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Gouverner un monde toxique

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Soraya Boudia
, 
Nathalie Jas

Gouverner par la maîtrise

Texte intégral

1La Seconde Guerre mondiale laissa un monde dévasté : 50 à 70 millions de morts, de gigantesques destructions matérielles, des PNB au plus bas, de profondes instabilités politiques. Mais cette guerre avait aussi été un formidable catalyseur en matière scientifique, technique et industrielle (Dahan et Pestre, 2004). Le projet Manhattan, porté par les États-Unis, n’avait pas seulement eu pour effet la mise au point de la bombe atomique. Il avait aussi stimulé de nombreux autres travaux de recherche et développement, impliquant des scientifiques de tous horizons ainsi que de grandes entreprises industrielles américaines comme Dupont-Nemours, Dow Chemicals ou Monsanto. Ces entreprises avaient contribué à l’effort de guerre — que ce fut en termes de recherche ou de production par la construction rapide d’usines à grande capacité — et avaient obtenu de l’État américain l’assurance qu’elles pourraient, une fois la paix revenue, produire et vendre les innovations et les produits résultant de leurs contributions (Dunlap, 1981 ; Ndiaye, 2001).

2Parmi les technologies qui avaient vu le jour, ou dont le développement s’était considérablement accéléré pendant la guerre, se trouvaient le nucléaire et la chimie de synthèse. Ces deux secteurs prirent après-guerre une grande importance économique, politique et géostratégique, d’abord aux États-Unis puis dans l’ensemble des pays occidentaux et du bloc de l’Est. Développer des bombes atomiques — et donc les tester — devint rapidement un enjeu crucial pour différents pays alors même que commençait à se dessiner les contours d’utilisations civiles du nucléaire pour la production d’énergie dont avait besoin un développement économique qui reprenait et s’accélérait sous l’effet de politiques nationales et internationales volontaristes. Les industries chimiques ne furent pas en reste. Ayant acquis les technologies leur permettant de synthétiser rapidement de nouvelles molécules et de les produire à faibles coûts, les produits qu’elles étaient en mesure d’offrir se multiplièrent, contribuant à transformer de nombreuses autres industries.

3Présentés sous l’angle de la modernité et comme apportant de nouveaux bienfaits, ces nouveaux produits trouvèrent des débouchés dans des économies qui se reconstruisaient, contribuant ainsi à l’émergence d’une société dite de consommation (Horowitz, 2004). Ils étaient alors associés à une vie meilleure, plus prospère, plus facile et plus sûre. « Better life through chemistry! ». « Une vie meilleure grâce à la chimie ! ». Ce slogan triomphant qui égayait les publicités de la multinationale Union Carbide — celle-là même qui possédait l’usine de Bhopal quand elle explosa en 1984 — traduisait cet engouement pour les possibles qu’offraient ce déferlement de nouveaux produits, objets et procédés. Même si ce fut avec des temporalités et des intensités variées suivant les espaces géographiques et sociaux, les changements induits par l’arrivée du nucléaire et les reconfigurations des industries chimiques furent ainsi nombreux et souvent extrêmement rapides.

Vers une régulation impossible des produits chimiques

4La production et la mise sur le marché de ces nouveaux produits se firent dans le cadre des différentes législations déjà existantes visant à prendre en charge les effets délétères possibles des toxiques qui résultaient de ces activités industrielles. Au-delà de la grande variété de ces dispositifs et modalités, s’était mis en place tout au long du xixe et des premières décennies du xxe siècle un mode de gouvernement des effets délétères des substances chimiques — et, plus généralement, des risques engendrés par les activités industrielles — qui reposait sur l’idée qu’il était possible d’assurer des formes de maîtrise et de contrôle des techniques dangereuses, des flux de contaminants et de leurs effets négatifs, par la mise en place de normes techniques ou de limitation des émissions et des expositions. Cette maîtrise ne devait pas porter préjudice aux industries et visait surtout à faciliter leurs activités. Ainsi les systèmes de régulation en place au sortir de la Seconde guerre mondiale, qui s’inscrivaient dans des dynamiques aux temporalités variées, ayant pour certaines presque 150 ans d’histoire, œuvraient rarement à interdire les utilisations de techniques ou de substances reconnues comme dangereuses car celles-ci étaient considérées comme nécessaires au développement économique. Ces systèmes travaillaient avant tout à tenter de confiner les risques industriels dans certains espaces où se concentraient les industries polluantes, à certaines populations, des travailleurs ou riverains de ces installations ou à certains usages. Ce mode de gestion créa de facto, des situations de surexposition de populations qui, souvent, n’étaient pas celles qui profitaient des biens et des richesses créées par les activités économiques et qui en devenaient les victimes (Boudia et Jas, 2007b). Ainsi, par exemple, en France, l’ordonnance du 12 février 1806 et les décrets de 1810 et 1815 sur les établissements insalubres et incommodes, renforcés et élargis par la loi du 19 décembre 1917, furent-ils la traduction d’une politique visant à organiser et spécialiser les territoires. Ces dispositifs législatifs et réglementaires conduisirent notamment à la création de banlieues industrielles qui « épargnaient » des banlieues résidentielles. La valeur du foncier de ces dernières augmentait, alors que celle des premières s’effondrait. Les banlieues industrielles, comme celles de Seine-Saint-Denis, devinrent alors et restèrent au long cours, des espaces de relégation à la fois industriels, sociaux et environnementaux (Nicourt et Girault, 1995 et 1997).

