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Gouverner un monde toxique

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Soraya Boudia
, 
Nathalie Jas

Gouverner par le risque

Texte intégral

1À la fin des années 1960, les administrations publiques et les grandes industries des pays occidentaux firent face à une crise profonde de légitimation des activités industrielles au regard des dégâts environnementaux et sanitaires qu’elles engendraient. L’un des traits marquants de cette période fut en effet la multiplication des mobilisations autour du thème de l’environnement, avec une transformation profonde de leurs significations. Cette transformation était particulièrement visible aux États-Unis où la question environnementale n’était pas nouvelle, ni dans les politiques publiques ni pour de nombreuses associations agissant notamment pour la préservation des grands parcs naturels. Si, jusqu’au milieu des années 1960, une préoccupation de conservation avec une vision utilitaire centrée sur la gestion rationnelle des ressources naturelles avait prévalu au sein des acteurs de l’environnement (Deleage, 1992 ; Masutti, 2012), « l’environnementalisme » qui se développa dans la seconde moitié des années 1960, fit sien une série de nouveaux questionnements.

2Cet environnementalisme, aux origines variées et discutées par l’historiographie (Sellers, 2012 ; Egan, 2007 ; Egan et Crane, 2008 ; Dunlap, 2015), mit en avant de nouvelles problématiques qui couvraient un large spectre de questions, au premier rang desquelles les effets irréversibles des pollutions environnementales, l’épuisement des ressources, la place du genre humain dans la biosphère, l’importance des impacts sanitaires ou encore l’absence de démocratie dans les choix technoscientifiques (Boudia et Jas, 2007b ; Brown et Mikkelsen, 1990). Dans le cadre de ce mouvement, la dimension sanitaire devint centrale (Hays, 1989 ; Scheffer, 1991). Ces différentes thématiques furent portées par une myriade d’associations animées par des figures comme celle de l’avocat américain Ralph Nader, promoteur du mouvement des consommateurs. Ces associations ne fleurirent pas qu’aux États-Unis. Les nombreuses activités préparatoires à la Conférence des Nations unies sur l’environnement humain de 1972 montrent l’existence de cet activisme dans les différents pays, notamment ceux de l’Europe du Nord. Dans des logiques d’alliances, de mises en commun de ressources et d’augmentation des capacités d’action, des associations nationales se fédérèrent et constituèrent des réseaux (Keck, 2005 ; Tarrow, 1998 ; Pellow, 2007) qui se renforcèrent par la création, à partir du début des années 1970, d’une nouvelle génération d’organisations non gouvernementales à vocation transnationale, comme les Amis de la Terre créée en 1969 ou Greenpeace fondée en 1971. Ces mobilisations critiques, organisées et multiformes, agissaient aussi bien sur le terrain politique et juridique que scientifique. Elles n’hésitaient pas à recourir à des actions radicales dans une période marquée par la multiplication des mouvements revendicatifs.

3Progressivement, les contestations environnementalistes, après le mouvement civique (aux États-Unis) et la lutte contre la guerre du Vietnam, accentuèrent ce qui était alors perçu par une partie des élites dirigeantes, politiques et économiques, comme une véritable crise de société. À partir du tournant des années 1960 et 1970, la recherche de solutions institutionnelles et politiques ouvrit sur une période d’effervescence qui dura une bonne quinzaine d’années, et pendant laquelle un nombre croissant d’experts explorèrent différentes voies pour définir de nouvelles modalités de gestion des problèmes posés. Cette période de crise déboucha sur des reconfigurations importantes des systèmes de régulation. Ces dernières se traduisirent par exemple par l’adoption de nouvelles législations comme, aux États-Unis, le National Environmental Policy Act 1969, le Clean Air Act 1970, le Clean Water Act 1972, le Toxic Chemical Substances Act 1976 (Jones, 1975 ; Milazzo, 2006). Au sein de la Communauté économique européenne, les premières législations environnementales prirent la forme de directives, comme la directive 67/548/CEE de 1967 sur les substances chimiques. L’adoption de ces législations s’accompagna de la création de nouvelles institutions, notamment d’agences d’évaluation et de régulation comme l’Environmental Protection Agency (EPA) en 1970 ou l’Occupational Safety and Health Administration (OSHA) en 1971 aux États-Unis ou la mise en place, en Europe, à partir du début des années 1970 de comités d’experts spécialisés.

4Cette période fut également marquée par un essor sans précédent de l’expertise internationale sur les risques sanitaires et environnementaux et conjointement par le développement d’une production scientifique consacrée aux questions de toxicité (Jas, 2014). L’Organisation de coopération et de développement économique (OCDE) et différentes organisations onusiennes initièrent de nouveaux programmes de recherche et d’expertise et développèrent des systèmes de mesure et d’évaluation des risques sanitaires et environnementaux destinés à éclairer la décision. C’est ainsi que fut réuni un important corpus de données et que des communautés internationales d’experts se structurèrent ; par exemple, dans le cadre du Scientific Committee on the Problems of the Environment (SCOPE) créé en 1969 au sein de l’International Council for Science (ICSU), et qui fit fonction de comité scientifique du Programme des Nations unies pour l’environnement PNUE.

