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Politique de la ville et autorité d'intervention

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Abdelhafid Hammouche

Introduction

Texte intégral

1La banlieue est devenue depuis les années 1970 un thème permanent de débat mais aussi un lieu d’expérimentation de l’action publique. La définition des problèmes et la manière d’agir pour les résoudre sont aussi objets de discussion et plus ou moins violemment critiquées. C’est ainsi que se trouvent mises en question les actions en direction des populations et des territoires, qu’elles soient indexées à l’économie, au social ou à la culture, qu’elles portent sur le logement, les espaces, la culture, ou la famille. Ces actions sont pour la plupart liées aux dispositifs de la politique de la ville, qui est régulièrement débattue sur la scène médiatique par les opérateurs et par les chercheurs qui suivent l’évolution des territoires dits sensibles. Les uns et les autres lui reprochent le plus souvent son manque de moyens ou l’inadéquation de ses réponses. Étiquetées politique de la ville, les interventions se multiplient sans qu’apparaissent toujours clairement les liens entre elles. C’est pourquoi cette politique publique n’est pas aisément définissable, si ce n’est par l’ambition fréquemment énoncée de répondre autrement aux multiples difficultés que connaissent les populations des banlieues, notamment avec les tentatives de favoriser l’insertion et de combattre le chômage, de faire reculer l’insécurité et la délinquance avec des réponses en termes de prévention et de sécurité, ou d’agir en multipliant les opérations de réhabilitation ou de réaménagement des espaces.

  • 1 Différentes lois rappellent cette coopération et ces objectifs. C’est le cas de la Loi n° 96-987 d (...)

2La Cour des comptes, dans son rapport de février 2002, présentait la politique de la ville « comme une politique de lutte contre l’exclusion, conduite dans un cadre territorial, en faveur de zones urbaines où la précarité sociale est forte, menée par l’État en partenariat avec les collectivités locales ». On peut la définir aujourd’hui comme la résultante, de fait, d’une succession de mesures et de procédures qui ont visé des espaces urbains dont la délimitation a varié au fil des années, pour agir sur l’habitat, l’insertion sociale des populations et des quartiers sélectionnés par les pouvoirs publics selon des indicateurs sociaux comme le chômage1. Au vu de ces changements, il est même tentant d’user du pluriel plutôt que du singulier ou, à tout le moins, d’évoquer la pluralité des formes qu’a pu prendre la politique de la ville en fonction de principes diachroniquement variés. Mais, il est plus éclairant de prendre l’expression politique de la ville comme un objet de discours (au sens de Foucault) et d’en pointer dans le temps les premières occurrences comme manifestation d’une manière d’énoncer le problème différente des problématisations précédentes. Dans les années 1950 et 1960, il est question de crise du logement (pénurie et taudis) et de population urbaine croissante, donc d’HLM dans des ZUP (Zones à urbaniser en priorité), et non de politique de la ville. Dans les années 1970-1980, on parle de populations reléguées dans des quartiers dégradés, donc d’Habitat et vie sociale (HVS), et ce n’est pas encore à proprement parler de politique de la ville qu’il est question ; ultérieurement, le Développement social des quartiers (DSQ) n’en est toujours pas... Bref, ce sont là des politiques successives qui ont été élaborées à partir de problèmes énoncés différemment et qui ont formé un ensemble de dispositions et de dispositifs, par rapport auquel la politique de la ville s’est formée – en s’y opposant ou en s’y référant et en y puisant.

3Actuellement, elle se caractérise par un ensemble de procédures qui encadrent les interventions dans les banlieues – ainsi les Contrats urbains de cohésion sociale qui, depuis janvier 2007, font suite aux Contrats de ville. Ces procédures donnent naissance à des dispositifs liés à des thèmes comme le développement social, la proximité…. Elle implique des intervenants professionnels tels que les travailleurs sociaux, les logeurs sociaux ou des bénévoles militants dans des associations. Sa mise en œuvre dans les quartiers ciblés depuis les premières procédures qui lui sont référées – HVS en 1977, DSQ en 1982 – a souvent engendré un processus de déstabilisation de la pratique des bénévoles et des professionnels. Ces derniers – bailleurs sociaux, travailleurs sociaux, associations, services publics… – ont dû, en effet, le plus souvent modifier plus ou moins fortement leurs méthodes d’action dès lors qu’ils ont participé à cette mise en œuvre. Cette déstabilisation, depuis les premières procédures jusqu’à aujourd’hui, produit des effets qui s’atténuent plus ou moins dans le temps et varient selon les situations locales, la conjoncture socioéconomique et les trajectoires des intervenants. Mais telle qu’elle se décline et se pratique actuellement, la politique de la ville attend de ses agents ordinaires qu’ils s’approprient les dispositifs préconisés et elle leur impose d’intervenir dans des situations difficiles sans que, le plus souvent, leur intervention dispose d’une légitimité institutionnelle affirmée.

