturation.

  • 31 En tant que culture professionnelle ou comme repérage des limites des compétences de l’organisme au (...)

22Concernant le premier point, le dépassement rend caduc le tracé antérieur : le découpage, qui était institué et intériorisé31 par les agents auxquels il servait de référence, est d’une certaine manière dénaturalisé et présenté au moins formellement comme pouvant faire obstacle à une redéfinition des compétences et des frontières. L’institution apparaît pour ce qu’elle est, un tracé de l’histoire dans les manières de faire et de dire, un tracé arbitraire prenant corps dans un espace social ou, au sens de Norbert Elias, dans une configuration.

23Pour le deuxième point, la participation active aux dispositifs induit un processus d’engagement par l’analyse des coopérations escomptées et des ajustements nécessaires à leur mise en œuvre. C’est une forme d’appropriation des dispositifs mais c’est aussi le principe même de leur fonctionnement. Ainsi, la construction délibérée du commun, c’est-à-dire des références communes aux participants revient à vouloir sans cesse écarter ou au moins limiter les postures passives, pour inciter chacun d’eux à être aussi auteur d’une pratique délibérément incertaine (parce que devant être conçue partiellement à partir des attentes des autres membres du dispositif). La subjectivation des rapports qui en ressort se nourrit du contact entre agents appartenant à des univers distincts. Elle provoque des processus d’acculturation, accompagnés parfois de fortes résistances, et favorise un détachement (par un processus d’individuation en quelque sorte) des individus de leurs institutions de rattachement.

  • 32 Cf. sur ce point Muller P., Les politiques publiques, op. cit. L’approche de cet auteur est présent (...)

24Comment questionner cette remise en cause de la structuration de l’organisation de l’action publique ? Il est sans doute judicieux de convoquer, sur ce point, différentes approches, notamment celles de Max Weber, de Howard Becker et de Pierre Bourdieu. Le premier, par son analyse de la bureaucratie, montre tout ce que les États contemporains doivent à la procédure, c’est-à-dire à la fixation de règles et de normes interdisant les écarts. La répétition et l’explicitation sont au principe d’une organisation permettant une assise stabilisée et une pérennité de l’administration du territoire. Les dispositifs s’écartent d’une certaine manière de la bureaucratie même s’il y a bien des procédures pour encadrer l’action. Ce qui fait bien mieux la différence tient à la place accordée aux processus d’ajustement, voire même de création : à la marge dans le système bureaucratique, cette créativité occupe une place centrale – au moins dans les discours – dans les dispositifs. Cet aspect invite à faire appel à l’approche de Howard Becker où ce sont précisément l’improvisation et l’ajustement qui retiennent toute l’attention de cet auteur. Avec lui il est question de coopération et de conventions, d’une part pour bien rendre compte de la coproduction, d’autre part pour mettre en relief les références explicites et implicites permettant l’entente et l’action commune. Or en ce qui concerne les dispositifs, les participants n’appartiennent pas toujours tous au même monde. Les dispositifs, au contraire, induisent une mise à l’épreuve des conventions devenant alors un espace de médiation pour que naissent de nouvelles modalités. À la suite de Pierre Muller32, nous pourrions parler de relations intersectorielles et de coopérations relativement inédites. Car, sous l’angle des cultures professionnelles, de telles situations peuvent être définies par les processus d’acculturation que les contacts entre partenaires appartenant à des mondes distincts imposent. Mais cette déstabilisation, d’ampleur variable selon les contacts et le degré d’implication des partenaires dans les divers comités liés au dispositif et de leur position au sein de leur organisme, gagne aussi à être saisie à partir de l’approche de Pierre Bourdieu. Avec lui, on peut penser la redélimitation des champs ou des sous-champs, autant en considérant les nouveaux rapports au « social » (notamment lorsque cela participe de la légitimation de l’action publique mais aussi de la professionnalité ou de l’excellence artistique) qu’en prenant en compte la relation imposée aux profanes légitimés comme les habitants.

25En effet, la déstabilisation que produisent les dispositifs ne résulte pas uniquement de l’expérimentation et de la seule injonction à travailler avec les partenaires. Elle se nourrit aussi d’une autre orientation tout autant valorisée que le partenariat entre professionnels : la place donnée au public visé par la politique de la ville. C’est ainsi que les bénéficiaires, au titre du développement social à promouvoir dans les quartiers, sont invités à participer à la conception de l’action qui, de la sorte, pourrait être une coproduction (entre intervenants et publics). Cet appel à mobilisation des habitants peut se lire comme une tentative de démocratisation et devient une opportunité d’engagement pour eux mais aussi une source de légitimation. Car leur participation est présentée comme un gage de connaissance de la vie de quartier et des difficultés que subissent les populations. Pourtant, leur contribution n’est pas toujours effective et elle se fait parfois sur la base de bien des malentendus, voire des tensions. Mais la position des intervenants ne s’en trouve pas moins ébranlée lorsqu’on leur reproche, par exemple, une trop grande distance ou une trop grande méconnaissance de « la réalité du terrain ». Dans ce cas, c’est la pertinence de leur diagnostic et la légitimité de leur action qui se trouvent mises en question, par ceux-là mêmes parfois au profit de qui ils veulent agir.

26La diversité des dispositifs, qui va de pair avec l’élargissement des domaines d’intervention, est un autre facteur potentiel de cette déstabilisation : pour bon nombre d’intervenants, il devient difficile de saisir l’ensemble d’actions que cela constitue. La prise en compte des relations entre habitants, entre groupes d’origines diverses, les rapports intergénérationnels, la parentalité entre autres aspects de cette dimension relationnelle, sont devenus, en effet, des registres d’intervention. Ils s’ajoutent ou prennent place dans des domaines plus classiques comme la formation et l’insertion, le sport ou la culture. Les objectifs des actions diffèrent dans les visées (acquérir des connaissances, se divertir…). Mais outre qu’elles sont toutes censées aider des personnes ou des groupes particuliers, elles ont en commun d’être, le plus souvent, considérées comme devant contribuer, peu ou prou, à l’amélioration de la vie sociale des quartiers. Le sport, par exemple, est supposé vertueux par la discipline de corps et d’esprit qu’on lui prête. La culture est également considérée comme supportant l’action sociale et remplissant une fonction de liaison symbolique. Dans ces différents domaines, les pratiques se ressentent de ces reconsidérations diversement appréciées : de ceux qui y voient la valorisation de la fonction sociale de leur activité à ceux qui craignent son instrumentalisation.

Recompositions, ajustements et questionnements récurrents

  • 33 Les dispositifs illustrent et nourrissent une transition sur le registre des pratiques. Cette trans (...)

