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Territoires européens du charbon

 | 
Xavier Daumalin
, 
Sylvie Daviet
, 
Philippe Mioche

Fermetures et reconversions

La politique charbonnière de la CECA (1952-2002)

Mauve Carbonell

Texte intégral

1Le traité de la Communauté Européenne du Charbon et de l’Acier, signé en 1951, se donne pour mission d’établir un marché commun du charbon et de l’acier. La Communauté a pour objectifs de :

  • 1 Traité CECA, article 2.

« contribuer […] à l’expansion économique, au développement de l’emploi et au relèvement du niveau de vie [et de veiller à] la répartition la plus rationnelle de la production au niveau de productivité le plus élevé. »1

2Il est bon de rappeler les dispositions des articles 3 et 4, définissant précisément ce que signifient ces orientations générales. La Communauté doit :

  • 2 Traité CECA, article 3.

« - veiller à l’approvisionnement du marché commun […]
- assurer à tous les utilisateurs […] un égal accès aux sources de productions
- veiller à l’établissement des prix les plus bas […]
- veiller au maintien de conditions incitant les entreprises à développer et à améliorer leur potentiel de production […]
- promouvoir l’amélioration des conditions de vie et de travail de la main-d’œuvre […]
- promouvoir le développement des échanges internationaux […]
- promouvoir l’expansion régulière et la modernisation de la production ainsi que l’amélioration de la qualité […] »2

3L’article 4 définit les interdictions, qui concernent principalement les entraves à la concurrence. Toutes formes de subventions, d’aides d’État, de taxes relatives à la circulation ou de mesures discriminatoires sont interdites.

4Tels sont les premiers articles du Traité CECA. Ils définissent ainsi les grandes lignes de ce que devra être la politique de la Communauté en matière de charbon et d’acier. La Haute Autorité dans un premier temps et la Commission européenne ensuite devront composer avec ces dispositions, souvent difficiles à faire respecter et à faire appliquer par les États membres, d’autant plus que le traité, conçu en période d’expansion charbonnière, ne semble pas être adapté à la crise profonde que connaît le secteur dès la fin des années cinquante.

5En 2002, le Traité CECA est arrivé à expiration. Après 50 ans d’existence, il est possible de faire un bilan de l’action de la Communauté. Le charbon, source d’énergie prépondérante au moment de l’installation de la Haute Autorité à Luxembourg, a perdu de son importance au fil des années pour n’être plus qu’une source d’énergie secondaire dans les pays de l’Union Européenne d’aujourd’hui. L’action de la Communauté a dû faire face à l’évolution du marché charbonnier. La CECA a-t-elle réussi, en 50 ans, à mettre en œuvre une véritable politique charbonnière commune ? Quelle a été sa marge de manœuvre face aux politiques nationales, aux résistances et aux exigences souvent contradictoires des États membres ? N’a-t-elle été qu’une caution européenne aux décisions et politiques nationales des États pour contenir la crise ?

La politique de la Haute Autorité 1952-1967

Les premières mesures…

6L’objectif global de la Haute Autorité à partir de 1952 est d’organiser le marché du charbon dans la Communauté des Six. La Haute Autorité doit réorganiser un marché du charbon fortement structuré selon des principes différents de ceux inscrits dans le Traité.

7Les premières décisions, les plus évidentes, sont prises au cours de la première année : suppression des barrières douanières et des formes les plus criantes de discrimination, en particulier dans les transports ferroviaires. Les États acceptent la suppression des pratiques discriminatoires les plus visibles dans ce domaine en 1953.

  • 3 Les principaux cartels sont : COBECHAR (Comptoir belge des charbons) ; en France où les charbonnag (...)

8Le marché du charbon n’est pourtant ni libre ni concurrentiel, notamment parce qu’il est régi par des organisations centrales, des cartels3. Ce sont eux qui déterminent les prix, la politique à suivre en matière de production et d’importation. Comment lutter contre les cartels ? La Haute Autorité ne peut pas imposer la dissolution pure et simple de ces organisations puissantes, en particulier dans le cas des ententes allemandes. La réforme de ces organisations se fera difficilement et permettra une libéralisation progressive du marché au cours des années. Par exemple, la réforme de l’ATIC, qui contrôle les importations de charbon en France, ne se fait qu’après 10 ans de longues négociations entre le gouvernement français et la Haute Autorité. En 1961, les acheteurs français ne sont plus obligés de passer par l’ATIC pour acheter du charbon non français.

  • 4 Chiffres cités dans Spierenburg et Poidevin, 1993, p. 437.

9L’action de la Haute Autorité la plus aboutie est celle qui pose le moins de problèmes aux États. Il s’agit de l’aide à la réadaptation des travailleurs, des mineurs licenciés comme dans le cas de mines marginales du Borinage en Belgique. Les programmes de construction de maisons ouvrières sont aussi un succès. La Haute Autorité accorde des prêts pour la construction de logements destinés tout aussi bien aux charbonnages qu’à la sidérurgie. En avril 1958, plus de 29 000 logements sont déjà construits ou sont sur le point de l’être4.

  • 5 25 ans de marché commun du charbon 1953-1978, CE, Luxembourg, 1977, tableau 30.

10Au sein de la CECA, la demande en charbon augmente jusqu’en 1958. En 1956, on assiste même à une pénurie de charbon due à l’expansion de l’industrie sidérurgique, à un hiver plus froid que les années précédentes et à la crise de Suez. La production dans la CECA atteint 255,4 millions de tonnes en 1956 et diminue ensuite régulièrement : 252,3 millions de tonnes en 1958 ; 240 millions de tonnes en 1960 ; 233,2 millions de tonnes en 19625. La production et la consommation de charbon en Europe ne vont ensuite cesser de diminuer.