  • 2 Comme le fait Magali Nonjon (« Professionnels de la participation : savoir gérer son image militan (...)
  • 3 Bacqué M.H., Rey H., Sintomer Y., 2005, Gestion de proximité et démocratie participative, Paris, L (...)
  • 4 Autès M., 2005, « Territoires et subjectivités : les nouveaux défis de l’action sociale », Recherc (...)
  • 5 Voir en annexe p. 313 la présentation officielle du CLS qu’on peut prendre comme exemple de ce typ (...)
  • 6 CRIDEL, Contrat de ville, développement local et développement social, Paris, 1994.
  • 7 Ce processus d’individuation prend sens dans une configuration, c’est-à-dire en considérant les at (...)

4Dans ces conditions, qu’est-ce qui fonde l’autorité qui leur est nécessaire pour agir ? La recherche sur laquelle on s’appuie et qui a pris pour cible plusieurs types d’action publique relevant de la politique de la ville permet d’avancer, à titre d’hypothèse, que ces agents sont amenés à payer de leur personne et à user de leurs ressources propres pour asseoir leur autorité d’intervention. Cet engagement inhérent à une telle action publique repose, pour une bonne partie, sur la manière de se saisir des dispositifs et des principes d’intervention. Or, en général, l’appropriation, qui est pourtant l’un des fondements de la politique de la ville, reste peu questionnée. Certes, la question de la participation2, voire même celle de la proximité, par les travaux qu’elles ont suscités sur l’implication des bénéficiaires (habitants pour les uns, usagers pour d’autres), nourrissent la réflexion sur ce processus d’appropriation3. Mais celle-ci est plus rarement discutée pour les intervenants professionnels4. Pourtant les principes affichés au titre de cette politique publique (l’approche dite globale ou transversale et l’incitation à travailler en partenariat dans une perspective interministérielle ou intersectorielle) et traduits par une multitude de dispositifs restent des pétitions de principe, si les acteurs ne les reprennent pas à leur compte. Ainsi, la référence au développement social ou au partenariat reste vaine, si les professionnels se contentent d’un affichage uniquement formel. Certes, les dispositifs comme le groupe de pilotage des Contrats de ville ou le Contrat local de sécurité (CLS) imposent de fait des systèmes de relations et d’actions définis par ces textes qui encadrent l’action publique et visent une meilleure cohérence entre les intervenants5. Mais pour atteindre cet objectif, il faut que les agents en charge de ces dispositifs s’en soient appropriés non seulement les modalités de fonctionnement, mais aussi les principes qui les inspirent. Cette appropriation s’avère d’une importance stratégique pour que se produisent les effets attendus des interventions ainsi cadrées. Or, on observe chez les intervenants différentes positions par rapport à ces dispositifs : réservées ou plus engagées selon les stratégies institutionnelles et les postures adoptées par ceux qui les représentent. On le voit avec des dispositifs fonctionnant très différemment selon les sites6. Ces différences, cependant, n’atténuent guère un changement qui affecte la plupart des intervenants : l’action nécessite qu’ils s’exposent davantage, qu’ils accentuent leur implication ou qu’ils renouvellent les formes d’engagement. Ce changement résulte sans doute des effets des processus d’individuation, tels qu’ils se manifestent dans l’enceinte familiale ou scolaire, et plus largement dans l’ensemble de la société. Et, à bien des égards, certains facteurs propres à la politique de la ville renforcent même ce processus d’individuation7.

  • 8 Tissot S. et Poupeau F., 2005, « La spatialisation des problèmes sociaux », ARSS, n° 159, p. 4-9 ; (...)
  • 9 Avenel C., 2003, « Quelle démarche d’évaluation pour le travail social ? », Informations sociales, (...)

5De nombreux chercheurs se sont déjà penchés sur la politique de la ville : depuis Jacques Donzelot qui y a vu un changement de fonction de l’État jusqu’à Jacques Ion qui questionne le renouvellement ou les difficultés des pratiques dans ce cadre en passant par les travaux de Sylvie Tissot et de Franck Poupeau qui traitent de la spatialisation des problèmes sociaux ou ceux de Robert Castel sur la question du salariat8. D’autres approches sur la politique de la ville et sur le travail social dans ce cadre ont porté sur la territorialisation, la contractualisation et autres principes qu’induisent ou renouvellent ces procédures9. L’intérêt de ces analyses est de déconstruire les fausses évidences qui accompagnent les multiples désignations (des espaces, des populations, des problèmes de délinquance…) et de contribuer à mettre en relief le difficile dépassement d’une structuration de l’action publique, qui reste fortement marquée par la référence à une économie où l’industrie pesait autant sur la détermination des ressources que sur la conception des réponses aux problèmes sociaux. Ces travaux apportent d’utiles éclairages sur les dimensions politiques, sociales et économiques, de première importance.