5Tout au long du xixe et des premières décennies du xxe siècle, les nombreux accidents, scandales et crises qui témoignaient des échecs des dispositifs mis en place pour les prévenir n’avaient cependant pas ébranlé la conviction portée par des acteurs étatiques, industriels et scientifiques qu’il était possible de maîtriser et contrôler les dangers posés par le développement de l’« Ère chimique » et plus généralement par une industrialisation galopante (Boudia et Jas, 2013b). Bien au contraire, les accidents et les crises qui avaient acquis une grande visibilité dans les années 1930 avaient souvent été gérés d’une manière qui reposait sur cette conviction et qui la renforçait. Ainsi, la première grande mobilisation d’ampleur nationale, d’une virulence sans précédent, contre les industries chimiques et leurs produits, eut lieu aux États-Unis au cours des années 1930. Elle déboucha sur la promulgation en 1938 du Federal Food, Drug, and Cosmetic Act, qui amendait le Pure Food and Drug Act de 1906. Cette nouvelle législation donnait de nouveaux pouvoirs et de nouveaux moyens à la Food and Drug Administration créée en 1927 pour garantir l’absence de danger pour les consommateurs des produits alimentaires et pharmaceutiques, mais dont l’impuissance avait été particulièrement mise en lumière par les nombreuses affaires d’empoisonnements collectifs alimentaires et médicamenteux qui avaient éclaté au cours de l’entre-deux-guerres (Ross et Amter, 2010 ; Davis, 2014 ; Whorton, 1974). Cette nouvelle législation américaine promouvait une approche précautionneuse, reposant sur un principe de protection (conservative principle) (Langston, 2011). « Plus jamais de dommage ! », affirmaient ainsi haut et fort les concepteurs de ces réformes, convaincus qu’elles protègeraient enfin les consommateurs états-uniens et leur environnement (Whorton, 1974).

6Ce fut donc dans le cadre d’ensembles déjà complexes de législations et d’administrations, construits pour certains depuis le début du xixe siècle — comme pour les législations sur les établissements classés en France et dans plusieurs pays européens (Bonnaud, 2002 ; Massard-Guilbaud, 2010 ; Nicolini, 1997 ; Nicourt et Girault, 1995 et 1997) ou sur la santé au travail (Rainhorn, 2019) — que furent mises en circulation dans l’après-guerre ces flots de nouvelles substances que produisaient déjà en masse des industries en pleine expansion. Ces ensembles de législations et d’administrations ne prenaient cependant en charge qu’un nombre limité de substances et de problématiques : les modalités de détention et de circulation des substances légalement définies comme « vénéneuses » (stupéfiants, médicaments humains et vétérinaires, pesticides, produits radioactifs notamment) ; certains contaminants des « ambiances de travail » ; les additifs et contaminants alimentaires ; les médicaments ; les produits antiparasitaires utilisés en agriculture ; certains rejets industriels notamment.

7L’ensemble des autres substances, produits et problématiques n’étaient pas ou peu considérés. Ainsi, aux États-Unis, un rapport de 1971 du Council on Environmental Quality (CEQ), demandant au gouvernement fédéral américain de nouvelles régulations sur les substances chimiques, constatait que les régulations en vigueur (développées depuis les années 1950) n’étaient pas suffisantes pour protéger la santé humaine et l’environnement car, à quelques exceptions près, elles avaient été conçues pour prévenir les expositions après que les substances aient été introduites et une fois que des dommages avaient été causés (US Congress, 1976). À cette époque, on dénombrait aux États-Unis environ 62 000 substances en circulation entrant dans la composition d’une multitude de produits industriels. Pour l’essentiel de ces substances, aucune (ou presque aucune) information sur leurs effets délétères potentiels n’avait été produite. Le même constat de l’incapacité dans laquelle avaient été les systèmes de régulation à faire face à la multitude des nouvelles substances introduites dans les années 1950 et 1960, fut aussi fait dans les années 1970 au sein de la Communauté européenne et dans de multiples institutions et organisations internationales (Jas, 2014).

8Par ailleurs lorsque des systèmes de régulation pour des substances, des produits ou des problèmes existaient, ils se révélèrent rapidement insuffisants et débordés par la quantité de nouveaux produits à prendre en charge. Aux États-Unis, par exemple, le Federal Insecticide, Fungicide, and Rodenticide Act de 1947 soumettait ces produits à une autorisation préalable de mise sur le marché avec une évaluation de leur toxicité. Entre 1947 et 1964, 20 000 produits commerciaux environ, représentant 2 à 3 000 substances actives, avaient reçu une telle autorisation (Le Moan, 1964), mais les évaluations toxicologiques présidant à la délivrance de ces autorisations étaient le plus souvent extrêmement limitées et réalisées par les entreprises candidates à la mise sur le marché (Bosso, 1987). De même, le manque d’informations sur la toxicologie des produits soumis à leur évaluation était-il, dans les années 1950 et 1960, régulièrement souligné par les commissions d’experts chargées dans les pays européens, au sein de la CEE et dans les organisations internationales, d’évaluer la toxicité des pesticides ou des additifs et contaminants alimentaires (Jas, 2019).