11La Haute Autorité doit donc faire face en 1956 à cette pression de la demande. Elle se refuse à déclarer l’état de pénurie, ce qui est l’un de ses uniques moyens d’intervention dans une situation de ce type. La Haute Autorité préside des pourparlers entre les acteurs du marché charbonnier qui aboutissent à des plans de livraisons pour le charbon et le coke afin d’assurer une meilleure répartition de l’approvisionnement. Dès 1958-1959, les plans de livraisons deviennent inutiles, les ventes de charbon s’écroulant. La crise charbonnière qui s’amorce n’a pas été prévue. En 1957, la Haute Autorité demande même l’augmentation de la production de houille dans la Communauté :

  • 6 Cinquième rapport général sur l’activité de la Communauté, Luxembourg, 1957, p. 131.

« Elle a demandé notamment au Gouvernement belge de mettre en exploitation les réserves non concédées de la Campine. »6

12Dès l’année suivante, la Haute Autorité fera pression sur l’État belge pour qu’il réduise sa production.

Les premières années de la crise charbonnière : la difficulté d’agir

13La baisse des ventes de charbon en 1958 est loin d’être un événement conjoncturel. Elle est due à la transformation profonde du marché de l’énergie. Le charbon se trouve en concurrence avec le pétrole et le gaz, concurrence de plus en plus forte au fil des années.

14La Haute Autorité, de son côté, perçoit cette crise de surproduction comme une crise conjoncturelle et laisse les gouvernements et les producteurs intervenir. Les gouvernements prennent rapidement des mesures visant à aider les producteurs de charbon à faire face à la concurrence des hydrocarbures. Il s’agit essentiellement de subventions destinées à couvrir les déficits financiers. Dans les grands pays producteurs, des mesures sont prises également pour contrôler et restreindre les importations. La Haute Autorité tarde à réagir et à se rendre compte de la gravité de la crise.

15Elle laisse ainsi s’installer un système de subventions nationales sur lequel elle ne pourra plus vraiment intervenir par la suite. La Haute Autorité propose cependant un certain nombre de mesures, qui s’apparentent plus à des recommandations générales. Elle demande tout d’abord aux gouvernements de mettre en œuvre une politique de stockage, en aidant les entreprises à constituer des stocks dans le but de stabiliser la production et l’emploi. Elle recommande aussi une modification de la politique commerciale des États membres : remplacer dans la mesure du possible, les importations de charbon de pays tiers par des importations de charbon de la Communauté.

16Ces mesures sont sans grands effets sur la crise charbonnière qui se poursuit. En 1959, la Haute Autorité propose au Conseil un plan d’action contre la crise, qui prévoit notamment d’appliquer l’article 58 – déclaration de l’état de crise manifeste –, pour freiner la production. L’application de cet article aurait permis à la Haute Autorité de prendre le contrôle de la situation, même partiellement. Cet article prévoit :

  • 7 Traité CECA, article 58.

« d’instaurer un régime de quotas de production […et] régler le taux de marche des entreprises par des prélèvements appropriés sur les tonnages dépassant un niveau de référence défini par une décision générale. Les sommes ainsi obtenues sont affectées au soutien des entreprises dont le rythme est ralenti au-dessous de la mesure envisagée, en vue, notamment d’assurer autant que possible le maintien de l’emploi dans ces entreprises. »7

17La volonté de la Haute Autorité de mettre en place une véritable politique charbonnière commune échoue, alors qu’elle aurait pu prendre tout son sens au moment de la crise et de la volonté commune de la surmonter. Le Conseil rejette ce plan d’action en mai 1959, après de longues tergiversations.

18Par ailleurs, l’opposition entre pays producteurs (Allemagne, France, Belgique) et pays consommateurs (Italie, Pays-Bas) se manifeste par la volonté des premiers de faire diminuer aux seconds leurs importations en provenance de pays tiers. Ils ne parviennent pas à trouver une position commune. Chaque État continue donc de prendre des mesures unilatérales en faveur de son industrie charbonnière.

19L’une des possibilités d’action de la Haute Autorité reste le marché charbonnier belge, qui connaît plus de difficultés encore que les autres. L’industrie charbonnière belge, l’une des moins rentables de la Communauté, ne parvient pas à écouler sa production. La crise de surproduction y est encore plus aiguë qu’ailleurs. La Belgique prend un certain nombre de mesures destinées à aider le secteur, comme l’octroi de subventions à la vente de charbon. Dans ce contexte, après le refus du Conseil de déclarer la crise manifeste, la Haute Autorité n’a plus d’autres solutions que d’isoler le marché charbonnier belge. Cette décision entre en vigueur fin 1959. En contrepartie de la protection du marché belge et d’une aide versée aux chômeurs, la Haute Autorité demande à la Belgique d’accélérer la baisse de la production, ce qui signifie la fermeture de nombreuses mines. La politique combinée du gouvernement belge et de la Haute Autorité semble avoir porté ses fruits. L’isolement du marché belge prend fin en 1963, notamment en raison de l’amélioration de la situation et d’une baisse effective de la production.

  • 8 Date de la fusion des exécutifs des trois communautés CEE, Euratom et CECA.

20On s’aperçoit que dans ce cas-ci, comme dans d’autres, les États prennent des mesures contraires au Traité. La Haute Autorité éprouve des difficultés à prendre elle-même les mesures qu’elle pourrait prendre et se retrouve devant une situation de « fait accompli » avec laquelle elle doit composer. Le pouvoir de la Haute Autorité, puis celui de la Commission unique dès 19678, s’effrite progressivement face à celui du Conseil et des États qui veulent maîtriser les politiques charbonnières au niveau national. La volonté de mettre en œuvre une politique énergétique commune est pourtant affichée, mais le faible pouvoir de la Communauté l’empêche d’imposer aux États une solution aux problèmes du charbon, qui s’inscrivent bien évidemment dans le cadre plus général du secteur de l’énergie. Dès le début des années soixante, l’impuissance de la Haute Autorité et des institutions européennes est latente, comme l’exprime – de façon somme toute assez désabusée – le Douzième Rapport général :

  • 9 Douzième rapport général sur l’activité de la Communauté, Luxembourg, 1964, n° 99.