6À la différence de ces nombreux travaux sur la politique de la ville, les enquêtes dont cet ouvrage rend compte s’intéressent aux réactions des professionnels et des bénévoles au principe de l’appropriation. L’objet de cette recherche n’est ni l’usure des intervenants ni leur souffrance, mais leurs adaptations (en partie inédites) à des situations déstabilisantes et les ressources qu’elles impliquent. Et plutôt qu’une analyse en termes de crise, d’inversion des pratiques ou de résistance crispée, il s’agit d’analyser les recompositions et les ajustements pratiques qui résultent tant de l’injonction à agir autrement que de l’intrusion de modalités d’action différentes de celles qui étaient habituelles. La question posée ici est celle du fondement de l’autorité d’intervention des agents ordinaires de cette politique, sachant que leurs relations avec les usagers se sont dégradées et que l’appui institutionnel a perdu de sa force et de sa pertinence. C’est en particulier le cas de ceux qui sont en contact direct avec les populations concernées : professionnels mais aussi bénévoles dans les secteurs de la culture, du logement et du travail social qui sont davantage appelés à payer de leur personne. L’objectif de cet ouvrage est de proposer une analyse de la dynamique socio-anthropologique dans laquelle prend forme cette politique publique en examinant avant tout les modalités d’appropriation locales de ces dispositifs de la politique de la ville. La visée est de comprendre comment, dans ces situations marquées par des dégradations sociales et économiques et par des dominations symboliques, les individus, agissant au titre de l’action publique, accomplissent leur tâche. Dans la perspective ainsi ouverte, celle ou celui qui agit et que par commodité on appellera indistinctement intervenant, agent ou acteur, ne fait pas que subir. En toute circonstance, il tente de faire face et d’agir selon les conceptions qui lui ont été inculquées à moins qu’il ne soit conduit à les transformer. Car, dans un tel contexte, la singularité est quasiment requise et la politique de la ville, on l’a dit, contribue à accentuer un processus général qui se vérifie dans l’ensemble de la société : une centration sur l’individu. Dans ce domaine de l’action publique, les intervenants n’y échappent pas et il convient sans doute d’éclairer les processus de légitimation, voire d’autolégitimation, qui accompagnent ce processus de centration. On le verra par exemple pour le logement social avec les dispositifs de gestion de proximité, notamment en étudiant le cas remarquable d’un surveillant d’immeuble investi d’une mission de quasi-rétablissement de l’ordre. Cette figure du surveillant en dit long sur les difficultés relationnelles. Tous les ingrédients d’une situation dégradée sont réunis : des « jeunes » sans emploi et sans perspectives, des locataires confrontés à de multiples difficultés et subissant ces jeunes, enfin un homme dont le profil de recrutement surprend. À bien des égards, cette figure est inverse de celle de l’instituteur de la troisième République. Ce dernier était protégé par le prestige attaché au savoir. De la sorte, le seul statut suffisait à instaurer une distance, un « respect », une forme de relation. Au contraire, dans le cas du surveillant d’aujourd’hui, la légitimité est à construire. Mais cette nécessité n’est pas toujours perçue ni prise en compte au niveau de la personne seule. Car, les individus n’apparaissent pas toujours en tant que personne isolée et trouvent, selon les organisations, les dispositifs et les contextes, des appuis et des moyens de se conforter auprès de collègues ou de partenaires. La légitimation s’en ressent et prend de multiples formes.

  • 10 Lascoumes P., Le Galès P., 2005, Gouverner par les instruments, Paris, Presses de Sciences Po.

7C’est en se référant aux travaux, notamment ceux de Pierre Lascoumes et de Patrick Le Galès, qu’on veut éclairer cette déstabilisation et la recomposition qui la suit, c’est-à-dire en analysant la manière dont les acteurs de terrain se saisissent des dispositifs et les usages qu’ils en font10. Comment les intervenants font-ils face et avec quelles ressources ? Par les actions étudiées ici, la politique de la ville est saisie en situation, c’est-à-dire dans le temps où les agents se l’approprient. On peut, de la sorte, interroger les actes par lesquels cette politique publique devient effective mais aussi étudier comment ceux qui la font advenir (les intervenants au sens large) s’affirment dans un tel cadre d’action. Pour approcher au mieux cette action publique en acte, il importe d’être attentif à la combinaison de deux dimensions. La première concerne le cadre et la conception de l’action à partir de ces dispositifs. La seconde porte sur ce qui fonde l’assise ou, pour le dire autrement, l’assurance de l’intervenant. Le premier questionnement permet d’éclairer ce que l’on peut appeler une « créativité bureaucratique » par laquelle se légitime cette recomposition de l’action publique ; le second porte sur la mobilisation des ressources propres à l’individu lorsque l’intervention nécessite pour agir, outre une part « instituée » (générée par le statut et l’appartenance institutionnelle), une part « inspirée » (nourrie par son histoire, sa trajectoire, son éventuelle familiarité avec les populations, des recyclages d’expériences). Cependant, on ne cherche pas à vérifier la correspondance entre les principes affichés de la politique de la ville et leur mise en œuvre, partant de l’idée que l’écart entre l’énoncé et l’agir procède de processus différenciés de définition et de réalisation. Il ne s’agit pas non plus de discuter la conception formelle, telle qu’elle est voulue dans les textes, mais d’abord de contextualiser la politique de la ville, avant de rendre compte de la manière dont les individus ou les institutions s’en saisissent, se l’approprient et œuvrent à leur manière. Dans cette perspective, les dispositifs offrent la possibilité de questionner cette action sur le registre de l’organisation et sur celui de l’engagement des personnes. Ils permettent, en effet, de mettre en question les processus de définition de l’action et de la contribution de chacun : ils sont des analyseurs des tensions entre les organisations classiques (bureaucratiques au sens de Weber) et celles qui naissent des expérimentations engendrées par la politique de la ville (les dispositifs). On peut alors interroger autrement d’une part, la manière dont les intervenants se détachent ou non et portent ou non leur appartenance à une organisation et à un corps de métier – comment ils manifestent leur ancrage professionnel en tant que salarié d’un conseil général par exemple – et, d’autre part, les ressources qu’ils mobilisent quand leur contribution semble moins routinière ou moins définie par l’institution, en tout cas plus personnelle.