L’essor des savoirs scientifiques sur les toxiques

5La question des effets biologiques, sanitaires et environnementaux des pollutions environnementales fit donc l’objet d’une importante production scientifique. Parmi les thématiques traitées, celle des carcinogènes tint une place centrale. Elle fut portée par une double intention : d’une part, la définition d’un cadre et de méthodologies de qualification de ces substances et d’autre part, la conception de politiques de gestion et de régulation. Ce fut dans ce contexte qu’en 1968, peu de temps après sa création, le Centre international contre le cancer (CIRC) attaché à l’OMS fut sollicité pour fournir des informations sur les carcinogènes chimiques de l’environnement. En 1972, le CIRC publia sa première monographie couvrant des produits organiques, inorganiques et naturels (IARC, 1972) et établit un premier classement des carcinogènes qui servit de base aux différents systèmes adoptés par la suite.

6Les institutions nationales et internationales de régulation des substances chimiques continuaient à s’appliquer à établir les toxicités éventuelles pour un ensemble de substances chimiques, notamment celles utilisées dans les aliments et/ou présentes dans les environnements de travail, à les classer en fonction de ces toxicités et à établir des spécifications. Mais la problématique de la fixation de seuils d’exposition supposés protéger des effets délétères suscita des controverses extrêmement vives qui débordèrent largement des milieux scientifiques et de régulation dans lesquelles elles prenaient corps. En effet, dans les années 1970, plusieurs travaux scientifiques, notamment des études épidémiologiques vinrent confirmer que différentes substances chimiques avaient une incidence certaine sur les cancers, bien au-delà de ce qui était mis en avant par les options les plus conservatoires. Autrement dit, l’idée que de nombreuses substances avaient des effets carcinogènes sans seuil gagnait en importance dans les milieux scientifiques. Pourtant, la logique d’interdiction du marché et des usages des substances carcinogènes restait une position inenvisageable et irréaliste, ce qui transparaissait y compris dans les considérations des experts scientifiques (Bachi, 2010). Un tel parti pris était largement défendu — directement ou par l’intermédiaire des nombreux scientifiques qu’elle finançait — par une industrie chimique puissante, qui n’avait jamais économisé son énergie, ni ses moyens financiers, pour promouvoir son image et défendre ses intérêts (Ross et Atmer, 2010).

7À partir des années 1970, la question des effets des faibles doses de polluants et donc de l’existence ou non d’un seuil pour de nombreuses substances devint un large objet de controverse scientifique, amplifié par des associations environnementalistes. Trois grandes attitudes scientifiques se dégagèrent, attitudes qui structurent encore les débats actuels. Un premier groupe de scientifiques persista à défendre l’hypothèse de l’existence de seuils en mettant en avant que les études épidémiologiques ne portent pas sur des cohortes suffisantes pour conclure définitivement, ou encore que les méthodologies mises en œuvre étaient discutables. Un second groupe adopta une position opposée, arguant qu’il y avait suffisamment d’études pour affirmer qu’il y a des effets sans seuil. Entre les deux, une large partie des scientifiques voyaient là une question encore ouverte, dominée par l’incertitude sur la causalité entre exposition et effets ainsi que sur les modalités d’administration de la preuve. Ces convictions ou partis pris scientifiques ne recouvraient pas forcément des prises de positions sur l’attitude à adopter dans la gestion des substances, une partie des scientifiques concernés ne se préoccupant pas du tout de la circulation des substances chimiques sur les marchés ou de l’exposition des populations. Nombre d’entre eux mettaient en avant deux idées importantes : d’une part, l’ampleur des incertitudes chevillées au problème des faibles doses et la nécessité de cumuler plus de données selon des méthodologies scientifiques bien définies, et d’autre part, les difficultés à faire reposer toute décision en matière de régulation sur les seules données scientifiques. Comment, dès lors, gouverner les carcinogènes ? Ce fut le domaine du nucléaire qui servit de laboratoire et de ressource pour trouver un mode de régulation qui reposait sur une philosophie basée sur la mise en balance des bénéfices et des risques d’une activité.

8À partir du milieu des années 1970, les modalités de définition et de régulation d’un nombre limité de ces cancérogènes devaient servir à poser le cadre de la régulation d’autres substances dangereuses. En 1974, un groupe d’experts de l’OMS (OMS, 1974) formula l’idée générale que : « Dans les circonstances où l’exposition au cancérogène est impossible à éviter, ou lorsque l’interdiction d’une substance serait durement ressentie ou économiquement irréalisable, il incombe aux toxicologues d’évaluer les risques associés aux différents degrés d’exposition » (OMS, 1974, p. 14). En 1975, l’EPA publia un premier guide de risk assessment en s’appuyant sur le cas du chlorure de vinyle et l’année suivante élabora un guide provisoire plus général. En 1976, aux États-Unis fut adopté le Toxic Substances Control Act (TSCA) qui visait à réguler les substances chimiques nouvelles ou anciennes proposées, celles produites aux États-Unis comme celles importées pour la production ou pour le marché. L’objectif déclaré était de s’assurer que ces substances ne posaient pas de risques irraisonnables. Dans ce cadre, les industriels étaient supposés tester les substances et communiquer une série d’informations notamment sur leur toxicité. L’autre nom qui fut parfois donné à cet acte (the Toxic Substances Conversation Act — pour TSCA) laisse entrevoir ce qu’un certain nombre d’environnementalistes pensaient de la portée effective de cette législation (Epstein, 1979).

