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À la recherche de l'effectivité des droits de l'homme

 | 
Véronique Champeil-Desplats
, 
Danièle Lochak

Évaluer l'effectivité : le recours à l'économie

Les études d’impact des politiques économiques internationales sur les droits de l’homme

Edwige Michaud

Texte intégral

  • 1 « Résolution du Parlement européen sur le rapport annuel sur les droits de l’homme dans le monde 2 (...)

1Le parlement européen, dans sa « Résolution sur le rapport annuel sur les droits de l’homme dans le monde 2005 et la politique de l’Union européenne à cet égard », demandait à la Commission européenne « de faire des évaluations d’impact sur les droits de l’homme, une partie intégrante et entièrement mise en œuvre de toute gestion des cycles de projet de l’UE, à la fois a priori et a posteriori, de telle sorte que ces évaluations influencent tant la politique et les programmes futurs que les programmes en cours1 ». À travers cette requête, le Parlement européen sollicite de la Commission l’élaboration d’études d’impact des différentes politiques européennes en matière de droits de l’homme.

  • 2 L’expression anglaise est « Human Rights Impact Assessments » (HRIA).
  • 3 La Fédération internationale des ligues des droits de l’homme (FIDH) notamment dans un rapport int (...)

2Les études d’impact en matière de droits de l’homme2 séduisent, outre le Parlement européen, les divers acteurs internationaux, à savoir les gouvernements, les organisations internationales, les organisations non gouvernementales3 et pourraient même potentiellement interpeller les entreprises transnationales. Elles constituent un moyen, une technique permettant de mesurer le degré d’impact d’une activité, d’une politique ou d’une décision sur les droits de l’homme. Elles sont soit antérieures à l’activité, la politique ou la décision (études d’impact ex ante), soit postérieures (études d’impact ex post). Elles peuvent être élaborées à l’égard d’activités qui ne sont pas censées avoir des effets sur les droits de l’homme ou à l’égard d’activités aux conséquences évidentes sur les droits de l’homme.

3Ces études d’impact permettent de cibler les effets positifs et négatifs sur les divers droits de l’homme mais aussi d’assurer un suivi et une évaluation des activités et constituent, à cet égard, une manière nouvelle de rendre des comptes aux personnes dont certains droits humains ont été violés.

  • 4 Environmental Impact assessments (EIA).
  • 5 Social Impact Assessments (SIA).
  • 6 Politique opérationnelle « Environmental Assessment », January 1999, 0P 4.01, consultée le 20 avri (...)
  • 7 Le PNUD héberge le site internet relatif aux stratégies d’évaluation environnementale : http://www (...)
  • 8 L’OCDE notamment, voir le rapport intitulé « L’évaluation environnementale stratégique : Guide de (...)

4Elles reposent sur d’autres concepts plus anciens tels que les études d’impact en matière environnementale4 et sociale5. Les premières ont été développées dans les années 1960 et ont pour objectif d’incorporer systématiquement des préoccupations environnementales dans les processus de décision. Ainsi, la Banque Mondiale a créé une politique d’étude d’impact en matière environnementale en 19996 et le Programme des Nations Unies pour l’Environnement utilise bien évidemment un tel outil7, de même que l’OCDE8. Les secondes, quant à elles, permettent de déterminer et évaluer tous les types d’impact d’un projet, d’un plan, d’un programme ou d’une politique sur les hommes.

  • 9 Rapport d’Amnesty International, « Contracting out of human rights : the Chad-Cameroon Pipeline Pr (...)

5Nous nous intéresserons dans cette étude aux études d’impact que pourraient envisager les diverses banques de développement et l’Organisation Mondiale du Commerce. En effet, les politiques économiques internationales telles que les projets de développement ou les politiques commerciales peuvent avoir des effets néfastes sur les droits de l’homme. Ainsi, la construction de l’oléoduc Tchad-Cameroun financée par la Banque Mondiale a entraîné de nombreuses violations des droits de l’homme (privation de l’accès à l’eau potable, déplacements des fermiers non indemnisés…)9. De même, l’Accord Général sur les Services de l’OMC (AGCS), de par les privatisations des services publics de base qu’il implique, peut entraîner, dans les pays où il est mis en place, des atteintes aux droits à l’éducation et à la santé.