27Au vu de ces différents paramètres de complexification, faut-il considérer que la puissance publique apparaît, aux divers intervenants, en décalage et avec une moindre prise ou une moindre capacité à résoudre les problèmes pour ce qui est des institutions et une moindre autorité pour ce qui concerne les agents ? On ne peut complètement écarter cette hypothèse ni l’idée que l’action publique, par le malaise de ceux qui la mettent en œuvre, nourrirait paradoxalement le doute ou le scepticisme. Cependant, la fonction parfois marginale de ces dispositifs indique qu’il s’agit moins d’une rupture totale et bien plus d’un compromis qui est censé engendrer de la souplesse et du renouvellement pour les organisations classiques (comme les ZEP – zone d’éducation prioritaire – par rapport à l’éducation nationale). Il n’y a ni totale transformation des pratiques, ni perpétuation à l’identique. Il n’est pas non plus question de raisonner ici en terme de crise de l’action sociale, ni d’évaluer ces tentatives pour renouveler l’action publique mais de les comprendre et de voir comment elles sont mises en œuvre. Dans cette perspective, les difficultés à se défaire des anciennes pratiques ainsi que l’impossibilité d’ignorer les nouvelles orientations de l’action publique provoquent ce qu’on appellera des recompositions pour désigner cette tension entre deux conceptions et les ajustements qui en découlent. Ces recompositions, différentes selon les âges et les parcours des acteurs, se comprennent d’autant mieux qu’on les situe dans une conjoncture de transition pour souligner qu’elles prennent corps alors que l’industrie, jusqu’alors déterminante dans l’économie, perd de son importance33. Ce changement relatif au poids de l’industrie, depuis les années 1970, n’est pas sans conséquence sur les perspectives des populations mais aussi sur la structuration des actions elles-mêmes. On peut, en effet, penser que l’émergence de toutes ces expérimentations illustre, avec les dispositifs, un changement de fonction de l’État et des institutions qui lui sont adossées. Ainsi apparaît une nouvelle configuration des pouvoirs, qui ne résulte pas seulement des effets de la décentralisation et des nouvelles délimitations des compétences entre l’État et les collectivités territoriales, ni même de l’accélération et de l’élargissement des échanges invoqués dans la notion fourre-tout de mondialisation apparue un peu plus tard. Plusieurs facteurs contribuent à cette évolution et on ne saurait prétendre traiter ici de cette question dans sa totalité. Même en se limitant à questionner ce qui dans ce changement est susceptible de modifier l’assurance des agents de l’action publique, il n’en reste pas moins difficile de cerner précisément les contours de ce qui nourrit cette déstabilisation et cette recomposition. On peut néanmoins noter à grands traits ce qui caractérise en partie l’évolution récente, depuis les années 1960 et l’apparition des grands ensembles jusqu’à aujourd’hui. Cette période est caractérisée par la manifestation physique de la puissance publique lorsque, par la construction massive des ZUP, l’État s’affirme dans une fonction industrielle. Mais cette puissance trouve ses limites très peu de temps après, dès les années 1970, lorsqu’on se met à parler de dégradations pour signifier les problèmes qui se posent dans ces ensembles supposés incarner la modernité et la mixité. C’est une consécration paradoxale, car l’État industriel reste présent dans les esprits comme dans les conceptions, en même temps qu’il s’estompe, puisqu’à l’intervention massive succède l’intervention expérimentale. L’analyse des processus de définition des manières d’agir (comme la coproduction entre artistes et public dans le domaine de la culture, les alliances avec les populations pour les travailleurs sociaux) n’en prend que plus d’intérêt pour comprendre comment se forgent ces compromis, la place qu’y prend l’expérimentation mais aussi le positionnement des intervenants et la posture qu’ils adoptent, lorsque l’action repose, en partie, sur un processus de déstabilisation des pratiques antérieures. Celle-ci gagne à être analysée à partir de séquences d’intervention ou d’actions pour mettre en évidence la détermination de l’intervention et celle de l’intervenant pour faire face aux difficultés qu’il rencontre et aux tensions qu’il connaît. Ces tensions résultent-elles d’écarts entre des modes d’interventions sectorielles et des attentes se déduisant d’une analyse systémique au principe de la politique de la ville ? En tout cas, se situer dans ce contexte nécessite pour bon nombre d’acteurs de se positionner par rapport aux autres intervenants et par rapport aux publics. Ce sont les fondements de l’action et de la position de ceux qui la mettent en œuvre qui se trouvent éprouvés. En un certain sens, les dispositifs illustrent un autre rapport à la maîtrise de l’intervention. Il ne s’agit plus de répéter des formes d’actions connues mais de limiter l’incertitude marquant une action qui se veut dynamique. Celle-ci l’est, dès lors qu’elle doit se structurer par une analyse locale partagée et parfois en intégrant au fur et à mesure les enseignements de ce qui est présenté comme une évaluation. La question de la légitimation se pose alors autrement : d’une part, comment obtenir une reconnaissance de la pertinence de l’action par les autres participants, d’autre part, comment assurer au mieux sa position dans la mise en œuvre notamment lorsqu’elle implique des rapports difficiles avec les publics ?

28Si la légitimation se ressent de ces recompositions, elle est également conditionnée par des questions récurrentes. Parmi elles, la thématique de l’interculturalité est devenue une constante de l’espace public et structure de nombreuses actions de la politique de la ville. À bien des égards l’invitation à participer, adressée aux populations afin qu’elles agissent ou prennent part d’une manière ou d’une autre à l’action de développement social, peut se lire comme une tentative qui ne se limite pas aux populations étrangères mais qui les concerne en premier lieu. Cette forme de démocratisation tend, en effet, à se cantonner à certains espaces pour favoriser l’intégration de ces populations et de ces territoires. La référence plus ou moins implicite à cette notion éclaire la façon dont ces derniers sont définis. Il s’agit, dans les discours, de territoires et de populations d’ici, mais considérés comme hors de la ville et quasiment hors de la société française. L’action développée est censée les intégrer en mettant en place ce qui contribue au processus d’individuation, par lequel se joue le détachement à une appartenance primaire supposée ou autre que celle qui affilie à la société française. Elle vise des populations mais, par sa structuration même et plus encore par ses thématiques qui ont trait à l’affranchissement culturel, elle engendre également une acculturation des intervenants. Malgré le flou qui l’entoure, cette thématique de l’interculturalité apparaît comme un enjeu à facettes multiples.

  • 34 Voir annexe p. 283.
  • 35 « Le Haut conseil à l’intégration est chargé d’une mission de réflexion, notamment sur l’ensemble d (...)
  • 36 Des « Habitants-relais » si l’on reprend la dénomination administrative mais l’expression la plus r (...)
  • 37 « Une enquête réalisée au printemps 1997 sur 148 postes, montre que les associations bénéficiaires (...)

29Quand on considère les mesures adoptées depuis les années 197034 au profit des banlieues, on peut se demander à quelles populations s’adresse l’action publique. En effet, certaines de ces mesures sont plus spécifiquement orientées vers les populations immigrées ou conçues pour favoriser ce qu’il est convenu de nommer l’intégration. Ainsi le Haut conseil à l’intégration est créé par le décret n ° 89-912 du 19 décembre 198935. Le Fonds d’action sociale pour les travailleurs immigrés et leurs familles (FAS), organisme dont la vocation est de soutenir des actions destinées aux populations immigrées, retient en 1990 soixante sites pilotes pour l’intégration. En 1994, de nouvelles mesures plus centrées sur les populations immigrées sont décidées : des « Femmes relais »36 sont rémunérées sur la base d’un financement du FAS et de la Direction de la population et des migrations (DPM) dans 15 départements et, en octobre 1994, ce sont 185 postes FONJEP (Fonds de coopération de la jeunesse et de l’éducation populaire) qui sont créés37 à destination des associations correspondant aux orientations du XIe plan. En avril 2003, le comité interministériel à l’intégration, institue une Agence française pour l’accueil et les migrations internationales (AFAMI). Elle réunit les services de l’Office des migrations internationales (OMI) et du Service social d’aide aux émigrants (SSAE) et sera en charge du contrat d’accueil et d’intégration.

30Mais surtout, parallèlement à ces différentes décisions, la thématique de l’interculturalité s’impose depuis les débuts de la politique de la ville. Faut-il voir dans cette permanence un reflet de la place prise par les immigrés et des enfants d’immigrés dans le débat public ? On peut tenter de répondre à cette question en situant d’abord l’immigration dans le contexte des années 1970-2000, puis en indiquant quelques chiffres sur la présence de ces familles dans le parc du logement social avant de mettre en perspective leur présence dans l’espace public et de questionner plus avant cette notion d’interculturalité.

  • 38 http://www.insee.fr/fr/themes/document.asp?reg_id=0&ref_id=ip748, consulté le 26 février 2011.