8L’ouvrage propose trois entrées pour répondre à ce questionnement : l’une d’interrogation sociologique de l’histoire de la politique de la ville et de ses antécédents, une autre d’analyses de terrains qui montrent comment la question de l’autorité d’intervention se pose concrètement et quelles sont les adaptations des agents ordinaires de l’action publique en matière de politique de la ville, une troisième faite de propositions théoriques pour penser ces changements de pratiques. Ainsi les chapitres qui suivent n’ont-ils pas le même statut entre le premier chapitre (la naissance de la politique de la ville) et les suivants : ces derniers ayant en commun de présenter une analyse à partir d’enquêtes de terrain réalisées par l’auteur.

  • 11 La définition, que l’on approfondira plus loin, ne concerne que les dispositifs référés à la polit (...)
  • 12 « Problématisation ne veut pas dire représentation d’un objet préexistant, ni non plus création pa (...)
  • 13 Foucault M., 1975, Surveiller et punir, Paris, Gallimard.
  • 14 Cf. tableau p. 41-44.

9Les deux volets que constituent la problématisation (la manière de penser le problème et la situation sociale) et la pratique (la manière d’agir) de ceux qui y agissent le plus souvent en référence à cette politique publique sont liés. Logiquement, les actions sont référées plus ou moins explicitement aux attendus de la politique de la ville telle qu’elle se dessine depuis ses débuts. C’est tout l’intérêt d’analyser dans le premier chapitre le contexte de sa naissance dès la fin des années soixante-dix et les thèmes à partir desquels ont été engagés les actions et les dispositifs en tant que procédés d’une action publique qui a prétention à agir notamment sur les sociabilités et sur les civilités. On peut, de la sorte, saisir les mesures et les réajustements qui, au fil des années, ont défini cette politique publique, avant de se pencher sur sa mise en œuvre. On esquisse ainsi une sociologie de l’action publique par l’analyse de la politique de la ville et particulièrement sa genèse. L’attention portée à la relation au public et la valorisation du partenariat sont deux de ces facteurs qui la caractérisent et qui engendrent la déstabilisation des pratiques. Cette focalisation sur le relationnel implique que la notion de dispositif11 soit interrogée pour préciser sa signification dans le contexte de la politique de la ville et de ses antécédents, mais aussi pour étudier les effets déstabilisants que l’introduction de partenariats, par exemple intersectoriels, a pu avoir sur les agents de cette politique. Pour saisir le contexte et inscrire le dispositif en tant que point de méthode apparaissant dans une période donnée, on s’inspire de Michel Foucault qui évoque le dispositif comme un tout comprenant problématisation12 et divers éléments pratiques qui s’y rattachent (par exemple une nouvelle manière de penser le couple raison-folie ou pouvoir-sanction qui vont avec l’asile ou la prison)13. Pour rendre raison d’une émergence, il restitue le socle épistémologique qui la rend possible. Ici, on se contentera d’analyser le contexte pour apprécier la naissance de la politique de la ville afin de prendre en compte la dynamique socio-anthropologique dans laquelle prend sens une telle conception de l’action publique. Cette dynamique est marquée par un renversement de tendance avec le passage, en très peu d’années, d’une logique industrielle à une logique d’expérimentation. Dans un premier temps, il s’agissait de répondre aux problèmes urbains posés dans une période d’expansion industrielle puis, dans un second temps, d’expérimenter des solutions locales aux problèmes liés notamment à la désindustrialisation, en particulier des villes. Ce renversement de tendance prend corps dans un contexte de crise où le chômage croît sensiblement mais où surtout le poids relatif du secondaire dans la structure de l’emploi baisse au profit du tertiaire14. Les effets de la désindustrialisation se font particulièrement ressentir dans les banlieues et les changements se manifestent également dans la manière d’agir. Le local jusque-là minoré se voit subitement valorisé, alors que les actions se fondent sur une micro-sociologie (par exemple l’attention prêtée aux bas d’immeubles et aux regroupements de jeunes). Il s’agit, en parlant de renversement, de signaler un changement conjoncturel qui prend de court ceux qui agissaient jusque-là avec d’autres conceptions. Cette notion relativement floue n’a ni la puissance d’un concept comme celui d’habitus qui permet de prendre en compte les rapports sociaux structurants de la socialisation, ni celle de référentiel avec lequel on peut penser l’horizon commun d’un ensemble disparate d’acteurs. Elle permet, néanmoins, d’invoquer une phase où les conditions socioéconomiques et les cadres de l’action se transforment, obligeant à des adaptations plus ou moins grandes, selon la position occupée et la socialisation professionnelle.

  • 15 La chronologie détaillée en annexe permet de situer précisément les différentes étapes de la polit (...)