9Ces situations n’avaient cependant pas été ignorées, notamment pour certains produits considérés comme pouvant potentiellement conduire à de graves problèmes de santé publique. Les situations d’exposition à des substances toxiques en milieu professionnel ou, à partir du milieu des années 1950, les retombées des essais radioactifs, ou encore la question des additifs et contaminants alimentaires suscitèrent des débats importants dans certains milieux experts, industriels et étatiques à des niveaux nationaux et internationaux. Cependant, malgré les déficiences des systèmes de régulation en place, la possibilité de contrôler et de maîtriser les dangers posés par le déferlement rapide de nouvelles substances chimiques potentiellement toxiques — qui venaient s’ajouter à celles déjà en circulation et aux pollutions et contaminations déjà produites — n’était pas vraiment questionnée et constituait l’horizon de pensée des acteurs concernés. L’objectif, assez généralement partagé par les milieux scientifiques, experts, industriels et étatiques en charge des « risques toxiques », restait bien celui de protéger les populations contre les « dangers de l’Ère chimique » pour reprendre les mots du toxicologue français René Fabre, sans contraindre ni porter atteinte à la civilisation industrielle, considérée comme absolument nécessaire et porteuse de nombreux bienfaits (Fabre, 1956).

Une prolifération d’outils de gestion

10La problématique centrale, en cette période de l’après-guerre, était celle de la reconstruction d’un monde à nouveau prospère. Primaient le développement rapide de nouvelles industries et la construction des marchés nationaux et internationaux associés. La prise en charge des effets délétères engendrés par les activités industrielles fut ainsi d’emblée intégrée à des préoccupations de construction de marché, voire à des dispositifs permettant leur construction (Jas, 2014). Ces dispositifs développaient différents outils dont certains avaient déjà une longue histoire. Ainsi au début du xxe siècle, plusieurs pays dont la France (législation de 1916 sur les « substances vénéneuses ») avaient adopté des législations-cadre, structurantes sur le long terme, visant à réglementer la détention et la circulation des substances définies réglementairement comme vénéneuses (Jas, 2007). Ces législations avaient notamment jeté les bases de systèmes de classement des substances chimiques réglementairement considérées en fonction de leur toxicité et de leurs usages. Suivant leur classement et leurs usages, ces substances devaient être soumises à des ensembles de dispositions plus ou moins contraignantes. Ces dispositions visaient à assurer la traçabilité des substances (via la tenue de registres) ; les conditions de leur stockage (par exemple dans des locaux fermés), de leur vente (sur ordonnance et par les seuls pharmaciens pour les médicaments par exemple), de leur conditionnement (type d’emballage, type d’étiquetage comportant des mentions obligatoires indiquant le niveau de toxicité) ; les précautions à prendre dans l’usage (délai avant récolte pour les antiparasitaires afin d’éviter les contaminations des aliments, port de masques, de gants et de vêtements couvrants serrés aux extrémités pour les ouvriers par exemple). De fait, si elles étaient présentées comme des moyens visant à prévenir des problèmes de santé publique voire environnementaux, ces législations étaient aussi, et avant tout, essentielles à la définition, à la protection de certaines professions et à la construction des marchés des « substances vénéneuses » telles que la loi les avait définies. Ces législations posaient ainsi des règles de circulation concernant l’ensemble de ces substances. Pour certaines d’entre elles (stupéfiants, médicaments humains et vétérinaires, antiparasitaires utilisés en agriculture, substances radioactives, etc.), elles définissaient même des règles beaucoup plus strictes, voire établissaient des monopoles, qui permettaient d’exclure certains acteurs industriels et commerciaux, et d’en installer d’autres. Ces législations furent revues dans les années 1950, enrichies des réflexions visant à construire des systèmes internationaux de classification et d’étiquetage (Jas, 2014).

11Certains outils, comme la classification des substances suivant leur toxicité, l’étiquetage, des formes de traçabilité ou l’obligation d’équipements visant à diminuer les expositions, avaient déjà une longue histoire. De nouveaux outils furent également imaginés et expérimentés pour certaines substances dont les nuisances étaient en train d’acquérir une visibilité publique. La classification, un des outils centraux des régulations actuelles, prit ainsi son essor. De multiples classifications commencèrent à être produites, par types de toxicité et par types d’usage, avec l’élaboration de listes positives délimitant les usages de certaines substances autorisées. Ces classifications, qui pouvaient se croiser (toxicité-usage-(non)-autorisation) étaient associées à des mesures de régulation spécifiques. Les mêmes molécules, voire les mêmes produits commerciaux, pouvaient déjà, suivant leur usage ou leur qualification, être soumis à des dispositifs réglementaires très différents : par exemple, le même produit antiparasitaire pouvait relever de différents dispositifs de régulation aux exigences très variées suivant qu’il était vendu comme médicament vétérinaire, comme insecticide utilisé en agriculture, comme insecticide utilisé en santé humaine ou comme insecticide domestique. Produire ces classifications mobilisa de nouveaux champs d’expertise : les substances carcinogènes, les substances pouvant être autorisées dans les aliments, les substances toxiques (considérées comme ayant des toxicités aiguës très élevées et devant faire l’objet de mesures spécifiques de protection), les substances dangereuses (considérées comme ayant des toxicités nécessitant certaines mesures de protection mais pas aussi élevées que les substances toxiques), etc. La production de ces classifications à des fins réglementaires commença à être associée à deux types de réflexion : la production de méthodologies officielles pour déterminer les toxicités des substances et la production de spécifications, c’est-à-dire des caractéristiques physico-chimiques permettant de définir les substances et les moyens de doser les produits qui les contenaient. Mais l’outil qui fut sans doute le plus emblématique de cette époque où l’on revendiquait la possibilité d’un essor de l’économie en maîtrisant les effets délétères fut sans aucun doute celui de la valeur limite (Boudia et Jas, 2013a).