L’immigration
Au dernier recensement de 1999, les immigrés en France métropolitaine au nombre de 4 310 000 constituent 7,4 % de la population soit une proportion constante depuis 1975. Les pays d’émigration se diversifient alors que le nombre des migrants provenant de pays d’Europe diminue et que celui des pays du Maghreb augmente légèrement. Les immigrés vivent surtout dans les grandes villes et en région parisienne. Par rapport à 1990, la population immigrée a vieilli mais elle comprend plus de jeunes adultes que le reste de la population. Les femmes sont désormais aussi nombreuses que les hommes. Les immigrés français par acquisition sont plus souvent des femmes et sont plus âgés que ceux restés étrangers. Plus d’un immigré sur trois est de nationalité française38.

31« L’empreinte » de ces années 1970-2000 se révèle dans la réception de la question de l’immigration qui, dans cette période, occupe le devant de la scène. Cette immigration, qu’on qualifie de postcoloniale lorsqu’il s’agit de migrants venus des ex-colonies, est, en effet, d’autant plus marquée par le difficile dépassement de cette trace symbolique qu’elle prend une place centrale dans le débat public alors que débute une phase postindustrielle qui transforme profondément la relation au travail, notamment sous l’angle de la qualification des territoires industriels et de leur fonction. Les populations immigrées, maghrébines dès les années 1970, puis également turques et africaines ensuite, se trouvent prises dans cette conjoncture alors que pour bon nombre de familles, la sédentarisation s’accomplit de fait. Celle-ci va de pair avec des tensions intergénérationnelles et une interculturalité interne à l’enceinte familiale marquée parfois d’agressivité, particulièrement pour les familles dont les membres connaissent des situations de précarité et dont l’horizon semble incertain. Cette absence de perspective, le moindre encadrement social des rapports dans les quartiers, compliquent évidemment les relations jeunes-adultes et pèsent lourdement sur la vie sociale.

  • 39 Balandier G., 1955, Sociologie actuelle de l’Afrique noire, Paris, PUF, p. 530.
  • 40 Bourdieu P., 1977, Algérie 60, Paris, Minuit, p. 123.
  • 41 Fanon F., 1952, Peau noire masques blancs, Paris, Seuil, p. 189.
  • 42 Saïd E., 1980, L’orientalisme. L’Orient créé par l’Occident, Paris, Seuil, p. 393.
  • 43 Comme le rapport au pays d’origine pour les migrants.

32C’est dans ce contexte que la notion d’interculturalité s’impose progressivement. Elle est évoquée fréquemment par les acteurs de la politique de la ville sans que soit toujours bien précisé ce que l’on entend par ce terme. Le plus souvent, il est fait allusion aux processus relatifs aux migrants et aux rapports supposés plus ou moins conflictuels qui se nouent dans les quartiers entre individus (ou groupes) ayant des références culturelles différentes. Sur le registre anthropologique, la notion d’interculturalité s’entend en termes d’altérité, d’identité et de multipolarité. Dans l’histoire de ces dernières décennies, cette référence s’est accompagnée de questionnements ou de débats sur le registre politique et sur celui des dominations symboliques. Pour clarifier si peu que ce soit cette notion, il conviendrait de parler de situations d’interculturalité pour mieux distinguer les types de contacts ou de relations entre individus ou groupes ne partageant pas les mêmes références culturelles. Les situations n’impliquent pas, en effet, les mêmes dynamiques d’interculturalité : celles analysées par Georges Balandier39 ou Pierre Bourdieu40 prennent corps dans des sociétés traditionnelles et des situations de colonisation. Les rapports de force, les systèmes sociopolitiques, les productions symboliques, conditionnent les dominations et les effets de miroir qu’évoquaient Frantz Fanon41 ou Edward Saïd42. Pour ce qui concerne l’action relative aux situations migratoires telles qu’elles peuvent être définies dans le cadre de la politique de la ville, l’interculturalité est plutôt pensée comme une coexistence mais sans ignorance ou une transition permettant aux différentes populations de vivre ensemble. Certaines actions, comme celles qui sont qualifiées de médiations interculturelles, sont définies dans cette perspective. Avec ces médiations, l’interculturalité est comprise comme l’atténuation des différences, voire l’achèvement de leur domestication, bien plus que leur confrontation. On peut se demander si l’altérité ainsi évoquée est acceptée en tant que partie de la société française, à un moment où les arrière-plans43 qui alimentent et d’une certaine manière fondent l’interculturalité n’agissent plus comme supports et comme termes des distances symboliques et où la différence culturelle est moins vérifiable. Ce ne sont pas les différences de comportements, de coutumes ou de références qui apparaissent moins : elles n’étaient plus guère visibles depuis quelques années pour les plus jeunes en particulier. C’est davantage la langue commune – au sens pratique avec la langue française dans le cadre de la relation avec l’immigré et au sens symbolique avec la référence, parfois implicite, à des valeurs comme les droits de l’homme et l’individuation qui en découle – et les attitudes contemporaines à l’égard de la différence qui rendent plus floue cette altérité. La médiation dite interculturelle devient, dans certains cas, un temps de confirmation d’une communauté de destins, au prix d’une réduction et parfois d’euphémismes pour dire les distinctions, entre diverses populations qui subissent plus ou moins les processus d’exclusion.

  • 44 Bachmann C., Leguennec N., Violences urbaines, op. cit.
  • 45 INSEE Première, n° 730, août 2000.

33D’une certaine manière, le mode d’habiter dans les ZUP renouvelle, dès la fin des années 1970, la question de la présence de ceux qui sont étrangers et de ceux qui ne le sont plus, sans être pour autant « invisibles », en l’occurrence leurs enfants. Il faudrait, pour mieux saisir cette présence en termes de visibilité persistante, faire l’histoire de ce que l’on peut nommer les quartiers-usines et de ce qui leur fait suite – les ZUP. On verrait autrement la naissance de la banlieue contemporaine en soulignant le lien entre cette présence et le processus d’urbanisation. Car ces quartiers bouts de ville appelés sans cesse à se développer, lors de l’industrialisation, pour mieux disparaître ensuite, se voient attribuer un étrange statut. Ces espaces sont, en effet, structurellement dépendants de l’essor industriel, et c’est sans doute là un paradoxe, sans que véritablement se forge une permanence de ces lieux, des populations et des équipements qui y ont pris place. Dans le parc HLM, la présence des familles immigrées reste globalement faible dans les premières années où se structure le débat autour des questions relatives aux migrants. Pour s’en tenir aux vingt-cinq premières années de la période retenue ici, la proportion des étrangers passe, entre 1968 et 1975, au sein du patrimoine HLM, de 4,4 % à 9,2 %44. Leur présence augmente ensuite et en 1996 ils sont 548 000 ménages soit 15 % de l’ensemble des ménages vivant en HLM45. Une telle évolution est souvent considérée comme un facteur accentuant les difficultés d’intégration, d’une part en compliquant les relations entre les groupes (autant d’âges que de culture), d’autre part en modifiant la sociabilité de ces territoires. Les enfants d’immigrés, dont la présence est plus difficile à mesurer, sont le plus souvent désignés ou perçus comme des fauteurs de troubles et porteurs de difficultés relationnelles.

