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Mutations de l'État et protection des droits de l'homme

 | 
Danièle Lochak

Quatrième partie. Les droits de l'homme dans la mondialisation libérale: le rôle ambivalent des organisations internationales économiques

Les États, la Banque mondiale et le fmi face aux « stratégies de réduction de la pauvreté »

Edwige Michaud

Texte intégral

1La tendance actuelle en matière de lutte contre la pauvreté est de ne plus définir la pauvreté comme une simple pénurie de revenus économiques mais comme un phénomène multidimensionnel aux implications sociales et politiques.

  • 1 L’expression « Banque mondiale » est communément utilisée pour désigner la Banque internationale p (...)
  • 2 Rapport mondial sur le développement humain 2000, disponible sur http://www.undp.org/hdr2000/frenc (...)

2Cette évolution s’inscrit de manière plus globale dans l’évolution de l’appréhension du concept de développement. Alors que les politiques de développement de la Banque mondiale1, dans les années 1945 à 1960, visaient essentiellement à améliorer la seule croissance économique des pays en difficulté, le Programme des Nations unies pour le Développement (PNUD), à partir des années 1990, a fortement contribué au passage du développement strictement « économique » au développement dit « humain2 ». Désormais, l’évaluation du développement par le PNUD ne se fait plus en fonction d’indices purement économiques comme le revenu par habitant ou le produit intérieur brut mais aussi en fonction d’indicateurs en matière de santé ou d’éducation.

  • 3 Conformément à l’article Ier de ses statuts, la Banque a plusieurs objectifs dont celui « d’aider (...)
  • 4 Président du Groupe de la Banque mondiale du 1er juin 1995 au 1er juin 2005. L’actuel président es (...)

3De même, la mission de la Banque a profondément évolué au fil des années. De la création de la Banque internationale pour la reconstruction et le développement (BIRD), en 1945, jusqu’à la fin des années 1960, cette institution ne conçoit le développement qu’en termes purement économiques. Au lendemain de la Seconde Guerre mondiale, elle aide l’Europe occidentale à reconstruire ses infrastructures3. Puis, elle s’intéresse à partir des années 1950 à la notion de développement, mais principalement en termes macro-économiques, dans un souci de croissance économique, par le biais du financement de projets d’infrastructure. Ce n’est qu’à partir des années 1960 que la Banque entreprend des projets non purement économiques en rapport avec la santé et l’éducation. Robert McNamara, à la tête de la Banque mondiale de 1968 à 1981, est le premier à promouvoir l’idée d’un plan de lutte spécifique contre la pauvreté. À partir des années 1980, la Banque commence à s’intéresser aux questions de réformes judiciaires, de participation populaire et de bonne gouvernance. Enfin, la lutte contre la pauvreté s’impose comme objectif prioritaire avec l’arrivée, en 1995, de James D. Wolfensohn comme président du Groupe de la Banque mondiale4. Il plaide pour une approche globale du développement, proposant un cadre de développement intégré global, équilibré et humain (« Comprehensive Development Framework »), l’idée étant qu’il ne faut pas dissocier les aspects structurels, humains et sociaux des données économiques et financières ainsi que des politiques économiques.

  • 5 Voir le rapport du Père Joseph Wrésinski « Grande pauvreté et précarité économique et sociale », 1 (...)

4Progressivement, le lien conceptuel entre pauvreté et droits de l’homme a été de plus en plus évoqué au sein des Nations unies, notamment sous l’impulsion d’ATD Quart Monde à la fin des années 19805. La Commission des droits de l’homme s’intéresse à la relation entre droits de l’homme et extrême pauvreté depuis 1990 : elle a demandé à la sous-commission de la promotion et de la protection des droits de l’homme de prendre en charge cette question, et de nombreux rapports ont été déposés, rédigés par des experts indépendants.

  • 6 A/RES/55/106.
  • 7 A/57/369.

5Face à la persistance de l’extrême pauvreté, les Nations unies ont décidé de lancer une stratégie visant à réduire de moitié l’extrême pauvreté d’ici à 2015. Dans sa résolution 55/1066, l’Assemblée générale des Nations unies, constatant que l’existence de situations d’extrême pauvreté fait obstacle à l’exercice des droits de l’homme, a décidé d’examiner la question des droits de l’homme et de l’extrême pauvreté à sa 57e session. Le Secrétaire général a donc remis en 2002 un rapport7 recommandant l’adoption d’un « cadre conceptuel » et de « principes directeurs » pour définir une « stratégie de lutte contre la pauvreté fondée sur les droits de l’homme ». Il s’agit de faire comprendre aux acteurs concernés par la lutte contre la pauvreté – les États, les institutions financières internationales dont la Banque mondiale et le Fonds monétaire international (FMI), mais aussi les autres organisations internationales et les entreprises transnationales – le lien conceptuel entre la pauvreté et les droits de l’homme, et de les inciter à proposer des plans de lutte contre la pauvreté fondés sur les normes, principes et critères des instruments relatifs aux droits de l’homme.