12Les industries étaient fortement impliquées dans ces réflexions, dans la mesure où leur inscription dans des réglementations plus ou moins contraignantes, pouvait avoir des conséquences sur les méthodes de production des substances chimiques et des produits les contenant. Mais aussi, parce que certaines des normes, une fois établies, auraient pu constituer autant de barrières commerciales, alors même que les États et les industriels entendaient construire des marchés internationaux pour tous les nouveaux produits. Les instances internationales en cours de constitution, constituèrent des lieux privilégiés de discussion et d’élaboration de ces premiers instruments de régulation. Des organisations savantes, telles que l’Union internationale contre le cancer (UICC) ou l’Union internationale de chimie pure et appliquée (UICPA), les jeunes organisations onusiennes telles que l’Organisation mondiale de la santé (OMS) et la Food and Agriculture Organisation (FAO), des organisations interétatiques émergentes telles que le traité de Bruxelles, la CEE naissante, le Conseil de l’Europe, le Pacte des États nordiques ou encore des organisations internationales d’industries participèrent notamment à ces réflexions.

La maîtrise à l’épreuve des effets sans seuil

13La certitude que l’on pouvait parvenir à contrôler les substances chimiques dangereuses reposait sur le dogme dit « central » de la toxicologie que « la dose fait le poison ». Au sortir de la Seconde guerre mondiale, pour l’essentiel des acteurs de la régulation des substances chimiques, il était possible de déterminer une dose en dessous de laquelle aucun effet toxique ne pouvait être constaté. Dans cette perspective, dès que l’on avait déterminé si une substance avait des formes de toxicité, il devait aussi être possible d’établir des doses d’exposition ne présentant aucun danger grave (Fabre, 1945). Si l’organisme accumulait et stockait la substance (dans les os, les graisses ou certains organes), il fallait prendre en compte cette accumulation possible dans le temps. Si l’organisme évacuait la substance et ne la stockait pas, il suffisait de ne prendre en compte que l’exposition à un moment donné. La notion de seuils délimitant les doses dangereuses d’exposition avait été travaillée et éprouvée dans différents domaines : celui de la toxicité des médicaments humains et vétérinaires à base de substances connues pour leur toxicité élevée (arsenic, mercure notamment) ; celui des gaz de guerre (où la détermination des doses létales était un enjeu central) ; celui des « toxiques » en agriculture où la détermination des concentrations et des doses efficaces était traitée de longue date ; celui de l’alimentation où la présence de certaines substances étrangères résultant des modes de production avait conduit à des travaux, voire à des réglementations interdisant ou limitant quantitativement la présence de certaines de ces substances (Whorton, 1974) ; et celui de l’hygiène industrielle, avec la question lancinante depuis le xixe siècle de l’exposition des ouvriers à des substances connues pour leur toxicité élevée (Bachi, 2010 ; Sellers, 1997 ; Reinhardt, 2010).

14Le concept de « valeurs limites » d’exposition fut tout particulièrement formalisé dans le domaine de l’hygiène industrielle. La National Conference of Governmental Industrial Hygienists états-unienne, fondée en 1938, qui devint ensuite American Conference of Governmental Industrial Hygienists, entama à la fin des années 1930 un travail qu’elle a poursuivi jusqu’à nos jours, celui de définir des valeurs limites d’exposition professionnelle. En 1941, elle produisit sa première liste de MACs (Maximum Allowed Concentration) pour les ambiances de travail, établissant par là, ce qui sera la pierre angulaire de l’évaluation toxicologique en milieu professionnel des contaminants environnementaux : l’établissement de la relation dose-effet, autrement dit la relation entre l’exposition et l’effet toxique. Il s’était agi d’établir des valeurs limites d’exposition ne présentant pas de dangers graves pour la santé des ouvriers, même s’ils étaient exposés durant toute leur vie professionnelle aux substances considérées. La production de valeurs limites d’exposition professionnelle se répandit largement dans les années 1950 et 1960 notamment dans certains pays de l’Europe de l’Ouest et de l’Europe de l’Est. Le nombre de substances pour lesquelles des valeurs limites étaient alors produites variait et concernait avant tout des polluants souvent connus de longue date (par exemple, le plomb, l’arsenic, le dioxyde de carbone). Les méthodologies permettant de les déterminer variaient largement d’un pays à un autre et furent discutées au niveau international dans de grandes conférences dont le toxicologue français René Truhaut, un des piliers des milieux de l’expertise internationale sur les substances chimiques, fut une des chevilles ouvrières (Sellers, 2013).

15Cependant, quelles qu’aient été les méthodologies employées, elles reposaient toutes sur cette conviction qu’il était possible d’établir des valeurs limites d’exposition suffisamment protectrices, même pour les substances particulièrement redoutables. À partir de la fin des années 1950, le recours aux valeurs limites pour gouverner les effets délétères des substances chimiques toxiques ne fut pas circonscrit au seul domaine de la santé au travail. L’autre domaine où il devint central fut celui, brûlant, des additifs et contaminants alimentaires. Cette question des substances chimiques ajoutées volontairement (additifs) et involontairement (contaminants) aux aliments fut sans doute parmi les plus concernées par l’explosion du nombre de substances chimiques mises en circulation. Au cours des années 1950 et 1960, elle mobilisa l’attention et les énergies des instances nationales et internationales de la régulation des substances chimiques. La manière dont elle fut traitée pendant cette période illustre parfaitement comment a été promu un mode de gouvernement reposant sur la maîtrise et le contrôle, et comment, au fur et à mesure de l’élaboration de ses instruments et outils centraux, de multiples accommodements résultant de l’impératif de construire des marchés nationaux et internationaux pour les denrées alimentaires, en façonnaient déjà l’échec.