9Face à la multiplication de la contestation des dangers des innovations technoscientifiques et des dégradations de l’environnement, plusieurs dirigeants politiques et scientifiques, en particulier aux États-Unis, estimaient qu’il était nécessaire d’apporter des réponses qui parviendraient à contenir les débordements matériels et politiques engendrés par des activités économiques dont ils jugeaient le développement inexorable malgré leurs coûts sanitaires et environnementaux. À partir de là, il s’agissait moins de prétendre à une maîtrise totale de ces débordements que de proposer un nouveau contrat social reposant sur une reconnaissance partielle des risques et sur de nouvelles procédures d’évaluation, de gestion et de réparation.

La quête d’une démarche générique d’évaluation des risques

10Entre la fin des années 1960 et le début des années 1980, plusieurs communautés d’experts (Boudia, 2013b ; Cranor, 1993 ; Jasanoff, 1990) et agences fédérales américaines, l’Environmental Protection Agency (EPA), la Occupational Safety and Health Administration (OSHA), la Food and Drug Administration (FDA), les National Institutes of Health (NIH) ou encore la National Science Foundation (NSF), engagèrent une réflexion sur la définition d’une méthodologie transversale d’évaluation et de décision concernant des activités présentant des risques technologiques, sanitaires ou environnementaux (Boudia, 2014b).

11Plusieurs comités d’experts furent ainsi réunis par la National Academy of Sciences (NAS) et le National Research Council (NRC), deux institutions organiquement liées, qui agrègent un nombre important d’experts dans différents domaines, et qui eurent un rôle scientifique et politique déterminant dans la vie américaine, en offrant une expertise diversifiée sur les principaux enjeux scientifiques et politiques du moment. Parmi ces comités d’experts se distinguaient le Committee on Public Engineering Policy (COPEP) au début des années 1970, le Committee on Risk Assessment and Decision-Making (CORADM) en 1977 et le Committee for the Institutional Means for Risk Assessment en 1982. À côté de ces travaux d’expertise, se développèrent également, à partir de la fin des années 1970, plusieurs travaux de recherche grâce à l’investissement de la National Science Fondation. La NSF fonda ainsi le groupe Technology Assessment and Risk Analysis (TARA) pour gérer le financement et le développement de recherches sur ces nouvelles perspectives en matière d’évaluation probabiliste et quantitative des risques, de calcul du rapport bénéfice-risque et d’étude de la perception sociale des risques. Elle contribua également à la structuration d’une communauté professionnelle dédiée à l’analyse et à la gestion du risque (Golding, 1992) réunie au sein d’une association internationale, The Society for Risk Analysis (SRA) et d’un journal, Risk Analysis, et dont le succès ne se dément pas depuis lors.

12Les travaux engagés pour définir les concepts et les méthodologies de l’analyse et de l’évaluation des risques, mobilisèrent de nombreux chercheurs dont certains jouissaient d’une certaine renommée dans leur domaine. Ils empruntèrent plusieurs voies avec des collaborations pluridisciplinaires. Deux grandes thématiques se distinguèrent particulièrement : d’une part, celle de la perception et de l’acceptabilité sociale des risques et d’autre part, celle de la mise en œuvre des méthodes de l’analyse économique pour démontrer les coûts et les bénéfices des décisions et des politiques mises en œuvre.

13La première thématique traduisait clairement le souci d’un ensemble d’experts et d’institutions de trouver une réponse aux critiques des technologies à risques. Les réactions face aux risques sont alors approchées sous l’angle de la perception, celle du public, avec l’introduction progressive d’une césure entre « risque objectif » et « risque perçu » — l’écart entre les deux permettant de mesurer le degré « d’acceptabilité sociale des risques ». En fin de compte l’idée est que le problème n’est pas tant l’existence potentielle d’un danger que son acceptation — ou pas — par une population. Pour plusieurs acteurs institutionnels, elle avait pour corollaire que le risque économique pour les industriels réside dans la contestation que peut générer une activité ou une décision et qu’il faut donc que les comportements des populations et des individus dans des situations de danger puissent être mieux saisis. Parmi les contributions significatives, celles de Chauncey Starr, doyen de la School of Engineering and Applied Science de l’Université de Californie Los Angeles (UCLA) ont été pionnières. Son article canonique, « Social Benefit versus Technological Risk » publié dans Science (Starr, 1969), donne à voir les deux éléments qui structurent son approche. Le premier concerne la comparaison systématique entre différents risques, basée sur un élément central, la morbidité. Le second se propose d’estimer l’acceptabilité ou le rejet d’un risque sur la base de l’examen d’étude de cas passés. Starr saisissait assez bien les limites et les incertitudes de son approche, mais il affirmait qu’elle fournissait une première méthode pour répondre à une question devenue célèbre depuis, « how safe is safe enough? » (Starr, 1969, p. 1237). À la suite de Starr, des auteurs s’emparèrent de son approche avec enthousiasme pour tenter de lui donner une base empirique solide. D’autres exprimèrent leur scepticisme sur la possibilité de comparer différents risques ou s’employèrent à montrer comment l’approche de Starr incorporait des valeurs sociales et politiques (Otway et Cohen, 1975).