6Il s’agit donc de comprendre quelle efficacité peuvent avoir des études d’impact de ces politiques économiques internationales au regard de la protection des droits de l’homme. Si ces études permettent de mesurer le degré de violation des droits de l’homme, ce qui leur donne une raison d’être (I), elles apparaissent moins légitimes si elles servent uniquement à justifier les politiques économiques internationales (II).

I. Un outil pour mesurer le degré de respect des droits de l’homme

7Il n’existe pour le moment aucun modèle unique d’étude d’impact, mais il est évident qu’une étude d’impact doit prévoir des indicateurs, cibler les acteurs, envisager des mesures correctrices et des actions de suivi. Toutes ces exigences en font un outil pratique et utile.

L’utilisation d’indicateurs permet de mesurer le degré de violation des droits de l’homme

8Les multiples rapports des ONG, des organisations internationales et des gouvernements constituent souvent les seuls outils d’investigation sur les violations des droits de l’homme. Cependant, ils peuvent se révéler parfois insuffisants, soit parce qu’ils ne permettent pas de déceler certaines atteintes, soit parce qu’ils ne sont pas assez précis dans la description du degré de violation. L’utilisation d’indicateurs socio-économiques se révèle, à cet égard, très utile en raison de leur précision scientifique et de leur fiabilité.

  • 10 Michaude., « États, Banque Mondiale et FMI faceaux “Stratégies de réduction de la pauvreté” », in (...)

9Il s’agira donc de choisir des indicateurs permet tant de mesurer les impacts sur les droits de l’homme d’une politique économique, soit en se servant des données existantes (rapports des organisations internationales et des ONG, consultations locales entreprises notamment dans le cadre des stratégies de réduction de la pauvreté10), soit en en créant, pour pallier l’insuffisance des données nationales ou leur confidentialité. Dans cette dernière hypothèse, il sera utile d’obtenir des informations auprès de la population, notamment grâce à ce que l’on appelle une « évaluation participative ».

10Pour mesurer ces impacts sur les droits de l’homme, il est nécessaire d’élaborer des indicateurs quantitatifs et qualitatifs. Les indicateurs quantitatifs prennent la forme de statistiques ou de pourcentages. Les indicateurs qualitatifs, quant à eux, évaluent les changements sociaux, les changements de comportement et sont donc plus subjectifs. Un exemple d’indicateur qualitatif pourrait consister dans la question suivante : « Considérez-vous que vous disposez de revenus suffisants pour vivre ? ».

11Prenons l’exemple du droit à la santé reconnu par le Pacte international sur les droits économiques, sociaux et culturels en son article 12. Cet article énonce plusieurs obligations : ainsi, à chaque disposition normative peuvent être associés divers indicateurs. Le tableau ci-dessous illustre ces corrélations.

Illustration I : Exemples d’indicateurs concernant le droit à la santé

Illustration I : Exemples d’indicateurs concernant le droit à la santé
  • 11 Références à l’Observation générale n° 12 du Comité des droits économiques, sociaux et culturels.

12Note 1111

13On peut prendre un autre exemple, celui du droit à l’éducation consacré par l’article 13 du Pacte international sur les droits économiques, sociaux et culturels.

Illustration II : Exemples d’indicateurs concernant le droit à l’éducation

Illustration II : Exemples d’indicateurs concernant le droit à l’éducation
  • 12 Références à l’Observation générale n° 13 du Comité des droits économiques, sociaux et culturels.

14Note 1212

Les études d’impact permettent de mieux cerner le lien de causalité

15Le plus délicat sera certainement de réussir à prouver le lien de causalité direct ou indirect entre la politique économique internationale et les éventuelles atteintes aux droits de l’homme, car d’autres éléments que la politique économique ont pu contribuer à la violation du ou des droits de l’homme. Ainsi, un accord sur l’agriculture, en ayant entraîné une hausse des prix des produits agricoles, peut avoir contribué au développement d’une famine mais celle-ci peut aussi s’expliquer par un facteur externe à savoir une sécheresse inhabituelle.

16Une étude d’impact du type « chaîne causale » permet de mieux préciser le lien de causalité. Toutefois, il se peut que malgré l’élaboration d’une étude d’impact, le lien de causalité reste difficilement démontrable.