16La question des additifs et contaminants alimentaires n’était pas nouvelle au sortir de la guerre. Elle avait été débattue et travaillée depuis le dernier tiers du xixe siècle, alors que se développaient l’urbanisation et, corrélativement, des formes d’intensification de la production agricole et d’industrialisation de la production de denrées alimentaires. Des systèmes de régulation nationaux avaient été construits au début du xxe siècle, parfois revus et renforcés, comme aux États-Unis dans les années 1930. Cette question avait nourri des mobilisations plus ou moins importantes qui pointaient les dangers de la présence généralisée de petites quantités de produits chimiques dans de nombreux biens de consommation, en particulier dans les aliments. Certains milieux scientifiques s’en étaient, de longue date, emparés, discutant de la possibilité d’effets délétères sur la santé, de l’ingestion répétée sur des décennies d’aliments contenant des substances chimiques résultant des procédés de production. Alors que se développaient des connaissances sur la carcinogenèse chimique, certains scientifiques avaient commencé à donner un nouveau tour à cette problématique en posant la question des effets possibles de petites doses de substances chimiques potentiellement cancérigènes dans les aliments. Ainsi, juste avant la guerre, en 1939, l’Union internationale contre le cancer avait-elle abordé la question des additifs et contaminants alimentaires sous l’angle de cette possibilité (Reding, 1957 ; Vogel, 2012). Pourtant, malgré cette longue histoire, les dispositifs nationaux mis en place furent rapidement débordés par le nombre d’additifs et de contaminants générés par les transformations rapides des modes de production agricoles et agroalimentaires. Dès 1950, aux États-Unis, un Select Committe of the House of Representatives (1950), connu sous le nom de Delaney Committee, s’était emparé de la question des additifs alimentaires et recensait déjà dans le pays 704 substances chimiques ajoutées volontairement dans les aliments. En 1954, le toxicologue américain d’origine allemande William Hueper dénombrait, quant à lui, 20 catégories d’additifs alimentaires et 17 catégories de contaminants alimentaires — chacune pouvant contenir jusqu’à plusieurs centaines de substances différentes (Hueper, 1957). Dès le début des années 1950, certains États cherchèrent à revoir leurs législations, mais surtout cette question fut au cœur de nombreuses initiatives visant à construire les outils d’une expertise internationale sur les additifs et contaminants alimentaires.

17Les premiers éléments de cette expertise furent d’abord le produit d’une dynamique en grande partie initiée par le médecin toxicologue allemand Hermann Druckrey et le toxicologue français René Truhaut (Jas, 2013 ; Stoff, 2015). Au tournant des années 1940 et 1950, Druckrey — un ancien Waffen SS — avait acquis une notoriété internationale, grâce à la publication du premier modèle mathématique sur la relation dose-effet pour les substances carcinogènes, réalisé à partir de recherches portant sur un colorant alimentaire artificiel carcinogène reconnu, le yellow butter. Ce modèle servait à défendre l’idée selon laquelle, pour les substances carcinogènes « une dose seuil qui peut être considérée comme sans danger… n’existe pas. Au contraire, même les plus faibles doses sont dangereuses si elles agissent dans le long terme » (Druckrey, 1957). Ce faisant, Druckrey remettait profondément en cause, au moins pour les carcinogènes l’idée que « la dose fait le poison » et qu’il était donc possible d’établir des seuils en dessous desquels aucun effet nocif important ne pouvait être constaté. Dans un contexte où les substances chimiques synthétiques se multipliaient, la perspective qu’une exposition limitée était suffisante pour provoquer un effet cancérigène, inquiétait les spécialistes. Le modèle et les propositions de Druckrey sur l’impossibilité de fixer des seuils d’exposition pour les carcinogènes mettait en cause les fondements de la toxicologie et de la régulation des substances toxiques. Ils suscitèrent de nombreux travaux et débats scientifiques (UICC, 1957) et ils conduisirent des scientifiques à discuter des moyens à mettre en œuvre pour prévenir les dangers que représentait la présence possible de carcinogènes à de faibles doses dans l’environnement, dans la mesure où il n’était désormais plus possible de considérer qu’elles étaient a priori sans effet. Druckrey et Truhaut organisèrent ainsi entre 1954 et 1956 plusieurs rencontres scientifiques internationales. Ces assemblées décidèrent qu’il était stratégique de faire porter prioritairement leurs efforts sur les additifs et contaminants alimentaires, à la fois parce que les dangers potentiels qu’ils présentaient étaient conséquents et parce que c’était la question la plus susceptible de mobiliser les autorités publiques.

18Rassemblant des scientifiques ainsi que des représentants des administrations et des industries de l’Europe de l’Ouest, la première grande conférence qu’ils organisèrent, eut lieu à Bad Godesberg le 1er mai 1954 et eut une influence considérable. Elle déboucha sur un ensemble de propositions en matière de régulation des additifs alimentaires, connues sous le nom de « Propositions de Godesberg », et qui constituèrent ensuite une référence obligée dans différentes instances de régulation. Elles furent ensuite promues dans des espaces internationaux plus larges, notamment via deux rassemblements de l’Union internationale contre le cancer, en juillet 1954 à Sao Paulo et à Rome en 1956.

