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Le fédéralisme canadien contemporain

 | 
Alain-G. Gagnon

Quatrième partie. Fédéralisme et gestion de la diversité

17. Les modèles asymétriques au Canada et en Espagne

Kenneth McRoberts
Traduction de Lise Couillard et Sébastien Côté

Texte intégral

  • 1 Par exemple, le fédéralisme asymétrique a fait l’objet de débats au sein du Comité de recherche Fé (...)

1Par sa nature même, un concept comme l’asymétrie se prête à une myriade d’applications. Évidemment, un certain nombre d’étudiants qui s’intéressent aux institutions politiques connaissent bien cette notion : le fédéralisme asymétrique a fait l’objet d’une littérature florissante1. On pourrait tout aussi bien imaginer une asymétrie entre des identités nationales antagonistes. Par ailleurs, les asymétries sociales sont facilement identifiables au sein de groupes ou de collectivités, peu importe qu’elles relèvent du poids démographique ou des pouvoirs économique et politique.

2Ce chapitre analysera les interrelations qui unissent ces trois formes d’asymétrie (au sein des institutions fédérales, des identités nationales et, enfin, des communautés et des groupes sociaux). Il cherchera à savoir, en particulier, si certains des conflits qui découlent d’asymétries liées à la structure sociale ou identitaire peuvent être résolus par l’asymétrie des institutions politiques ou alors si, dans les faits, ces conflits excluent toute asymétrie institutionnelle étendue. Cette exploration s’appuiera avant tout sur un examen des asymétries au Canada et en Espagne.

les formes d’asymétrie

  • 2 Arend Lijphart, Democracy in Plural Societies: A Comparative Exploration, New Haven, Yale Universi (...)

3En ce qui a trait à la première forme d’asymétrie, celle des institutions politiques, le paradigme asymétrie/symétrie cherche à savoir si les unités de base qui composent la communauté politique, qu’elles aient ou non une assise territoriale, sont traitées à partir des mêmes critères. Ainsi défini, le paradigme s’applique à la fois aux systèmes politiques unitaires et fédéraux. Par exemple, est-ce qu’on accorde, au sein des institutions politiques, une reconnaissance formelle à une ou plusieurs langues ? Cette reconnaissance des langues est-elle en soi symétrique, ou alors accorde-t-elle un privilège à une ou deux d’entre elles ? La représentation des différents territoires ou collectivités au sein des législatures est-elle proportionnelle à la population, ou alors les plus petites unités sont-elles volontairement surreprésentées ? Il arrive souvent, bien sûr, que cette surreprésentation découle d’une forme différente de symétrie : par exemple lorsque tous les membres doivent avoir le même nombre de représentants. Au-delà de la représentation numérique, il faut se demander si le processus électoral réserve à certaines minorités un droit de veto ou d’autres mécanismes de nature consociationnelle2.

  • 3 Charles D. Tarlton, « Symmetry and Asymmetry as Elements of Federalism: A Theoretical Speculation  (...)
  • 4 Voir la distinction des formes du fédéralisme asymétrique chez Ronald L. Watts, « The Theoretical (...)

4Néanmoins, et cela est largement dû à un article publié en 1965 par Charles Tarlton, on a plutôt associé le terme « asymétrie » aux systèmes fédéraux3. Le fédéralisme asymétrique implique d’abord et avant tout l’existence d’un rapport entre les états membres et le gouvernement central. L’asymétrie se présente lorsqu’au moins un des États membres exerce des pouvoirs qui, ailleurs dans le système, sont exercés par le gouvernement central. Cela peut être le résultat d’un accord intergouvernemental, qu’il soit formel ou tacite. Pourtant, l’asymétrie peut aussi comporter une assise constitutionnelle : l’autorité fédérale peut déroger de la norme à l’égard de certains États membres ; ces derniers peuvent jouir de pouvoirs exclusifs ; ou encore, tous les États membres peuvent choisir d’exercer ou non certains pouvoirs. Toutefois, au-delà des rapports avec le gouvernement central, l’asymétrie peut être le résultat de dispositions prévues dans une charte des droits qui permettrait une application modulée ainsi que d’une formule d’amendement constitutionnel qui accorderait un veto seulement à certains des États membres. Enfin, des asymétries peuvent apparaître au sein de systèmes partisans lorsque les partis « nationaux » ne sont effectivement présents que dans certains États membres, mais pas chez les autres4.

5La deuxième forme d’asymétrie touche les identités asymétriques. L’asymétrie entre les identités nationales majoritaires et minoritaires implique un attachement à l’égard des différentes collectivités regroupées au sein d’un même État, l’une d’entre elles étant plus importante en nombre. Il est toutefois plus probable qu’une asymétrie plus profonde s’ensuive, dans laquelle l’identité nationale « majoritaire » considère le régime comme un tout et adopte le discours d’un État-nation. Alors, par définition, le nationalisme d’une « nation » minoritaire au sein de l’État est vu comme étant illégitime, et cela, même si elle rejette la sécession avec fermeté. Il n’y a que l’État central qui puisse se réclamer d’une identité « nationale ». L’asymétrie devient alors l’expression de deux identités qui s’excluent mutuellement.

6Enfin, la troisième forme d’asymétrie, celle qui se rapporte aux structures sociales, est un phénomène assez connu. Elle traduit, en partie du moins, des rapports démographiques. L’asymétrie sociale est particulièrement marquée lorsqu’un groupe peut se réclamer d’un statut « majoritaire », par opposition à un ou plusieurs groupes « minoritaires ». Les disparités quant au pouvoir économique peuvent servir à atténuer cette asymétrie ou, au contraire, servir à l’accentuer. Bien entendu, ces asymétries sociales peuvent interagir avec les asymétries de nature identitaire, soit en alimentant, soit en atténuant le nationalisme majoritaire dans ses efforts visant à éliminer toute concurrence.

le canada et l’espagne

  • 5 Le fédéralisme asymétrique a déjà fait l’objet d’une analyse comparative d’Enric Fossas dans « L’a (...)

7Il peut sembler étrange de choisir de comparer le Canada et l’Espagne, étant donné certaines de leurs différences manifestes5. Or, le thème de l’asymétrie, en particulier celui du fédéralisme asymétrique, revient fréquemment dans la vie politique de ces deux pays.

  • 6 Le Parti libéral du Québec, Reconnaissance et interdépendance.
  • 7 Voir notamment Gordon Laxer, « Distinct Status for Quebec: A Benefit to English Canada », Constitu (...)
  • 8 Mary Ellen Turpel, « The Charlottetown Discord and Aboriginal Peoples’Struggle for Fundamental Pol (...)

8Au Canada, l’un des principaux arguments soutenus par les nationalistes québécois au cours des années 1960 était que leur province devait jouir de pouvoirs et même d’un statut différent de ceux des autres provinces. Sous Jean Lesage, cette attitude devint la politique officielle du Parti libéral du Québec. D’ailleurs, pendant les années 1960, le fédéralisme asymétrique trouva un certain appui auprès des élites politiques canadiennes-anglaises. Ces dernières années, à la suite des reculs répétés de la cause du fédéralisme asymétrique, les nationalistes québécois ont pour la plupart abandonné cet objectif, quoiqu’il soit demeuré central pour le Parti libéral du Québec6. De plus, il est encore préconisé par certaines élites intellectuelles et politiques canadiennes-anglaises, toujours à la recherche d’un compromis en vue de répondre aux revendications sous-tendant le nationalisme québécois7. Simultanément, de nombreux chefs autochtones du Canada se sont fait les promoteurs ces dernières années d’ententes asymétriques conclues pour répondre aux besoins des Premières Nations8.

  • 9 Le Partit dels Socialistes de Catalunya s’est rallié au fédéralisme, mais dans sa version symétriq (...)
  • 10 Entre autres : « La ùnica traducción posible de aquella definitión, la de la plurinacionalidad, se (...)
  • 11 Bien que l’ERC préconise formellement l’indépendance, les éléments essentiels d’un modèle fédéral (...)
  • 12 CDC, Per un nou horitzóper a Catalunya, 1997.
  • 13 Unió, La Sobirania de Catalunya I L’Estat Plurinational, 1997. Le document décrit le tout comme un (...)

