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La ville et ses marges scolaires

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David Giband
, 
Guillaume Lacquement

« Projet Éducatif Local » et politique de la Ville à Perpignan, retour d’expériences

Philippe Carbasse

Texte intégral

1En guise d’introduction, afin de mieux situer mon intervention, je poserai trois préalables. Au-delà d’un témoignage, ce séminaire est l’occasion pour nous de réaliser une analyse de nos pratiques, de confronter les pistes de réflexion sur lesquelles nous travaillons et de faire un peu de prospective. Les évènements actuels, notamment les émeutes urbaines, interrogent, en effet, fortement les institutions publiques et leur capacité « intégrative ». Les questionnements proposés au travers de ces journées sont très larges et chaque aspect (lien urbanisme/éducation, mixité sociale et urbaine, participation des usagers et structuration des politiques publiques) nécessiterait un approfondissement spécifique.

2Par ailleurs, je ne suis pas un spécialiste des diverses dimensions du sujet. Cependant, les fonctions de coordination que j’occupe, permettent d’avoir une vue relativement exhaustive de la mise en œuvre des politiques publiques dans ce domaine. Aussi, nous tenterons de pointer quelques éléments clés des questions posées au travers de ce séminaire avec pour parti pris, le fait de considérer les politiques éducatives territoriales comme un axe d’évolution (potentiellement) positif.

3Pour cela, nous présenterons dans une première partie le projet éducatif local et le lien avec la politique de la ville. Une deuxième partie portera sur les démarches de concertation et de participation des usagers dans le champ de l’éducation à partir de l’exemple de Perpignan. Enfin, une troisième partie sera consacrée à la présentation des axes de développement et d’amélioration sur lesquels nous œuvrons à la ville de Perpignan.

Le projet éducatif local : le développement de politique éducative territoriale

Le projet éducatif local

4Afin de cerner la notion de projet éducatif local, il convient de se référer à la fois à une définition de l’éducation et aux modalités d’élaboration et de mise en œuvre des politiques publiques.

5L’éducation doit être considérée dans une acception globale, c'est-à-dire « l’ensemble des influences d’origine et de nature diverses qui s’exercent volontairement ou non sur l’individu ou que l’individu exerce sur son environnement et qui, en se conjuguant contribuent au développement de la personne ».

6Tous les adultes intervenant à des titres divers en direction de l’enfant sont potentiellement concernés. Dès lors, compte tenu de la répartition des compétences entre le national et le local, d’une forte présence associative, une multitude d’institutions et d’organismes peut être partie prenante, on parle d’éducation comme « d’une mission partagée ». A Perpignan, le projet éducatif local intervient pour les enfants âgés de 0à 16 ans dans des domaines tels que les loisirs, la culture, l’accompagnement scolaire, le soutien à la fonction parentale, l’éducation à la santé ou encore à l’environnement.

7Notons que la commune assure une double fonction. D’une part, elle gère directement un certain nombre de services dans le domaine de l’éducation (petite enfance, accueil périscolaire, loisirs) et de compétences (bâtiments scolaires, périmètres scolaires). D’autre part, elle assume une fonction d’animation d’un projet sur son territoire, afin de mobiliser l’ensemble des institutions, des associations et des usagers autour d’objectifs fédérateurs. C’est aussi cette fonction d’animation que l’on retrouve dans la notion de projet et de contrat éducatif local. Nous approfondirons ce deuxième aspect (relatif au mode d’élaboration et de mise en œuvre des politiques publiques) caractérisant le projet éducatif local, en établissant sa parenté avec la politique de la ville, laboratoire de l’évolution de l’action publique.

Projet éducatif local et politique de la ville

8L’origine de la politique de la ville est à situer à la fin des années 70, lorsque les pouvoirs publics constatent que la crise économique frappe de manière inégalitaire les territoires et que l’on touche aux limites d’une approche sectorisée et centralisée des politiques publiques. La modernisation de l’action publique s’incarne, notamment, par un mouvement de décentralisation, dont l’objet central est de rapprocher la prise de décision du citoyen et de trouver des solutions adaptées aux caractéristiques des territoires. De nouvelles modalités d’intervention basées sur une approche globale, transversale et territoriale sont ainsi développées avec, en terme de méthode, la mise en avant du projet, de la contractualisation et de la participation des usagers.