« … les gouvernements des États membres où existent des charbonnages procèdent à une série d’interventions ayant un caractère de plus en plus national et, pour cette raison, toujours plus contraires à l’esprit du traité de Paris. Ces interventions éloignent de plus en plus d’une politique énergétique commune […]. La Haute Autorité est décidée à faire tout son possible pour qu’une solution d’ensemble soit trouvée à ces problèmes, afin que des initiatives des gouvernements nationaux puissent être replacées dans un cadre communautaire. »9

21Un an plus tard, en 1965, l’échec de la Haute Autorité est manifeste au regard de la décision prise concernant les subventions d’État. Le « cadre communautaire » recherché n’est alors plus qu’une façade.

  • 10 L’article 4c du traité CECA interdit « les subventions ou aides accordées par les États ou les cha (...)

22Face à la détérioration de la situation économique de l’industrie charbonnière, face à la concurrence des hydrocarbures et des charbons étrangers moins chers, les États membres n’envisagent pas d’autres solutions pour éviter une crise encore plus grave à leur industrie du charbon que de la subventionner. Les subventions étant interdites par l’article 4c du Traité CECA10, les États ont poussé la Haute Autorité et la Commission à adopter la décision n° 3/65 du 17 février 1965 relative au régime communautaire des interventions des États membres en faveur de l’industrie houillère. Cette décision stipule que :

  • 11 Décision CECA n° 3/65 du 17 février 1965.

« … l’établissement d’un régime communautaire d’aide à l’industrie houillère ne suppose pas nécessairement que les fonds proviennent d’une source communautaire mais que le caractère communautaire du régime doit résulter :
- de l’existence de critères susceptibles de garantir que les aides correspondent bien à l’intérêt commun et se limitent à ce qui est strictement nécessaire ;
- de l’obligation faite aux États membres d’obtenir l’autorisation préalable de la Haute Autorité avant tout versement d’aides ;
- de l’octroi de la Haute Autorité des pouvoirs de contrôle et d’intervention nécessaires pour garantir l’utilisation correcte des aides. »11

23Cette décision, valable deux ans, puis prorogée de trois ans, sera reprise régulièrement jusqu’en 2002, les conditions d’autorisation évoluant en fonction de la situation économique. L’autorisation préalable requise n’efface pas l’aspect principalement national et non communautaire des subventions octroyées à l’industrie charbonnière.

24La Haute Autorité n’a pu mettre en place une réelle politique charbonnière commune. Ses pouvoirs supranationaux ne lui ont finalement pas permis de s’opposer aux volontés nationales de prendre en charge les questions charbonnières les plus importantes.

25Dans les années soixante, l’un des impératifs convergents des gouvernements et de la Communauté est la réduction globale de la production. La programmation de fermetures des mines commence et s’intensifie. L’aspect « rationalisation » de l’industrie charbonnière se retrouve petit à petit au cœur de toute l’action européenne en matière de charbon, que ce soit par les plans de fermetures définitives ou par la gestion des conséquences sociales et régionales de ceux-ci. La politique charbonnière de la CECA se résume-t-elle dans les vingt années suivantes à la gestion des fermetures des mines, à la passivité face à la réduction, voire la disparition dans certaines régions, de l’activité minière ?

De crise pétrolière en crise pétrolière : quelle place pour le charbon en Europe ? 1967-1986

26En 1967, la Haute Autorité disparaît dans la fusion des exécutifs des trois Communautés. C’est à la Commission unique d’essayer de parvenir à une politique charbonnière commune, et plus généralement à une politique énergétique commune. Quelles sont les possibilités d’intervention de la Commission alors qu’elle n’a pas les pouvoirs supranationaux qu’avait la Haute Autorité et que la marge de manœuvre de l’action communautaire se réduit depuis quelques années ?

  • 12 Source Eurostat : 50 ans de Traité CECA : statistiques du charbon et de l’acier, 1952-2000, Commun (...)

27Sur le marché du charbon, la crise se poursuit. La baisse de la production et de la main-d’œuvre minière semble être devenue irrémédiable. En France, la production de houille passe de 47,6 millions de tonnes en 1967 à 25,7 millions de tonnes six ans plus tard en 1973. Dans la même période, la production belge diminue de moitié (de 16,4 à 8,8 millions de tonnes) et la production allemande diminue également dans des proportions importantes : de 116,7 à 103,6 millions de tonnes12. Cette baisse va de pair avec une réduction significative de la consommation.

  • 13 CECA, Quatorzième rapport général sur l’activité de la Communauté, Luxembourg, 1966.

28Les hydrocarbures notamment prennent la place du charbon. Le pétrole occupe une part de plus en plus importante dans le bilan énergétique de la Communauté et la principale préoccupation des autorités en matière de charbon est de gérer les conséquences de la crise : conséquences sociales et régionales (chômage, fermeture de mines, régions en déclin économique). La Haute Autorité, dans le Mémorandum sur l’objectif de production charbonnière 1970 et sur la politique charbonnière de 196613 explique clairement les objectifs que la Communauté devrait atteindre en matière de charbon :

  • 14 CECA, Quinzième rapport général sur l’activité de la Communauté, Luxembourg, 1967, n° 91.

« intensifier au maximum la rationalisation des mines de la Communauté par l’emploi des techniques les plus modernes et par une concentration plus poussée des exploitations et unités de production. »14

29Les conclusions d’un rapport du comité ad hoc « problèmes charbonniers », composé de représentants de la Haute Autorité et des gouvernements, remis au Conseil des ministres en 1966 vont dans le même sens :

  • 15 Idem, n° 95.

« Le marché commun du charbon doit donc faire l’objet de mesures complémentaires destinées à permettre aux producteurs de conduire la régression de leur production charbonnière à un rythme supportable. »15

30C’est alors qu’intervient le premier choc pétrolier de 1973. Les pays arabes producteurs de pétrole bloquent dès octobre leurs exportations de pétrole, dans le contexte de la guerre du Kippour. La dépendance énergétique des pays européens est soudainement mise à nu. Le pétrole, en quelques années, est devenu indispensable.