Les études d’impact permettent de cibler les acteurs

17Le tableau suivant permet de rendre compte des différents acteurs des études d’impact ; il permet d’illustrer les bénéficiaires, groupes affectés ou susceptibles de l’être et les débiteurs des politiques internationales.

Illustration III : Exemples de bénéficiaires, groupes affectés et débiteurs des politiques économiques internationales

Illustration III : Exemples de bénéficiaires, groupes affectés et débiteurs des politiques économiques internationales

Un outil qui permet d’envisager des mesures correctrices et des actions de suivi dans le cadre des études d’impact ex post

18Concernant les mesures correctrices d’une évaluation ex post, il s’agira de savoir si la politique économique a prévu des mécanismes de compensation en cas d’effets négatifs sur les droits de l’homme. Ainsi, un exemple de mesure correctrice peut constituer en une saisine par les personnes affectées du mécanisme de plainte non juridictionnel au sein de l’organisation, telle que la possible saisine du Panel d’Inspection de la Banque Mondiale par les populations affectées par les projets de développement de la BIRD (Banque internationale pour la reconstruction et le développement) ou de l’AID (Association internationale de développement). Dans un second temps, l’enjeu sera d’éviter que de telles atteintes ne se reproduisent, soit en reformulant les mesures existantes, soit en trouvant de nouvelles mesures.

19Concernant l’action de suivi, l’objectif consistera à s’assurer que ces violations des droits de l’homme ne se reproduisent pas. En effet, une étude d’impact n’aura d’intérêt que si l’on continue de mesurer les impacts qu’elle a permis d’identifier de manière à ce qu’à long terme, ces impacts disparaissent. Les mesures correctrices et les actions de suivi permettent donc d’une certaine manière aux organisations qui utilisent ces études d’impact de rendre des comptes aux populations affectées.

20On peut toutefois se demander si l’élaboration de telles études est un outil efficace pour la protection des droits de l’homme ou si, finalement, elle ne sert pas d’abord à légitimer les politiques menées par les organisations économiques internationales et faire accepter leurs éventuels effets négatifs.

II. Un outil de légitimation des politiques économiques internationales ?

21Les études d’impact auraient une efficacité réelle si elles étaient élaborées de manière objective et relayées par un contrôle juridictionnel des politiques économiques internationales. Or ces deux exigences sont loin d’être réalisées.

Le risque de subjectivité dans l’élaboration de l’étude d’impact

22Il semble primordial que les études d’impact soient élaborées et mises en œuvre par des organes qui ont une bonne connaissance des organisations internationales économiques mais tout en étant réellement indépendants. En effet, si l’étude d’impact est effectuée par un organe externe à la banque, réellement indépendant du point de vue organique et fonctionnel, le risque de subjectivité dans le choix des critères est moins grand.

23Il est évident que si l’organisation internationale est juge et partie – parce qu’elle conçoit sa politique économique, d’un côté, et que, de l’autre, elle soumet sa politique à une étude d’impact qu’elle aura elle-même élaborée et donc à sa propre évaluation –, cela risque de fausser l’impartialité des résultats de l’étude d’impact.

24Prenons deux exemples. Concernant tout d’abord l’exemple précédent du droit à la santé, si l’organisation élabore un indicateur sur le pourcentage d’hôpitaux dans une région qui soit satisfaisant mais n’élabore pas un indicateur supplémentaire de taux de remplissage des hôpitaux, au motif qu’elle craindrait que ce dernier taux ne révèle un faible taux d’accès à l’hôpital en raison d’une baisse de la couverture sociale due directement à sa politique économique, l’indicateur risque de ne pas révéler les impacts négatifs de cette politique.

25De même, il est possible que l’organisation ne cible comme débiteurs que les États membres de l’organisation et non ses propres organes de manière à éviter l’endossement d’une quelconque responsabilité dans la mise en œuvre de sa politique économique.

  • 13 Independent Evaluation Group (IEG). Ce Groupe d’évaluation indépendants utilise de nombreux outils (...)