10Après cet éclairage15 qui sert pour l’ensemble des actions analysées dans l’ouvrage, les autres chapitres permettent de situer les différents acteurs et leurs rapports aux méthodes de la politique de la ville. Il n’est évidemment guère possible de faire un inventaire des actions mais de retenir celles qui caractérisent le mieux ces évolutions afin d’observer la diversité des rapports aux dispositifs et de mettre ainsi en évidence les changements dans la conception de l’action, tant sur le registre de l’organisation que sur celui de l’engagement de l’intervenant. Le choix opéré permet de tenir ensemble les trois domaines de référence que sont l’économie, la culture, le social et les principaux supports d’une telle politique publique : le logement, les espaces, les familles. Les interventions retenues s’inscrivent dans ces domaines et l’autorité ainsi que les ressources qui les soutiennent diffèrent selon qu’elles relèvent de l’un ou de l’autre (chapitres II, III et IV). On approche d’abord l’économie, centrale dans les analyses et les discours en étudiant l’économie sociale et solidaire (ESS). On tient ainsi compte de cette centration mais en interrogeant une forme de réponse qui se veut alternative et qui montre la différence de niveau entre ce qui provoque une crise de grande ampleur en matière d’emploi et les tentatives d’y répondre localement. À bien des égards, elle illustre ce renversement de tendance, comme nous le verrons avec l’analyse de la place qu’elle prend dans une ville de la région stéphanoise. Ce n’est pas sans ambivalence d’ailleurs que l’ESS est considérée : tour à tour valorisée pour l’alternative en termes de qualité de vie qu’elle est supposée promouvoir et dévaluée pour la faiblesse des réponses qu’elle semble apporter face à l’importance des problèmes d’emploi. L’analyse porte ensuite sur deux domaines : la culture, notamment des actions culturelles supposées favoriser l’intégration des populations immigrées, et la famille qui, dans les cas étudiés, n’est pas approchée en tant que telle mais pour les attentes manifestées à l’égard de certains de ses membres (les mères, les pères) et des rapports de génération. Ces registres d’action, sur plus d’un point, s’enchevêtrent. La famille, selon son histoire, relève également de l’interculturalité et l’action sur ses membres n’est pas sans rejaillir sur la vie sociale. Si les deux entrées se complètent en partie, elles diffèrent aussi. L’action culturelle vise à améliorer la vie sociale dans sa globalité et s’adresse à l’ensemble des populations, toutes générations confondues. Le vivre-ensemble et la définition d’une transition anthropologique en constituent le fondement. Les membres de la famille qui se voient soutenus, quelle que soit leur situation culturelle, le sont dans une perspective d’autonomisation et donc d’intégration sociale dans l’esprit des promoteurs de ces actions. Ces deux types d’action, supposés se conforter, permettent de questionner les modalités de conception où, dès le départ, se joue un processus de légitimation. Dans le domaine de l’action culturelle, il est intéressant de voir comment se pose la question de la reconsidération du couplage culture savante/culture populaire mais aussi celle de la relation professionnel/amateur. Avec cette action culturelle, où se déploient des tentatives d’innovation, les actions analysées révèlent des processus de coproduction (Pulsart) qui en assurent la légitimité auprès des acteurs à moins que celle-ci ne soit indexée à la connaissance et au souci de répondre à des besoins supposés propres à une population donnée (les jeunes pour Ya de la banlieue dans l’air). Mais dans tous les cas, la relation au local et au public devient une pierre d’achoppement de l’autorité d’intervention. Dans le domaine de la famille, les mères se voient investies d’un rôle d’animatrice sociale (Les Amis de la maternité) alors que les pères sont soutenus, pour devenir les alliés dont les travailleurs sociaux ont besoin, afin d’établir et entretenir une relation avec les jeunes (Mémoire des pères, devenir des jeunes). La familiarité et la connaissance des populations les plus difficiles à contacter (ou avec lesquelles il s’avère difficile de travailler) sont, sur ce registre d’action, des ressources recherchées. Dans ces trois chapitres, les évolutions dans les conceptions des actions et leur légitimation concernent des acteurs aussi divers que des artistes, des entreprises, des élus ou des habitants. Le coup de projecteur ainsi donné éclaire l’action, aussi bien sur les registres économique que culturel, mais il permet aussi de ne pas se limiter aux intervenants professionnels et de voir comment, avec la famille notamment, une partie des habitants est invitée à agir sur elle-même.

11Les chapitres suivants (V, VI) sont consacrés aux professionnels et à l’analyse de leurs pratiques dans deux secteurs, le logement et le travail social, pour questionner les rapports qui s’instaurent avec les dispositifs. On s’intéressera plus particulièrement à des pratiques de salariés d’organismes bailleurs ou de travailleurs sociaux professionnels, référées à des principes comme la proximité ou la médiation qui sont supposés guider l’action des participants à l’action publique. On prendra appui sur le concept de référentiel (Pierre Muller) pour analyser les changements qui affectent notamment les travailleurs sociaux, lorsqu’ils ne peuvent plus se contenter du seul soutien psychologique à apporter à leur public, mais qu’ils doivent prendre en compte la situation locale et le système d’intervention dans lequel leur action prend place. Ce sont d’autres ressources qui sont alors mobilisées pour fonder l’autorité d’intervention. Dans le logement social, l’exposition de ceux qui agissent est sans doute plus grande. Le risque est en tout cas présenté comme plus grand par les salariés des logeurs sociaux qui tentent de mettre en œuvre ce qu’ils nomment une gestion de proximité. Comment se protègent-ils face à ces risques ? Les uns puisent dans leur connaissance du quartier, les autres acquièrent un sens aigu de la gestion des espaces et du temps pour instaurer des rapports plus apaisés avec les jeunes. Les travailleurs sociaux n’échappent pas non plus à ces difficultés. Ils sont plus ou moins sceptiques et s’engagent plus ou moins franchement dans les dispositifs selon que les règles de fonctionnement entre partenaires ont été clarifiées ou non, notamment pour ce qui concerne l’échange des informations relatives aux familles.