31On assiste alors à un retournement d’opinion chez les instances dirigeantes, en particulier européennes, concernant le charbon. En effet, avec la prise de conscience de la dépendance pétrolière, on se rend compte que le charbon, dont la disparition semblait de plus en plus inévitable, a peut-être encore un avenir en Europe.

Les chocs pétroliers : regain d’intérêt pour le charbon et obsession de la dépendance énergétique

32L’obsession de la dépendance énergétique pousse la Commission européenne à réfléchir à des changements d’orientation dans la politique charbonnière. La hausse du prix du baril rend le charbon plus compétitif. La Commission et les États s’accordent sur un point : réduire la dépendance énergétique. Le charbon peut jouer un nouveau rôle dans ce contexte d’après choc pétrolier. La réduction de la dépendance énergétique passe par :

  • 16 Huitième rapport général sur l’activité des Communautés Européennes 1974, Bruxelles-Luxembourg, 19 (...)

« une réduction de la consommation d’énergie […], un encouragement de la consommation d’électricité permettant l’accélération du développement de l’énergie nucléaire […], une augmentation de la consommation de combustibles solides de production indigène […] ou importés. »16

33Sur proposition de la Commission, le Conseil adopte deux recommandations successives sur les objectifs de réduction de la dépendance énergétique et sur les moyens à mettre en œuvre pour les atteindre. L’objectif global est exprimé de la manière suivante dans la recommandation du 17 décembre 1974 :

  • 17 Résolution du Conseil du 17 décembre 1974, concernant les objectifs pour 1985 de la politique éner (...)

« réduire en 1985 à 50 % et si possible à 40 % la dépendance de la Communauté à l’égard de l’énergie importée (63 % en 1973). »17

  • 18 Résolution du Conseil du 13 février 1975, concernant les moyens à mettre en œuvre pour atteindre l (...)

34Dans la seconde recommandation sur les moyens à mettre en œuvre pour réaliser cet objectif, le Conseil recommande en ce qui concerne le secteur du charbon de réaliser des investissements et d’engager de la main-d’œuvre pour maintenir « la production de houille à son niveau actuel »18. Maintenir la production charbonnière au niveau de 1973 s’avère rapidement impossible compte tenu du retournement de la situation économique générale en 1975 : recul de l’activité industrielle et sidérurgique, baisse de la production d’électricité. Le charbon communautaire perd de nouveaux certains de ses débouchés (centrales thermiques, sidérurgie). Il faut à nouveau entreprendre une politique de stockage.

35L’espoir et la volonté de voir la place du charbon dans l’énergie communautaire s’améliorer furent de courte durée :

  • 19 Douzième rapport général sur l’activité des Communautés Européennes 1978, Bruxelles-Luxembourg, 19 (...)

« La possibilité pour le charbon communautaire de jouer le rôle qui lui revient dans l’approvisionnement énergétique communautaire à long terme est de plus en plus compromis. »19

  • 20 Dans la Communauté des Neuf en 1973, la houille représente 21,2 % de la consommation brute intérie (...)

36Cinq ans plus tard, le second choc pétrolier dû à la guerre Iran-Irak entraîne les mêmes effets et la même « prise de conscience ». La dépendance énergétique revient au cœur des débats. La consommation de charbon entre 1973 et 1979 est restée constante20, mais la production indigène n’a cessé de diminuer. Une nouvelle fois, on se dit que le charbon pourrait intervenir dans la nécessaire réduction de la dépendance énergétique.

  • 21 Journal Officiel C105, du 26/04/1982.
  • 22 83/250/CEE. Recommandation du Conseil du 24 mai 1983 aux États membres concernant l’encouragement (...)

37La Commission présente le 10 février 1982 une communication au Conseil sur « Le rôle du charbon dans une stratégie énergétique communautaire »21 à laquelle elle joint deux projets de recommandations, adoptées par le Conseil l’année suivante. La première recommandation22 vise à encourager les États membres à investir pour l’utilisation des combustibles solides dans l’industrie. Le Conseil recommande en effet :

  • 23 83/250/CEE, op. cit.

« de prendre toutes mesures compatibles avec l’environnement qu’ils estiment appropriées pour favoriser, dans les entreprises de toutes les branches industrielles, à l’exception de la sidérurgie et du secteur énergétique, la conversion ou la reconversion aux combustibles solides des installations de combustion existantes alimentées au fuel-oil ainsi que la construction de nouvelles installations de combustion utilisant des combustibles solides. »23

  • 24 83/251/CEE. Recommandation du Conseil du 24 mai 1983 aux États membres concernant l’encouragement (...)

38La seconde recommandation est identique mais propose de remplacer le fuel par les combustibles solides « dans les bâtiments publics (écoles, administrations, casernes, etc.) et les installations de chauffage urbain. »24

39Le problème de ces deux recommandations réside dans le fait qu’elles ne sont justement que des recommandations et que les États membres sont libres de les suivre ou non. La Commission, en 1988, montre dans un rapport sur la mise en œuvre de ces recommandations qu’elles ont eu un effet très limité (COM(88)185). La prise de conscience n’a duré que le temps des chocs pétroliers. Une fois la situation économique redevenue stable, le charbon reprend sa place d’industrie à problèmes.

40Dès 1974 s’exprime l’idée de favoriser la construction de nouvelles centrales thermiques utilisant le charbon, pour proposer de nouveaux débouchés et réduire la dépendance pétrolière. C’est ainsi que la directive 75/405/CEE du Conseil du 14 avril 1975 soumet la construction de nouvelles centrales utilisant des combustibles pétroliers à autorisation de l’État. L’autorisation de construire ne peut être accordée que sous certaines conditions, parmi lesquelles l’impossibilité de recourir à d’autres combustibles. La directive exige également, en ce qui concerne le charbon, ce qui suit :

  • 25 Directive 75/405/CEE du Conseil, du 14 avril 1975, concernant la limitation de l’utilisation de pr (...)