  • 8 Les DSRP associent donc des données macroéconomiques, structurelles, sectorielles et sociales et p (...)
  • 9 L’initiative PPTE a été mise en place pour ramener à un niveau supportable l’endettement extérieur (...)

6Mais, dès 1999, la Banque mondiale et le FMI avaient décidé de demander à certains pays d’établir des « Documents stratégiques de réduction de la pauvreté »8 (DSRP) afin de pouvoir bénéficier d’une assistance à des conditions privilégiées et d’un allègement de la dette au titre de l’Initiative en faveur des Pays pauvres très endettés (PPTE)9. Alors que la Banque mondiale et le FMI ont toujours plus ou moins imposé leur conception du développement aux États emprunteurs à travers l’imposition de conditionnalités, la logique sous-tendant ces DSRP semble inverser ce processus, puisque désormais il appartient aux États emprunteurs de formuler librement les politiques qu’ils entendent promouvoir dans leur pays, et cela en lien étroit avec la société civile qui doit être consultée.

7Une des questions qui se pose est de savoir si les DSRP reposent sur les mêmes exigences que celles du cadre conceptuel élaboré par l’Assemblée générale ; plus précisément il s’agit de savoir si les DSRP exploitent le lien entre extrême pauvreté et droits de l’homme tel qu’il est préconisé par le cadre conceptuel, tant du point de vue normatif que du point de vue des obligations juridiques afférentes. La réponse à cette question n’est pas aisée dans la mesure où les deux types de stratégies présentent des incertitudes, notamment sur le point de savoir si la pauvreté est en soi une violation des droits de l’homme ou si la pauvreté constitue un simple obstacle à la jouissance effective des droits de l’homme. L’enjeu est de taille ; dans le premier cas, les pauvres seront titulaires de droits ce qui impliquera des obligations juridiques pour les acteurs concernés, dans le deuxième cas, les obligations des acteurs paraissent moins contraignantes. Certaines organisations internationales (le PNUD notamment) militent en faveur de la première acception. En revanche, il semble que la Banque mondiale et le FMI n’aient pas pleinement admis toutes les conséquences juridiques résultant du lien conceptuel entre pauvreté et droits de l’homme.

8Nous allons donc tenter de vérifier si, et dans quelle mesure, les DSRP, dont l’approche multidimensionnelle de la pauvreté établit un lien conceptuel entre pauvreté et droits de l’homme, imposent des obligations juridiques en matière de respect des droits de l’homme aux deux institutions financières de Bretton Woods et aux États emprunteurs.

I. Une nouvelle approche de la pauvreté

  • 10 Le discours de la Banque mondiale sur les droits de l’homme est complexe. Concernant les droits ci (...)
  • 11 Voir Sen Amartya, Un Nouveau Modèle économique : développement, justice, liberté (Development as F (...)

9Au-delà de l’interprétation stricte de leur mandat qui empêche la Banque mondiale et le FMI de se préoccuper des droits de l’homme10, des critiques sont émises contre la tendance à l’utilisation du vocabulaire des droits de l’homme en matière de développement. On allègue que le langage du développement serait plus facilement compréhensible que celui des droits de l’homme. Par ailleurs, certains considèrent que la revendication des droits de l’homme reste purement incantatoire lorsqu’il est impossible d’identifier les débiteurs des obligations11, ce qui serait précisément le cas en matière de développement. Face à la persistance de l’extrême pauvreté dans les pays en voie de développement, la sous-commission des droits de l’homme, dans le cadre d’une procédure thématique intitulée « Extrême pauvreté et droits de l’homme » mise en place au milieu des années 1990, a décidé que la pauvreté devait être définie en tenant compte de sa nature multidimensionnelle : elle n’est plus considérée comme une simple pénurie de revenus économiques mais comme la privation de « capacités ».