19L’objectif des propositions de Godesberg était de parvenir à faire interdire toute substance cancérigène ou suspectée de l’être dans les aliments. Pour ce faire, les scientifiques présents choisirent de demander l’interdiction de toutes les substances qui n’auraient pas été autorisées, ce qui revenait à promouvoir la production des « listes positives » de substances autorisées parce que reconnues comme non carcinogènes. Corrélativement, aucune substance reconnue comme ayant des effets irréversibles, en particulier carcinogènes, ne devait être autorisée dans les aliments (Jas, 2013). Ces discussions, notamment celles qui eurent lieu à Rome en 1956, débouchèrent sur des résolutions officielles de l’UICC, appelant les États à interdire les carcinogènes dans les aliments, et eurent des effets très importants. Plusieurs spécialistes américains des carcinogènes y avaient en effet participé : William Huepper et William Smith. Huepper — qui avait fui l’Allemagne nazie dans les années 1930 — était directeur de l’Environmental Cancer Section du National Cancer Institute américain, dont les recherches avaient été entravées du fait des pressions des industriels. William Smith, ancien professeur de médecine industrielle à la New York University, avait été licencié à cause de ses recherches sur les substances chimiques dangereuses dans les ambiances de travail, dont le contenu ne plaisait pas aux industries ; il présidait alors l’UICC (Vogel, 2012). Ces deux spécialistes avaient été auditionnés par le Congrès américain au cours des années 1950 dans le cadre des débats initiés par le jeune sénateur James Delaney pour produire une législation protectrice sur les additifs et contaminants alimentaires. Ils promurent la position défendue au sein de l’UICC : il était impossible de déterminer pour les carcinogènes des seuils en dessous desquels aucun effet négatif ne pouvait être observé et, de ce fait, ces substances ne devaient pas être autorisées dans les aliments. Initialement minoritaire, cette position, à laquelle s’opposaient les industriels, convergea avec celles de certains autres acteurs de la régulation des additifs et contaminants alimentaires, notamment au sein du comité sénatorial dit « Delaney » en charge de la question des additifs et contaminants alimentaires (Vogel, 2012). Néanmoins, la nouvelle législation américaine qui résulta de l’ensemble de ces débats, le Federal Food, Drug and Cosmetic Act de 1958, aussi appelé le Food Additive Act, fut plutôt favorable aux industries. S’il demandait que tous les produits chimiques présents dans les aliments (ajoutés volontairement et involontairement) fussent sujet à une évaluation de leur toxicité avant leur mise sur le marché, le Federal Food, Drug and Cosmetic Act offrait aux industries de nombreuses possibilités pour échapper à cette contrainte. Il contenait aussi une clause, dite clause Delanay, arrachée de haute lutte par le sénateur et qui demandait à ce qu’« aucun additif ne soit considéré comme sans danger si l’on trouve qu’il peut induire un cancer quand il est ingéré par l’homme ou l’animal, ou si l’on trouve, après des essais expérimentaux adaptés à l’évaluation de la non nocivité des additifs alimentaires, qu’ils induisent le cancer chez l’homme ou l’animal ». Cette clause ouvrait la possibilité d’une régulation très stricte des substances carcinogènes ou suspectées de l’être. Toute la question était alors de savoir, ainsi que le souligne Sarah Vogel (2012), quelle serait l’interprétation qu’en ferait la FDA.

20Les résolutions de l’UICC sur les additifs et contaminants alimentaires n’affectèrent pas que les débats états-uniens. Le cadre qu’elles posèrent sur la nécessité d’interdire toute substance carcinogène s’appliqua dans tous les milieux scientifiques et d’expertise nationaux et internationaux dans lesquels on cherchait à concevoir les outils d’une bonne expertise et d’une bonne régulation des additifs et contaminants alimentaires. Pour que la méthode dite des « listes positives » protégeât effectivement la santé publique, il devenait nécessaire de développer une expertise scientifique capable de démontrer le caractère dangereux ou non pour la santé (en particulier carcinogène) de chacun des très nombreux additifs utilisés. Pour les spécialistes présents dans ces réunions internationales, résoudre l’ensemble des problèmes que soulevait la production de listes positives impliquait la réalisation d’un travail complexe et coûteux qui ne pouvait être conduit que dans le cadre d’une collaboration internationale. Cette collaboration commença d’abord à s’organiser entre certains experts européens dans le cadre du Comité européen permanent de recherches pour la protection des populations contre les risques d’intoxication à long terme, qui prit ensuite le nom d’Eurotox, et qui résultait directement de la conférence de Bad Godesberg. Mais la production effective de nouveaux outils d’expertise pour la régulation des additifs et contaminants alimentaires fut avant tout réalisée dans les nouveaux espaces internationaux d’expertise créés à partir du début des années 1950, au sein du Conseil de l’Europe, de la Communauté économique européenne et surtout de la FAO et de l’OMS, en particulier avec le Joint Expert Committee on Food Additives (JECFA) et le Joint Meeting on Pesticides Residues (JMPR). Si une partie des scientifiques impliqués dans les travaux d’Eurotox, comme le Français René Truhaut, se retrouvaient aussi dans les comités nationaux et internationaux chargés d’élaborer de nouveaux outils de régulation, en particulier ceux de la FAO et de l’OMS, le cadre de travail offert par ces derniers était nettement plus contraint par des considérations politiques et économiques. D’une part, la philosophie générale qui présidait à la plupart de ces comités d’experts était que « le libre mouvement des denrées alimentaires industrielles dans le commerce international sera d’autant plus facile que l’on sera parvenu à un large accord sur les méthodes de contrôle, sur l’interprétation de leurs résultats et, finalement sur les méthodes des listes de substances dont l’adjonction aux aliments est autorisée » (FAO/OMS, 1956). D’autre part, les acteurs industriels étaient, directement et indirectement, présents de multiples façons dans le travail d’élaboration des outils de régulation, puis dans la production des normes qui en résulteraient (Jas, 2019). Ces conditions conduisirent à des séries d’accommodements par rapport à ce que certains scientifiques estimaient, dans d’autres cadres comme celui de l’UICC ou d’Eurotox, nécessaires pour garantir un haut niveau de protection de la santé publique.