« Avant l’octroi de l’autorisation, les autorités des États membres vérifient s’il n’est pas indiqué, pour des raisons de sécurité d’approvisionnement en combustible, d’équiper la centrale électrique concernée d’installations bivalentes permettant d’utiliser la houille comme combustible de substitution. »25

  • 26 Source Eurostat : 50 ans de Traité CECA : statistiques du charbon et de l’acier, 1952-2000, Commun (...)

41On constate que la consommation de houille dans les centrales, après avoir diminué au début des années 1970, augmente globalement jusque dans le début des années 1980. En France, la consommation de houille dans les centrales électriques est d’un peu plus de 12 millions de tonnes en 1973 et atteint 20 millions de tonnes en 1981. Dans d’autres pays de la Communauté, cette tendance se vérifie ultérieurement, dans les années 199026. Mais cette possibilité d’écoulement reste marginale face à l’ampleur des difficultés du secteur charbonnier.

Subventions d’État : vers la fermeture généralisée des mines de charbon

42Par ailleurs, les subventions des États à l’industrie charbonnière se poursuivent. La restructuration des mines européennes continue et les programmes de fermetures définitives de beaucoup de mines voient le jour dans ces années-là. Les Pays-Bas ont déjà fermé leurs dernières mines en 1974. En France, la reconversion du bassin minier du Pas-de-Calais est annoncée en 1983 ; la dernière mine de cette région ferme en 1990. En 1983, l’exploitation au fond dans les bassins des Cévennes et de la Loire est arrêtée.

43La Commission reprend en 1976 et 1986 la décision 3/65 de la Haute Autorité qui autorisait les subventions d’État. Les deux décisions se succèdent et précisent les conditions d’octroi des subventions. Ces aides ont changé de nature, elles n’ont plus les mêmes objectifs. La décision n° 528/76/CECA de la Commission du 25 février 1976 est prise dans le contexte du regain d’intérêt pour le charbon à la suite de la crise pétrolière. Le texte évoque donc la situation du charbon telle que l’envisage et la perçoit la Commission à ce moment-là :

  • 27 Décision n° 528/76/CECA de la Commission du 25 février 1976 relative au régime communautaire des i (...)

« Considérant que la nécessité d’assurer l’approvisionnement à long terme en énergie de la Communauté doit inciter les pays membres à réduire, dans toute la mesure du possible, leur dépendance vis-à-vis des importations d’énergie ; que cette nouvelle situation donne lieu aux orientations suivantes pour l’industrie charbonnière :
- maintien de la production charbonnière globale de la Communauté […] ;
- efforts pour augmenter la productivité, rationaliser la production et en abaisser les coûts, afin que l’industrie charbonnière conserve ou retrouve sa compétitivité ;
- politique active de la main-d’œuvre ;
- intensification des investissements dans les bassins qui se prêtent à un accroissement des capacités existantes ou à la création de nouvelles capacités de production. »27

44Il est considéré que ces objectifs ne peuvent être atteints par l’industrie charbonnière sans une intervention financière des États. Ces aides sont soumises, pour ne pas être totalement contraires au Traité, à l’autorisation de la Commission pour qui les subventions doivent tendre :

  • 28 Décision n° 528/76/CECA, op. cit.

« à faciliter la mise en œuvre des objectifs suivants :
- la stabilisation de la production globale de la Communauté dans des conditions économiques satisfaisantes ;
- la concentration de la production sur les sièges ou bassins qui peuvent le mieux améliorer leur productivité […] ;
- la fermeture des sièges non rentables tout en évitant des troubles graves dans la vie économique et sociale des régions où les possibilités de réemploi ne sont pas encore suffisantes. »28

45En 1986, le contexte énergétique a changé à nouveau. Maintenir un niveau de production de charbon déterminé aux prix de subventions colossales n’est plus un besoin impératif, comme cela l’était devenu à la suite des chocs pétroliers. Malgré la conjoncture (prix élevés du pétrole) et des mesures favorables (substitution fuel-charbon dans les centrales) au début des années 1980, l’industrie charbonnière n’a pas pu améliorer sa situation. La décision n° 2064/86/CECA de la Commission sur les interventions des États en faveur de l’industrie houillère fait état de ce changement. Entre cette décision et la précédente, les programmes de fermetures de mines se succèdent dans les pays de la Communauté. Cette décision, qui marque la fin de tout espoir pour le charbon européen, énonce que :

  • 29 Décision n° 2064/86/CECA de la Commission du 30 juin 1986 relative au régime communautaire des int (...)

« considérant que les possibilités de rationalisation dans l’industrie charbonnière de la Communauté sont restreintes, du fait d’un contexte géologique défavorable ; que même des investissements considérables et la fermeture de quelque 120 sièges ne se sont soldés, au cours de la décennie écoulée, que par un gain annuel de productivité de 1,5 %, en termes de moyenne communautaire ; […] que l’on doit donc admettre que la situation financière des entreprises de l’industrie charbonnière de la Communauté a continué à se détériorer de manière persistante au cours de la décennie écoulée ; que les pertes subies par les entreprises ainsi que les subventions nécessaires ont fortement augmenté ; […] considérant que la chute des prix pétroliers intervenue depuis la fin de 1985, le fléchissement des prix du charbon sur le marché mondial ainsi que la baisse des cours du dollar des États-Unis d’Amérique rendent improbable que l’industrie charbonnière de la Communauté redevienne intégralement concurrentielle au cours des prochaines années… »29

46Ce constat entraîne donc une modification de la nature des aides qui doivent dorénavant avoir pour objectifs :

  • 30 Décision n° 2064/86/CECA, op. cit.