9Pour ce qui est de l’Espagne, le sujet du fédéralisme asymétrique jouit d’un appui considérable chez les nationalistes « minoritaires ». Cela est clairement exprimé en Catalogne, où tous les partis politiques l’ont adopté sous une forme ou une autre, à l’exception des branches catalanes des deux principaux partis nationaux espagnols9. L’ancien chef de l’Iniciativa per Catalunya (IC) a employé précisément l’expression « fédéralisme asymétrique » pour définir la position de son parti10. D’autres partis ont utilisé des termes différents pour qualifier des programmes qui s’apparentent au fédéralisme asymétrique. Ce fut le cas de l’Esquerra Republicana de Catalunya (ERC) pendant les élections catalanes de 199511. Le parti Convergència Democràtica de Catalunya (CDC), parti gouvernemental, a mené des discussions autour d’un manifeste qui propose un ensemble d’ententes, notamment : un système judiciaire catalan spécifique, l’élimination des bureaux administratifs espagnols en Catalogne et une représentation catalane au sein de la Communauté européenne, de même que des ententes fiscales semblables à celles en vigueur pour les Pays basques. De plus, les propositions à l’étude prônent la reconnaissance du caractère « plurinational » de l’Espagne en proposant la création d’un Conseil espagnol de la culture des nations historiques, ainsi que l’usage du catalan, du basque, du galicien et du castillan pour tous les papiers d’identité espagnols12. Le partenaire de la coalition de la CDC, l’Unió Democràtica de Catalunya, a également débattu d’un ensemble de propositions de même nature13.

  • 14 Le politologue Enric Fossas et le professeur de droit Ferran Requejo travaillent à l’édition d’un (...)
  • 15 Ferran Requejo, « Cultural Pluralism, Nationalism and Federalism: A Revision of Democratic Citizen (...)

10Du même coup, les intellectuels catalans ont été vigilants en faisant la promotion du fédéralisme asymétrique14. En plus d’élaborer des propositions formelles, ils ont tenté d’en analyser les fondements philosophiques. Par exemple, une étude de Ferran Requejo explore les répercussions de la plurinationalité. Il y montre d’abord qu’on ne peut la limiter en invoquant les seules notions de pluralisme culturel et de multiculturalisme et qu’elle échappe aux notions traditionnelles de la citoyenneté démocratique libérale. Enfin, Requejo esquisse un modèle de l’État espagnol plurinational dans lequel l’asymétrie occupe une place de première importance15.

les modèles asymétriques au canada et en espagne

11Si le fédéralisme asymétrique a suscité un grand intérêt au Canada et en Espagne, c’est que les deux pays sont caractérisés par les deux autres formes d’asymétrie, soit les asymétries identitaires et sociales.

12Dans le cas du Canada, l’asymétrie entre les identités nationales est présente depuis sa création en 1867. Pendant plusieurs décennies, il y avait une asymétrie entre la volonté d’adhésion des francophones à une nation canadienne-française ou canadienne distincte qui, sans tout à fait coïncider avec le Canada, existait au-delà du Québec et on notait aussi la volonté d’adhésion des anglophones à une entité qui transcendait le Canada, soit l’Empire britannique. Les termes de l’asymétrie ont changé. De nos jours, la plupart des anglophones perçoivent le Canada comme leur nation et Ottawa comme le siège du gouvernement national, tandis que la plupart des francophones, du moins au Québec, ont remplacé le concept de la nation canadienne par leur attachement à une nation explicitement québécoise, représentée par le gouvernement du Québec.

  • 16 En 1995, durant la dernière semaine de la campagne référendaire portant sur la souveraineté, seule (...)

13Pourtant, chez les francophones du Québec, seulement une minorité considère la souveraineté complète comme le statut le plus désirable pour la nation québécoise. La plupart des francophones du Québec continuent de considérer leur nation comme faisant partie de l’État canadien et se perçoivent comme des Canadiens, bien que ce soit souvent pour des raisons politiques limitées16. Après tout, l’apport des francophones au Canada, à l’extérieur du Québec, a une longue histoire. Les premiers explorateurs blancs à parcourir le territoire qui constitue le Canada actuel étaient des francophones. Les francophones se sont établis dans la plupart des régions du Canada, bien qu’à l’extérieur du Québec et du Nouveau-Brunswick, l’assimilation ait diminué leur nombre de façon importante. Il n’est pas sans intérêt de noter que le nom « Canada » a été adopté sous le régime français. Toutefois, la façon particulière des francophones de se sentir canadiens ressemble assez peu à l’identité nationale que partagent la plupart des anglophones.

  • 17 Ibid., chapitre 7.

14Bref, il est vrai que les termes de l’asymétrie ont changé, mais son existence perdure. En effet, tout au cours des années 1970 jusqu’au début des années 1980, le gouvernement fédéral de Pierre Elliott Trudeau a cherché à éliminer cette asymétrie une fois pour toutes en incitant les francophones du Québec à se percevoir d’abord et avant tout comme des Canadiens. Or, cette stratégie a échoué. Dans les faits, à terme, celle-ci a contribué à mener à la consolidation de l’asymétrie au chapitre des identités nationales17.

  • 18 Juan Linz, « Early State-Building and Late Peripheral Nationalisons Against the State: The Case of (...)

15En Espagne, les termes de l’asymétrie identitaire sont demeurés les mêmes à travers le temps. En effet, l’asymétrie prend racine dans une histoire longue, avec les Catalans, les Basques et les Galiciens se réclamant de leur identité nationale respective alors que les autres Espagnols considèrent l’Espagne comme leur nation. Juan Linz a décrit cette asymétrie en des termes qui pourraient tout aussi bien convenir au Canada : l’Espagne représente « un État pour tous les Espagnols, un État-nation pour une grande proportion de la population et, pour les minorités importantes, un simple État sans pour autant être une nation »18.

16Par ailleurs, sous le régime de Franco, l’État espagnol lança une attaque particulièrement virulente contre les identités nationales minoritaires, supprimant carrément les langues sur lesquelles les identités prenaient assise.

  • 19 B. R. Harrison et L. Marmen, Languages in Canada, Scarborough, Prentice-Hall, 1994, tableau 4.4.

17Bien entendu, à la base de cette asymétrie identitaire, il y a l’asymétrie sociale, et ce dans les deux pays. Au Canada, les trois quarts de la population utilisent l’anglais comme principale langue ; l’autre quart parle le français. De plus, la connaissance de l’autre langue est également asymétrique : en 1991, à peine 7,6 % des Canadiens dont la langue maternelle était l’anglais avançaient qu’ils maîtrisaient le français, alors que 38,9 % des francophones disaient connaître l’anglais19.

  • 20 Des francophones du Québec se sont établis en Ontario, ainsi que dans certaines régions de la Sask (...)
  • 21 Selon la population d’origine française en 1871. Les pourcentages de l’Ontario et de la Nouvelle-É (...)

18Par ailleurs, la répartition des deux groupes dans l’ensemble du Canada est fortement asymétrique. Historiquement, la population francophone s’est toujours principalement concentrée sur le territoire formant le Québec actuel20. Parmi les quatre colonies qui ont créé le Canada, seul le Québec avait une majorité francophone (78 %). Les francophones du Nouveau-Brunswick, deuxième groupe en proportion, à cette époque, ne constituaient que 16 % de la population21. Au cours des premières décennies de la Confédération, la présence francophone s’est accrue dans d’autres régions du nouveau Dominion. Les territoires de l’Ouest canadien acquis par le Canada en 1870 comptaient bon nombre de Métis, d’origine amérindienne et française. Des francophones du Québec se sont établis tant en Ontario que dans certaines régions de la Saskatchewan et de l’Alberta. Quant à la proportion de francophones de la population du Nouveau-Brunswick, elle a aussi substantiellement augmenté au cours des ans.