12Tous ces intervenants n’occupent pas la même position de départ dans ces dispositifs. Certains tiennent des fonctions quelque peu déconsidérées (déconsidération réelle ou supposée), comme par exemple les salariés des logeurs qui sont dans certains cas désignés comme implicitement responsables de la concentration de populations défavorisés ou encore des travailleurs sociaux présumés trop attachés à des raisonnements psychologisants. D’autres se définissent, au contraire, par des positions quasiment d’avant-garde, comme ces artistes intervenant dans des écoles dites difficiles. Mais pour la plupart, la relation au public constitue un enjeu majeur. Parfois, c’est dans cette relation que se joue la plus grande exposition et que naît une sorte d’épuisement lorsqu’il faut justifier l’intervention, notamment aux yeux de bénéficiaires comme les jeunes. Cette explicitation devient même un exercice éprouvant lorsque ces derniers remettent en question l’intervention elle-même. Car la relation au public, outre ce qu’on a dit plus haut sur l’appel à mobilisation qui leur est adressé, connaît de sensibles changements. Les usagers, désignés en tant que citoyens ou habitants selon qu’on invoque l’espace politique ou celui de l’action sur les espaces urbains, tendent de moins en moins à se cantonner dans un rôle passif face aux services publics. Il n’est pas rare que la relation entre agents et usagers soit agressive voire violente. Bon nombre d’intervenants sont éprouvés par des rapports plus ou moins tendus, notamment avec les plus jeunes. Plus largement, leur légitimité aux yeux du public ne va plus de soi. Même si tous les publics ne remettent pas en question les fondements de l’intervention et n’épuisent pas les acteurs, cette difficulté relationnelle illustre les changements relatifs aux rapports qui s’instaurent entre intervenants et publics.

13On le constate avec les travailleurs sociaux qui occupent dans les années 1970 une position valorisée et tiennent une fonction d’accompagnement. Ils figurent alors parmi ceux qui facilitent l’expression de soi et la prise en compte du relationnel avec les publics auprès desquels ils agissent. Ils participent de la sorte à une considération valorisante de la subjectivité dans l’espace public. À la même époque, les logeurs sont par contre ceux qui produisent des logements, mais à qui il sera reproché, à tort ou à raison, d’ignorer ceux qui les habitent. Pour les travailleurs sociaux, la mise en avant du seul travail sur la relation se révèle très vite insuffisante en tant que finalité aux yeux des partenaires et même des publics. La définition du logement seulement en tant que produit est tout aussi insuffisante pour les logeurs. Les uns et les autres, dans le cadre de la politique de la ville, doivent ajuster leurs façons de faire : les premiers en cherchant d’autres supports à leurs interventions que la seule relation ; les seconds en tentant d’établir un lien qui ne se limite pas au paiement du loyer ou à l’état des lieux à l’entrée et à la restitution du logement.

14Cette importance de la relation dans la définition de l’autorité d’intervention est analysée dans la partie conclusive. L’intersubjectivité et les ressources propres à la personne de l’intervenant deviennent des facteurs déterminants dans la structuration de son assise, ce qui revient à produire une action publique singularisée. Cette singularisation doit cependant être replacée dans une nouvelle configuration marquée par une diversification des acteurs et une valorisation de l’espace local dédié à recevoir les « cultures du monde ». Mais au-delà de la diversité tant des actions que des positions tenues par les intervenants, une thématique cristallise à elle-seule les tensions relatives à l’action dans les banlieues : celle des jeunes. Elle s’offre comme une entrée pour affiner ce questionnement sur l’autorité, lorsque celle-ci ne se réduit pas à une capacité à imposer un pouvoir, mais comme une compétence pour établir et entretenir une relation dissymétrique dès lors que l’adulte est investi d’une responsabilité d’encadrement. L’autorité d’intervention, explorée ici par l’analyse des ressources que les intervenants utilisent dans des activités sociales ou culturelles, afin de voir comment se fonde la relation à un public indifférencié, gagnera à être questionnée non pas à partir de cette catégorie particulière tout aussi insaisissable qu’omniprésente dans les discours (les jeunes) mais en l’approchant par le prisme des rapports intergénérationnels.

  • 16 Jobert B. et Muller P., 1987, L’État en action : politiques publiques et corporatismes, Paris, PUF
  • 17 Le présent ouvrage reprend et affine la deuxième partie du rapport d’habilitation à diriger des re (...)