  • 1 Zones d’éducation prioritaire, voire dans ce même ouvrage les articles de N. Bouzarou et D. Giband

9La politique de la ville (mais également la politique des ZEP1 de l’Éducation Nationale) constitue le domaine privilégié d’expérimentation de ces nouvelles modalités d’élaboration et d’intervention publique, avec, en particulier, un accent porté sur l’abord global des problématiques à traiter (éducation, social, urbanisme, emploi, santé...) et l’association des habitants (par des processus de concertation et de partenariat). Ces principes d’intervention centrés sur les territoires les plus en difficultés se sont, progressivement, institutionnalisés et ont été promus dans le cadre du droit commun (politique en direction de l’ensemble des publics et non exclusivement ceux en difficulté). C’est le cas pour l’éducation avec une circulaire interministérielle de 1998 (Éducation Nationale, Jeunesse et sports, Culture, de la Ville) qui instaure les contrats et les projets éducatifs locaux.

Concertation/participation des usagers dans le domaine de l’éducation

10Nous avons vu dans le paragraphe précédent que la participation des usagers à l’élaboration de l’action publique est désormais devenue un « standard », ou en tout cas une norme institutionnalisée de l’action publique particulièrement dans les cités d’habitat social de banlieue, dans un premier temps pour les territoires les plus défavorisés et progressivement un principe d’action affiché plus largement.

11On postule, en effet, que face à la complexité et à la diversité des besoins sociaux, l’expression des usagers peut contribuer à une plus grande efficacité (ou à une meilleure adhésion) des mesures proposées.

12Afin de mieux appréhender la réalité des démarches participatives dans le champ de l’éducation, nous distinguerons les dispositifs mis en œuvre dans le cadre du droit commun de ceux spécifiques, existant dans le cadre de la politique de la ville, sachant que la politique éducative comporte de nombreuses facettes dont nous ne pourrons aborder l’ensemble.

Les dispositifs de participation de droit commun

13Pour illustrer cette question, nous aborderons, de manière très succincte, deux aspects (l’un opérationnel, l’autre plus global) : la concertation sur les contenus de l’action éducative et la sectorisation scolaire (avec l’exemple de la gestion à Perpignan).

14L’Éducation Nationale instaure les conseils d'école en 1976 afin qu’enseignants et parents puissent échanger sur le fonctionnement de l’école (matériel, action éducative). Cependant, c’est la loi de 1989 qui constitue une véritable avancée quant à la concertation des familles avec la mise en place du projet d’école et l’idée de communauté éducative. Le texte de la loi stipule que les écoles, les collèges et les lycées élaborent un projet d’établissement. Celui-ci définit les modalités particulières de mise en œuvre des objectifs et des programmes nationaux. Les membres de la communauté éducative sont associés à l’élaboration du projet qui est adopté par le conseil d’administration ou le conseil d’école, qui statue ensuite sur les propositions des équipes pédagogiques pour la partie pédagogique du projet.

15Malgré cette loi, on ne peut pas dire, d’un point de vue général (même si les dispositifs de concertation sont institués), qu’une véritable participation des usagers au système éducatif existe. En effet, il n’est pas dans la culture professionnelle du corps enseignant de collaborer avec les familles. Nous pouvons parler à ce sujet, entre autre explication, d’un « véritable inconscient collectif » lié au projet de l’école de la République qui s’est bâti historiquement contre son environnement (contre l’influence du local et de l’église afin de construire des citoyens libres et égaux en droit).

16Il convient de souligner, toutefois, que la participation des usagers aux autres structures éducatives n’est pas forcément plus évidente en dépit des mesures législatives récemment adoptées, comme la loi de 2002 portant sur les projets d’établissements des structures petite enfance.

L’exemple de la gestion de la sectorisation scolaire à Perpignan

17A un niveau plus global, la gestion de la sectorisation scolaire mise en place sur la ville de Perpignan représente un autre exemple de concertation avec les « usagers » du système éducatif. Rappelons qu’il est de la responsabilité de la municipalité d’inscrire les enfants et de les répartir dans les écoles de son territoire pour le premier degré. Cette répartition s’effectue à partir de la délimitation d’un périmètre (ou secteur) scolaire pour chaque école.

18Afin de gérer, efficacement et en transparence, ce volet délicat pour les familles et les enseignants, depuis une dizaine d’années, la Ville de Perpignan a choisi de mettre en place un dispositif de concertation : une commission d’inscription scolaire composée de représentants de l’Éducation Nationale (enseignants, inspecteurs, syndicats), des familles (fédérations de parents d’élèves) et de la Ville. Cette commission définit collégialement les critères de dérogation, examine et statue chaque année sur les inscriptions et les demandes de dérogation.