34La scène médiatique est un des lieux de la mise en tension de ces questions (ce qui n’est pas sans conséquence sur les débats relatifs à l’action publique dans les quartiers dits sensibles). On peut, par exemple, noter les changements de vocable et de désignation qui s’imposent au fil des années. Dans les années 1970, la référence aux immigrés concerne l’arrêt de l’immigration en 1974 et les problèmes d’emploi dans des secteurs comme la métallurgie ou les houillères. À partir des années 1980, notamment depuis les évènements fondateurs des années 1981-1983 comme les « émeutes » des Minguettes et la Marche des beurs, la référence aux jeunes occupe la plus large place. Cette présence ou cette visibilité ne sont ni un prolongement (socialement et culturellement) de celles des parents ni une totale rupture. Les positions occupées, les postures relatives au pays d’accueil ou de naissance pour les primo-migrants ou les enfants d’immigrés se diversifient. Les héritages culturels et donc les appropriations se complexifient, nourrissant et renouvelant ainsi les débats qui ont trait à la question migratoire. Là aussi, on peut penser ces processus en termes de recomposition, dans la mesure où les nouvelles représentations n’effacent pas complètement les anciennes. Il est vrai que la recomposition est une permanence inhérente à tout espace social, dès lors qu’il s’agit d’une société historique où, par définition, les événements et les représentations se succèdent. La succession des représentations, qu’il s’agisse par exemple du rapport masculin-féminin ou de l’action publique, ne se traduit pas nécessairement par l’effacement des plus anciennes. Il serait même plus juste de parler, en premier lieu, de composition pour souligner le processus par lequel les institutions se construisent socialement et dans le temps par des ajustements, des bricolages propres à toute culture. Le terme de recomposition prend toute son ampleur pour des périodes où les références sont doubles dans les faits et surtout posent problème. Dans ces derniers cas, la référence à une représentation contemporaine qui, dans les discours, est ou devient commune, se combine avec une représentation de référence dans les faits pour nombre d’individus. Ce n’est pas la multitude en tant que telle qui crée alors une tension mais le décalage et la prétention des uns et des autres à définir la représentation légitime. C’est l’imposition d’une norme et de ce qui va avec, en l’occurrence les écarts, qui en est l’enjeu.

35Cette recomposition culturelle brouille les différences qui résultent des repositionnements des différentes composantes de la société française quelles qu’en soient les origines supposées et aussi des résistances (au détachement dans tous les sens du mot) pour les uns comme pour les autres. Cette phase de recomposition peut être entendue comme une transition dans laquelle deux modèles ou deux types de considération de l’altérité se trouvent articulés, de sorte que l’un ne saurait exister sans l’autre : un premier modèle marqué par des classements symboliques hiérarchisés, produit par la colonisation et un second où, au contraire, la différence tend, sinon à être cultivée, du moins à ne pas être dissimulée. Cette recomposition équivaut à une redéfinition des « frontières » (des distances, des statuts…) qui sont au principe de l’altérité. Elle se traduit par des tensions relatives à ce processus de redéfinition qu’on peut repérer, notamment à travers des thèmes – les jeunes, les banlieues, l’Islam – qui, d’une manière plus ou moins euphémisante, concernent ces enfants d’immigrés. La figure du jeune cristallise toutes ces tensions et reste depuis plus de vingt ans un pôle de crispation qui peut se lire autant comme une difficulté intergénérationnelle traversant toute la société française qu’une difficulté identitaire en ce sens que cette figure montre une double impossibilité : d’une part, affirmer les distances culturelles évoquées auparavant pour caractériser les migrants étrangers et indiquer ainsi, en creux, l’identité française n’est plus guère possible ; d’autre part, prétendre à une invisibilité sinon à une banalisation de la présence de ces enfants de France ne l’est pas davantage.

36Enfin, pour bien situer cette recomposition, il est utile d’indiquer qu’elle se réalise dans un contexte où s’amplifient les processus d’individuation. Sans revenir ici sur les multiples analyses faites à ce sujet, comme celle de François de Singly ou Alain Ehrenberg, il faut souligner que ces processus produisent leurs effets pour les populations françaises et immigrées dans ces quartiers, par le logement lui-même et par la structuration de la vie sociale. L’espace familial, l’organisation physique comme les dispositions psychologiques, accordent une autre considération à l’individu. Cette part accrue de l’individualité rejaillit sur la sociabilité et se reflète sur la conception du rapport à la vie sociale. Les procédures de développement social reflètent d’ailleurs et accompagnent cette individuation d’une certaine manière par l’affichage de principes méthodologiques valorisant la participation, la concertation, les habitants, mais aussi par l’approche fragmentaire des familles lorsque les actions s’adressent précisément aux femmes, aux jeunes, puis plus récemment aux pères comme on le verra plus loin.

  • 46 Au sens des recompositions déjà évoquées.
  • 47 Des cultures professionnelles ou, pour reprendre le langage des politologues, sectorielles.
  • 48 Maillard (de) J., 2000, La politique de la ville : une institutionnalisation inachevée, Thèse de do (...)

37À certains égards, toute la politique de la ville est marquée par cette thématique de l’interculturalité au sens large. Non seulement les populations connaissent un autre cadre comme on vient de l’évoquer rapidement, mais les intervenants aussi tentent d’opérer des changements de pratique et de culture professionnelles pour certains. Il ne s’agit plus, dans ce cas de figure, d’une interculturalité au sens anthropologique46 mais organisationnelle en référence aux cadres et aux jeux de délimitation qui organisent l’action publique. Car, on le sait, ces délimitations des compétences agissent dans le sens d’instauration de frontières pour définir le national, le local, tel domaine ou tel secteur et en même temps pour spécifier le « dehors », la place de l’étranger, mais aussi dans l’espace « intérieur » et au sein même de l’administration avec des découpages propres à l’action publique – ceux à partir desquels s’entendent les compétences, les pratiques, les domaines d’intervention – et qui semblent remis en cause, au moins formellement, par les procédures de la politique de la ville. La tendance à dénaturaliser les découpages institutionnels et les cultures (terme qui a l’avantage d’inciter à penser comme un tout les pratiques et les représentations)47 qui leur sont inhérentes est accentuée par le processus de recomposition des pratiques. Interculturalité et dispositif disent d’une certaine manière la centration sur les frontières et sur les marges. La première des deux références contient un rapport à l’immigration et aux frontières culturelles supposées dynamiques. La seconde indique la volonté de refonder l’action publique par son élargissement. Mais cette réorientation n’est pas totalement institutionnalisée ou reste en tout cas en marge des organisations administratives48. La territorialisation qui est au principe des dispositifs, participe de la mise en visibilité de lieux indexés à la crise et à des populations supposées venir d’ailleurs. Les populations des milieux populaires, plus largement que les seuls immigrés, sont évoquées mais bien rarement. La valorisation du thème de l’interculturalité repose sur une ambivalence qui participe également à cette marginalisation du problème. Car, si par ce thème, s’affiche la volonté de considérer les processus culturels inhérents à la situation migratoire des primo-migrants, dans une perspective de société multiculturelle à construire, cette visée contient également l’idée de la persistance d’un écart, d’un déficit d’intégration, en tout cas d’une différence venant d’ailleurs.

38Reste à voir plus largement comment inscrire ces thématiques dans le cadre d’une sociologie de l’action publique et de la pratique des agents qui l’incarnent.

La politique de la ville, une entrée pour une sociologie de l’action publique

  • 49 Meny Y., Thoenig J-C., 1989, Politiques publiques, Paris, PUF, p. 10-11.
  • 50 Meny Y., Thoenig J-C., Politiques publiques, op. cit.
  • 51 Ibid., p. 233.

39Par action publique, on peut entendre, d’une part, l’action des pouvoirs publics et, d’autre part, la publicisation d’une action. On le sait bien, entre une action organisée au titre d’un collectif ou d’une communauté historique et le processus par lequel une action est rendue publique, il y a une multitude de domaines de la sociologie et des sciences politiques. Celui qui nous intéresse ici concerne l’action organisée au titre d’une communauté nationale. Aujourd’hui, et pour s’en tenir à la France, c’est pêle-mêle l’action de l’État, des collectivités, des organismes parapublics et, selon les conjonctures, ce que l’on appelle la société civile. L’action publique s’entend dans un enchevêtrement ou au contraire dans un jeu de distinctions, voire d’oppositions, entre différents agents qui interviennent au titre de ce qui est, selon les époques, défini comme l’intérêt public ou l’intérêt général. De nombreux travaux y ont été consacrés comme le rappellent Yves Meny et Jean-Claude Thoenig qui soulignent que jusque dans les années 1960 trois approches – « dont aucune ne permettait de comprendre les faits de façon satisfaisante » – prédominaient49. La science administrative visait l’amélioration de la gestion publique, la sociographie des groupes dits de pression questionnait les luttes d’influence et enfin la troisième approche permettait l’analyse en termes de déterminisme par les grands systèmes. Pour ces deux auteurs, l’action publique est « l’action des autorités publiques au sein de la société50 ». Ils préconisent une analyse plus rigoureuse des faits et s’attardent dans leur ouvrage sur la mise en œuvre qu’ils définissent comme « la phase d’une politique publique pendant laquelle des actes et des effets sont générés à partir d’un cadre normatif d’intentions, de textes ou de discours51 ».