26Or, il se trouve que, de manière générale, et en l’état actuel des choses, la plupart des études d’impact en matière sociale et environnementale sont élaborées par des organes placés au sein même des organisations. Ainsi, au sein de la Banque Mondiale, les études d’impact sont réalisées par le Groupe d’Évaluation Indépendant13. Selon la Banque Mondiale, cet organe serait une unité indépendante ; or il s’agit d’un organe interne de la Banque et il a pour mandat de s’adresser directement au Conseil d’administration : l’indépendance fonctionnelle de cet organe n’est donc pas évidente.

27De plus, si c’est l’organisation qui définit elle-même son étude d’impact, elle risque de définir les objectifs et les indicateurs en fonction des résultats qu’elle souhaite obtenir et de fausser ainsi ces résultats, même si le choix des indicateurs est souvent subjectif quel que soit l’organe chargé de l’évaluation. En sens inverse, on peut imaginer qu’une ONG très critique à l’égard des organisations économiques internationales élabore une étude d’impact orientée uniquement vers la recherche des effets négatifs d’une politique économique, sans tenter de dégager d’éventuels effets positifs. Une telle étude serait, elle aussi, partielle et partiale. L’impartialité de l’évaluation ne suppose-t-elle pas, alors, non pas une simple autoévaluation, mais la multiplication des évaluations par des organes indépendants et extérieurs aux organisations économiques internationales ?

28Au-delà du risque de subjectivité dans le choix des indicateurs de l’étude d’impact, les études d’impact ne permettront pas de protéger de manière effective les droits de l’homme si elles ne sont pas accompagnées d’un véritable contrôle juridictionnel de légalité des politiques économiques internationales.

La nécessité de pallier l’absence de contrôle de légalité des actes internes aux organisations internationales économiques

  • 14 Notamment le « Panel d’Inspection » pour la BIRD et l’AID, le Conseiller-Médiateur de la SFI et de (...)

29Hormis l’Union européenne et le contrôle juridictionnel exercé par la Cour de Justice des Communautés européennes, les autres organisations internationales économiques non intégrées ne disposent d’aucun mécanisme de contrôle juridictionnel de la légalité de leurs actes. Si certains mécanismes non juridictionnels du type ombudsman ou commissions d’inspections voient le jour, notamment auprès des banques de développement14, ceci reste insuffisant pour contrôler les violations des droits de l’homme par les politiques économiques internationales.

30À cet égard, les études d’impact en matière de droits de l’homme, si elles étaient utilisées en tant que telles par les organisations économiques internationales, constitueraient une avancée importante, car ces organisations seraient ainsi incitées à s’engager sur la voie d’une approche basée sur les droits de l’homme. Une telle approche est de plus en plus envisagée au niveau du développement et pourrait être étendue à toutes les organisations économiques internationales. Cette approche consiste à placer les droits de l’homme au centre de toute décision économique en intégrant des impératifs liés aux droits de l’homme dans la spécificité des projets de développement notamment. Une décision économique ne pourrait être prise que si on est certain qu’elle ne violera pas les droits de l’homme, grâce à une étude d’impact ex ante. Si malgré tout une telle violation a lieu, une étude d’impact ex post permettra de la déceler et d’éviter qu’elle ne se reproduise à l’avenir.

  • 15 « An assessment of the impact of an intervention on final welfare outcomes. », dans Howard White ( (...)

31Pour le moment, le Groupe d’Évaluation indépendant de la Banque Mondiale n’adopte pas une approche de l’évaluation basée sur les droits de l’homme, puisqu’il définit une étude d’impact comme une « appréciation de l’impact d’une intervention sur les résultats finaux du bien-être15 ». Son approche de l’évaluation est basée sur le bien-être mais non sur les droits de l’homme.

32Deux risques d’appropriation des études d’impact en matière de droits de l’homme par les organisations économiques internationales doivent être mentionnés. Tout d’abord, si les organisations internationales économiques utilisent des études d’impact en matière de droits de l’homme, ne risquent-elles pas de faire valoir une vision « minimaliste » des droits de l’homme réduits à l’accès aux services publics de base ? Par ailleurs, si à terme, ces organisations internationales économiques se contentent d’utiliser des études d’impact en matière de droits de l’homme sans les accompagner d’un contrôle de légalité des violations constatées, cela risquerait de relâcher l’exigence de justiciabilité des droits de l’homme au sein des organisations internationales économiques.