19La loi du 13 août 2004, relative aux responsabilités et libertés locales, ainsi que celle sur la cohésion sociale (loi Borloo) ont récemment changé les modalités de la sectorisation. Jusqu’alors défini par arrêté du maire pour le premier degré et par l’inspection académique pour le second degré, le secteur scolaire est désormais fixé par le conseil municipal (donc débat public) pour le premier degré et par le président du Conseil Général pour le deuxième degré. C’est pourquoi, la Ville a pris l’initiative de créer un comité consultatif « sectorisation scolaire ». Il s’agit pour ces cas de figure d’une véritable pratique de concertation institutionnelle qui associe des représentants de la population. Il reste toutefois difficile, au-delà de l’exemplarité de la démarche, d’apprécier la portée de la participation des usagers si l’on se réfère, notamment, à la problématique de la représentativité associative.

Les dispositifs de participation liés à la politique de la ville et à l’éducation prioritaire.

20Nous nous attacherons, dans ce paragraphe à mettre en avant quelques éléments significatifs, qui diffèrent des procédures mises en œuvre dans le cadre du droit commun.

  • 2 cf. loi SRU de décembre 2001 qui renforce la participation des habitants à l’élaboration des docum (...)

21En premier lieu, il est indéniable que la politique de la ville, dont un des piliers est la place faite aux habitants, a généré une multitude de démarches de concertation (en matière d’urbanisme en particulier2). Dans la commune de Perpignan, avec le programme national de rénovation urbaine (PNRU), un saut qualitatif a d’ailleurs été réalisé (avec en particulier la mise en place d’une mission concertation et l’action de l’atelier d’urbanisme) concernant l’association des habitants à la réflexion sur l’évolution « physique » de leur quartier. Des membres de conseils d’école ont ainsi contribué au projet de rénovation d’un établissement. D’autres groupes d’habitants ont fait part de leur volonté quant à l’aménagement des espaces publics ou de leurs besoins de locaux collectifs de proximité.

22S’agissant de l’action éducative, le développement social urbain a également permis la prise en compte de demandes particulières exprimées par les habitants (accompagnement à la scolarité, préscolarisation, loisirs, accueil petite enfance), et l’émergence de problématiques d’accès et de mobilité. Enfin, pour ce qui est du lien avec l’Éducation Nationale, nous pouvons relever deux phénomènes. Le soutien d’initiatives associatives, le financement de postes de médiation (cf. adulte relais, interprètes) ont très certainement amélioré le dialogue et la concertation entre enseignants et familles.

23Par contre, du point de vue de la participation à un échelon plus institutionnel, (le projet de ZEP par exemple), l’existence d’instance de pilotage, tel que le conseil de zone où des représentants de parents peuvent siéger, ne génère pas de processus de concertation probant. A ce niveau, se cumulent le peu de culture de concertation du monde enseignant (comme des services publics en général ), le fait que la notion de projet de territoire ne constitue pas une référence et que l’organisation même de l’Éducation Nationale rend difficile ce type d’approche (structuration différente du primaire et du secondaire et lien fonctionnel entre les deux).

24En résumé, nous pouvons considérer, que bien qu’il existe un arsenal législatif (pour les dimensions urbanistiques, institutionnelles et éducatives) que des initiatives intéressantes se réalisent, impulsées souvent par l’intermédiaire des acteurs du développement social, les dynamiques de participation des usagers paraissent modestes et dispersées.

Les axes de développement et d’amélioration

La structuration des politiques publiques

25Nous ne pouvons que partager le constat évoqué en introduction de ce séminaire d’une situation de gestion du morcellement des compétences et d’une fragmentation de l’action publique. Sur ce point, le développement des politiques éducatives territoriales peut être source de progrès, dans la mesure où elles institutionnalisent un cadre au travers duquel l’état, les collectivités locales, les associations et les représentants des usagers peuvent débattre et faire converger leurs interventions.

26Ce qui nécessite d’être en capacité de mieux articuler l’ensemble des paramètres qui concourent à une politique éducative : urbanisme, sectorisation scolaire, politique des établissements scolaires, concertations avec la population, offre éducative extra scolaire.