Vers une logique d’accommodement

21Les « listes positives » furent ainsi un outil privilégié aux États-Unis comme au sein de la CEE — qui commença à en produire à partir du tout début des années 1960 (Jas, 2012). Les comités de la FAO et de l’OMS ne s’investirent dans la production de ces listes qu’à partir du milieu des années 1960 afin de répondre à la demande du Codex Alimentarius, qu’ils avaient mis en place en 1963 afin de produire des standards internationaux privés pour les denrées alimentaires auxquels les États adhéraient (Lieve, 1979). Parmi la multitude d’outils que ces comités travaillèrent à développer, le plus important et le plus emblématique fut l’Acceptable Daily Intake (ADI) — dose journalière admissible (DJA) en français. La DJA résultait de la nécessité de produire un outil qui permettait d’autoriser la présence d’additifs et de contaminants alimentaires qui paraissait ne pas provoquer d’effets notables sur la santé à certaines doses alors qu’à d’autres doses plus élevées des effets pouvaient apparaître. Ne pas proposer ces additifs à l’autorisation n’était pas réaliste car ce principe aurait été refusé par les industriels (Truhaut, 1957). De la même manière semblait-il impossible d’interdire des pesticides ou d’autres intrants agricoles ou des matériaux pour les contenants alimentaires parce qu’au-delà de certaines limites de résidus dans les aliments, ceux-ci auraient pu provoquer des problèmes de santé publique très visibles. La mise en place d’une réglementation reposant sur la fixation de valeurs limites apparut comme la meilleure solution. La formalisation de la DJA, qui permettait d’établir la dose journalière qui pouvaient être ingérée par un individu sans provoquer d’effet délétère, et à partir de laquelle étaient fixées des « tolérances », les valeurs limites des additifs et contaminants à ne pas dépasser dans les aliments, prit du temps. Le travail à la fois scientifique, technique et politique nécessaire à la production de ces outils fut ainsi réalisé par un petit groupe d’experts internationaux, dans un va-et-vient entre les différents comités internationaux européens et onusiens travaillant sur les additifs alimentaires et les résidus de pesticides entre le tout début des années 1950 et le début des années 1960 (Jas, 2013).

22La DJA, à partir de laquelle étaient définies les tolérances, avait un double intérêt. Plus souple que le système d’interdiction ou d’autorisation, elle permettait, premièrement, d’accepter que des additifs ou des contaminants présentant potentiellement des dangers pour la santé puissent être présents dans les aliments, tout en garantissant que les quantités dans lesquelles ils étaient présents n’engendreraient pas a priori de problèmes de santé publique. Deuxièmement, son établissement nécessitait la prise en compte de nombreux éléments qui pouvaient à tout moment être discutés et adaptés. Ces nombreux points d’ajustement possibles faisaient de cet indicateur, a priori très technique, un outil de régulation très malléable. Il permettait, pour un même additif ou un même contaminant, de construire des régulations ad hoc, différenciées suivant les contextes économiques et politiques. Grâce à cette malléabilité, l’outil technique d’expertise permettant de garantir l’absence de « danger » des additifs et contaminants qu’était la DJA pouvait aussi devenir un outil politique dans les jeux complexes auxquels des organisations internationales, des entreprises industrielles ou certains États se livraient afin d’encourager le développement de certains secteurs agricoles et agro-alimentaires. En élaborant la DJA, les experts internationaux et les scientifiques des organisations internationales tentèrent d’intégrer des préoccupations de santé publique et la réalité des impératifs économiques et politiques. Bien qu’elle reposa — comme aux États-Unis (Vogel, 2012) — sur la notion extrêmement floue et jamais définie de « risque appréciable » (appreciable risk), bien que les rapports publiés prissent de nombreuses précautions pour indiquer tous les problèmes posés par les différentes phases de l’évaluation de la toxicité et les lacunes importantes dans les données existantes, la DJA pouvait apparaître comme reposant sur des fondements scientifiques solides. Cette posture fut plus difficile à tenir pour d’autres accommodements d’importance avec ce que ces experts considéraient comme pouvant garantir la protection de la santé publique. Ce fut le cas pour la prise en charge des carcinogènes.

23Certains scientifiques très investis dans l’UICC ou dans Eurotox défendirent au sein des comités nationaux et internationaux, notamment onusiens, auxquels ils participaient, le principe défini à Godesberg en 1954, puis à Rome en 1956 suivant lequel aucune substance qui avait montré des effets cancérogènes chez l’homme ou l’animal ne devait être autorisée. Cette position fut initialement retenue dans les espaces internationaux et rappelée dans plusieurs rapports importants du Joint Expert Committee on food Additives (JECFA) de la FAO et de l’OMS produits jusqu’à la fin des années 1950. Adopter cette vue pour développer des systèmes de régulation posait cependant de nombreux problèmes. Certains additifs très utilisés par les industries étaient suspectés d’être des carcinogènes et les additifs contenaient très souvent des impuretés résultant de leur fabrication, en particulier des résidus de métaux lourds dont l’arsenic — carcinogènes reconnus depuis longtemps.