  • 22 Selon la langue parlée à la maison (ibid., p. 105).
  • 23 Selon la langue parlée à la maison (calcul de Statistique Canada « Langue parlée le plus souvent à (...)

19Cependant, à l’extérieur du Québec, les pressions assimilationnistes ont toujours été fortes. Au cours de la période 1971-2001, tant le nombre absolu de francophones que leur proportion dans chaque province ont décliné dans toutes les provinces, sauf au Québec, au Nouveau-Brunswick et en Colombie-Britannique (où la proportion a décliné, mais pas leur nombre)22. Ainsi, selon le recensement de 2001, 90,9 % des francophones du Canada vivent au Québec23. Au même moment, la proportion des anglophones vivant au Québec a continué son déclin au cours des dernières décennies. Les démographes s’attendent à ce que cette asymétrie dans la répartition des francophones et des anglophones s’accentue encore davantage au cours des prochaines années.

  • 24 Cette statistique est basée sur les pourcentages qui suivent.
  • 25 Daniele Conversi, The Basques, The Catalans and Spain: Alternative Routes to Nationalist Mobilisat (...)
  • 26 Ibid.
  • 27 Voir la carte dans ibid., p. xix.

20En Espagne, la situation est différente, car presque tous les citoyens parlent une langue commune : l’espagnol. Cela dit, malgré tout, 25 % d’entre eux ont une autre langue que l’espagnol comme première ou deuxième langue, que ce soit le catalan, le basque ou le galicien24. Comme au Canada, l’usage des langues est étroitement lié au territoire. Chez les Espagnols, la connaissance du basque est strictement limitée à la Communauté autonome d’Euskidi, où la langue est parlée par environ 25 % de la population25. De même, l’usage du galicien est limité à la Galicie, où la langue est parlée par environ 80 % de la population26. D’autre part, la connaissance du catalan déborde la Communauté autonome de Catalogne, où la langue est parlée par environ 90 % de la population, et s’étend aux territoires limitrophes d’Aragon, des îles Baléares et d’une grande partie de la région de Valence (quoique les nationalistes valenciens avancent que leur langue se distingue du catalan)27. Par opposition à la situation du français au Canada, on remarque qu’aucune des communautés parlant l’une ou l’autre de ces trois langues n’est représentée de manière significative dans les autres régions espagnoles. D’une perspective purement géographique, ce sont des langues « régionales ».

21En ce qui concerne le Canada, historiquement, la faiblesse démographique du français a été accentuée par le phénomène de l’infériorité économique. Jusqu’à tout récemment, il y avait à l’intérieur même du Québec une division du travail de nature culturelle entre les francophones et les anglophones. Cette division a disparu en grande partie, notamment grâce aux efforts concertés du gouvernement du Québec. Néanmoins, la capacité économique du Québec demeure substantiellement inférieure à la moyenne canadienne.

  • 28 Par exemple, au début de 1997, la Catalogne (où vit 15,5 % de la population espagnole) accueillait (...)

22La situation est nettement différente en Espagne. Historiquement, les Catalans et les Basques ont été au premier plan dans le développement du commerce et de l’industrie en Espagne. En Catalogne, les locuteurs catalans jouissent d’une situation économique et sociale supérieure à celle des hispanophones. Selon la plupart des indicateurs économiques, tant la Catalogne que les Pays basques se situent au-dessus de la moyenne nationale28. Au cours des dernières décennies, l’importance économique de Madrid s’est accrue grâce à l’expansion des sociétés d’État et à l’arrivée d’un plus grand nombre de sièges sociaux et d’autres importants centres de prise de décision économique. Cependant, l’asymétrie caractérisant les pouvoirs économiques interrégionaux continue d’atténuer les effets de l’asymétrie démographique.

  • 29 Le fait que le catalan soit parlé dans deux autres Communautés autonomes s’écarte du critère énonc (...)
  • 30 Nos deux critères sont : 1) est-ce que la majorité contrôle plus de la moitié des États membres ? (...)

23Enfin, cette asymétrie au chapitre des identités nationales et du dynamisme démographique (voire économique) des populations se reflète fidèlement dans la structure territoriale des deux systèmes politiques. Dans les deux cas, les nations minoritaires sont prédominantes dans une seule entité territoriale. Comme nous l’avons vu, au Canada, les anglophones forment une majorité écrasante dans 9 provinces sur 10, le Québec demeurant le seul territoire doté d’une majorité francophone. En Espagne, les Basques et les Galiciens forment respectivement le groupe majoritaire d’une seule Communauté autonome ; le catalan est parlé dans deux régions (la Catalogne et les îles Baléares) et le valencien est parlé dans la région de Valence. Les 12 autres Communautés autonomes sont composées principalement de locuteurs hispanophones29. En effet, parmi les systèmes fédéraux (ou « quasi fédéraux ») contemporains, le Canada et l’Espagne figurent parmi les quelques endroits qui, aux côtés de la Malaisie et de la Russie, font preuve d’une asymétrie aussi prononcée30.

le fédéralisme asymétrique au canada et en espagne

24En résumé, les arguments pour l’asymétrie des institutions politiques semblent particulièrement convaincants dans les cas canadien et espagnol. D’ailleurs, dans ces deux pays, on a été témoins de campagnes de soutien populaire. Pourtant, dans les faits, malgré la force historique des asymétries au chapitre de l’identité et de la structure sociale, l’asymétrie institutionnelle reste très faiblement développée dans les deux pays – du moins en tant que moyen d’établir des formules d’accommodement pour les nations minoritaires.

25Au Canada, des ententes de nature asymétrique ont été adoptées pour prendre en compte certains aspects du caractère distinct du Québec. Cependant, au cours des dernières décennies, le traitement asymétrique prévu à l’occasion pour le Québec, en particulier les éléments enchâssés de jure, a été de plus en plus perçu comme illégitime ailleurs au pays.

  • 31 Le Québec et l’Ontario ont tous deux 24 sièges, ce qui représentait cumulativement près de la moit (...)
  • 32 Cela découle d’une loi fédérale de 1875 qui instaurait la Cour suprême. À l’origine, l’acte ne pré (...)

26En ce qui concerne les institutions centrales, l’Acte constitutionnel de 1867 reconnaissait sur une base symétrique les deux langues principales, l’anglais et le français, faisant d’elles les langues du Parlement et des cours fédérales. Par l’entremise de la Loi sur les langues officielles, adoptée en 1969, le gouvernement fédéral a tenté de rendre accessibles partout au pays les services fédéraux bilingues, avec encore une fois un traitement identique pour tous. Néanmoins, de l’avis général, les pratiques linguistiques au travail au sein même de la bureaucratie fédérale demeurent asymétriques, l’anglais dominant largement. Au Sénat, le Québec est assuré de presque le quart des sièges, tout comme l’Ontario31. Parmi les ententes asymétriques adoptées pour intégrer le Québec aux institutions centrales, l’exemple le plus patent concerne la Cour suprême, dont trois des neuf juges doivent provenir de la magistrature du Québec32. Toutefois, en tant que juges, ils ne peuvent représenter activement le Québec ou le Canada français. Ainsi, il n’existe aucune asymétrie de jure quant à la représentation francophone ou québécoise dans les institutions centrales. Au fil des ans, certains observateurs ont prétendu que les membres québécois des cabinets fédéraux ont exercé de facto un droit de veto, mais cela est loin d’être vérifiable.

  • 33 Rapport du consensus sur la constitution [accord de Charlottetown], section 36 (1), 28 août 1992, (...)
  • 34 Ibid., Section 51A(2)b).
  • 35 McRoberts, Misconceiving Canada, p. 217.