  • 52 Cité par Rémi Lenoir, in Champagne P., Lenoir R., Merllié D., Pinto L., 1996, Initiation à la prati (...)
  • 53 Ewald F., 1986, L’État providence, Paris, Grasset.
  • 54 Champagne P., Lenoir R., Merllié D., Pinto L., Initiation à la pratique sociologique, op. cit., p. (...)

40Concernant l’approche ici déployée, ce sont les problématisations et les pratiques de ceux qui agissent au titre de l’action publique qu’il s’agit d’interroger. Indiquer qu’en premier lieu il faut se pencher sur le processus de construction du problème ne simplifie pas nécessairement la tâche de définition mais permet de souligner l’importance accordée au sens que les concepteurs et les intervenants donnent à l’action. Car précisément une politique publique ne peut se concevoir qu’à la condition d’une mise en question et selon la place que les phénomènes débattus prennent dans l’espace public. S’intéresser aux processus par lesquels se déterminent les domaines et les modalités de cette action publique nécessite donc de se pencher sur l’espace public dans lequel s’expriment les problématisations. L’expression de ces dernières révèle un espace de relations et de positions. En effet, l’expression dans l’espace public n’est pas également possible pour tous et ceux qui s’expriment occupent toujours une position qui est à prendre en compte. Ce sont des associations, des élus, des habitants… et il importe d’établir leurs positionnements pour considérer la manière dont se construit un problème. Autrement dit, comment un point quelconque – la banlieue ? la dégradation ? et la formulation reste bien imprécise – se transforme en question, en thème, en représentations qui, progressivement ou brutalement selon la conjoncture et donc la recevabilité de la chose et aussi selon les éventuels relais d’opinion, va advenir en point de focalisation, voire de crispation, et se traduire en vecteur et le cas échéant en domaine de l’action publique. Comme le dit Herbert Blumer, il est vain de chercher une nature propre aux problèmes sociaux52. Ils prennent sens à un moment donné, dans une conjoncture donnée. La mise en question n’est pas un simple exercice de formulation mais vaut surtout comme un jeu de mise en relation entre ce qui est considéré à ce moment donné par ceux qui l’expriment comme un problème et ce qui s’amorce à défaut de toujours s’affirmer clairement comme une solution. Pourquoi ce qui est présenté comme problème est-il perçu comme tel et pourquoi est-il reçu, si c’est le cas, comme problème digne d’être débattu ? L’état de l’espace public, ou sa structuration si l’on préfère pour dire comment on débat et comment on définit ce qui peut se débattre, les différentes positions de ceux qui y ont accès et les processus pour y accéder éventuellement, sont alors autant de données pour saisir ces problématisations. Comment, pour reprendre des exemples puisés dans l’histoire, les douleurs physiques, les maladies petites ou grandes, les problèmes personnels vont-ils devenir des éléments relatifs à une santé publique ? Le passage du personnel au collectif, cette mise en commun de la gestion des difficultés découlant de ces problèmes de santé, est bien l’expression de nouvelles problématisations. Comment le risque, terme souvent repris pour analyser ce qui a trait à la naissance des assurances et surtout à l’idée d’une mutualisation – idée contenant une autre vision du futur –, se redéfinit-il, et où le risque n’est-il plus individuel mais, à travers la santé publique et ses régimes, relève-t-il d’une gestion collective53 ? Comment cette alchimie sociale s’est-elle opérée ? Ce sont les processus à l’œuvre, donc historiquement mais aussi socialement caractérisés qu’il s’agit de questionner. Ces processus sont le fait d’individus, de groupes, de collectifs plus ou moins institués et occupant certaines positions dans l’espace social. On le voit dans les exemples que donne Rémi Lenoir, celui du « troisième âge » ou de la politique familiale qui est conditionnée par les expressions d’intermédiaires comme des femmes romancières, les revues de la presse dite féminine, etc.54

  • 55 Avec les travaux de Pierre Rosanvallon, Bertrand Badie et Pierre Birnbaum, François Ewald pour la c (...)

41Les questions faisant débat dans l’espace public constituent des indices de la construction sociale des contours de cette action publique. Il ne s’agit pas de se contenter de repérer simplement ces questions mais plutôt de s’intéresser aux processus de leur émergence et de leur consécration en tant que questions publiques, c’est-à-dire leur publicisation et les problématisations qu’elles expriment, la manière enfin dont elles sont « travaillées » par un ensemble d’interactions de telle sorte qu’elles peuvent être considérées comme constitutives de l’espace public. Pour bien souligner ce processus d’alimentation de l’espace public, il faut concevoir celui-ci comme « vide » et ne se constituant qu’à partir de processus de légitimation que révèlent ces questions. Autrement dit, aucune question n’est publique en soi, ni recevable a priori, mais ce sont des interactions qui contribuent à imposer certaines questions et à leur attribuer la qualité de publique. Cette sociologie de l’action publique nécessiterait un détour historique pour interroger la construction de l’espace public, de l’État, des politiques publiques et des institutions sous l’angle des conditions sociales d’émergence et de consécration. Vouloir interroger l’action publique revient donc à faire la genèse de l’État, des collectivités territoriales, des institutions qui leur sont rattachées ainsi que des procédures d’intervention55. En se limitant à une période qui irait de la Révolution française jusqu’à nos jours, on pourrait ainsi questionner la naissance des politiques sociales dans un contexte caractérisé par l’urbanisation et l’industrialisation. On approcherait ainsi la détermination du champ de l’action publique en prenant en compte le développement du travail salarié qui a accompagné l’industrialisation et surtout l’avènement de l’État-providence dont il est devenu l’assise en quelque sorte, mais aussi les conditions sociales et les rapports sociaux qui ont conditionné la sélection et la qualification des problèmes.

  • 56 Les rencontres de la DIV. Les grands ensembles entre histoire et mémoire. 24 avril 2001. http://i.v (...)
  • 57 Depuis HVS, la première procédure en 1977, jusqu’aux actuels CUCS.
  • 58 Dubet F., 1987, La galère : jeunes en survie, Paris, Fayard ; Bachmann C., Leguennec N., Violences (...)
  • 59 Voir annexe p. 283.