« - l’amélioration de la compétitivité de l’industrie charbonnière qui contribue à assurer une meilleure sécurité de l’approvisionnement ;
- la création de nouvelles capacités pour autant qu’elles soient économiquement viables ;
- la solution des problèmes sociaux et régionaux connexes à l’évolution de l’industrie charbonnière. »30

47Les objectifs de la Commission en 1986 sont loin d’être ceux de 1976. Globalement, la tâche que s’assigne cette décision est d’accroître la compétitivité de l’industrie charbonnière et de poursuivre la restructuration des bassins miniers non rentables. Peut-on parler de réelle action communautaire ? La réponse semble évidente : la Commission n’a pu qu’émettre des avis par l’intermédiaire de recommandations et de communications au Conseil. Ces avis et les décisions prises interviennent rarement pour infléchir une tendance mais pour accompagner une évolution constatée.

La disparition du charbon européen : des chocs pétroliers à la mort de la première communauté européenne 1986-2002

48La dépendance énergétique pointée du doigt lors des chocs pétroliers ne fut pas profitable au charbon à long terme. Elle permit surtout le développement de nouvelles sources d’énergie, notamment le nucléaire, tandis que la production indigène de charbon n’est plus qu’une production marginale à la fin du siècle en Europe.

Évolution de la production de houille, en millions de tonnes, dans les pays de la Communauté européenne, 1962-1999

Évolution de la production de houille, en millions de tonnes, dans les pays de la Communauté européenne, 1962-1999

Source : Eurostat 50 ans de Traité CECA : Statistiques du charbon et de l’acier, 1952-2000, Communauté européenne, 2002

La nouvelle donne énergétique

  • 31 Bilan énergétique 2000, Ministère de l’économie, des finances et de l’industrie, 27 avril 2000.

49La situation varie considérablement selon les pays, chaque État suivant sa propre stratégie énergétique. L’État français mise sur le développement du nucléaire. En Allemagne, le charbon reste une énergie de premier plan, en association avec le nucléaire et les autres sources d’énergie. L’Italie produit et consomme beaucoup plus d’électricité hydraulique que les autres pays de la Communauté. En 1998, le nucléaire représente en France plus de 80 % de la production d’énergie contre 3 % au charbon. La part de ce dernier dans la consommation française est de 6,6 %, contre 39,6 % à l’énergie nucléaire et 36,2 % au pétrole31. Si l’indépendance énergétique a augmenté en France entre 1980 et 2000, ce n’est pas grâce à un retour du charbon mollement souhaité au moment des chocs pétroliers, mais grâce au développement de l’énergie nucléaire.

50On s’aperçoit qu’avec des pays ayant des choix et possibilités énergétiques si différents, il est difficile de coordonner une politique énergétique commune, ce qui est pourtant l’un des objectifs affichés de la Commission européenne. Mais la recherche d’une politique énergétique se poursuit, encore aujourd’hui, et semble tout aussi difficile à trouver que le fut la politique charbonnière. Dans le Livre blanc intitulé Une politique de l’énergie pour l’Union Européenne, en 1996, la Commission présente les orientations de la future politique énergétique européenne : intégration du marché, gestion de la dépendance énergétique, promotion du développement durable, développement de la technologie et de la recherche. Les moyens dont dispose la Commission pour atteindre ces objectifs sont limités et elle doit une fois de plus espérer que les États de l’Union mettront en œuvre des politiques nationales allant dans le sens de ces orientations.

51Les politiques charbonnières nationales suivent, depuis les années quatre-vingt, une ligne directrice assez simple : diminuer la production – c’est-à-dire fermer les mines en atténuant le plus possible les crises sociales et régionales que cela entraîne – et conserver par ailleurs, dans certains pays, des mines modernisées et productives. Les États sont en cela accompagnés par la Communauté Européenne, dont la tâche essentielle est d’aider à la réadaptation des mineurs et à la reconversion industrielle grâce à des fonds européens pour les régions industrielles sinistrées, notamment par la disparition des exploitations charbonnières – qui va souvent de pair avec l’arrêt d’autres activités –.

Les nouvelles priorités européennes

52Après 1990, la plupart des productions indigènes de charbon disparaissent. L’Italie, la Belgique, l’Irlande et le Portugal stoppent leur production. La France poursuit son programme de fermetures : la dernière mine a été fermée en 2004 en Lorraine. Seuls certains pays, parmi lesquels l’Allemagne et le Royaume-Uni continuent à produire, mais en diminuant chaque année un peu plus leur production. Cela a-t-il encore un sens de parler de politique charbonnière commune aujourd’hui ?

53Dans les années quatre-vingt-dix, les priorités européennes en matière de charbon sont très différentes que par le passé. Dans la décision n° 3632/93/CECA de la Commission du 28 décembre 1993, on perçoit nettement les changements de perspectives intervenus. Il n’est plus question d’octroyer des aides à la :

  • 32 Décision n° 2064/86/CECA, op. cit.
  • 33 Décision n° 3632/93/CECA de la Commission Européenne du 28 décembre 1993.

« création de nouvelles capacités pour autant qu’elles soient économiquement viables »32. Les objectifs pour lesquels sont autorisées les aides à partir de 1993 sont les suivants :
- réaliser, à la lumière des prix du charbon sur les marchés internationaux, de nouveaux progrès vers la viabilité économique, afin de réaliser la dégressivité des aides ;
-résoudre les problèmes sociaux et régionaux liés à la réduction d’activité totale ou partielle d’unités de production ;
-faciliter l’adaptation de l’industrie charbonnière aux normes de protection de l’environnement. »33

54Les principales décisions communautaires consistent à octroyer les autorisations de subventions. Dans les rapports généraux sur l’activité des Communautés européennes, la place des combustibles solides est de plus en plus réduite, comme s’il n’y avait plus rien à faire. Il n’est plus fait mention que des autorisations d’aides d’État, pays par pays. L’industrie charbonnière, dont il ne reste plus qu’à gérer le déclin – ce que font les États –, n’est plus qu’un élément mineur des préoccupations énergétiques.

  • 34 Le charbon représente 28 % des émissions de CO2 dans l’Union Européenne.
  • 35 Décision n° 3632/93/CECA, op. cit., article 7.