10Cette dernière notion, empruntée à Amartya Sen, Prix Nobel d’économie en 1998, a été adoptée de manière assez consensuelle par la Banque mondiale et le FMI, en ce qu’elle représenterait une approche spécifique des droits de l’homme particulièrement adaptée au développement et laissant aux États la liberté de les formuler. Qu’en est-il réellement ?

La notion de « capacités » : une référence indirecte aux droits de l’homme

11Les « capabilities » (capacités) peuvent être définies comme l’étendue des possibilités réelles que possède un individu, qui vont lui permettre de satisfaire ce qu’il entend faire de sa vie ; elles sont fondées sur ses caractéristiques personnelles (physiques, mentales, sexuelles) ainsi que sur les opportunités sociales qui l’entourent (règles en usage dans le groupe, environnement social et politique).

  • 12 Sen Amartya, Poverty and Famines : An Essai on Entitlement and Deprivation, Oxford, Clarendon Pres (...)
  • 13 Development as Freedom, op. cit.

12La notion de capacités est issue d’une réflexion progressive de l’auteur fondée sur son expérience personnelle, à savoir les famines qui ont marqué son enfance au Bengale à la fin des années 197012. En cas de famine, observe-t-il, le problème n’est pas simplement le manque de nourriture mais la capacité d’accéder à cette nourriture : une personne peut souffrir de la faim, soit parce qu’elle n’a pas la capacité de se procurer de la nourriture (car elle ne possède pas de terre et/ou de force de travail par exemple), soit parce qu’elle n’utilise pas cette capacité. Dans le dernier état de la pensée de l’auteur, le concept de « capability » s’oriente de plus en plus vers celui de liberté13.

13Pour Sen, le développement doit permettre l’accomplissement de diverses « libertés » qui vont dépendre de l’environnement social, économique (il peut s’agir de tous les moyens qui facilitent l’accès à l’éducation ou à la santé), du respect des libertés politiques et civiles (liberté de participer au débat public ou d’exercer un droit de contrôle) et d’autres libertés très diverses comme la liberté d’échapper à la faim et à la malnutrition, la liberté de se procurer les remèdes existants pour se soigner, la liberté de se vêtir ou de se loger décemment, la liberté d’accéder à l’eau potable ou aux installations sanitaires, la liberté des individus de vivre longtemps et en bonne santé.

14L’utilisation du terme « libertés » dans l’œuvre de l’économiste ne doit pas prêter à confusion, car ces libertés, conceptuellement, ne correspondent pas exactement aux droits et libertés reconnus dans les principales conventions internationales de protection des droits de l’homme. Ainsi, Sen ne cite pas expressément le droit de toute personne à un niveau de vie suffisant qui est contenu à l’article 11 du Pacte international sur les droits économiques, sociaux et culturels, mais il évoque des « libertés » comme celles de se vêtir ou de se loger décemment ou d’échapper à la faim et à la malnutrition. De même, il n’évoque pas explicitement le droit qu’a toute personne de jouir du meilleur état de santé physique et mentale qu’elle soit capable d’atteindre, consacré par l’article 12 du même Pacte, mais la liberté de se procurer les remèdes existants pour se soigner, d’accéder à l’eau potable ou aux installations sanitaires. Il s’agit de droits subjectifs substantiels, adaptés aux réalités économiques et sociales de la pauvreté. Par conséquent, certaines capacités ou libertés évoquées par Sen sous-tendent souvent un ou des droits de l’homme.

15Cette approche qui semble à première vue réductrice pour les droits de l’homme prend son sens dans le cadre du développement humain. Le principe d’indivisibilité imposé par les droits de l’homme étant trop rigide, la notion de capacités permettrait de donner un contenu concret aux droits de l’homme dans le cadre du développement et il serait dès lors plus facile pour les pays de cibler les domaines qui posent prioritairement problème en matière de pauvreté ; chaque pays pourrait ainsi se concentrer dans un premier temps sur certaines libertés et cela ne se ferait pas au détriment des autres qui pourraient être réalisées par la suite.

16Cette notion de capacités a été reprise par les stratégies de réduction de la pauvreté à la fois de l’ONU et de la Banque mondiale, mais leurs logiques respectives diffèrent. Les principes directeurs de l’ONU font explicitement le lien entre droits de l’homme et capacités : ils reconnaissent que le cadre international des droits de l’homme propose des normes et des principes dont l’application confère des capacités aux pauvres ; par conséquent, dans chaque capacité, un droit de l’homme peut être identifié.