33En revanche, si cet outil est utilisé, comme il l’est au sein de l’Union Européenne, dans le cadre d’une véritable approche basée sur les droits de l’homme, de manière à imprégner toutes les décisions et actes de l’Union Européenne du souci constant de respecter ceux-ci, il peut être efficace. Mais le juge communautaire pourra-t-il, à l’avenir, se fonder sur des études d’impact comme élément de preuve pour condamner les organes communautaires à une violation des principes généraux du droit communautaire ?

***

34On peut conclure des observations qui précèdent que les études d’impact en matière de droits de l’homme constituent un outil novateur au service de la protection des droits de l’homme permettant de mesurer des violations de ceux-ci par des indicateurs socio-économiques. Malgré tout, ces études doivent tendre vers une approche basée sur les droits de l’homme et être articulées autour d’un futur contrôle juridictionnel de légalité des actes des organisations internationales économiques pour être réellement efficaces au regard de la protection des droits de l’homme.

Bibliographie

Bibliographie

Manuel :

Kolacinski David, Analyse économique des droits de l’homme, Presses Universitaires de Rennes, 2004.

Rapports :

– Banque Internationale pour la Reconstruction et le Développement, « Participation and Social Assessment : Tools and techniques », rapport compilé par Jennifer Tietbergen-McCracken et Deepa Narayan, 1998, consulté le 20 avril 2007, http://siteresources.worldbank.org/INTP-CENG/1143331-1116505657479/20509228/Toolkit.pdf.

White Howard (sous la direction d’Alain Barbu), « Impact Evaluation : The Experience of the Independent Evaluation Group of the World Bank », Independant Evaluation Group, World Bank, consulté le 20 avril 2007, disponible sur : http://lnweb18.worldbank.org/oed/oeddoclib.nsf/DocUNIDViewForJavaSearch/35BC420995BF58F8852571E00068C6BD/$file/impact_evaluation.pdf.

– Norwegian Agency for Development Cooperation (NORAD), « Handbook on Human Rights Assessment : State Obligations, Awareness & Empowerment », Oslo, February 2001, consulté le 20 avril 2007, disponible sur : http://www.norad.no/files/Handbook.pdf.

– Drs Radstake Marike and Bronkhorst Daan, « Matching Practice with principles : Human Rights Impact Assessment : EU oportunities », Humanist Committee on Human Rights (HOM), Utrecht, 2002, consulté le 20 avril 2007, disponible sur : http://www.hom.nl/publicaties/Matching_practice_with_principles.pdf.

– L’initiative d’Halifax, « Risk, responsibility and human rights : Taking a rightsbased approach to trade and project finance », juillet 2004, consulté le 20 avril 2007, disponible sur : http://www.halifaxinitiative.org/updir/Final_HR_discussion_paper.pdf.

Résolutions

Résolution de la Commission des droits de l’homme, 2005/69, « Les droits de l’homme et les sociétés transnationales et autres entreprises », consultée le 20 avril 2007, disponible sur : http://ap.ohchr.org/documents/F/CHR/resolutions/E-CN_4-RES-2005-69.doc.

Résolution du Parlement européen sur le rapport annuel sur les droits de l’homme dans le monde 2005 et la politique de l’UE à cet égard, P6_TA(2006)0220, consultée le 20 avril 2007, disponible sur : http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=//EP//NONSGML+TA+P6-TA-2006-0220+0+DOC+PDF+V0//FR.

Sites internet :

HOM (Humanist Committee on Human Rights) :

http://www.hom.nl/english/index.php

Human Rights Impact Ressources Center :

http://www.humanrightsimpact.org/home/

Rights and Democracy :

http://www.dd-rd.ca/site/home/index.php?lang=en

Notes

1 « Résolution du Parlement européen sur le rapport annuel sur les droits de l’homme dans le monde 2005 et la politique de l’Union européenne à cet égard », P6_TA(2006)0220, consultée le 20 avril 2007, disponible sur : http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=//EP//NONSGML+TA+P6-TA-2006-0220+0+DOC+PDF+V0//FR.