27L’accord de Charlottetown, proposé aux Canadiens en 1992, aurait ajouté une asymétrie de jure à la représentation du Québec et des francophones au sein des institutions fédérales. Dans un sénat réformé, les sénateurs francophones auraient formellement joui d’un droit de veto contre tout projet de loi « touchant de façon appréciable la langue ou la culture française » au Canada33 ; pareil recours ne fut pas proposé pour les sénateurs anglophones. De plus, à la Chambre des communes, on garantissait au Québec 25 % des sièges, faisant ainsi abstraction de la possibilité que son importance par rapport à la population canadienne descende sous ce niveau34. Cette mesure a soulevé une forte opposition au Canada anglais, participant sans doute à l’échec de l’accord, tout en ayant peu d’impact auprès des francophones du Québec35.

28Par ailleurs, l’Acte constitutionnel de 1867 donna aux langues un statut asymétrique dans les provinces. Dans une seule province, au Québec, l’égalité formelle entre l’anglais et le français fut instituée. Évidemment, l’objectif poursuivi était celui de protéger les acquis de la minorité anglophone établie au Québec. Dans les trois autres provinces créées au moment de la confédération, aucune disposition ne concernait le statut des langues. Au moment de sa création en 1870, le Manitoba reconnaissait un statut égalitaire limité aux deux langues, mais cette pratique fut révoquée en 1890. En 1979, les dispositions initiales furent rétablies à la suite d’un jugement rendu par la Cour suprême du Canada. Subséquemment, le Manitoba a renoncé à une tentative visant à déclarer officiel le statut du français et de l’anglais. En outre, le Nouveau-Brunswick s’est déclaré officiellement bilingue en 1969, ce qui fut enchâssé dans la Loi constitutionnelle de 1982. Toutes les autres provinces accordent un statut prioritaire à l’anglais, que ce soit de manière législative ou en pratique. De son côté, en adoptant la Loi sur la langue officielle, aussi appelée Loi 22, en 1974, le Québec déclara le français seule langue officielle sur son territoire. Cette position fut renforcée en 1977 avec la ratification de la Charte de la langue française, connue aussi sous le vocable de Loi 101. En somme, l’asymétrie demeure la règle sur le plan provincial, puisqu’une seule langue jouit d’un statut prioritaire dans toutes les provinces, sauf dans un cas.

  • 36 En outre, une disposition autorisait le gouvernement fédéral à protéger les droits des écoles conf (...)

29En ce qui a trait au partage des pouvoirs, l’Acte constitutionnel de 1867 prévoyait un traitement particulier pour le Québec en matière de droit civil : par respect pour le Code civil en application au Québec, on n’obligea pas la province à uniformiser son code en se joignant aux autres provinces au sein de la fédération36. Cela ne conféra toutefois aucune responsabilité additionnelle ni aucun nouveau pouvoir au Québec.

30Au fil des ans, l’asymétrie de facto s’est grandement développée. Au cours des années 1950, le gouvernement du Québec a refusé de participer à de nombreux programmes fédéraux-provinciaux, renonçant par le fait même aux fonds fédéraux. Cependant, pendant les années 1960, le gouvernement fédéral a adopté des politiques qui permettaient au Québec de recevoir des compensations financières lorsqu’il se retirait de tels programmes. Alors que cette option était offerte à toutes les provinces, le Québec fut invariablement la seule province à exercer ce droit. Au cours des années 1960 et au début des années 1970, toutefois, le premier ministre Pierre Elliott Trudeau fit un effort concerté afin d’éliminer ces formes d’asymétrie. Tant les projets d’accord du lac Meech (1987-1990) que celui de Chartottetown (1992) auraient entériné de jure le droit des provinces de « se retirer » de certains programmes fédéraux, mais ces dispositions ont suscité de vives oppositions au Canada anglais.

  • 37 Les amendements se classent en deux catégories : la première exige l’unanimité et la seconde exige (...)

31L’opposition grandissante des Canadiens anglais aux ententes asymétriques a également façonné le débat public portant sur la formule d’amendement constitutionnel. En 1971, les premiers ministres canadiens-anglais ont tous accepté une formule qui, dans les faits, accordait un droit de veto au Québec et à l’Ontario, en ce qu'elle exigeait l’approbation des provinces avec au moins 25 % de la population canadienne. Au cours des années suivantes, l’Ouest canadien s’opposa fermement à de telles ententes si bien que la formule adoptée en 1982 n’accorde de veto à aucune province37.

  • 38 McRoberts, Misconceiving Canada, p. 197-203.

32Toutefois, la question de savoir si on devait recourir à l’asymétrie pour accommoder l’identité nationale spécifique des Québécois fut abordée de front dans les débats entourant l’accord du lac Meech. La « clause nonobstant » de la Loi constitutionnelle de 1982 avait créé une asymétrie potentielle quant à l’application de la nouvelle Charte canadienne des droits et libertés. Cependant, l’accord du lac Meech souleva la possibilité d’une asymétrie quant à l’application de la Charte qui ne s’appliquerait qu’au Québec ; cela aurait fait en sorte que l’application asymétrique de la Charte n’aurait été en usage qu’au Québec. Les tribunaux auraient été obligés de tenir compte du fait que le Québec constituait une « société distincte » et qu’il incombait à son gouvernement et à sa législature la responsabilité particulière de préserver l’« identité distincte » de cet État membre de la fédération. Une reconnaissance de jure aussi explicite du caractère distinct du Québec est rapidement apparue comme étant inacceptable pour la plupart des Canadiens anglais et ce fut le principal facteur qui motiva leur opposition à l’accord dans son ensemble38.

33En somme, alors que le fédéralisme canadien se révèle considérablement asymétrique lorsqu’il s’agit d’ententes entre Ottawa et les provinces, le recours à l’asymétrie pour satisfaire exclusivement le Québec reste plutôt limité, en particulier lorsque les propositions avancées ont un ancrage juridique. En effet, ces dernières années, on a constaté au Canada anglais une forte opposition à toute mesure qui semble traiter le Québec d’une manière différente des autres provinces.

  • 39 Turpel, « Charlottetown Discord ».

34En même temps, il faut noter que l’accord de Charlottetown comportait une asymétrie considérable dans ses dispositions concernant les peuples autochtones. Tout en ne reconnaissant pas formellement les langues autochtones, l’accord prévoyait l’autonomie gouvernementale des Autochtones sur la base d’ententes encore à négocier entre les Premières Nations et les gouvernements fédéral et provinciaux. Étant donné l’importante variété des situations et des besoins des Premières Nations, il y aurait évidemment eu une forte dose d’asymétrie dans les conditions menant à l’autonomie gouvernementale. De plus, les ententes se seraient soldées par la création d’un « troisième palier de gouvernement » qui n'aurait pas eu autant de force que les provinces39. Ces nouvelles formes d’asymétrie semblent avoir soulevé moins d’opposition publique que les ententes concernant le Québec.

  • 40 Constitution espagnole (Presidencia del Gobierno, 1982), Article 2.
  • 41 Ibid., article 3 (section 1).
  • 42 Au sujet des faiblesses du Sénat en tant que forum représentatif des Communautés autonomes, voir J (...)

35Pour revenir au cas de l’Espagne, la Constitution qui fut adoptée en 1978 ne reconnaît les trois « nations historiques » qu’en des termes très limitatifs. L’article 2 reconnaît le droit à l’autonomie des « nationalités » (et non des nations) et des régions, accordant à chacune le même titre de Communauté autonome, mais cette reconnaissance est précédée de l’affirmation de « l’unité indissoluble de la nation espagnole, pays commun et indivisible de tous les Espagnols40 ». De plus, tout en reconnaissant le fait que, dans certaines Communautés autonomes, d’autres langues puissent s’ajouter au castillan (l’espagnol) en tant que langues officielles, l’article 3 déclare que le castillan est « la langue espagnole officielle de l’État » et que tous les Espagnols « ont le devoir de le maîtriser et le droit de l’employer41 ». Ainsi, si on compare la situation à celle du bilinguisme officiel dans les institutions fédérales canadiennes, les langues des trois « nationalités » ne jouent aucun rôle officiel au moment des délibérations du parlement espagnol, encore moins dans le fonctionnement du gouvernement espagnol. La seule brèche dans ce régime unilingue se résume à une pratique adoptée récemment par le Sénat espagnol qui consiste à permettre, une fois l’an, la tenue de discours dans les langues des nationalités. De même, la représentation au Sénat, comme celle au Congrès, n’est pas basée sur les Communautés autonomes, mais sur les entités plus petites que sont les provinces. En même temps, toutefois, les Communautés autonomes peuvent nommer quelques sénateurs supplémentaires (47 sur 255)42.