17Dans les documents stratégiques de réduction de la pauvreté, en revanche, les États emprunteurs, lorsqu’ils ciblent les domaines où la pauvreté pose problème, ne poussent pas nécessairement jusqu’au bout le lien entre pauvreté et droits de l’homme : les droits civils et politiques sont très peu abordés et, en ce qui concerne les droits économiques, sociaux et culturels, les pays continuent de raisonner en termes d’accès aux services sociaux de base – santé et éducation principalement – et non en termes de droits.

18Les États emprunteurs pourraient pourtant s’engager à transposer dans leur droit interne les dispositions des conventions internationales ratifiées en matière de droits de l’homme. C’est ainsi que, la Mauritanie, dans son DSRP14, précise qu’elle a pris les mesures nécessaires pour transposer dans son ordre juridique interne les dispositions de la Convention sur les droits des enfants, de la Convention sur l’élimination de toutes les formes de discrimination raciale et de la Convention sur l’élimination de toutes les discriminations à l’égard des femmes15.Par conséquent, certains DSRP contiennent des références explicites aux droits de l’homme.

  • 16 La politique sur l’évaluation environnementale interdit à la Banque de financer des projets qui vi (...)

19Mais ni la Banque mondiale ni le FMI ne peuvent imposer aux États emprunteurs une clause de respect des droits de l’homme stricto sensu, comme le fait la Banque européenne pour la reconstruction et le développement en vertu de son mandat politique, ou même la BIRD en matière d’environnement16. En effet, les mandats de la Banque mondiale et du FMI ont été interprétés de manière restrictive afin de ne pas conditionner l’attribution de prêts aux États emprunteurs au respect de certains droits de l’homme.

  • 17 E/CN.4/2004/43, § 67 : rapport établi par l’experte indépendante Anne-Marie LIZIN, intitulé : « Dr (...)

20C’est pourquoi l’experte indépendante auprès de la Sous-Commission des droits de l’homme a proposé, dans son rapport de 2004, de modifier les statuts du FMI, de la BIRD et de l’AID, de façon qu’il soit précisé que les actions sont menées « dans le respect des droits de l’homme et en particulier des droits économiques et sociaux »17. Une telle modification des statuts aurait un double mérite : les institutions concernées seraient soumises au respect de l’ensemble des droits de l’homme et elles pourraient imposer aux États emprunteurs le respect de ces mêmes droits, au lieu de vagues normes sociales. Néanmoins, après les conditionnalités démocratiques, environnementales et sociales, les États emprunteurs accepteraient peut-être difficilement une conditionnalité supplémentaire « droits de l’homme ».

La réaffirmation ambiguë du rôle des États emprunteurs

21Les traditionnelles mesures d’ajustement structurel contraignaient les États à réduire leur intervention dans l’économie pour accroître le rôle du marché et les obligeaient également à appliquer des politiques définies par des acteurs extérieurs. Désormais, il appartient aux États emprunteurs de choisir librement les « capacités » qu’ils entendent développer dans leurs DSRP, ce qui leur assure la maîtrise de leur propre développement et les conduit à assumer la responsabilité de la réussite de la stratégie élaborée par eux. Les DSRP ont en effet pour objectif de réhabiliter l’État en lui conférant un rôle de pilote dans l’élaboration et la mise en œuvre des politiques de lutte contre la pauvreté.

22Cependant, l’appropriation des politiques par les États se heurte en pratique à des difficultés. Car d’autres acteurs sont concernés par l’élaboration des DSRP : la société civile, d’une part, la Banque mondiale et le FMI, d’autre part ; ils peuvent aussi bien concurrencer que seconder les États dans l’élaboration des DSRP.

  • 18 Dans l’optique des DSRP, la société civile peut être définie par exclusion : ce n’est ni l’État, n (...)

23Une des principales nouveautés de la démarche des DSRP consiste à associer, dans le cadre d’un processus consultatif, la société civile à la définition et au suivi des politiques avec pour objectif de renforcer le débat démocratique18. Or la participation pose un certain nombre de problèmes. Elle risque, d’abord, d’être limitée aux grandes villes et aux élites, excluant les populations pauvres du monde urbain ou rural. De plus, dans de nombreux pays en développement, la société civile est peu organisée. Par conséquent, il faut plus appréhender les DSRP comme un facteur de renforcement de la société civile que considérer celle-ci comme un point de départ stable pour une démarche participative.

  • 19 Lautier Bruno, « Sous la morale, la politique ; la Banque mondiale et la lutte contre la pauvreté  (...)