14Deux autres figures, Daniel Kahneman (prix Nobel d’économie en 2002) et Amos Tversky jouèrent aussi un rôle important dans la structuration et l’essor de travaux sur la perception du risque, et plus généralement sur la psychologie ou psycho-sociologie des risques. Leurs travaux entraient en dialogue critique avec l’économie du risque pour laquelle un risque correspond à un calcul mathématique. Leur critique de la modélisation économique suivait ainsi trois lignes directrices. La première mettait en avant que les informations dont disposent les agents en situation d’incertitude ne sont pas mobilisables directement mais uniquement à travers le recours à un cadre interprétatif. La seconde concernait l’usage des probabilités par les personnes en situation de risque. Les deux auteurs insistaient sur le fait que le calcul de probabilités n’est pas signifiant pour une majorité de non scientifiques. Ils affirmaient que ces personnes procèdent par comparaison entre les gains et les pertes, en référence à un état jugé normal, sans risque. Enfin leur troisième ligne de critique soulignait que l’évaluation des risques, risques de pertes ou chances de gains, est inséparable de jugements subjectifs et donc que, dans les décisions face aux risques, les individus sont influencés par la façon dont les informations leur sont présentées (Kahneman et Tversky, 1971 ; Slovic et Tversky, 1974). De là, ils énonçaient ce qui est connu sous le nom de la « théorie des biais », laquelle synthétise un ensemble de données sur les biais cognitifs dans la perception des risques (Kahneman et Tversky, 1979). Dans l’analyse et la gestion du risque, cette école fut florissante donnant lieu à la formulation du paradigme psycho-social par des élèves et collaborateurs de Tversky comme Paul Slovic, Baruch Fischoff, Sarah Lichtenstein ou Howard Kunreuther (Pidgeon et al., 2003).

15L’un des résultats importants de cette école est que la perception du risque est liée au degré de choix des individus : les risques volontaires sont bien plus acceptés que ceux qui sont subis. L’ouvrage, Acceptable risk, rédigé par William Lowrance et qui synthétise une partie des travaux de l’Académie des sciences, propose même une définition du risque par son degré d’acceptabilité : une activité n’est pas dangereuse « si les risques qui lui sont associés sont jugés acceptables » (Lowrance, 1976, 8). Dans une telle approche, les problèmes qui se posent ne peuvent pas être appréhendés de façon binaire, une activité n’étant plus considérée comme dangereuse ou inoffensive en soi. Tout devient une question d’équilibre entre différents paramètres et un problème de jugement par la collectivité. De ce fait, la question posée est celle de la définition de critères de décision pour poursuivre ou arrêter une activité à risques et celle des modalités de légitimation de ces décisions.

16La seconde thématique autour de laquelle s’organisait une grande partie des travaux des comités d’experts sur le risque concernait l’élaboration de méthodologies de quantification des risques ainsi que celles des coûts et des bénéfices qu’ils engendrent. L’objectif affiché était celui de rendre commensurables et comparables différents paramètres intervenant dans les décisions et dans l’élaboration des politiques. Il ne s’agissait pas là d’une quête nouvelle (Porter, 2017 ; Boudia, 2016). Comme le montrent les travaux d’Alain Desrosières, le recours à la quantification et à différentes techniques d’évaluation a accompagné l’établissement des États modernes dont le champ d’action n’a cessé de croître (Desrosières, 2000). L’essor de cette rationalité quantificatrice renvoie à une confiance croissante dans les nombres et dans leur pouvoir d’aide à la décision et à la définition de politiques publiques. Pour certains experts engagés dans la définition de méthodologies de quantification des risques, l’approche économique était la seule voie susceptible de fournir une méthodologie opérationnelle car « l’estimation des dommages en termes monétaires permet de fondre en un seul chiffre les différents types de dommages » (Möler et Wyzga, 1976, 6). Les différents travaux engagés témoignent d’une montée en puissance d’un raisonnement dominé par l’analyse coût-bénéfice et une tendance croissante à tenter de traduire en termes financiers des dommages sanitaires et environnementaux. Une telle approche fut préconisée dès les premiers travaux d’expertise. Le président de l’un des comités, le COPEP, le physicien Harvey Brooks, éminence grise des politiques de la science, auteur d’un fameux ouvrage en 1968 intitulé Government of science (Brooks, 1968) et d’un célèbre rapport de l’OCDE sur science et développement (OCDE, 1971), y voyait l’une des voies les plus prometteuses. Il faisait surtout référence aux travaux de l’économiste britannique Chris Freeman qui avait fondé la Science Policy Research Unit à l’université du Sussex et qui y développait alors, avec le soutien du Social Science Research Council, un ensemble de travaux cherchant à établir des méthodologies d’identification et de quantification des bénéfices et des dangers des activités industrielles. La cheville ouvrière de ce programme était Craig Sinclair qui avait un temps travaillé sur la sûreté nucléaire. La question centrale dans leurs travaux était celle de savoir combien une société était prête à payer pour des mesures de sécurité (Sinclair, 1972 ; Sinclair et al., 1972). Il s’agit d’une démarche d’optimisation, largement inspirée de la recherche opérationnelle et de la théorie des jeux, qui prend comme point de départ que, lorsque l’on ne peut pas calculer précisément la probabilité de dangers, il s’agit d’évaluer les conséquences qu’ils engendrent. L’équipe de Sussex développa alors une approche basée sur l’évaluation du coût-efficacité de la réduction des risques en comparaison aux différents coûts engendrés par ces risques. Sinclair s’appuyait sur des cas d’études précis dans le secteur de la métallurgie et celui de la pharmacie en établissant des comparaisons utilisant les données fournies par le secteur de l’assurance : perte de la productivité, coût des arrêts maladies, des traitements, etc.