  • 43 Constitution espagnole, article 3 (section 2). Non seulement la Constitution donnet-elle à l’État (...)
  • 44 Le Pays basque, la Navarre, la Galice, la Catalogne, la région de Valence et les îles Baléares. Ci (...)
  • 45 À n’en pas douter lorsque le temps est venu d’agir selon ces paramètres étroits, l’autonomie des C (...)
  • 46 « Elles peuvent percevoir des impôts [133.2], mais seulement dans la mesure où ce pouvoir leur a é (...)
  • 47 Les amendements sont simplement approuvés par les deux chambres du Parlement espagnol (Cortes Gene (...)
  • 48 Luis Moreno, La federalización de Espana : Poder político y territorio, Madrid, Siglo Veintiùno de (...)
  • 49 Néanmoins, les autres arguments avancés pour réfuter que l’Espagne est un système fédéral semblent (...)

36En ce qui concerne la relation entre les dix-sept Communautés autonomes et l’État espagnol, il y a lieu de se demander si elle est purement fédérale, symétrique ou asymétrique. Par rapport aux normes communes du fédéralisme, le système comporte quelques lacunes. Les Communautés autonomes ont le droit d’accorder à une langue un statut officiel, bien qu’elles soient toujours tenues de reconnaître le castillan comme langue officielle43. D’ailleurs, six d’entre elles se sont prévalues de ce droit44. Toutefois, les pouvoirs législatifs dont disposent les Communautés autonomes demeurent relativement modestes et, plutôt que de leur conférer le contrôle exclusif de l’une des sphères d’activité de l’État, ils ne consistent, de toute évidence, qu’à agir en respectant les modalités inscrites dans une loi organique établie par le Parlement espagnol45. Fait encore plus important, à l’exception des Pays basques et de la Navarre, aucune des Communautés autonomes n’a de pouvoir d’imposition indépendant important46. Enfin, le rôle des Communautés autonomes n’est pas garanti dans le processus de révision de la Constitution47. C’est pourquoi les universitaires ont tendance à qualifier ce système de « fédéralisme émergent », ou encore de « fédéralisme imparfait », plutôt que de système fédéral à part entière48. Mais même ces affirmations peuvent sembler excessives49.

37Néanmoins, la question qui nous préoccupe est de savoir s’il existe des zones d’asymétrie significatives dans la relation prévalant entre les Communautés autonomes et l’État espagnol, peu importe comment on définit ce dernier. Or, il y en a. Dans certains cas, elles figurent même au nombre des caractéristiques permanentes du système espagnol. La plus frappante d’entre elles est probablement l’entente fiscale de type confédéral qui lie l’État espagnol aux Pays basques et à la Navarre. En effet, ces deux Communautés autonomes ont le pouvoir exclusif de percevoir des impôts sur leur territoire et Madrid doit négocier le remboursement des services qu'elle leur fournit. Toutefois, la justification de ces ententes s’appuie davantage sur la notion médiévale, connue sous l’appellation de fueros, que sur l’adoption du principe de reconnaissance nationale. Ainsi, ce pouvoir n’a pas été accordé aux autres « nations historiques », malgré les demandes répétées de la Catalogne.

  • 50 Requejo, « Cultural Pluralism, Nationalism and Federalism », note 33.
  • 51 Voir le résumé des faits dans Brassloff, « Spain », p. 32-32.

38Aussi, la plupart des asymétries présentes dans les relations entre les Communautés autonomes et Madrid sont apparues par pure nécessité et sont essentiellement perçues par l’État espagnol et la majorité des Espagnols comme un phénomène de transition50. En 1978, le système des Communautés autonomes lui-même a d’abord été adopté en réponse aux pressions en provenance des Pays basques et de la Catalogne. Dans les autres territoires, peu avaient revendiqué le pouvoir d’assumer des responsabilités de façon autonome. Par conséquent, il a été décidé que les Communautés autonomes assumeraient des responsabilités nouvelles à leur propre rythme par le biais de statuts d’autonomie distincts et, au demeurant, il fut aussi décidé que les trois « nations historiques », soit les Pays basques, la Catalogne et la Galice, auraient droit de le faire plus rapidement que les autres. Néanmoins, afin de ne pas donner l’impression de favoriser les Pays basques et la Catalogne, qui avaient demandé cette concession, on donna l’occasion aux autres régions d’atteindre le même degré d’autonomie par le biais d’un système compliqué de référendums locaux (dans chaque province). Ce que fit l’Andalousie. On concéda également à la Navarre un régime particulier, puisqu’elle ne voulait pas faire partie des Pays basques. Les autres régions, celles qui ne devaient pas obtenir le même degré d’autonomie, ont acquis ces nouveaux pouvoirs par une voie beaucoup moins rapide. C’est ainsi que quatorze Communautés autonomes ont vu le jour sur cette nouvelle base51.

  • 52 Ibid., p. 34.
  • 53 Robert Agranoff, « Asymmetrical Federalism in Spain : Design and Outcomes », communication présent (...)
  • 54 Ces discussions autour des stratégies de Madrid sont tirées de ibid., p. 12-15.
  • 55 Agranoff « Asymmetrical Federalism in Spain », p. 11.
  • 56 En principe, il n’y a pas d’asymétrie dans les moyens offerts aux Communautés autonomes pour assum (...)
  • 57 Moreno, La federalización de Espana, p. 142 ; Brassloff, « Spain », note 20.

39En outre, au moment où la Catalogne, les Pays basques et la Galice commencèrent à tirer parti des possibilités qui s’offraient à eux, les dirigeants espagnols (motivés en partie par le mécontentement de l’armée) affichèrent rapidement un certain malaise vis-à-vis la situation qui se profilait. En 1982, le gouvernement de Suarez, appuyé par les chefs du Parti socialiste ouvrier espagnol, le PSOE, chercha à atténuer les asymétries naissantes au sein des Communautés autonomes en adoptant une loi organique portant sur l’harmonisation du processus d’autonomie (LOAPA). Cette loi se traduisait par une reprise des pouvoirs et obligeait les parlements régionaux à faire ratifier leurs lois par le gouvernement central52. Seul un jugement rendu par le Tribunal constitutionnel a permis d’éviter l’entrée en vigueur de cette mesure. Néanmoins, certaines clauses de la LOAPA ont survécu au jugement du Tribunal constitutionnel et ont servi à normaliser les pouvoirs des Communautés autonomes53. De plus, l’État espagnol s’est servi d’autres tactiques similaires pour réduire le niveau d’asymétrie au sein des Communautés autonomes. D’abord, il a encouragé d’autres Communautés autonomes, comme la région de Valence et les îles Canaries, à assumer les mêmes responsabilités que la Catalogne et les Pays basques. En 1982, des lois spéciales permirent à la région de Valence et aux îles Canaries de jouir de pouvoirs équivalents à ceux des Communautés autonomes qui avaient profité de la « voie rapide » de reconnaissance. Ainsi, au lieu des trois « nations historiques », six Communautés autonomes sont maintenant responsables des secteurs de l’éducation et de la santé. Ensuite, l’État espagnol a fait preuve de vigueur dans l’utilisation de ses pouvoirs afin de superviser parfois même d’intervenir dans les champs de compétence des Communautés autonomes, y compris ceux de la santé et de l’éducation. Enfin, l’État espagnol a élargi la participation des Communautés dans le cadre des relations intergouvernementales par l’entremise de forums publics et de commissions politiques54. Malgré ces efforts, des différences subsistent : les Pays basques et la Catalogne demeurent les seuls à être responsables des services de police non municipaux. La Catalogne a des lois distinctives, particulièrement en ce qui concerne le droit de la famille, datant du début de son existence en tant que royaume indépendant. Quant à la Galice, elle a ses propres lois en matière de gestion du territoire qui découlent de son héritage juridique55. Cependant, il n’y a pas que le passage du temps et les efforts délibérés de l’État espagnol qui ont contribué à la diminution de l’asymétrie au sein des Communautés autonomes56. En effet, quatre autres communautés autonomes (les régions d’Andalousie, de Valence, d’Aragon et les îles Canaries) se sont autoproclamées « nationalités » par le truchement des statuts d’autonomie57.