42Ces processus s’inscrivent dans une certaine durée – faite de fluidité ou au contraire de heurts, reflets tantôt d’une relative indifférence, tantôt d’alliances et/ou d’oppositions plus ou moins marquées. Pour les banlieues, c’est depuis les années 1970 quand les barres d’immeubles massives et concentrées dues à l’effort de construction après la guerre sont devenues visibles, qu’il est question de dégradations physiques (bâti) et sociales (délinquances, logements vacants, relations intergénérationnelles et/ou interculturelles tendues) pour parler des quartiers d’habitat social en France56. Les discours sur ces phénomènes diffèrent selon la position de ceux qui les tiennent et leur réception varie selon la position de ceux qui les reçoivent. Comment faut-il entendre les termes de dégradation, de banlieue, de territoires sensibles et de bien d’autres ? On peut se poser les mêmes questions concernant la dénomination de cette politique publique. Est-ce une politique des villes, des quartiers ? Est-ce une politique d’intégration, ou tout à la fois ? L’expression même de politique de la ville interroge. Le terme de politique est entendu comme un ensemble de procédures57 qui, en se multipliant, laissent penser que la politique se réduit à l’agir. Car même si les hommes et femmes politiques justifient volontiers les procédures par un exposé des motifs, le problème est renvoyé à la sphère du « faire », comme s’il allait de soi que les seules questions recevables concernaient le volume et l’urgence des interventions. Le questionnement se cristallise quasiment depuis les années 1970 sur les pratiques sans que soit vraiment interrogée l’orientation politique, d’autant qu’il y a une persistance à délimiter et à cantonner les questions aux seuls territoires dits sensibles, et à écarter le « reste ». Or, les débordements réguliers sur le registre de la sécurité, avec des enfants des banlieues, et toutes sortes de tensions qui se vérifient dans les lieux de croisement démontrent, s’il en était besoin, que les questions qui sont visibles dans les banlieues concernent bien plus largement les rapports sociaux et les fondements du lien social. La crise de ces quartiers « du bout de la ville » a suscité de multiples interprétations sur le rôle de leur mise à distance – spatiale, sociale, et quasiment historique. Mais les remises en cause d’une telle limitation n’ont pas empêché le terme quartier de s’imposer même si le périmètre n’en est jamais véritablement défini. Pourtant, l’espace retenu par l’administration varie au fil des procédures mais surtout la relation au « reste » de la ville et à l’agglomération est constamment redéfinie. Avec la première procédure, l’action est limitée à l’habitat social dégradé ou connaissant divers problèmes sociaux. Si, par la suite, la volonté d’établir un lien avec l’ensemble de la ville ou de préconiser une action au niveau de l’agglomération et dans le cadre de l’intercommunalité est constante, le processus de ciblage n’en sera pas pour autant écarté. Ce processus d’une certaine manière est paradoxal et résulte d’une tension entre, d’une part, des analyses en termes de territoires sensibles, de dégradation du bâti et de problèmes sociaux le plus souvent attribués aux populations immigrées, aux jeunes et, d’autre part, des tentatives d’élargissement pour susciter une réflexion à l’échelle de l’ensemble de la société française. Mais les termes mêmes du débat, les représentations les plus diffusées sur les banlieues, contribuent à structurer une problématisation par la localisation. On peut penser que les termes de banlieues ou de quartiers sensibles sont appliqués à certaines formes de désordre social et expriment une sorte de déconnexion entre cette partie de la société, rattachée implicitement au XIXe siècle et à l’ordre industriel, et la société globale, présentée comme résolument orientée dans le sens d’une modernisation permanente. Le désordre en question apparaît multiforme et provoque nombre d’analyses et autant d’appels58. En premier lieu, en direction de l’État, que certains souhaitent plus présent, mais aussi en direction de toute la classe politique qui est autant dénoncée qu’appelée à la rescousse. C’est sur la base de ces schémas de pensée, nourris en partie par les rapports et les études régulièrement commandés, et qui tendent à se banaliser, que la politique de la ville se voit progressivement dotée d’instances59.

43La construction sociale du problème, dès la mise en question ou en débat de quelque fait susceptible de devenir un point d’accroche de l’action publique, constitue un premier volet de légitimation. Les émergences, les perpétuations, affirmations, confirmations, consolidations, déstabilisations, remises en cause, tentatives de dépassement, mises à l’écart, redéfinitions, etc., sont donc à prendre en compte pour analyser ces problématisations. Celles-ci sont des mises en tension dans l’espace public ; tension signifiant un tant soit peu d’intérêt – par opposition à une indifférence – et même des oppositions parfois à peine perceptibles. Ce premier volet, celui des problématisations dans le débat public, peut être approché par l’analyse des débats médiatiques ou politiques sur des textes de lois ou des textes juridiques et administratifs, et plus largement par l’analyse de tout document où sont contenus des orientations, des objectifs et des modes d’interventions.

44Un deuxième volet, plus développé dans cet ouvrage, porte sur les pratiques au sens large des acteurs (institutionnels, professionnels, bénévoles) intervenant au titre de l’action publique. Sous cet angle, on y questionne les expressions situées des problématisations, celles à partir desquelles s’appréhendent les domaines d’intervention tels qu’ils peuvent se définir au travers des institutions et des pratiques référées à l’action publique. Car l’action publique se décline sous différentes formes en référence à des domaines d’intervention, à des acteurs publics et à des modes d’action en constante évolution. La définition des problèmes mais aussi les modalités d’intervention au titre de l’action publique dénotent, ces dernières années, non seulement une redéfinition du champ d’intervention de l’État, mais également une reconsidération de l’espace national et de la fonction de régulation. Sans doute verra-t-on dans cette évolution, sinon une fin, du moins une remise en cause d’une certaine forme d’État (« providence ») instituée par le biais du développement du travail salarié (et donc en crise avec la montée du chômage), de l’immigration qui lui était consécutive, et des politiques sociales qui en ont accompagné l’essor. La politique de la ville, par les procédures qui lui sont rattachées, illustre d’une certaine manière ces évolutions et ces tentatives de redéfinition de l’intervention publique.

45On l’a dit, il n’est pas aisé de définir une telle politique publique et de repérer les actions qui lui sont associées. Mais on peut, de manière sommaire, se référer à l’action des administrations et à leurs agents, à des programmes et des dispositifs d’évaluation, aux diverses aides financières et matérielles attribuées aux organismes, aux associations, aux acteurs qui, de ce fait, peuvent être considérés comme des auxiliaires de l’action publique. Reste à savoir comment saisir ces remises en question et les évolutions qui s’en suivent éventuellement ? On pourrait les approcher par les transformations de la gouvernance locale sur laquelle plusieurs auteurs se sont penchés. Mais concernant l’action publique dans ces espaces, ce sont bien plus les agissements des intervenants et ce qui les structure qui semblent les plus éclairants. L’approche adoptée ici consiste à analyser les actes et l’activité des agents qui, quotidiennement, font l’action publique et en perpétuent une certaine représentation. C’est une sociologie des interventions conçues dans le cadre de dispositifs de la politique de la ville et indexées plus ou moins fortement à la bureaucratie au sens de Weber. Les dispositifs sont produits, en effet, par les administrations mais sont pensés comme des systèmes de relations et comme une organisation permettant des assouplissements, voire des dépassements de la bureaucratie. La place des institutions apparaît ainsi grâce aux agissements de leurs agents. Les discours formels et tout ce qui concourt aux effets d’affichage ne sont pas écartés mais, pour ce deuxième volet, c’est surtout l’action en train de se faire qui retient l’attention. Il n’est pas question pour autant de réduire l’analyse à une microsociologie d’inspiration interactionniste. Non seulement, il convient de tenir compte du contexte sociohistorique, mais c’est même sur un contexte de rupture qu’est basée l’analyse pour mettre en œuvre une sociologie structurale des situations. Car ces dernières années l’action publique, par la présentation qui en est faite, semble, encore plus que par le passé même récent, en constante redéfinition, notamment sous l’angle de la relation entre les institutions (pour inclure au-delà de l’État) et la société civile. Il ne s’agit donc pas de s’en tenir à une seule analyse institutionnelle mais d’inclure dans le champ d’analyse bien plus que les acteurs qu’on tend à présenter comme les détenteurs légitimes de la compétence d’intervention.

  • 60 Ce qui ne veut pas dire que les protections sociales acquises restent de même niveau comme le démon (...)