24Afin de commencer à les résoudre, une réunion du JEFCA fut donc organisée par la FAO et l’OMS. Cette réunion eut lieu en décembre 1960 à Genève, à un moment où le projet du Codex commençait à se préciser, lequel allait impliquer la production de normes privées acceptables par les industriels. L’agenda de cette réunion avait été fixé par les personnels scientifiques des deux organisations onusiennes, en lien et avec l’accord de représentants de plusieurs multinationales importantes de la chimie. Le rapport qui en fut issu et qui avait vocation à devenir une référence fut validé par des représentants des industries avant sa publication. Le choix des scientifiques et des consultants chargés de rédiger le rapport fut donc crucial. Si certains membres du comité nommés avaient des vues très protectrices, le poste clef de président fut confié au Britannique Alistair C. Frazer. Ce dernier, très lié aux industries agroalimentaires, défendait la position selon laquelle il était possible de déterminer des doses sans effets pour les carcinogènes et avait, par ailleurs, développé une méthodologie pour les déterminer.

25Les discussions de ce comité JEFCA portèrent sur deux points : les procédures d’évaluation de la cancérogénicité des substances considérées, et les principes ou règles qui devaient fonder la régulation des substances reconnues comme carcinogènes présents dans les aliments — l’enjeu étant la promotion de l’interdiction systématique des substances carcinogènes ou l’acceptation d’un certain niveau de substances considérées comme carcinogènes. Sur ces deux questions, fut actée une baisse drastique d’exigences par rapport à ce qui avait été promu jusqu’alors. D’une part, le rapport laissait la possibilité de limiter les tests de carcinogénicité à un « minimum garanti » bien en deçà de ce qui était alors considéré comme indispensable à une bonne évaluation. D’autre part, les scientifiques du comité consentirent à évoquer la possibilité qu’il puisse exister des doses en dessous desquelles il n’y a aucun risque de formation de tumeurs. S’ils soulignèrent que « la cancérogenèse est un processus complexe… » et que « l’incertitude quant à l’extrapolation à l’homme de la dose de sécurité et le fait que l’on ignore les effets possibles de sommation et de potentialisation de différents cancérogènes dans le milieu où vit l’homme s’opposent actuellement, pour des raisons de prudence, à la fixation d’une dose de sécurité » (FAO/OMS, 1962), ils renoncèrent cependant à recommander, comme cela avait été le cas dans les espaces internationaux depuis le tout début des années 1950, à ce que fut interdite toute substance suspectée d’être carcinogène. Lorsque l’interdiction de ces substances dans l’alimentation des hommes et des animaux n’était pas techniquement ou économiquement réalisable, il fallait diminuer l’exigence de protection, ce qui revenait à réduire celle-ci à un minimum qu’il convenait d’établir.

26Ces accommodements avec la réalité des pratiques agricoles et industrielles constituèrent un socle important de la production normative des comités OMS/FAO au cours des années 1960, dont dépendaient en partie d’autres instances internationales comme le Codex Alimentarius ou la CEE. Ces accommodements se retrouvaient aussi au niveau des États. Ainsi, par exemple, la Delanay Clause américaine de 1958 ne fut jamais appliquée et, dès son adoption, la FDA avait défini une interprétation très souple qui autorisait de facto la présence de carcinogènes connus ou suspectés dans les aliments. Ces accommodements s’avéraient souvent insuffisants pour les industriels et les normes produites étaient le plus souvent retravaillées dans les espaces politiques nationaux, de la CEE ou du Codex où étaient produites les régulations effectives. Ces espaces leur offraient de nombreuses possibilités d’obtenir des régulations qui leur convenaient et les normes effectives pouvaient être très différentes et moins protectrices que celles proposées par les comités onusiens (Jas, 2012 et 2019).

27La trajectoire d’élaboration d’outils de régulation des additifs et contaminants alimentaires dans les années 1950 et 1960 reflète celles des autres problématiques qui furent travaillées à la même époque. La revendication de la maîtrise et du contrôle des toxiques produits par la modernité technoscientifique fut alors systématiquement minée par les modalités de construction des instruments destinés à prévenir les effets néfastes. Que ce furent dans le domaine du nucléaire (Boudia, 2007), de la santé au travail (Sellers, 2013) ou du médicament (Langston, 2011) et de l’air (Jones, 1975), les accommodements, voire les renoncements de certains acteurs scientifiques, administratifs, politiques et industriels débouchèrent dès le tout début des années 1950 sur des pollutions et des contaminations de toutes sortes sur l’environnement et les humains. Celles-ci suscitèrent de nombreuses inquiétudes chez des scientifiques, des médecins mais aussi des citoyens, des travailleurs et des communautés qui se considéraient comme affectées (Boudia, 2007 ; Daniel, 2005 ; Dunlap, 1981 ; Heim, 1963 ; Jas, 2008 ; Pitti, 2009 ; Sellers, 2012). Les expériences, nombreuses et variées des méfaits déjà perceptibles d’une économie et d’une société reposant sur la chimie, permettent d’expliquer en partie le succès rapide et planétaire du livre écrit par la biologiste marine américaine Rachel Carson, Silent Spring, publié en 1962 et presque immédiatement traduit dans de nombreuses langues (Carson, 1962). Ce livre, qui décrit les dommages environnementaux résultant du déploiement des pesticides de synthèse, du fameux DDT en particulier, pointait aussi en creux vers l’ensemble des pollutions industrielles. Contrairement aux périodes précédentes, la crise de toxicité, pour reprendre l’expression de Sarah Vogel (2012), qui était en train de se profiler dans les espaces de la régulation des substances chimiques toxiques ne put être simplement résolue par des créations ou des transformations administratives et législatives. Il fallut concevoir un nouveau mode de gouvernement qui ne repose plus sur la revendication de la maîtrise et du contrôle.

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