40Depuis 1993, on assiste à l’émergence de nouvelles formes d’asymétrie, puisque la Catalogne et les Pays basques ont assumé de nouvelles compétences. Or, plutôt que de refléter la conversion de l’État espagnol au concept d’asymétrie ou la reconnaissance du caractère distinctif des nations historiques, cette nouvelle phase d’asymétrie n’est que le résultat de l’équilibre des pouvoirs entre les partis politiques au sein du Parlement espagnol (en fait, elle semble dépendre de la persistance de cet équilibre).

41Contrairement au Parlement canadien, des membres issus de partis nationalistes, principalement basques et catalans, siégeaient au nouveau Parlement espagnol à compter de la transition démocratique. Après que le parti socialiste au pouvoir eut perdu la majorité parlementaire en 1993, les partis nationalistes disposèrent de nouveaux moyens de négociation. Au cours des quatre années qui suivirent, ces derniers appuyèrent le gouvernement PSOE de manière ad hoc en retour de certaines concessions. En 1996, le nouveau gouvernement du Parti populaire, le PP, qui, lui non plus, ne disposait pas de la majorité parlementaire, conclut des ententes formelles avec les partis nationalistes basque et catalan. Ces ententes, il faut le souligner, se négocièrent entre partis plutôt qu’entre Madrid et les gouvernements basque et catalan. Pour plus de sécurité, le président de la Catalogne, Jordi Pujol, transigea directement avec le président Aznar, tout comme le fit son homologue basque. Il s’agit donc d’une entente entre le PP et le CiU. Les parlements basque et catalan n’ont pas débattu officiellement des conditions de cette entente et les ont encore moins approuvées. Ainsi, elles n’ont aucun fondement juridique, si ce n’est qu’elles reflètent le succès des partis au sein du Parlement espagnol.

  • 58 « Acuerdo de investidura y gobernabilidad », El Pats, 29 avril 1996.

42Tout comme les éléments initiaux de l’asymétrie de 1978, cette nouvelle phase découle de la nécessité, cette fois-ci parlementaire, et non de l’acceptation du principe sous-jacent ; ces ententes ne supposent certainement pas que l’on admettre les revendications des Basques et des Catalans en ce qui concerne la reconnaissance de leur nation respective. Compte tenu de son passé ancré dans le nationalisme espagnol conservateur et le discours hautement unitaire qu’il a adopté avant les élections de 1997, il apparaît fort improbable que le PP soit d’accord avec pareille reconnaissance. Ainsi, cette entente avec les nationalistes catalans évite totalement la question du statut national. Le pacte se justifie par la création d’emplois et, en outre, permettrait à l’Espagne de remplir les conditions nécessaires à sa participation à l’Union économique européenne. En fait, la plupart des dispositions s’appliquent à toutes les Communautés autonomes, non pas seulement à la Catalogne, et portent davantage sur la réforme des ententes fiscales qui garantissait à celles-ci une plus grande part des revenus58. En plus, alors qu’il était au pouvoir, le PP ne s’est pas préoccupé outre mesure des sensibilités nationalistes basque et catalane.

les limites du fédéralisme asymétrique

43Le développement limité du fédéralisme asymétrique au Canada et en Espagne s’explique en partie par des questions liées à des considérations institutionnelles. Elles sont même devenues monnaie courante dans les débats au Canada. Des analystes ont affirmé que, si le Québec refusait de participer à un nombre important de programmes, il y aurait lieu de se demander s’il est toujours approprié que les députés du Québec votent sur des mesures qui ne s’appliquent pas à leur province. En théorie, il serait inapproprié que les députés du Québec soient responsables des portefeuilles ministériels des programmes dont le Québec s’est retiré. Un argument semblable a été avancé dans le cadre des transferts de compétence en Écosse.

  • 59 Voir Laxer, « Distinct Society for Quebec » et Resnick « Toward a Multinational Federation ». Le f (...)

44Cela dit, il ne faut pas exagérer l’importance de ce problème. Au Canada, les députés en provenance du Québec ont voté au moment d’apporter des changements au régime de retraite du Canada, lequel, rappelons-le, ne s’applique pas au Québec ; en outre, trois parlementaires en provenance du Québec ont eu à gérer le portefeuille ministériel dont relève ce régime, sans que cela ne soulève d’objections. Advenant le cas d’une asymétrie substantielle, différentes mesures peuvent toutefois être adoptées. Par exemple, on pourrait exiger que les députés du Québec ne votent pas sur les mesures qui ne s’appliquent pas à leur province ou on pourrait choisir de pondérer leur vote d’une manière différente. Ces votes pourraient ne pas être pris en compte lors d’un vote de défiance afin d’éviter la chute du gouvernement dans de telles circonstances59.

  • 60 McRoberts, Misconceiving Canada, p. 42-44.

45Un autre ensemble de contraintes porte sur le souci typique des fonctionnaires de normaliser et d’uniformiser le déroulement des opérations. Cela explique pourquoi, au cours des années 1960, les hauts fonctionnaires du gouvernement fédéral au Canada étaient farouchement opposés aux ententes asymétriques en matière de politique sociale, lesquelles avaient été négociées avec le Québec par leurs supérieurs politiques. Ils se réjouirent de la nomination de Mitchell Sharp au poste de ministre des Finances, car ce dernier s’était officiellement opposé à ces ententes, et ils l’appuyèrent dans son opposition à ces mesures60.

46Dans un système fédéral, les ententes asymétriques peuvent également être compromises par les autres gouvernements, en admettant que ceux-ci réclament les mêmes prérogatives. En effet, on est en droit de se demander s’il est plus facile d’établir l’asymétrie dans un système unitaire qu’il le serait dans un système fédéral comprenant un ensemble d’entités territoriales déjà établies et susceptibles d’exiger un traitement identique. Néanmoins, la pratique canadienne au cours des années 1960 visait à ménager pareilles sensibilités en offrant à tous les gouvernements la possibilité de se retirer des programmes fédéraux. Bien sûr, tous savaient dès le début que le gouvernement du Québec serait le seul à le faire.

  • 61 Ibid.,p. 153.

47Par la suite, sous le régime de Pierre Elliott Trudeau, le gouvernement fédéral opta cependant pour une tout autre tactique. S’il n’élimina pas la possibilité de refuser un programme, il encouragea activement les autres gouvernements à suivre l’exemple du Québec. Par exemple, après avoir ratifié une entente sur l’immigration avec le Québec en 1978, le gouvernement Trudeau incita les autres provinces à mettre en place de pareilles ententes pour éviter de donner l’impression que le Québec jouissait d’un traitement particulier61. Dans le même ordre d’idées, nous avons vu comment le gouvernement espagnol avait encouragé la région de Valence et les îles Canaries à assumer des responsabilités semblables à celles accordées aux trois « nations historiques ». Autrement dit, la généralisation de l’offre d’ententes spéciales à d’autres entités territoriales semble refléter à la fois le malaise des gouvernements centraux à l’égard de l’asymétrie et le ressentiment entre ces mêmes entités territoriales.

  • 62 Par définition, de telles ententes ne peuvent s’appliquer à tous les membres. Au Canada, les débat (...)
  • 63 Un tel sentiment peut susciter un autre argument communément invoqué contre le fédéralisme asymétr (...)