55La Communauté européenne se penche alors sur d’autres questions, liées au charbon mais pas uniquement, comme celle de la protection de l’environnement. Les préoccupations liées au changement climatique et à l’effet de serre entraînent des conséquences importantes pour le charbon. En effet, malgré des technologies nouvelles, le charbon reste un émetteur important de gaz à effet de serre34. L’Union Européenne s’est engagée à réduire ses émissions globales de CO2 lors de la signature du protocole de Kyoto. Outre les modernisations nécessaires à une augmentation de la productivité, l’industrie charbonnière européenne restante doit s’adapter aux nouvelles normes environnementales. De nouvelles subventions sont autorisées dans ce cadre-là : il s’agit essentiellement d’« aides destinées à faciliter l’adaptation à de nouvelles normes légales de protection de l’environnement des installations. »35

L’avenir du charbon

56Le dernier espoir de maintenir une production charbonnière en Europe ne semble pouvoir venir que de la volonté d’assurer une sécurité d’approvisionnement énergétique. À un niveau purement économique, le charbon européen n’a pas d’avenir pour l’instant. Maintenir un accès minimal aux réserves semble pourtant nécessaire, tout en continuant à restructurer ce qu’il reste de l’industrie charbonnière et en prenant en compte les données environnementales. La Commission s’exprime ainsi sur le sujet :

  • 36 COM(2000) 769 final, Livre Vert : Vers une stratégie européenne de sécurité d’approvisionnement én (...)

« La production de charbon, sur la base de critères économiques, n’a aucune perspective ni dans l’Union ni dans les pays candidats. Son avenir ne peut être préservé que dans le cadre de la sécurité des approvisionnements de l’Union. »36

  • 37 COM(2000) 769 final, op. cit., p. 23.

« Des décisions difficiles devront être prises quant à l’avenir de l’industrie charbonnière européenne en raison de son absence de compétitivité. Pour des raisons liées à la sécurité des approvisionnements énergétiques, une voie à explorer pourrait être de préserver l’accès à certaines réserves. À cette fin, on pourrait envisager le maintien de capacités minimales de production charbonnière en prévoyant les mesures sociales adéquates. Ceci assurerait l ‘entretien de l’équipement et donc la continuité et le bon fonctionnement des mines sélectionnées. Ainsi la position privilégiée de la technologie européenne en matière d’extraction et de la combustion propre du charbon pourrait être maintenue. »37

57Dans ce but :

  • 38 COM(2000) 769 final, op. cit., p. 34.

« une quantité minimale de houille subventionnée devrait être produite, non pas pour la production en tant que telle, mais pour garder l’équipement en état de fonctionnement, la qualification professionnelle d’un noyau de mineurs et l’expertise technologique. »38

  • 39 Règlement CE n° 1407/2002 du conseil du 23 juillet 2002. Journal officiel n° L205 du 02/08/2002, p (...)

58En 2002, le Traité CECA arrive à expiration. La première Communauté européenne disparaît. Le charbon a également quasiment disparu. La production restante n’assure plus les mêmes fonctions que par le passé. Le Conseil reprend, sur proposition de la Commission, l’idée de maintenir une production indigène « par précaution ». Dans le règlement CE n° 1407/2002 du Conseil du 23 juillet 2002 concernant les aides d’État à l’industrie houillère39, qui fait suite aux différentes décisions CECA sur le sujet – la dernière datant de 1993 –, est définie la nature des futures aides dont bénéficiera le secteur charbonnier dans l’avenir. Sont autorisées les :

« aides d’État qui ont pour objet de contribuer à la restructuration de l’industrie houillère. Les règles qu’il établit prennent en considération :
- les aspects sociaux et régionaux liés à la restructuration du secteur ;
-la nécessité de maintenir, à titre de mesure de précaution, une quantité minimale de la production interne de houille permettant de garantir un accès aux réserves. »

59L’espoir du charbon peut résider également dans le développement de la technologie.

  • 40 COM(2000) 769 final, Livre Vert : Vers une stratégie européenne de sécurité d’approvisionnement én (...)

« À long terme, il est probable que le charbon restera intéressant en raison de l’apparition de nouvelles technologies qui permettent de diminuer les coûts d’extraction, de réduire les émissions et d’augmenter le rendement de manière spectaculaire. »40

60Mais les prévisions de la Commission en matière de charbon se sont souvent avérées erronées. Ainsi, en 1980, dans un rapport sur les perspectives à long terme du secteur charbonnier :

  • 41 Quatorzième rapport général sur l’activité des Communautés Européennes 1980, Bruxelles-Luxembourg, (...)

« la Commission [était] arrivée à la conclusion que, dans l’hypothèse d’une évolution économique favorable, la demande pourrait doubler d’ici à la fin du siècle. »41

61Pour conclure, la CECA, après cinquante ans d’existence, voit l’un des deux secteurs dont elle avait la charge disparaître – même si le mot est un peu fort – avec elle. Le charbon, source d’énergie essentielle après-guerre, n’a survécu pendant quarante ans en Europe que grâce à des subventions massives destinées à combler les déficits d’une industrie non compétitive face aux charbons importés et aux autres sources d’énergie. L’action communautaire ne fut pas celle envisagée par le traité en 1951. Les institutions européennes ont dû plier face à la volonté des États de gérer eux-mêmes le déclin de l’industrie charbonnière. De l’Europe des Six à l’Europe des Quinze, il fut impossible de trouver des solutions communautaires globales. Les priorités en matière d’énergie, différentes et souvent contraires des États membres ont rendu encore plus difficile une action commune.

62En 2004 sont entrés dans l’Union Européenne des pays producteurs de charbon, comme la Pologne. Ce nouveau charbon communautaire changera-t-il les perspectives ? Il semble que pour la Commission ce charbon-là n’a pas plus d’avenir que celui des Quinze :

  • 42 COM(2000) 769 final, op. cit., p. 23.