17Toutefois, si l’analyse risque-bénéfice était promue par de nombreux acteurs, elle ne suscitait pas moins de virulentes remises en cause et cela de différents points de vue (Shrader-Frechette, 1985a, 1985b ; Kermisch, 2008). D’une part, les critiques formulées remettent en cause la scientificité d’une méthode qui a du mal à se saisir de la complexité des phénomènes. Ils soulignent ainsi les limites des méthodologies mises en œuvre. Ces limites tiennent au fait qu’il y a de nombreux dommages sanitaires et environnementaux pour lesquels on connaît mal les incidences ou les effets immédiats et à long terme et qui, de ce fait, peuvent difficilement donner lieu à une quantification et donc a fortiori donner lieu à une estimation monétaire. Ensuite, il n’est pas toujours aisé de transposer des estimations monétaires d’une situation à l’autre. Cette évaluation dépend d’un ensemble de caractéristiques souvent propres à une situation donnée. Enfin, l’un des points nodaux de la critique du calcul économique concerne l’irréversibilité de certains dommages. Cette irréversibilité peut éventuellement être incluse dans les calculs économiques, mais de tels calculs correspondent au mieux aux préférences d’une génération, alors que ce sont les générations suivantes qui pâtiront de cette irréversibilité. D’autre part, plusieurs auteurs déconstruisent la neutralité affichée de la méthode pour souligner ses partis pris et ses conséquences politiques. Au cœur de la critique, le fait que ces démarches occultent l’inégale distribution sociale des risques et des avantages. Le constat est pourtant simple : pour de nombreuses activités dangereuses, les personnes qui subissent les risques sont différentes de celles qui en tirent des avantages. Cette question occupe une part importante des débats depuis les années 1970, portée notamment, à partir des années 1980, par des militants du mouvement de justice environnementale, en particulier aux États-Unis (Chavis et Lee, 1987 ; Sze et London, 2008).

Le livre rouge de l’analyse des risques

18Alors que les premières politiques publiques relatives à l’environnement étaient tout juste ébauchées au début des années 1970, une véritable contre-offensive s’organisa menée par des milieux dirigeants appuyés par de nouveaux think tanks comme la Commission trilatérale ou l’Heritage Foundation qui s’inquiétaient de l’ampleur de la contestation de la société capitaliste. De nombreuses entreprises, relayées par des politiciens, exprimèrent publiquement leurs inquiétudes concernant l’impact des régulations environnementales sur leurs activités. Elles dénoncèrent l’irresponsabilité de politiques publiques peu soucieuses de préserver l’emploi, alors que la fin des Trente Glorieuses ouvrait sur une période nouvelle. Leur politique se caractérisait par une opposition systématique aux politiques environnementales, un lobbying actif auprès des médias et des politiques, une bataille juridique systématique contre les décisions des agences publiques d’expertise et de régulation comme l’Environmental Protection Agency (EPA) et l’Occupational Safety and Health Administration (OSHA) (O’Leary, 1993), et une mise en doute des résultats et des fondements scientifiques des décisions en faveur de la protection de l’environnement avec le renfort de chercheurs financés par ces industriels (Proctor, 1995 ; Rosner et Markowitz, 1991).