48Les arguments relatifs au fonctionnement des législatures ou aux penchants normalisateurs des bureaucraties centrales ne s’appliquent en aucun cas à l’asymétrie au sein des entités territoriales au chapitre de l’application des chartes de droits, comme dans le cas d’une clause de « société distincte ». Or, au Canada, c’est dans ces circonstances que l’opposition à l’asymétrie s’est fait sentir avec le plus de vigueur62. Ce constat laisse supposer que la principale résistance à l’asymétrie trouve ses origines ailleurs, c’est-à-dire dans l’asymétrie entre les identités nationales. Après tout, l’argument avancé contre la clause de « société distincte » disait qu’elle remettait en question le principe d’un Canada formé d’une seule nation. C’est ainsi qu’une fois que le nationalisme majoritaire est identifié aux institutions politiques centrales et à l’ensemble du territoire de l’État, le nationalisme minoritaire et sa gestion par l’asymétrie deviennent illégitimes63.

49De façon générale, dans l’histoire du Canada, les effets les plus néfastes de l’asymétrie entre les identités nationales ont pu être évités. Tant et aussi longtemps que l’identité canadienne-anglaise se définissait avant tout par rapport à l’Empire britannique, et non par rapport à l’État canadien, il n’y eut pas de conflit direct avec le concept francophone de nation canadienne au sein du pays. Certes, la question des obligations militaires envers l’Empire posa un problème lorsque les Canadiens français s’opposèrent à la participation du Dominion à la guerre des Boers et à l’imposition d’une conscription pour le service outre-mer au moment des deux guerres mondiales. Autrement, il se révéla possible de gérer l’asymétrie entre les identités. En effet, les élites canadiennes-françaises en provenance des sphères politiques et juridiques tendaient à voir dans le lien impérial une zone tampon les protégeant de leurs compatriotes canadiens-anglais. C’est en se fondant sur ce principe qu’elles appuyèrent le maintien du Comité judiciaire du Conseil privé, plutôt que la Cour suprême du Canada, comme cour d’appel de dernière instance.

  • 64 McRoberts, Misconceiving Canada, chapitre 2.

50Malgré la montée du nationalisme canadien au Canada anglais, les élites intellectuelles et politiques canadiennes-anglaises étaient, tout au cours des années 1960, encore disposées à satisfaire le nationalisme québécois par l’asymétrie. En pensant au Québec, le Parti libéral et le Nouveau Parti démocratique acceptèrent officiellement la notion selon laquelle les provinces pouvaient se retirer, avec une compensation fiscale, des programmes fédéraux et fédéraux-provinciaux. En effet, le Parti libéral de Lester B. Pearson offrit cette possibilité dans une variété de domaines et Robert Stanfield, élu chef des progressistes-conservateurs en 1967, se prononça de façon générale pour ce concept. De même, ces trois partis adoptèrent d’une manière ou d’une autre le terme de « nation » pour désigner le Québec ou le Canada français64.

51Cela dit, au cours des années 1970 et 1980, l’État fédéral et de nombreux Canadiens anglais embrassèrent petit à petit l’idée d’un nationalisme pancanadien. En outre, sous le leadership de Pierre Elliott Trudeau, cette version du nationalisme canadien excluait explicitement le recours au fédéralisme asymétrique, de même que toute autre approche pouvant satisfaire le nationalisme québécois. Selon cette vision, le Québec et l’ensemble des provinces bénéficiaient exactement du même statut et exerçaient essentiellement les mêmes rôles. Trudeau recueillit de nombreux appuis au Canada anglais en affirmant que la « non-participation aux programmes » ou un « statut spécial » ne ferait qu’accroître la possibilité que le Québec se sépare, tout comme le ferait selon lui une clause de « société distincte ». De même, il chercha à faire du gouvernement fédéral le gouvernement « national » de tous les Canadiens. Ainsi, l’asymétrie au chapitre des identités n’était plus légitime, car la nation devait être le Canada. En fait, on peut toujours avancer qu’en cherchant à embrigader toutes les provinces dans une politique de bilinguisme officiel et à fustiger le Québec pour avoir adopté le français comme seule langue officielle, le gouvernement Trudeau niait l’importance des asymétries sociales au Canada, soit la répartition très inégale des francophones sur le territoire canadien, de même que le déséquilibre entre le pouvoir et les possibilités économiques au Québec. Inscrite dans la Constitution par le rapatriement de 1982, cette vision du Canada répondait néanmoins à une multitude de forces sociales hors Québec et gagna la faveur d’un grand nombre de Canadiens anglais.

52La situation en Espagne est beaucoup plus simple. Le concept d’une nation unique et unitaire existe depuis beaucoup plus longtemps qu’au Canada. Elle a certainement acquis sa pleine expression pendant les quatre décennies du régime du général Franco. Le discours nationaliste dominant ne cherche pas vraiment à intégrer les « nations historiques » dans sa vision de l’Espagne. Il tend plutôt à définir la nation espagnole en des termes purement castillans et considère les autres nations comme illégitimes.

53De surcroît, comme nous l’avons fait remarquer, la reconnaissance des « nationalités » dans la Constitution de 1978 est fondée sur « l’indissoluble unité de la nation espagnole ». Au cours des deux dernières décennies, les principaux partis politiques espagnols, c’est-à-dire le PSOE, le Partido popular et l’Izquierda Unida, ont tous régulièrement évoqué le concept d’une nation espagnole unique. Ajoutons à cela qu’ils n’affichaient aucun enthousiasme à l’égard de l’asymétrie comme moyen de satisfaire les « nations historiques ». De toute évidence, il n’y a jamais eu de période comparable à celle ayant eu cours dans les années 1960 au Canada, période où les élites politiques espagnoles se seraient montrées ouvertes à pareille possibilité. Le nationalisme espagnol a toujours exclu cette éventualité.

54Le Canada et l’Espagne confirment l’idée de départ de Charles Tarlton, selon laquelle les systèmes fédéraux ne sont jamais complètement symétriques. Les asymétries sociales et économiques entre les États membres font en sorte qu’il subsiste toujours des différences dans les rôles exercés par les gouvernements.

55Le nationalisme majoritaire pourrait permettre une certaine application de l’asymétrie de facto dans les relations intergouvernementales. En effet, le fonctionnement du système fédéral pourrait l’exiger. Donc, au Canada, les ententes intergouvernementales entre Ottawa et les provinces continuent de varier énormément. Par exemple, la Gendarmerie royale du Canada, qui relève du gouvernement fédéral, assume des fonctions de police provinciale dans toutes les provinces, sauf dans les deux plus populeuses. En effet, le Québec et l’Ontario conservent leurs propres corps policiers. Les ententes relatives à l’immigration (compétence partagée) qu’Ottawa a négociées avec chacune des dix provinces diffèrent également.

56Toutefois, le nationalisme majoritaire constitue une contrainte beaucoup plus forte sur les formes d’asymétrie dans les cas suivants :

  1. Elles sont de jure, tout particulièrement lorsqu’elles s’inscrivent dans un texte constitutionnel. Pour être plus précis, lors du renouveau constitutionnel de 1982, les premiers ministres fédéral et provinciaux, à l’exception du premier ministre du Québec, avaient convenu d’une application asymétrique de la Charte lorsqu’ils ont adhéré à la clause dérogatoire. Au cours des années, l’utilisation de cette clause a été perçue par un nombre de plus en plus grand de personnes comme étant illégitime.
  2. Elles sont définies en fonction des nations minoritaires ou des réponses à leurs demandes de reconnaissance de leur statut en tant que « nation ». C’est ainsi que la clause de « société distincte » de l’accord du Lac Meech a été rejetée par une forte majorité de Canadiens qui se définissent d’abord et avant tout en tant que tant Canadiens.
  3. Elles relèvent de ce qui est perçu comme étant des pouvoirs ou des prérogatives de l’État central. Le cas le plus clair ici est fourni par le champ des relations internationales.