46On imagine d’emblée les problèmes de définition que cela engendre pour savoir qui participe à l’action publique et qui en est exclu. Les définitions, eu égard à ce qui vient d’être énoncé, ne peuvent être que conjoncturelles, renvoyant à la structuration de l’espace public et à la manière dont sont définis, à un moment donné, les problèmes à résoudre. En accordant à la politique de la ville une fonction d’analyseur et en prenant au sérieux les principes mis en relief, non pour interroger leur pertinence et encore moins vérifier leur application, mais simplement pour apprécier la conception de l’action publique ainsi promue, on ne peut que repérer une injonction à la participation et un appel à la société civile qui ne manquent pas d’attirer l’attention et peuvent servir d’indicateurs pour analyser ce qui est présenté comme des tentatives d’innovation. L’insistance récente sur la société civile souligne, par contrecoup, la relative discrétion d’une telle référence dans les décennies précédentes qu’on est tenté d’interpréter comme une autre phase de développement de l’action publique. Car, contrairement à ce qui est souvent avancé ces dernières années, la conjoncture d’aujourd’hui ne semble pas se traduire par une réduction ou un repli de l’État-providence ; on assiste non à un abandon des registres qui se sont imposés progressivement depuis le XIXe siècle – tels que ceux relatifs aux risques de la vie (maladie, vieillesse...) – mais à des recherches de nouvelles gestions alors que de nouveaux domaines apparaissent60. Les interventions dans les quartiers – comme celles en direction des femmes dans les années 1980, celles qui visent à l’amélioration des relations de voisinage, ou celles concernant les pères entre autres exemples – montrent que les dynamiques sociales, ou plus simplement les relations, sont présentées comme le point névralgique de la vie sociale des quartiers et sont devenues des domaines d’action. Le relationnel en tant que tel n’apparaît plus comme l’apanage de quelques travailleurs sociaux mais comme un passage obligé pour tous les acteurs. Schématiquement, ces dernières années, les relations au quotidien sont devenues un nouveau champ d’intervention, ce qui contribue à redéfinir non seulement le rôle de l’État et l’attitude du personnel politique, mais aussi la vocation de la plupart des institutions qui lui sont rattachées ainsi que leurs agents. Cet intérêt pour le relationnel s’impose d’autant que la notion de participation a été récemment mise en valeur. Elle n’est pas entendue dans le sens qu’on lui attribuait dans les années 1960 dans un contexte de développement économique en tant que tentative pour dépasser les oppositions sociales, notamment dans les entreprises. Avec la politique de la ville, la participation ne concerne pas l’économie mais la démocratie locale. Avec elle, l’idée prévaut que rien ne saurait se faire sans la parole de ceux qui apparaissent en pareille conjoncture comme les premiers intéressés. On peut penser qu’on ne se contente pas, ou plus, d’énoncer formellement un souci de démocratisation et que c’est une tentative pour concevoir une plus forte implication des usagers-citoyens et pour traduire plus fidèlement le principe du débat démocratique. Mais la mise en avant du statut d’habitant peut s’entendre également comme une réduction de l’espace de débat, limitant l’intérêt à ses affaires « propres » et laissant aux autres, à ceux qui sont au-delà du territoire ainsi délimité, le soin de se démener avec les leurs. Il y a là un implicite qui ébranle le principe démocratique qui, justement, invite à s’occuper des autres pour débattre des orientations du groupe et, ce faisant, forger un « nous » dont le débat contradictoire et l’altérité forment la base. Cette centration sur l’habitant au titre de la concertation va de pair avec une injonction à coopérer entre acteurs. Cette nécessité d’agir ensemble, en effet, se décline en direction des populations mais aussi vers les intervenants invités à concevoir et à suivre les actions à partir des dispositifs. Par ces deux mouvements, l’action publique tend à se redéfinir. Car les découpages sectoriels ne correspondent pas toujours aux nouvelles orientations et, à bien des égards, l’expérimentation encouragée favorise la mise en question des frontières entre les acteurs et engendre un processus de repositionnement. Ces différents paramètres participent diversement de l’assise de l’intervenant et de son autorité, mais la dimension économique qu’aucun intervenant (élus, travailleurs sociaux, associations) ne peut ignorer, acquiert un statut particulier. La plupart des analyses sur les banlieues soulignent le contexte de crise et chacun se doit de concourir, d’une manière ou d’une autre, à ce qui est devenu un impératif : créer de l’emploi. Ne pas le prendre en compte revient à risquer une perte de légitimité. En effet, la création d’emploi ou la contribution à des actions supposées permettre aux populations de s’inscrire dans des processus d’insertion apparaît comme un impératif qui s’impose à tout acteur public. L’autorité d’intervention en est conditionnée : les élus comme les travailleurs sociaux ne s’en affranchissent pas et leur légitimité en dépend. Ils doivent, pour participer d’une manière ou d’une autre à l’action publique orientée vers le développement local, reprendre à leur compte au moins en partie, la vision économique. Bref, tous ceux qui agissent sont plus ou moins mis en question selon leur implication dans l’action sur les quartiers. La recomposition des pratiques qui s’en suit se joue sur plusieurs registres : celui de la valorisation de la relation et donc de l’intersubjectivité, celui des tensions éventuelles entre les institutions et leurs agents lorsque par les dispositifs, ce sont ces derniers qui doivent faire « vivre » les organisations auxquelles ils appartiennent. On le verra plus longuement dans les chapitres consacrés à l’analyse des pratiques, l’autorité d’intervention dans ce nouveau contexte nécessite de rechercher des alliances ou de prendre appui sur des savoirs informels. Ces atouts cependant ne peuvent suffire. Il faut savoir les traduire tactiquement comme il faut savoir utiliser les dispositifs que nul ne peut ignorer.

47Dans ce qui suit, les actions analysées dans cette perspective de recomposition se situent sur des registres différents. L’aperçu ainsi donné de l’action publique dans les banlieues offre la possibilité de saisir la diversité des domaines investis – l’économie sociale et solidaire (ESS), la culture, la famille. Il montre aussi la diversité des modalités d’action. L’économie sociale et solidaire n’est sans doute pas le domaine le plus repéré de l’action publique telle qu’elle est mise en question ici. Pourtant, elle révèle le décalage entre l’ampleur des difficultés et la modestie des réponses. L’étude de la place qu’elle prend dans une ville moyenne qui subit de plein fouet la crise économique permet l’analyse des actions tentées sur le registre économique pour répondre aux difficultés conjoncturelles nées de ce renversement de tendance.

Notes

1 « Kermoisan. Une ville neuve sur les collines de Penhars », Quimper Réalités, n° 8, hiver 1969-1970, http://www.mairie-quimper.fr/95241764/0/fiche___pagelibre/&RH=ARSA, consulté le 26 février 2011.

2 http://www.philippedallier.fr/article.php3?id_article=191&id_rubrique=&artsuite=2, consulté le 18 avril 2011.

3 Ibid.

4 http://www.insee.fr/fr/themes/tableau.asp?ref_id=NATTEF01205&reg_id=0, consulté en décembre 2009.

5 Bachmann C., Leguennec N., 1996, Violences urbaines, Paris, Albin Michel.

6 Durkheim E., 1975, Textes 3. Fonctions sociales et institutions, Paris, Minuit.

7 Cf. Chamboredon J-C., Lemaire M., 1970, « Proximité spatiale et distance sociale. Les grands ensembles et leur peuplement », Revue française de sociologie, n° XI-1, p. 3-33. Voir également Clerc P., 1967, « Grands ensembles. Banlieues nouvelles », Les cahiers de l’INED, n° 49, et Coing H., 1966, Rénovation urbaine et changement social : l’îlot n° 4, Paris 13e, Paris, Éd. Ouvrières.

8 Cf. note 1 p. 35.

9 Alors qu’elle est souvent déjà moindre que dans bon nombre de centresvilles.

10 Le CIV du 1er octobre 2001 décide d’accélérer le rythme des démolitions. Le plan gouvernemental d’octobre 2002 prévoit la destruction de 200 000 logements. Voir la chronologie en annexe.

11 On se reportera avec profit à l’ouvrage de Maurin E., Le ghetto français. Enquête sur le séparatisme social, op. cit., qui fournit d’utiles éclairages pour analyser ce qu’il appelle le « séparatisme français ». On peut aussi approcher les conditions sociales que connaissent les populations à partir des travaux de Stéphane Beaud et Michel Pialoux et particulièrement Beaud S. et Pialoux M., Retour sur la condition ouvrière, op. cit.

12 Castel R., Les Métamorphoses de la question sociale, Une chronique du salariat, op. cit., p. 12.

13 Les données sont de l’INSEE. Cf. Marché du travail – Séries longues – Mise à jour 2008 (http://www.insee.fr/fr/themes/document.asp?ref_id=martra08#s1), consulté le 26 février 2011.