19Le lobbying industriel s’organisa sur plusieurs plans. À partir du milieu des années 1970, l’un de ses chevaux de bataille devint la promotion d’une évaluation scientifique des risques débarrassée de partis pris politiques. Une association, l’American Industrial Health Council (AIHC), créée à l’automne 1977 par 130 entreprises de la chimie et de la pétrochimie, au premier rang desquelles se trouvaient Shell, Proctor and Gamble et Monsanto, se fit le porte-parole de ce point de vue. Plusieurs de ces entreprises protestaient contre l’essor des politiques de régulation qui, au long des années 1970, n’étaient pas parvenues à régler les conflits entourant la gestion des activités de production de commercialisation et d’usage des substances potentiellement dangereuses. L’AIHC s’investit dans une série d’actions de lobbying qui promouvaient la séparation de la fonction d’identification et de quantification des risques, de celle du processus de régulation incluant des jugements sociaux et économiques. L’AIHC se prévalait du soutien du président de l’Office of Science and Technology Policy (OSTP) favorable à ses analyses. La proposition de l’AIHC répondait à un contexte de polémique intense autour des actions de l’OSHA et de l’EPA sur les substances chimiques cancérigènes (Boudia et Demortain, 2014). Les deux agences développaient depuis le milieu des années 1970 une approche dite « conservatrice » des risques cancérigènes des substances chimiques, qui considérait qu’une substance cancérigène l’est à n’importe quelle dose, et que tous les carcinogènes doivent donc être interdits ou leurs usages très sévèrement réduits – nonobstant les incertitudes autour de l’identification même de leur cancérogénicité. L’AIHC fut en fait créée pour contester directement cette approche, et les cancer guidelines « exceptionnellement controversées » (Rushefsky, 1986) que ces agences avaient publiées respectivement en 1976 et 1977 et qu’elles voulaient tenter d’harmoniser rapidement.

20La question des liens entre expositions aux substances chimiques et cancer était en réalité une épreuve permanente pour les deux agences et leur politique naissante d’évaluation des risques. De très nombreuses décisions sur des substances particulières (formaldéhyde, amiante, dioxine, benzène, etc.) inaugurèrent des controverses publiques sur les distorsions supposées des données scientifiques auxquelles ces agences se livreraient, et débouchèrent sur des arrêts majeurs de la Cour suprême (Epstein, 1998 ; Proctor, 1995). Certaines décisions de l’EPA et l’OSHA enclenchèrent des procédures judiciaires tendues, faites d’appels et de recours permanents, à la fois par les industriels affectés par ces décisions de retrait de produit, ou par les ONG environnementales qui recoururent à leur tour aux tribunaux pour forcer les agences à adopter des mesures plus protectrices de l’environnement ou de la santé, et notamment à baisser les seuils d’exposition aux substances dangereuses. Le Natural Resources Defence Council ou le Environment Defense Fund fondèrent explicitement leur action sur ces stratégies de litigation — et commencèrent d’ailleurs à employer des bataillons de juristes pour les conduire. Cela eut un impact lourd sur l’EPA, puisque la grande majorité des mesures réglementaires prises par l’agence se trouvèrent attaquées à un moment ou à un autre. À chacune de ces procédures judiciaires, ce fut l’ensemble des dossiers et des informations scientifiques qui se trouvait décortiqué, analysé et contesté devant les tribunaux (Jasanoff, 1995). Dans le jugement Industrial Union Department v. American Petroleum Institute, 448 U.S. 607 (1980) tout spécialement, la décision de l’OSHA de réduire les usages industriels du benzène fut renversée : l’agence fut sommée de recourir à des évaluations formelles et probabilistes de risques, dans la mesure où la cour considéra que les restrictions prises initialement outrepassaient les pouvoirs de l’agence sur les industries réglementées.

21Ce fut dans ce contexte défavorable aux agences américaines que la question de la forme institutionnelle que devait prendre l’évaluation des risques et son articulation à la prise de décision fut de plus en plus formulée en termes de procédures à suivre, notamment en situation d’incertitude. L’AIHC défendit l’adoption de règles formelles obligeant à procéder à des évaluations de risque et à fonder les mesures réglementaires sur celles-ci. Des réunions régulières eurent lieu fin 1979 et début 1980 entre des membres du groupement industriel et des dirigeants de la NAS, de la NAE et du NRC. L’AIHC conduisit parallèlement un lobbying actif auprès des membres du Congrès et du Sénat, notamment le président du Subcommittee on Agriculture and Related Agencies et celui du Senate Committee on Appropriations. En conséquence, le Sénat approuva l’allocation de la somme de 500 000 dollars pour une étude sur l’analyse de risque (risk assessment). Les objectifs que le Sénat assignait à l’étude étaient presque formulés dans les mêmes termes que ceux utilisés par l’AIHC dans ses documents. Cette étude devait avoir comme objectifs : 1) d’évaluer les mérites d’un partage institutionnel des fonctions scientifiques séparant le processus d’évaluation objective des risques et le processus réglementaire proprement dit ; 2) de considérer la faisabilité d’une unification des différentes fonctions de l’analyse de risque ; 3) d’étudier la possibilité de développer une méthodologie cohérente de l’analyse de risque susceptible d’être reprise par l’ensemble des agences de régulation dans le processus de décision ; 4) de lister les questions procédurales et institutionnelles qui se poseraient du fait de l’interaction entre la méthodologie de l’analyse de risque qui serait retenue et les processus de régulation. Les 500 000 dollars furent pris sur le budget de la FDA par le Congrès, bien que l’EPA ait été l’agence la plus directement concernée par l’étude et la proposition des industriels (Boudia, 2010).