24La participation ne doit pas non plus se limiter à une simple consultation. Or seul l’État participe à la définition et à l’élaboration des politiques, au point que le processus participatif pourrait apparaître comme une « utopie »19. D’autant que les DSRP ont tendance à ne pas prendre en compte les conflits d’intérêt au sein de la société : ainsi, au Nicaragua, la privatisation des services publics de l’eau a été inscrite dans la stratégie de ce pays alors que la société civile mais aussi les parlementaires y étaient opposés. En outre, si les acteurs de la société civile se voient offrir l’opportunité de s’exprimer sur la nature de la pauvreté, ils sont tenus à l’écart des discussions économiques. Enfin, l’accès aux documents clés semble difficile pour les populations, notamment parce qu’ils ne sont pas accessibles dans leur langue locale.

  • 20 Certains États évoquent néanmoins dans leur DSRP des capacités originales, rarement abordées par l (...)
  • 21 Certains auteurs considèrent qu’afin d’obtenir un allègement de leur dette, les États emprunteurs (...)

25Indépendamment de ces difficultés de la mise en œuvre du processus participatif, il faut rappeler que chaque DSRP est soumis à l’approbation des conseils d’administration de la Banque mondiale et du FMI, qui peuvent donc refuser les orientations choisies par l’État. Les États emprunteurs risquent donc d’être plus ou moins influencés dans ces choix par les orientations de la Banque et du FMI. En pratique, l’élaboration du DSRP associe étroitement l’État et les deux institutions, qui lui donnent de nombreux conseils dans leurs domaines de compétence respectifs20. De plus, depuis le 1er juillet 2002, la Banque élabore de son côté des « stratégies d’aides aux pays » : celles-ci prennent pour point de départ la vision du développement telle qu’elle ressort des DSRP, mais elles opèrent une sélection parmi les domaines présentés par le pays, de façon à concilier les priorités du gouvernement avec sa solvabilité et surtout avec les exigences des pays donateurs, qui veulent que l’argent déboursé soit utilisé de manière rentable. Certains observateurs en concluent que les conditionnalités économiques ne seraient pas abandonnées mais « internalisées », les États emprunteurs étant implicitement contraints d’adopter des politiques libérales sous peine de ne pas se voir attribuer un prêt. Dans ces conditions, le pays emprunteur ne serait jamais totalement libre du choix des capacités qu’il veut développer ; il ne pourrait pas, en particulier, adopter des stratégies véritablement sociales puisqu’il serait toujours contraint par les orientations libérales de la Banque21.

26On constate, de fait, que les États emprunteurs développent systématiquement les thèmes de prédilection de la Banque, comme la bonne gouvernance ou le développement du secteur privé, par crainte que le prêt ne leur soit pas accordé.

27Affirmer que la lutte contre la pauvreté passe par le respect de certains droits et libertés, impliquerait d’imposer le respect de ces droits et libertés aux acteurs concernés. Dès lors que la préparation des DSRP associe étroitement la Banque et les États emprunteurs, la détermination de leurs responsabilités respectives en matière de droits de l’homme devient très délicate.

II. La difficile responsabilisation des acteurs

28Traditionnellement, seuls les États sont tenus pour responsables de la violation des droits de l’homme. Cependant, sous la pression de plus en plus forte de la société civile, les institutions financières internationales sont de plus en plus contraintes à rendre des comptes sur leurs comportements, en vertu du concept d’« external accountability » (« responsabilisation à l’égard des tiers » ou « obligation de rendre des comptes aux tiers »). Les tiers doivent être ici entendus comme les acteurs non étatiques qui n’entretiennent aucune relation contractuelle avec ces institutions ; il s’agit principalement des personnes physiques et morales qui peuvent éventuellement subir un préjudice du fait de la mise en œuvre des programmes financés par les deux institutions. Cette question s’est posée avec acuité en raison des coûts sociaux des plans d’ajustement structurel. Les DSRP modifient-ils les responsabilités respectives des États emprunteurs, de la Banque mondiale et du FMI en cas de non-respect des droits de l’homme par rapport à la situation qui prévalait dans le cadre des plans d’ajustement structurel ?