15Au total, cet ensemble d’interventions dans différents domaines s’offre comme un analyseur non du seul État en action pour reprendre le titre de Bruno Jobert et Pierre Muller, car ce n’est pas sa seule action qui est interrogée ici, mais de l’action publique qui résulte de son impulsion et de l’appui des autres acteurs16. En se définissant de plus en plus par l’intersectorialité et la participation de la société civile, celle-ci a considérablement changé depuis les années 1970. C’est ce qui justifie que le questionnement sur l’autorité d’intervention débute par une contextualisation pour situer les dispositifs, avant de les saisir par ces différents volets allant de la légitimation institutionnelle et entre partenaires jusqu’à l’assurance que prend l’individu dans cette mise en œuvre. Le questionnement sur l’autorité d’intervention ne se cantonne donc nullement à ce qui est habituellement référé au pouvoir. Il porte sur l’articulation entre l’idée qu’on se fait de la pertinence d’une action (légitimité) et l’assurance que possèdent ou non les intervenants – leur assise – dans une production conjointe. Le choix de ce terme d’« assise » semble préférable à celui d’autorité trop souvent renvoyée à une relation de pouvoir, même si par commodité on utilisera l’un et l’autre. L’attention portée à cette assise permet de questionner l’assurance grâce à laquelle l’intervenant s’autorise à dire ce qu’il dit et à faire ce qu’il fait. Et on peut penser que l’assise du fonctionnaire, lorsqu’elle s’enracine dans le système bureaucratique tel que l’entend Max Weber avec les fixations et les certitudes procédurales, diffère de celle de l’intervenant devant s’inscrire dans un système de relations, celui des dispositifs, où l’expérimentation est une visée constante. Il est alors sans doute fécond d’analyser en terme d’habitus décalé la déstabilisation que connaissent ceux qui, d’une manière ou d’une autre, travaillent en relation avec les administrations classiques et les dispositifs. De la sorte, on prend en considération la socialisation dans le métier et les références telles qu’elles sont plus ou moins partagées par les salariés d’un même secteur, pour mieux apprécier la mise à l’épreuve que constitue ensuite, pour la plupart des intervenants, l’appropriation des nouveaux principes d’intervention. On ne réduit ainsi ni à l’immédiateté, car par l’habitus, on prend en compte la socialisation ou l’institutionnalisation, ni à la reproduction, car le décalage est une sorte d’ajustement inhérent à une société historique qui, par définition, contient une part de créativité. L’intérêt de la prise en compte de cette tension entre ce que l’individu doit au collectif (par la socialisation, par son ancrage institutionnel, par sa participation au dispositif) et ce que le collectif doit à l’individu est d’obliger à une épistémologie centrée sur les articulations (entre passé et présent de l’individu, entre organisation bureaucratique et dispositif). On pose ainsi la primauté de la socialisation professionnelle, pour mieux se pencher sur des situations de mise à l’épreuve, où l’on accorde toute l’importance aux ressources individuelles dans différents domaines (action culturelle, famille, économie sociale et solidaire, logement social, travail social). De la sorte, par ces intervenants et les ressources qu’ils mobilisent, se trouve interrogée la mise en œuvre d’une action publique dont le statut reste ambigu lorsque, par la politique de la ville, semble se dessiner une politique d’intégration qui ne porte pas ce nom. Cette politique publique se caractérise doublement : par la psychologisation qu’on tentera d’éclairer avec ce questionnement sur l’autorité et par une ethnologisation qu’on essaiera d’approcher avec l’analyse de l’interculturalité souvent mise en relief. Ces deux orientations apparaissent dès les années 1970, dans un contexte que nous allons analyser avant de caractériser la politique de la ville et de préciser la sociologie de l’action publique qu’elle permet17.

Notes

1 Différentes lois rappellent cette coopération et ces objectifs. C’est le cas de la Loi n° 96-987 du 14 novembre 1996 relative à la mise en œuvre du pacte de relance pour la ville : « La politique de la ville et du développement social urbain est conduite par l’État et les collectivités territoriales dans le respect de la libre administration de celles-ci, selon les principes de la décentralisation et dans le cadre de la politique d’aménagement du territoire… elle a pour but de lutter contre les phénomènes d’exclusion dans l’espace urbain et de favoriser l’insertion professionnelle, sociale et culturelle des populations habitant dans des grands ensembles ou des quartiers d’habitat dégradé. À cette fin, des dispositions dérogatoires du droit commun sont mises en œuvre, dans les conditions prévues par la présente loi, en vue de compenser les handicaps économiques ou sociaux des zones urbaines sensibles, des zones de redynamisation urbaine et des zones franches urbaines. »

2 Comme le fait Magali Nonjon (« Professionnels de la participation : savoir gérer son image militante », Politix, 2/2005, n° 70, p. 89-112), pour la participation en questionnant les effets de la professionnalisation sur le militantisme.

3 Bacqué M.H., Rey H., Sintomer Y., 2005, Gestion de proximité et démocratie participative, Paris, La Découverte ; Hammouche A., 1996, « La gestion du bailleur et le travail social à l’épreuve de la proximité », Espaces et sociétés, 84-85, p. 137-151.