22Frank Press, le président de la National Academy of Sciences et du National Research Council partageait l’idée que l’étude puisse être faite dans des délais raisonnables, répercutant en cela la demande des industriels et du Congrès, qui souhaitait disposer d’un rapport pour juin 1982. Il décida de créer un nouveau comité, baptisé Committee for the Institutional Means for Risk Assessment. Le « comité du Red Book », comme il en vint à être connu par la suite, réunit, d’une part, des représentants des sciences (universitaires, chercheurs ou experts de l’évaluation des risques) et, d’autre part, des praticiens de la décision ou des politiques publiques. Le rapport produit, connu sous le nom de Livre Rouge (Red Book) de l’évaluation des risques en raison de la couleur de sa couverture (NAS-NRC, 1983), proposait une démarche aujourd’hui reprise par la plupart des institutions nationales et internationales en charge de la gestion des substances toxiques. Cette démarche se voulait rigoureuse, fondée sur des méthodes scientifiques, celles de la modélisation mathématique, et applicable à un large ensemble de problèmes et de situations. Elle se caractérise par la mise en œuvre d’une procédure par étapes qui sépare analyse et décision, par une évaluation des risques, des bénéfices et des coûts additionnels de la protection, et d’une optimisation qui rend compte des différentes alternatives.

23L’une des contributions du Red Book qui a eu le plus de succès est la définition de l’évaluation des risques en quatre composantes : définition du danger, estimation de sa fréquence, mesure de l’exposition de différentes populations à ce danger, et estimation synthétique du risque (au sens d’une mesure de la probabilité, de la gravité et de la distribution du danger). Cette codification a énormément contribué au développement d’un agenda de recherche commun pour l’évaluation quantitative des risques. De ce point de vue, si le Red Book a fourni le cadre politique légitime pour l’évaluation des risques, il a également favorisé son développement comme pratique professionnelle. Ces éléments ont contribué à ce que l’analyse des risques s’impose comme un langage, un ensemble de catégories institutionnelles, qui permettent de décrire dans des termes communs la manière dont la prise de décision peut ou devrait se passer.

L’évaluation des risques, construire des compromis en situations de conflits

24Dans la démarche d’évaluation, les problèmes à traiter ne sont pas des controverses ou des contestations publiques, mais des risques faisant l’objet d’un traitement abstrait et formalisé. L’analyse des risques propose de prendre le problème en toute sa généralité et d’optimiser son traitement en considérant l’ensemble des variables qui le déterminent (Boudia et Demortain, 2014). Il ne s’agit plus de discuter s’il est pertinent de développer une activité donnée, mais de prendre son développement pour acquis et de travailler sur les meilleures conditions de confinement des problèmes qu’elle peut engendrer. Il s’agit alors de prendre une décision en tenant compte des ressources, des contraintes et des possibilités, ainsi que de l’anticipation de l’acceptabilité des décisions par différents acteurs. L’idée qui sous-tend l’analyse de risque est qu’il est possible de définir une méthode rationnelle qui prenne en compte les différents intérêts en présence et qui, par une procédure réglée, permet d’aboutir à des consensus collectifs et de prendre les décisions qui s’imposent (Boudia et Demortain, 2014). Elle s’inspire en cela des démarches développées par l’analyse des systèmes que l’on peut définir comme la science qui vise à optimiser la prise de décision en contexte opérationnel. Elle constitue la marque de fabrique de l’un des plus influents think-tanks américains, la RAND Corporation, créée par l’United States Air Force pendant la Seconde Guerre mondiale (Leonard, 2004 ; Jardini, 1996 ; Gilman, 2004 ; Erickson et al., 2013). D’abord science de la guerre (Dahan et Pestre, 2004), elle fut expérimentée et mise en œuvre par un groupe d’anciens experts de la RAND au sein du ministère de la Défense dirigé par Robert McNamara, puis dans un ensemble d’autres administrations : santé, environnement, éducation ou affaires étrangères (Jardini, 1996 ; Boudia, 2013). L’histoire de son développement montre qu’elle s’est forgée comme un outil d’analyse de situations complexes ; un outil d’aide à la décision, à la définition des modalités de coopération (ou de négociation) en situation d’incertitude ou de conflit (Amadae, 2003 ; Erickson, 2015) ; une méthode permettant enfin de gérer la répartition des ressources et notamment les arbitrages de budgets (Wildavsky, 1969).

25L’analyse des systèmes et celle des risques partagent aussi une même conception du politique (Boudia et Demortain, 2014). Le premier trait commun est la croyance dans la possibilité d’optimiser une décision. Cette rationalisation du gouvernement d’une situation appréhendée comme un système passe par la redéfinition du problème à traiter sous la forme d’une série de paramètres quantifiables. L’objectif est de reformuler le problème tel qu’il peut se poser publiquement (et, le cas échéant, de neutraliser son caractère controversé et politisé) pour le redéfinir à travers un ensemble de variables objectivables et quantifiables. Dans cette démarche, abstraction est faite du contexte politique de conflit : les publics concernés et les mobilisations qui les traversent ne sont saisis que par des préférences individuelles (pour plus ou moins de sécurité, ou plus ou moins de coûts économiques), dont les experts semblent croire qu’elles peuvent être objectivées, voire quantifiées.