Les coûts sociaux des plans d’ajustement structurel : l’impossible mise en cause de la Banque mondiale et du FMI

29Les plans d’ajustement structurel ont posé problème en matière de respect des droits de l’homme. La Banque mondiale et le FMI ont souvent imposé en contrepartie de leur aide financière, dans le cadre de programmes d’ajustement structurel, des conditionnalités économiques telles que l’ouverture aux échanges et aux investissements, des taux de change stable, une faible inflation. Ces conditionnalités libérales ont souvent entraîné des réductions des dépenses publiques et des privatisations. Ainsi, les réductions des dépenses de santé ont pu entraîner une baisse de fréquentation des établissements sanitaires et, en matière de droit au travail, les privatisations ont parfois conduit à des licenciements massifs des agents des entreprises publiques.

  • 22 Voir à cet égard, la requête auprès du Panel d’inspection de la Banque mondiale, « Argentine : Spe (...)

30Les deux institutions ont toujours refusé d’assumer une quelconque part de responsabilité dans les coûts sociaux engendrés par les plans d’ajustement structurel, au motif que les préjudices ne pouvaient pas leur être directement imputés mais étaient directement attribuables à l’État emprunteur puisque c’est à lui qu’il appartenait de mettre en place les réformes structurelles préconisées22. Pourtant, il semblait légitime de se demander si, du fait de l’imposition de conditionnalités économiques, elles ne devaient pas assumer une part de responsabilité.

  • 23 On désigne par là une doctrine monétariste née au début des années 1970 d’une réflexion théorique, (...)

31Face aux critiques diverses, les deux institutions ont malgré tout décidé de mettre en place des « filets sociaux de sécurité » qui prévoyaient la distribution et la subvention de nourriture, des programmes d’emploi, de Sécurité sociale visant à diminuer les coûts sociaux et à intégrer les pauvres au processus de croissance. Cependant, les institutions n’ayant pas en même temps modifié leurs conditionnalités économiques, ces mesures sociales n’ont pas débouché sur une réduction de la pauvreté, amenant de nombreux auteurs à parler de l’échec du « consensus de Washington23 ». Dès lors, il appartenait aux États de prendre les mesures nécessaires pour réparer les préjudices subis par les populations concernées. En l’absence de mécanisme contraignant pour les États, les situations préjudiciables restaient sans réponses.

32La question qui se pose désormais est de savoir si les DSRP prévoient un mécanisme de mise en jeu de la responsabilité en cas de non-réalisation des droits de l’homme implicites ou explicites ou d’éventuels effets sociaux négatifs des DSRP.

Les DSRP : des mécanismes de responsabilisation insuffisants

  • 24 Ce qu’exprime le concept anglo-saxon d’« accountability » qui doit être distingué de la « liabilit (...)

33Les stratégies onusiennes précisent que l’approche fondée sur les droits de l’homme confère aux personnes et aux communautés pauvres des droits, lesquels engendrent des obligations juridiques pour les États et les organisations internationales. C’est aux États qu’il appartient en premier lieu de rendre des comptes car ils sont les premiers responsables du respect des droits des personnes placées sous leur juridiction. Compte tenu de l’absence de consensus quant à la responsabilité des institutions financières internationales en matière de droits de l’homme, on estime qu’elles sont simplement « redevables » de leurs comportements envers les acteurs concernés24. Dans les deux cas, les stratégies onusiennes exigent la création de mécanismes de responsabilisation transparents, efficaces et accessibles obligeant les différents acteurs à « rendre des comptes » aux pauvres.

34Or, dans le cadre des DSRP, la responsabilisation des acteurs concernés est limitée puisque ont simplement été mis en place des mécanismes de suivi et d’évaluation de l’exécution des DSRP, qui comportent en outre certaines faiblesses.

35Ce suivi est effectué dans un premier temps par le pays emprunteur et contrôlé dans un second temps par les deux institutions. Actuellement, pour bénéficier d’un allégement permanent de la dette au titre de l’initiative PPTE, les pays emprunteurs doivent formuler un DSRP initial et le mettre en œuvre avec succès pendant un an. Un rapport d’étape annuel rend compte des résultats obtenus. Les pays doivent donc établir des indicateurs intermédiaires chiffrés, correspondant aux différents objectifs de la stratégie de lutte contre la pauvreté (sachant que la qualité des données n’est pas garantie).

36Puis, les services de la Banque mondiale et du FMI opèrent une évaluation conjointe (Joint Staff Assessment) dans laquelle ils donnent leur avis sur les forces et faiblesses des DSRP. Cet avis est par la suite soumis aux conseils d’administration des deux institutions qui rendent leurs conclusions. Ce mécanisme interne aux institutions de Bretton Woods a été critiqué pour sa pusillanimité, les services du FMI et de la Banque mondiale se contentant d’approuver la plupart du temps les rapports annuels d’étape des États.