4 Autès M., 2005, « Territoires et subjectivités : les nouveaux défis de l’action sociale », Recherches et prévisions, n° 81, septembre, p. 9-17 ; Mansanti D., 2005, « Le développement social local : une catégorie au service du changement », Recherches et prévisions, n° 81, septembre, p. 19-28. Travaux auxquels il faut ajouter, pour une analyse socioéconomique : Maurin E., 2004, Le ghetto français. Enquête sur le séparatisme social, Paris, Seuil, et, pour une approche sur les conditions sociales, Beaud S. et Pialoux M., 1999, Retour sur la condition ouvrière, Paris, Fayard, ainsi que mon livre Hammouche A., 2007, Les recompositions culturelles. Sociologie des dynamiques sociales en situation migratoire, Strasbourg, PUS.

5 Voir en annexe p. 313 la présentation officielle du CLS qu’on peut prendre comme exemple de ce type de dispositif.

6 CRIDEL, Contrat de ville, développement local et développement social, Paris, 1994.

7 Ce processus d’individuation prend sens dans une configuration, c’est-à-dire en considérant les attentes dans une conjoncture donnée à l’égard de la personne et de l’affirmation de sa singularité. L’individuation au sens de Norbert Elias résulte d’une intériorisation des contraintes externes à l’individu et d’un auto-contrôle qui conditionne la conscience de soi. Cf. Norbert Elias, 1991, La Société des individus, Paris, Fayard.

8 Tissot S. et Poupeau F., 2005, « La spatialisation des problèmes sociaux », ARSS, n° 159, p. 4-9 ; Castel R., 1995, Les Métamorphoses de la question sociale. Une chronique du salariat, Paris, Poche. Pour une vision d’ensemble et pour se repérer dans les différentes étapes d’institutionnalisation, voir la chronologie présentée en annexe p. 283. Voir aussi Stébé J.-M., 2007, La crise des banlieues. Sociologie des quartiers sensibles, Paris, PUF, et Anderson A, Vieillard-Baron H., 2003, La politique de la ville. Histoire et organisation, ASH, Lamarre.

9 Avenel C., 2003, « Quelle démarche d’évaluation pour le travail social ? », Informations sociales, 110, septembre, p. 92-99 ; Ion J., 1990, Le travail social à l’épreuve du territoire, Toulouse, Privat ; Palier B., 2002, « L’évolution des cadres de l’intervention sociale en France », Informations sociales, 104, p. 30-39 ; Thauriale T., 2002, « Travail social et territoire », Informations sociales, 104, p. 96-105.

10 Lascoumes P., Le Galès P., 2005, Gouverner par les instruments, Paris, Presses de Sciences Po.

11 La définition, que l’on approfondira plus loin, ne concerne que les dispositifs référés à la politique de la ville. La notion de dispositif est bien plus ancienne que ne l’est son usage politico-administratif dans le champ des politiques urbaines. À titre d’exemple les dispositifs de normalisation de la famille étudiés dans Joseph I., Fritsch P., Battegay A., 1977, Disciplines à domicile, Fontenay-sous-Bois, Recherches, n’impliquaient pas nécessairement du partenariat ni la collaboration de ceux qui y étaient soumis.

12 « Problématisation ne veut pas dire représentation d’un objet préexistant, ni non plus création par le discours d’un objet qui n’existe pas. C’est l’ensemble des pratiques discursives ou non discursives qui fait entrer quelque chose dans le jeu du vrai et du faux et le constitue comme objet pour la pensée (que ce soit sous la forme de la réflexion morale, de la connaissance scientifique, de l’analyse politique, etc.). » Foucault M., 1994, Dits et écrits 1954-1988, Paris, Gallimard, p. 670.

13 Foucault M., 1975, Surveiller et punir, Paris, Gallimard.

14 Cf. tableau p. 41-44.

15 La chronologie détaillée en annexe permet de situer précisément les différentes étapes de la politique de la ville et d’analyser les mesures significatives et leur regroupement en domaines d’action qu’elles contribuent à conforter ou à instaurer. Cette chronologie constitue de la sorte une histoire de la politique de la ville rarement présentée sous cet angle.

16 Jobert B. et Muller P., 1987, L’État en action : politiques publiques et corporatismes, Paris, PUF.

17 Le présent ouvrage reprend et affine la deuxième partie du rapport d’habilitation à diriger des recherches (Autorité et processus de légitimation dans les rapports sociaux de génération) soutenu en juin 2003. Il s’est enrichi des remarques du jury (Maurice Blanc, Philippe Fritsch, Yves Grafmeyer, Rémi Lenoir, François de Singly, Bernard Vernier), des enseignements de travaux ultérieurs, notamment d’une recherche sur l’autorité menée dans le cadre d’une délégation CNRS et avec le soutien de l’État et de la ville de Vaulx-en-Velin, dans l’agglomération lyonnaise et à Fortaleza (Brésil) de novembre 2005 à mars 2010. Il fait suite à un ouvrage consacré à la première partie du rapport HDR (Les recompositions culturelles. Sociologie des dynamiques sociales en situation migratoire.). Les données dont il sera fait état dans ce qui suit proviennent de plusieurs enquêtes menées par l’auteur depuis 1990 dans les régions lyonnaise, stéphanoise et parisienne, et dont certaines ont fait l’objet de publication ; la méthodologie est précisée pour chacune des recherches dans le chapitre qui leur est consacré.

© Presses universitaires du Septentrion, 2012

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