2 L’expression anglaise est « Human Rights Impact Assessments » (HRIA).

3 La Fédération internationale des ligues des droits de l’homme (FIDH) notamment dans un rapport intitulé « Comprendre le commerce mondial et les droits de l’homme », consulté le 20 avril 2007, disponible sur http://www.fidh.org/IMG/pdf/omc423f.pdf, p. 15, consulté le 20 avril 2007.

4 Environmental Impact assessments (EIA).

5 Social Impact Assessments (SIA).

6 Politique opérationnelle « Environmental Assessment », January 1999, 0P 4.01, consultée le 20 avril 2007, disponible sur : http://wbln0018.worldbank.org/Institutional/Manuals/OpManual.nsf/toc2/9367A2A9D9DAEED38525672C007D0972?OpenDocument.
Procédure opérationnelle sur l’évaluation de l’environnement, BP 4.01, consultée le 20 avril 2007, disponible sur : http://wbln0018.worldbank.org/Institutional/Manuals/OpManual.nsf/toc2/C4241D657823FD818525672C007D096E?OpenDocument.

7 Le PNUD héberge le site internet relatif aux stratégies d’évaluation environnementale : http://www.seataskteam.net/.

8 L’OCDE notamment, voir le rapport intitulé « L’évaluation environnementale stratégique : Guide de bonnes pratiques dans le domaine de la coopération pour le développement » élaboré par le Comité d’Aide au Développement, consulté le 20 avril 2007, disponible sur : http://www.oecd.org/dataoecd/4/20/37354750.pdf.

9 Rapport d’Amnesty International, « Contracting out of human rights : the Chad-Cameroon Pipeline Project », consulté le 20 avril 2007, disponible sur : http://web.amnesty.org/library/pdf/POL340122005ENGLISH/$File/POL3401205.pd.

10 Michaude., « États, Banque Mondiale et FMI faceaux “Stratégies de réduction de la pauvreté” », in Lochak D. (dir.), Mutations du rôle de l’État et protection des droits de l’homme, Nanterre, Presses Universitaires de Paris 10, 2006, p. 237-250.

11 Références à l’Observation générale n° 12 du Comité des droits économiques, sociaux et culturels.

12 Références à l’Observation générale n° 13 du Comité des droits économiques, sociaux et culturels.

13 Independent Evaluation Group (IEG). Ce Groupe d’évaluation indépendants utilise de nombreux outils d’évaluation des projets de développement dont des études sectorielles et thématiques, examine l’action et l’expérience de la Banque mondiale dans des secteurs (l’agriculture, les transports, etc.) ou un domaine thématique (pauvreté, genre, etc.) sur cinq à dix ans et rend compte de leur conformité par rapport à la politique et aux bonnes pratiques de la Banque mondiale, ainsi que de l’efficacité des activités de la Banque sur le développement.

14 Notamment le « Panel d’Inspection » pour la BIRD et l’AID, le Conseiller-Médiateur de la SFI et de l’AMGI, le Mécanisme Indépendant de Recours de la BERD, le Mécanisme Indépendant d’Inspection de la Banque africaine de développement et le Mécanisme Indépendant d’Investigation de la Banque interaméricaine de Développement.

15 « An assessment of the impact of an intervention on final welfare outcomes. », dans Howard White (sous la direction de Alain BARBU), « Impact Evaluation – The Experience of the Independent Evaluation Group of the World Bank », Independant Evaluation Group, World Bank, p. 1, consulté le 20 avril 2007, disponible sur : http://lnweb18.worldbank.org/oed/oeddoclib.nsf/DocUNIDViewForJavaSearch/35BC420995BF58F8852571E00068C6BD/$file/impact_evaluation.pdf.

Table des illustrations

Titre Illustration I : Exemples d’indicateurs concernant le droit à la santé
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Fichier image/jpeg, 251k
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Titre Illustration II : Exemples d’indicateurs concernant le droit à l’éducation
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Fichier image/jpeg, 554k
URL http://books.openedition.org/pupo/docannexe/image/1180/img-4.jpg
Fichier image/jpeg, 807k
Titre Illustration III : Exemples de bénéficiaires, groupes affectés et débiteurs des politiques économiques internationales
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© Presses universitaires de Paris Nanterre, 2008

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