37De plus, la composition des mécanismes de suivi pose problème au regard du principe d’impartialité : doit-il s’agir de fonctionnaires des institutions financières, de ressortissants des États emprunteurs, de tiers ou de l’association des trois ?

38Il en résulte que les États emprunteurs doivent certes éviter les pratiques compromettant la réalisation des obligations contractées en matière de droits de l’homme, mais qu’aucun mécanisme contentieux ou non contentieux n’a été prévu. En cas de non-réalisation des droits de l’homme implicites ou explicites aux DSRP, les pauvres ne pourront présenter aucune contestation, ni auprès de leur État ni auprès de la Banque mondiale ou du FMI. De plus, rien n’est prévu en cas d’éventuels effets sociaux négatifs des mesures préconisées dans les DSRP alors qu’il aurait pu être envisagé un mécanisme d’étude d’impact des DSRP sur les droits de l’homme (« Human Rights Assessment »).

39La conséquence logique du processus d’appropriation du rôle pivot des États pourrait être de rendre l’État emprunteur seul débiteur d’éventuelles obligations juridiques en matière de droits de l’homme, ce qui déresponsabiliserait totalement la Banque mondiale et le FMI. Or, nous l’avons vu, les États emprunteurs ne semblent pas totalement libres du choix de leurs capacités puisqu’ils doivent répondre aux exigences des deux institutions : ne serait-il pas dès lors légitime que la Banque et le FMI puissent aussi être redevables en cas de non-réalisation ou de réalisation contre-productive des droits de l’homme ? On pourrait donc imaginer au sein des DSRP, un mécanisme de responsabilisation conjointe de la Banque mondiale et du FMI, d’une part, et des États emprunteurs, d’autre part, en cas de non-réalisation ou de violation des droits de l’homme.

***

40Si la Banque mondiale et le FMI ont adopté l’approche multidimensionnelle de la pauvreté, ils n’en ont pas déduit toutes les implications concrètes en termes de droits de l’homme. Tant que le droit international des droits de l’homme, au niveau normatif et sur le plan des mécanismes de contrôle n’est pas plus intégré dans le cadre du développement, le lien entre extrême pauvreté et droits de l’homme ne pourra aboutir. Cependant, d’une certaine manière, ces deux institutions ont ouvert la « boîte de Pandore » ; elles ont créé des attentes et pourraient être contraintes à des transformations radicales qu’elles n’avaient pas véritablement anticipées.

Notes

1 L’expression « Banque mondiale » est communément utilisée pour désigner la Banque internationale pour la reconstruction et le développement (BIRD) et l’Association internationale de développement (AID).

2 Rapport mondial sur le développement humain 2000, disponible sur http://www.undp.org/hdr2000/french/book/ch0.pdf (consulté le 26 juin 2005).

3 Conformément à l’article Ier de ses statuts, la Banque a plusieurs objectifs dont celui « d’aider à la reconstruction des territoires des États membres, en facilitant l’investissement de capitaux consacrés à des fins productives, y compris la restauration des économies détruites ou disloquées par la guerre, la réadaptation des moyens de production aux besoins du temps de paix et l’encouragement au développement des ressources et des moyens de production des pays les moins avancés ».

4 Président du Groupe de la Banque mondiale du 1er juin 1995 au 1er juin 2005. L’actuel président est Paul Wolfowitz.

5 Voir le rapport du Père Joseph Wrésinski « Grande pauvreté et précarité économique et sociale », 1987.

6 A/RES/55/106.

7 A/57/369.

8 Les DSRP associent donc des données macroéconomiques, structurelles, sectorielles et sociales et présentent un ensemble de mesures et de politiques visant à lutter contre la pauvreté. Pour une présentation, voir Klugman Jeni, « Vue d’ensemble », 25 avril, 2002, consultable sur : <http://povlibrary.worldbank (consulté le 29 juin 2005).

9 L’initiative PPTE a été mise en place pour ramener à un niveau supportable l’endettement extérieur des pays à faible revenu, en faisant en sorte que les ressources libérées grâce à l’allégement de la dette servent à financer des programmes publics de lutte contre la pauvreté.

10 Le discours de la Banque mondiale sur les droits de l’homme est complexe. Concernant les droits civils et politiques, s’il est de principe que l’institution s’abstienne de toute ingérence dans les affaires politiques des États membres, des exceptions sont admises en cas d’incidence économique – d’où des conditionnalités en matière de « bonne gouvernance ». Quant aux droits économiques, sociaux et culturels, la Banque proclame volontiers que, par ses activités économiques et sociales, elle contribue à la promotion de certains d’entre eux.