27A Perpignan, il apparaît que nous disposons d’une marge de progression réelle sur laquelle nous travaillons actuellement, notamment, sur la question de la mixité sociale. Entre autre proposition, la ville a créé une commission consultative de sectorisation scolaire composée à la fois d’élus du conseil municipal et de personnes qualifiées (Préfet, Président du conseil général, inspecteur d’Académie, membres de la commission des inscriptions scolaires) et de représentants des collèges et lycées publics et privés de la ville. Cette commission a pour vocation d’élaborer une politique cohérente en matière de sectorisation scolaire, notamment au regard des enjeux de mixité sociale.

28La structuration d’une politique éducative à l’échelle de la commune n’empêche pas, toutefois, que l’essentiel des innovations, en terme « d’ingénierie publique » s’exercent dans les territoires les plus défavorisés. C’est dans le cadre de l’élaboration du futur contrat urbain de cohésion sociale qu’une plus grande cohérence entre dimension urbaine, sociale et éducative sera recherchée.

Concertation/participation des usagers

29Nous avons pu voir que sur cette question, diverses démarches existent, favorisées par des mesures législatives toujours plus « progressistes ». Il manque cependant une approche (et un projet) d’ensemble qui pourrait porter sur les points suivants. A l’échelle locale, l’interaction entre la concertation au niveau de l’établissement scolaire ou de la structure éducative et une approche plus globale ou institutionnelle (au niveau de la ZEP, de la ville, voir du département) est insuffisamment pensée et accompagnée.

  • 3 Structure passerelle vers l’école composée d’une équipe « mixte » (personnes issues de la communau (...)
  • 4 Il s’agit de deux quartiers à la population très majoritairement gitane, le premier isolé au nord (...)

30D’autre part, au regard de la problématique de la représentativité des parents élus et de la difficulté pour certaines familles à dialoguer avec l’école (et inversement), une attention particulière pourrait être portée sur les populations les plus « éloignées » des normes scolaires. Les expériences de préscolarisation3 menées sur les quartiers du Nouveau logis et de Saint Jacques4 en direction de la population d’origine gitane illustre parfaitement le principe de co-production de la norme. En effet, à l’échelle d’une dizaine d’années, la scolarisation en maternelle, longtemps « diabolisée » (seules les mauvaises mères confient leurs enfants à une école où les enfants sont « battus »), est désormais le fait de la majorité. Une expérience reposant sur les mêmes principes est en cours sur un quartier du centre ville (Saint Jacques) pour une école élémentaire fréquentée quasiment à 100 % par des enfants d’origine gitane et où existent d’importants problèmes d’absentéisme et d’apprentissage. La question « normative » à explorer en occurrence, liée à l’apprentissage, est : peut-on être gitan et lettré ? A la faveur de l’élaboration du projet d’école, une démarche a été entreprise afin que la population, comme les professionnels de l’éducation, puissent croiser leur analyse sur plusieurs facteurs (apprentissage, environnement éducatif, absentéisme). Cette action demande énormément d’accompagnement et les processus sont très fragiles, ce qui révèle les évolutions professionnelles et institutionnelles à accomplir.

  • 5 cf. numéro spécial du Monde de l’éducation de Mars 2006.

31Enfin, directement liés à ce que nous venons d’évoquer, les responsables institutionnels s’accordent sur la nécessité d’agir de manière beaucoup plus volontariste sur la formation des acteurs. Concernant la formation initiale des enseignants, par exemple, le fait qu’un seul IUFM en France5 propose un module sur la relation aux familles est révélateur de l’appropriation de ce sujet par l’institution scolaire. Les marges de progression se situent plutôt sur la formation continue qui se concrétise à Perpignan par l’intermédiaire d’espaces de formation inter-institutionnelle (comme le pôle de ressources en développement social, ou les carrefours de l’éducation) en direction de l’ensemble de la communauté éducative (enseignants, animateurs, travailleurs sociaux, acteurs associatifs, parents, …).

Appropriation politique des questions éducatives

32Les enjeux que recouvrent les politiques éducatives font l’objet d’une prise en compte croissante par les élus locaux. Cette appropriation, certes très inégale, s’effectue au rythme de la décentralisation, des incitations de l’État et de certains organismes publics (cf. en particulier l’importante contribution des Caisses d’Allocations Familiales), ainsi que de « l’expertise » et du savoir faire développés progressivement par les élus locaux (cf. le travail de l’association des Villes éducatrices). La synergie entre le national et le local demeure toutefois (tradition centralisatrice oblige) difficile à opérer. La participation des communes aux politiques éducatives est souvent perçue comme une immixtion ou un désengagement de l’État et non comme complémentaire.