« Malgré l’importance des réserves en combustibles solides des pays candidats, ils ne résisteront pas à la concurrence internationale et devront s’aligner sur les politiques de régression de l’activité minière de l’Union européenne. »42

63La conclusion s’impose : la CECA n’a pas inspiré une politique charbonnière commune, mais bien une politique de « régression de l’activité minière », décidée avant tout par les États membres, et suivie par la Communauté européenne.

Notes

1 Traité CECA, article 2.

2 Traité CECA, article 3.

3 Les principaux cartels sont : COBECHAR (Comptoir belge des charbons) ; en France où les charbonnages sont nationalisés, l’ATIC (Association technique de l’importation charbonnière) ; en Allemagne, l’OKU (Oberrheinische Kohlunion) et le GEORG (Gemeinschaftsorganisation Ruhrkohle).

4 Chiffres cités dans Spierenburg et Poidevin, 1993, p. 437.

5 25 ans de marché commun du charbon 1953-1978, CE, Luxembourg, 1977, tableau 30.

6 Cinquième rapport général sur l’activité de la Communauté, Luxembourg, 1957, p. 131.

7 Traité CECA, article 58.

8 Date de la fusion des exécutifs des trois communautés CEE, Euratom et CECA.

9 Douzième rapport général sur l’activité de la Communauté, Luxembourg, 1964, n° 99.

10 L’article 4c du traité CECA interdit « les subventions ou aides accordées par les États ou les charges imposées par eux, sous quelque forme que ce soit ».

11 Décision CECA n° 3/65 du 17 février 1965.

12 Source Eurostat : 50 ans de Traité CECA : statistiques du charbon et de l’acier, 1952-2000, Communauté européenne, 2002.

13 CECA, Quatorzième rapport général sur l’activité de la Communauté, Luxembourg, 1966.

14 CECA, Quinzième rapport général sur l’activité de la Communauté, Luxembourg, 1967, n° 91.

15 Idem, n° 95.

16 Huitième rapport général sur l’activité des Communautés Européennes 1974, Bruxelles-Luxembourg, 1975, n° 336.

17 Résolution du Conseil du 17 décembre 1974, concernant les objectifs pour 1985 de la politique énergétique communautaire. Journal officiel n° C 153 du 09/07/1975.

18 Résolution du Conseil du 13 février 1975, concernant les moyens à mettre en œuvre pour atteindre les objectifs de la politique énergétique communautaire arrêtés par le Conseil le 17 décembre 1974. Journal officiel n° C 153 du 09/07/1975.

19 Douzième rapport général sur l’activité des Communautés Européennes 1978, Bruxelles-Luxembourg, 1979, n° 383.

20 Dans la Communauté des Neuf en 1973, la houille représente 21,2 % de la consommation brute intérieure totale d’énergie, contre 20,5 % en 1981 dans la Communauté des Dix.

21 Journal Officiel C105, du 26/04/1982.

22 83/250/CEE. Recommandation du Conseil du 24 mai 1983 aux États membres concernant l’encouragement aux investissements pour l’utilisation des combustibles solides dans l’industrie, Journal officiel L 140 du 31/05/1983 p. 0025 – 0025.

23 83/250/CEE, op. cit.

24 83/251/CEE. Recommandation du Conseil du 24 mai 1983 aux États membres concernant l’encouragement aux investissements pour l’utilisation des combustibles solides dans les bâtiments publics et le chauffage urbain. Journal officiel n° L 140 du 31/05/1983 p. 0026 - 002.

25 Directive 75/405/CEE du Conseil, du 14 avril 1975, concernant la limitation de l’utilisation de produits pétroliers dans les centrales électriques. Journal officiel n° L 178 du 09/07/1975 p. 0026 – 0027.

26 Source Eurostat : 50 ans de Traité CECA : statistiques du charbon et de l’acier, 1952-2000, Communauté européenne, 2002.

27 Décision n° 528/76/CECA de la Commission du 25 février 1976 relative au régime communautaire des interventions des États membres en faveur de l’industrie houillère. Journal Officiel, n° L 063 du 11/03/1976.

28 Décision n° 528/76/CECA, op. cit.

29 Décision n° 2064/86/CECA de la Commission du 30 juin 1986 relative au régime communautaire des interventions des États membres en faveur de l’industrie houillère. Journal officiel n° L 177 du 01/07/1986.

30 Décision n° 2064/86/CECA, op. cit.

31 Bilan énergétique 2000, Ministère de l’économie, des finances et de l’industrie, 27 avril 2000.

32 Décision n° 2064/86/CECA, op. cit.

33 Décision n° 3632/93/CECA de la Commission Européenne du 28 décembre 1993.

34 Le charbon représente 28 % des émissions de CO2 dans l’Union Européenne.

35 Décision n° 3632/93/CECA, op. cit., article 7.

36 COM(2000) 769 final, Livre Vert : Vers une stratégie européenne de sécurité d’approvisionnement énergétique, Bruxelles, 29 novembre 2000, p 47.

37 COM(2000) 769 final, op. cit., p. 23.

38 COM(2000) 769 final, op. cit., p. 34.

39 Règlement CE n° 1407/2002 du conseil du 23 juillet 2002. Journal officiel n° L205 du 02/08/2002, p. 1-8.

40 COM(2000) 769 final, Livre Vert : Vers une stratégie européenne de sécurité d’approvisionnement énergétique, Bruxelles, 29 novembre 2000, annexe, p. 4.

41 Quatorzième rapport général sur l’activité des Communautés Européennes 1980, Bruxelles-Luxembourg, 1981, n° 458.

42 COM(2000) 769 final, op. cit., p. 23.

Table des illustrations

Titre Évolution de la production de houille, en millions de tonnes, dans les pays de la Communauté européenne, 1962-1999
Légende Source : Eurostat 50 ans de Traité CECA : Statistiques du charbon et de l’acier, 1952-2000, Communauté européenne, 2002
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Fichier image/jpeg, 87k

Auteur

UMR TELEMME, Université de Provence-CNRS

© Presses universitaires de Provence, 2006

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