11 Voir Sen Amartya, Un Nouveau Modèle économique : développement, justice, liberté (Development as Freedom), Paris, Odile Jacob, 2003, notamment p. 303.

12 Sen Amartya, Poverty and Famines : An Essai on Entitlement and Deprivation, Oxford, Clarendon Press, 1982. Puis : Commodities and Capabilities, Amsterdam-New York-Oxford, Hollande du Nord, 1985 ; Inequality reexamined, New York, Russel Sage foundation, Oxford, Clarendon Press, 1992.

13 Development as Freedom, op. cit.

14 DSRP Mauritanie, disponible sur : http://povlibrary.worldbank.org/files/Mauritania_PRSP_French.pdf (consulté le 26 juin 2005).

15 Le DSRP de la Mauritanie, dans son chapitre intitulé : « Intégration des femmes dans le processus économique », prévoit en outre de réformer le cadre législatif en vue de supprimer les éléments discriminants de la législation, d’interdire les pratiques néfastes sur les femmes et les filles, de mettre en place un Code de la famille en vue de faciliter la résolution des litiges familiaux ou de lutter contre la féminisation de la pauvreté en réduisant les inégalités en matière d’éducation et d’emploi.

16 La politique sur l’évaluation environnementale interdit à la Banque de financer des projets qui violent les traités que le pays a ratifiés en matière de droit international de l’environnement.

17 E/CN.4/2004/43, § 67 : rapport établi par l’experte indépendante Anne-Marie LIZIN, intitulé : « Droits de l’homme et extrême pauvreté », 23 février 2004, Commission des droits de l’homme.

18 Dans l’optique des DSRP, la société civile peut être définie par exclusion : ce n’est ni l’État, ni la sphère marchande. Elle regroupe donc principalement les ONG et les citoyens des pays emprunteurs dont les « pauvres ».

19 Lautier Bruno, « Sous la morale, la politique ; la Banque mondiale et la lutte contre la pauvreté », in Politique africaine, n° 82, juin 2001, p. 169-175.

20 Certains États évoquent néanmoins dans leur DSRP des capacités originales, rarement abordées par le FMI et la Banque mondiale, comme le développement rural, l’intégration urbaine, la participation des femmes dans la vie économique ou les dispositifs de protection sociale.

21 Certains auteurs considèrent qu’afin d’obtenir un allègement de leur dette, les États emprunteurs doivent nécessairement se conformer aux exigences de la Banque mondiale et du FMI, ce qui fait douter de l’objectif d’appropriation nationale. Voir Cling Jean-Pierre, Razafindrakoto Mireille, Roubaud François, « La Banque mondiale et la lutte contre la pauvreté : tout changer pour que tout reste pareil ? », Document de travail du DIAL, mai 2002. Consultable sur : <http://www.dial.prd.fr/dial_publications/PDF/Doc_travail/2002-09.pdf> (consulté le 29 juin 2005) ; Cling Jean-Pierre, Razafindrakoto Mireille, Roubaud François (dir.), Les Nouvelles Stratégies internationales de lutte contre la pauvreté, Paris, DIAL, Economica, 2002, p. 15.

22 Voir à cet égard, la requête auprès du Panel d’inspection de la Banque mondiale, « Argentine : Special Structural Adjustment Project ».

23 On désigne par là une doctrine monétariste née au début des années 1970 d’une réflexion théorique, élaborée en réaction aux théories keynésiennes. L’économiste britannique, John Williamson, utilisa pour la première fois l’expression en 1990, lui donnant corps dans un article relatif aux politiques des institutions financières internationales qui prescrivaient comme remèdes aux crises que connaissaient de nombreux pays les principes extrêmement rigoureux de libéralisation commerciale, de dérégulation, de privatisation, principes fermement défendus par le FMI avant d’être remis en question par les crises asiatique, russe et argentine des années 1997, 1998 et 2000.

24 Ce qu’exprime le concept anglo-saxon d’« accountability » qui doit être distingué de la « liability » ainsi que de la « responsability ».

Auteur

Edwige Michaud est allocataire de recherches à l’université de Paris 10. Sa thèse porte sur « La protection des droits et intérêts des particuliers face aux organisations économiques internationales » (Directeur : Patrick Daillier).

© Presses universitaires de Paris Nanterre, 2007

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