  • 6 Voire à ce sujet dans cet ouvrage l’article de Jean-Louis Olive.

33Il est vrai que les questions scolaires et éducatives préoccupent de plus en plus le politique et, avec une plus grande acuité à Perpignan depuis les évènements de mai 2005 qui ont fortement interrogé la fonction d’intégration de l’école et le manque de mixité sociale sur le territoire. Ces évènements ont contribué d’une part, à porter une attention particulière sur la problématique de la scolarisation des enfants gitans (essentiellement à partir du prisme de l’absentéisme massif), et d’autre part, à réactiver la réflexion sur le rôle que pouvaient jouer les acteurs du temps libre quant à la rencontre des populations. Des tensions sont également apparues concernant la gestion partenariale de la sectorisation scolaire (cf. les pratiques de dérogation6) en raison des incidences sur la mixité sociale. Il faut, en effet, souligner que l’enjeu de réussite scolaire et les représentations sociales génèrent des stratégies de contournement des dispositifs publics et renforce les phénomènes de spécialisation « socio-spatiale ». Ce dernier aspect longtemps « tabou » pour les politiques et les institutions, malgré son ampleur, commencent (lentement) à émerger sur la scène politique locale.

Conclusion

34Notre contribution a été centrée, au-delà de quelques illustrations concrètes, sur une analyse de notre cadre d’intervention : Perpignan et plus particulièrement ses zones d’éducation prioritaire. Ce regard orienté sur les modalités de modernisation de l’action publique rejoint les problématiques de ce séminaire dans la mesure où la participation des usagers et l’approche territoriale et globale en constituent les principes majeurs. Ces expérimentations, pour l’essentiel cantonnées aux territoires les plus défavorisés, sont très complexes à mettre en œuvre tant elles interrogent et remettent en cause les cultures politiques, administratives et professionnelles, voire notre modèle d’intégration.

35Nous avons cependant évoqué quelques pistes d’évolution qui montre qu’il existe des marges de manœuvre certaines au niveau des politiques éducatives territoriales. Plus globalement (c’est un positionnement plus personnel), face aux difficultés du système scolaire à répondre au défi de l’éducation pour tous dans un contexte « d’insécurité sociale », il faut questionner certaines tendances normalisatrices des institutions et leurs écueils possibles (cf. tendance à « l’ethnicisation » ou à la « médicalisation » des problèmes sociaux). Cela demande aux professionnels de relever le défi de la nécessaire démocratisation de l’action publique en replaçant la concertation avec la population et particulièrement les plus en difficultés dans ce contexte. Aussi, même si le postulat du séminaire, les enseignements à tirer des expériences françaises et étrangères me paraissent, tout à fait éclairant (notamment la présentation du « contre modèle américain »), il me semble que nous aurions tout intérêt à produire de la compréhension sur l’histoire de nos institutions, sur leurs fondements, celle de notre culture politique et administrative afin de les faire évoluer.

Notes

1 Zones d’éducation prioritaire, voire dans ce même ouvrage les articles de N. Bouzarou et D. Giband.

2 cf. loi SRU de décembre 2001 qui renforce la participation des habitants à l’élaboration des documents d’urbanisme.

3 Structure passerelle vers l’école composée d’une équipe « mixte » (personnes issues de la communauté gitane formées aux métiers de l’enfance et autres professionnelles hors communauté).

4 Il s’agit de deux quartiers à la population très majoritairement gitane, le premier isolé au nord de la ville est constitué de deux cités d’habitat social (anciennement un bidonville et une zone de transit), le second représente le principal quartier gitan de la ville caractérisé par la concentration d’un habitat ancien et vétuste. Seul le second est intégré au périmètre du PNRU de Perpignan.

5 cf. numéro spécial du Monde de l’éducation de Mars 2006.

6 Voire à ce sujet dans cet ouvrage l’article de Jean-Louis Olive.

Auteur

Coordinateur des Zones d’éducation prioritaire (ZEP) et des Réseaux d’éducation prioritaire (REP) à la Direction Éducative et à l’Enfance de la Ville de Perpignan.

© Presses universitaires de Perpignan, 2007

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