26Le succès de l’analyse de risque tient à ce qu’offre cet instrument : une rationalisation du gouvernement des risques sanitaires et environnementaux, dans une logique de construction de compromis sur des questions souvent conflictuelles. Si l’analyse des risques est bien constituée de procédures formelles et abstraites, ses procédures sont flexibles et adaptables aux particularités de chaque controverse ou au dossier à traiter. Elle rencontre l’assentiment et les besoins d’un ensemble d’acteurs, notamment les agences d’expertise et de régulation nationales et transnationales parce qu’elle incorpore et offre des techniques permettant de canaliser, dans un cadre défini, les controverses et les conflits associés aux questions sanitaires et environnementales, sans en nier la dimension politique, notamment l’existence de valeurs partagées et de préférences dont les agences devaient montrer qu’elles les prennent en compte dans leur action.

27Si le livre rouge a posé un cadre général et une méthodologie d’évaluation des risques avec une revendication de scientificité, sa mise en œuvre et son appropriation dans différents contextes nationaux ou différents secteurs peuvent varier. Cette flexibilité d’interprétation et de mise en œuvre ne constitue en rien une dérive par rapport au schéma général proposé, elle découle au contraire de l’approche même du livre rouge (Boudia et Demortain, 2014). Ceci n’est pas sans poser parfois des problèmes, en particulier dans le cadre européen. Ainsi, en mettant en œuvre la même démarche, les évaluations des agences européennes peuvent être différentes dans les différents pays de l’Union, en fonction des thématiques traitées, ce qui n’est pas sans générer de tension comme dans le cas du Bisphénol A, ou du glyphosate.

28L’analyse des risques n’a, pour autant, pas échappé à de nombreuses critiques, et ne s’est pas généralisée sans difficultés ni résistances, notamment parce qu’elle ne s’adresse en premier lieu qu’aux experts des agences de régulation et aux décideurs et ne fait pas figurer d’autres acteurs comme des scientifiques travaillant sur des problèmes émergeants et incertains ou des ONG. De nombreux acteurs, scientifiques ou associatifs, peuvent donc refuser cette démarche et ses différentes déclinaisons qui donnent régulièrement lieu à des débats experts sur ses limites et sur les transformations qu’il doit subir. Néanmoins, trente ans après sa formalisation, elle demeure une démarche de référence pour la décision.

29Depuis les années 1980, les technologies du risque se sont régulièrement transformées avec l’incorporation d’une série de nouvelles procédures et l’abandon de certaines autres. Les comités d’experts d’institutions américaines et d’organisations internationales, comme l’OCDE, le Codex Alimentarius ou l’Agence internationale pour l’énergie atomique (AIEA) ont ainsi enrichi l’arsenal des outils pouvant servir à l’évaluation et la prévention des risques — par exemple en prenant en compte les incertitudes liées au manque de connaissances scientifiques (Demortain, 2011). Ainsi, dans le domaine des toxiques, de nouveaux modèles d’extrapolation ont été développés pour répondre aux critiques sur la pertinence de ceux qui étaient alors utilisés. Certaines crises, qui pointent l’opacité du travail réalisé au sein des comités d’experts et les nombreux conflits d’intérêts dans lesquels ces derniers sont pris, ont conduit, dès les années 1980 dans certains États américains et en Europe, notamment au cours des années 1990 sous l’effet de la crise de l’ESB, à une sophistication des procédures visant à garantir plus de rigueur et de protection — ou du moins à les présenter comme telles. Par ailleurs, les différentes agences d’évaluation et de gestion des risques ont investi massivement la question de la communication publique afin d’améliorer la perception des risques. L’expertise et la régulation des risques a ensuite prôné la transparence et la participation en développant des formes d’implication des populations concernées. Les dispositifs mis en place sont souvent consultatifs, débouchant rarement sur des prises de décisions effectives (Irwin et Wynne, 1996 ; Irwin, 2006 ; Pestre, 2013), et lorsqu’ils le sont, ces dispositifs entretiennent de fortes disparités d’accès à la décision entre industries et représentants de la société civile (Diggle, 2010 ; Lanier-Christensen, 2018).

30Les politiques et dispositifs, qui visent à garantir des niveaux de risques « socialement acceptables » n’ont jamais réussi à construire des consensus durables. La réalité matérielle des dégradations a obligé les industriels, comme les autorités publiques, à renouveler leurs modes de gouvernement des dangers techniques, sanitaires et environnementaux. La montée en puissance de problèmes à caractère global, ou la visibilité d’accidents majeurs — de Tchernobyl à Fukushima en passant par Bophal — donnent aux problèmes sanitaires et environnementaux une existence quasi-permanente dans l’espace public. Ces problèmes et leurs conséquences dramatiques ont nourri et nourrissent encore des controverses et des contestations sans cesse renouvelées, obligeant les autorités publiques et les industriels à tenter d’étoffer leur arsenal d’instruments de gestion des problèmes et de leurs conséquences politiques.

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