14 Le taux de chômage en 2003 est de 9,8 % pour l’ensemble du territoire français et de 19,6 % pour les espaces en ZUS. Cf. Insee – Enquête Emploi 2003, actifs de tous âges. Même si l’écart varie au fil des années, il reste important comme on le voit entre 1992 où le chômage pour l’ensemble du pays est 9,5 % contre 16,4 % pour les ZUS et de 8,3 % en 2002 contre 21,2 %. Cf. Charnoz P., 2006, ZUS, ZRU, ZFU : Le Pacte de Relance pour la Ville a-t-il eu un effet sur le chômage des habitants des « quartiers sensibles » ?, Mémoire de M2 APE, sous la dir. d’Éric Maurin.

15 Voir l’article de Gérard Noiriel : http://www.monde-diplomatique.fr/2002/01/NOIRIEL/15983, consulté le 26 février 2011.

16 Voir encadré, et en annexe pour la chronologie détaillée p. 283.

17 Cf. la préface de Pierre Saragoussi, in Bonetti M., Conan M., Allen B., 1991, Développement social urbain. Stratégies et méthodes, Paris, L’Harmattan, p. 9.

18 Établissement public financier intervenant en appui aux pouvoirs publics notamment dans le domaine du logement social et celui de la politique de la ville.

19 Tissot S., 2007, L’État et les quartiers, Paris, Seuil, p. 106.

20 Voir pour l’analyse du DSU, Tissot S., L’État et les quartiers, op. cit., p. 229-232.

21 Bonetti M., Conan M., Allen B., Développement social urbain. Stratégies et méthodes, op. cit., p. 21.

22 Gaulejac V. (de), Bonetti M., Fraisse J., 1989, L’ingénierie sociale, Paris, Syros, p. 9.

23 Ibid., p. 10.

24 Tissot S., L’État et les quartiers. Genèse d’une catégorie de l’action publique, op. cit.

25 Donzelot J., Estébe P., 1994, L’État animateur. Essai sur la politique de la ville, Paris, Esprit.

26 Muller P., 1990, Les politiques publiques, Paris, PUF ; Donzelot J., Estébe P., L’État animateur. Essai sur la politique de la ville, op. cit.

27 Ion J., Le travail social à l’épreuve du territoire, op. cit.

28 Voir en annexe l’exemple du Contrat local de sécurité.

29 Cf. les travaux du groupe de réflexion « Habitat et vie sociale » mis en place en 1973 par Robert Lion, directeur de la construction, voir p. 46-47.

30 Le PLIE est lui-même un dispositif conçu pour mettre en œuvre des actions dont l’objectif est l’insertion. Il y a là, par la présence du PLIE, un croisement si l’on ose dire, et on pourrait imaginer d’autres dispositifs participant au comité de pilotage du défilé.

31 En tant que culture professionnelle ou comme repérage des limites des compétences de l’organisme auquel les agents appartiennent.

32 Cf. sur ce point Muller P., Les politiques publiques, op. cit. L’approche de cet auteur est présentée plus longuement et utilisée plus loin pour analyser les rapports des travailleurs sociaux aux dispositifs.

33 Les dispositifs illustrent et nourrissent une transition sur le registre des pratiques. Cette transition se vérifie aussi sur d’autres registres comme celui de la sociabilité (les rapports de voisinage par exemple dans les ZUP ne sont pas ceux des quartiers-usines). Cette conjoncture des années 1970 est marquée par une valorisation de courte durée des grands ensembles suivie par l’apparition de ce qui a été énoncé en termes de dégradations et des premières procédures de politique de la ville. C’est durant cette période que s’affirment un autre rapport à l’habitat et plus largement une redéfinition des rapports entre l’individu et ses appartenances primaires. Le logement, par exemple, offre une autre architecture interne à la famille et une autre place à l’intimité. Cet aspect évoqué rapidement dans cette première partie fait l’objet de plus grands développements dans Hammouche A., Les recompositions culturelles, op. cit.

34 Voir annexe p. 283.

35 « Le Haut conseil à l’intégration est chargé d’une mission de réflexion, notamment sur l’ensemble des questions relatives à l’intégration des résidents étrangers ou d’origine étrangère. Dans ce cadre, il est amené à donner son avis sur des questions qui lui sont soumises par le Premier ministre ; il porte également ses réflexions sur des thèmes qu’il définit luimême. Enfin, il est responsable de l’ensemble des données statistiques relatives à l’immigration et à l’intégration, sur lesquelles il doit publier chaque année un rapport public. »

36 Des « Habitants-relais » si l’on reprend la dénomination administrative mais l’expression la plus retenue est celle de « femmes-relais » qui illustre le fait que ce sont bien elles qui occupent le plus souvent ces postes.

37 « Une enquête réalisée au printemps 1997 sur 148 postes, montre que les associations bénéficiaires des postes FONJEP ont majoritairement une activité dans les domaines du sport, de la prévention de la délinquance ou de l’accompagnement social. La moyenne d’âge des animateurs concernés est de 32 ans avec une qualification, en moyenne, supérieure à BAC + 2. »

38 http://www.insee.fr/fr/themes/document.asp?reg_id=0&ref_id=ip748, consulté le 26 février 2011.

39 Balandier G., 1955, Sociologie actuelle de l’Afrique noire, Paris, PUF, p. 530.

40 Bourdieu P., 1977, Algérie 60, Paris, Minuit, p. 123.

41 Fanon F., 1952, Peau noire masques blancs, Paris, Seuil, p. 189.

42 Saïd E., 1980, L’orientalisme. L’Orient créé par l’Occident, Paris, Seuil, p. 393.

43 Comme le rapport au pays d’origine pour les migrants.

44 Bachmann C., Leguennec N., Violences urbaines, op. cit.

45 INSEE Première, n° 730, août 2000.

46 Au sens des recompositions déjà évoquées.

47 Des cultures professionnelles ou, pour reprendre le langage des politologues, sectorielles.

48 Maillard (de) J., 2000, La politique de la ville : une institutionnalisation inachevée, Thèse de doctorat en science politique sous la direction de Palard J., soutenue le 30 juin à l’IEP de Bordeaux.

49 Meny Y., Thoenig J-C., 1989, Politiques publiques, Paris, PUF, p. 10-11.

50 Meny Y., Thoenig J-C., Politiques publiques, op. cit.

51 Ibid., p. 233.

52 Cité par Rémi Lenoir, in Champagne P., Lenoir R., Merllié D., Pinto L., 1996, Initiation à la pratique sociologique, Paris, Dunod, p. 56.

53 Ewald F., 1986, L’État providence, Paris, Grasset.

54 Champagne P., Lenoir R., Merllié D., Pinto L., Initiation à la pratique sociologique, op. cit., p. 77-88.

55 Avec les travaux de Pierre Rosanvallon, Bertrand Badie et Pierre Birnbaum, François Ewald pour la construction de l’État ainsi que les différents écrits de Max Weber et de Michel Crozier sur ces thèmes sans oublier ceux de Pierre Bourdieu sur la « pensée » de l’État.

56 Les rencontres de la DIV. Les grands ensembles entre histoire et mémoire. 24 avril 2001. http://i.ville.gouv.fr/divbib/doc/GrdsEnsembles.PDF, consulté le 26 février 2011.

57 Depuis HVS, la première procédure en 1977, jusqu’aux actuels CUCS.

58 Dubet F., 1987, La galère : jeunes en survie, Paris, Fayard ; Bachmann C., Leguennec N., Violences urbaines, op. cit.

59 Voir annexe p. 283.

60 Ce qui ne veut pas dire que les protections sociales acquises restent de même niveau comme le démontre Robert Castel, in L’insécurité sociale. Qu’est-ce qu’être protégé, 2003, La République des idées, Paris, Seuil.

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