57Au Canada, ces contraintes découlant du nationalisme majoritaire se sont renforcées au fur et à mesure que le nationalisme majoritaire s’affirmait lui-même. En Espagne, ces contraintes ont toujours été fortes.

les expériences asymétriques récentes

58Ainsi que nous l’avons vu, les gouvernements centraux ont parfois été contraints d’accepter des arrangements asymétriques lorsqu’ils se sont trouvés en situation minoritaire au parlement. En pareil cas, ces gouvernements sentent bien l’impact de ces contraintes. Les récents événements vécus par le gouvernement libéral de Paul Martin sont fort révélateurs.

59C’est ainsi qu’en septembre 2004, en situation de gouvernement minoritaire, le gouvernement de Paul Martin a signé une entente fédérale-provinciale en matière de santé où la notion de « fédéralisme asymétrique » est employée ouvertement. C’est d’ailleurs au nom de ce principe qu’une annexe s’appliquant uniquement au Québec a été ajoutée à l’entente.

  • 65 Allan Gregg, « Quebec’s Final Victory », The Walrus, février 2005, p. 51.

60Précisons que le domaine de la santé est une compétence provinciale exclusive et que, dans le cas qui nous incombe, l’entente stipule les conditions à partir desquelles Ottawa peut faire des transferts dans ce champ. Bien qu’il en soit ainsi, cette reconnaissance du principe d’asymétrie a provoqué de fortes réactions négatives chez les tenants du nationalisme canadien et héritiers de Trudeau. Dans les pages de Walrus, le sondeur et analyste politique Alan Gregg y voit « un principe qui a été endossé et qui met en place la possibilité d’une souveraineté-association, pas seulement pour le Québec mais pour toutes les dix provinces65 ».

  • 66 Robert Dutrisac, « Le Canada doit parler d’une seule voix », Le Devoir, 2 septembre 2005.

61Le gouvernement Martin s’est fait beaucoup moins accommodant lorsque le gouvernement du Québec a fait des représentations pour que le principe d’asymétrie puisse s’étendre au domaine des relations internationales. S’appuyant sur la doctrine Gérin-Lajoie, du nom d’un ministre important au sein du gouvernement identifié à l’avènement de la Révolution tranquille au Québec au cours des années 1960, le Québec a déclaré avoir le droit d’agir sur la scène internationale dans ses propres champs de compétence exclusive, comme ceux de l’éducation et de la santé. Le ministre canadien responsable des affaires étrangères, Pierre Pettigrew, est rapidement intervenu pour signifier qu’« il est important et même essentiel que le Canada parle d’une seule voix sur la scène internationale66 ».

  • 67 Parti conservateur du Canada, « Harper annonce le programme conservateur pour le Québec », 19 déce (...)

62Quant au Parti conservateur, alors dans l’opposition, il a appuyé une application limitée de l’asymétrie dans le domaine des relations internationales, par exemple au chapitre de la présence de délégations dans certaines structures internationales. Au cours de la récente campagne électorale en décembre 2005-janvier 2006, le chef conservateur Stephen Harper a évoqué l’idée d’étendre à d’autres domaines une formule employée précédemment par le premier ministre conservateur Brian Mulroney en 1986 lorsqu’il a permis au Québec d’agir à titre de gouvernement participant dans le cadre du Sommet de la francophonie qui s’est tenu à Paris. Dans son Discours de Québec, qui a d’ailleurs eu bonne presse au Québec, Harper a proposer de donner au Québec un statut semblable dans le cadre des activités de l’UNESCO67. De son côté, le chef libéral Paul Martin a dénoncé cette idée qui, selon lui, affaiblirait le rôle du gouvernement fédéral dans les affaires internationales.

  • 68 Kenneth McRoberts, Catalonia: Nation Building Without a State, Toronto, Oxford University Press, 2 (...)

63Bien que le nouveau premier ministre Harper soit allé de l’avant avec sa proposition, celle-ci permettra tout au plus au Québec d’intervenir à l’UNESCO au sein de la délégation canadienne. Cela sera loin de permettre au Québec d’agir d’une manière indépendante sur la scène internationale et de signer des ententes avec des gouvernements étrangers. De son côté, la Generalitat catalane a eu peu de succès malgré ses efforts soutenus en vue d’obtenir une représentation formelle stable au sein des institutions de l’Union européenne68.

64Un dossier intrigant est peut-être celui qui touche les efforts récents de la Generalitat de faire reconnaître un nouveau Statut d’autonomie pour la Catalogne. S’appuyant sur une procédure inhérente à la Constitution espagnole, le gouvernement socialiste de Maragall a pris les devants en rédigeant un nouveau Statut. En fin de parcours, tous les partis politiques représentés au Parlement catalan, sauf le Parti populaire, se sont ralliés au texte qui inclut : une déclaration établissant que la Catalogne forme une nation plutôt qu’une nationalité ; l’obligation pour tous les résidants d’apprendre le catalan ; des limites plus fortes à l’application des lois fondamentales espagnoles sur le territoire catalan ; et de nouveaux arrangements de nature fiscale.

  • 69 « El Congreso inicia el debate del Estatut sin un acuerdo total y con la opisicion del PP », La Va (...)

65Ce projet d’entente a été déposé au début de février 2006 pour étude devant une commission spéciale composée d’un nombre égal de représentants des gouvernements espagnol et catalan. Cette commission doit faire rapport à l’intérieur d’une période de deux mois69. Il est loin d’être assuré que les deux groupes représentés au sein de la commission seront en mesure de s’entendre sur une version refondue de l’entente. Il est loin d’être certain que des aspects comme ceux de la reconnaissance de la Catalogne en tant que nation survivront à l’exercice. En fait, l’idée de cette reconnaissance a soulevé une vive opposition dans l’opinion publique espagnole qui, elle, se réclame d’une nation espagnole. Cela a même conduit à un boycottage des produits catalans.

66En résumé, l’asymétrie représente un trait caractéristique de la plupart des États fédéraux. Sur le plan théorique, l’asymétrie revêt un sens profond pour les fédérations construites sur des fondements multinationaux, en offrant une façon originale d’en arriver à des formules d’accommodement afin de répondre aux besoins spécifiques et aux aspirations des nations minoritaires. C’est justement pour cette raison que l’asymétrie continue d’être perçue comme posant des problèmes majeurs pour la population en général qui, elle, s’identifie et est rattachée à un nationalisme majoritaire.

Notes

1 Par exemple, le fédéralisme asymétrique a fait l’objet de débats au sein du Comité de recherche Fédération et fédéralisme comparés au Congrès mondial de l’Association internationale de science politique, Berlin, 21-25 août 1994.

2 Arend Lijphart, Democracy in Plural Societies: A Comparative Exploration, New Haven, Yale University Press, 1977.

3 Charles D. Tarlton, « Symmetry and Asymmetry as Elements of Federalism: A Theoretical Speculation », Journal of Politics, vol. 27, no 4, 1965, p. 861-874.

4 Voir la distinction des formes du fédéralisme asymétrique chez Ronald L. Watts, « The Theoretical and Practical Implications of Asymmetrical Federalism : The Canadian Experience in Comparative Perspective », conférence présentée aux rencontres de l’Association internationale de science politique, Berlin, 21-24 août 1995. Enric Fossas Espadaler distingue également d’autres formes d’asymétrie dans « Autonomia y Asimetria », dans Fundació Caries Pi I Sunyer, Informe Pi I Sunyer sobre Comunidas Autónomas, 1994, Barcelone, 1995, p. 897-900.

5 Le fédéralisme asymétrique a déjà fait l’objet d’une analyse comparative d’Enric Fossas dans « L’assimetria federale : il Canada e la Spagna », Scienza & Politica, no 17, 1997

6 Le Parti libéral du Québec, Reconnaissance et interdépendance.

7 Voir notamment Gordon Laxer, « Distinct Status for Quebec: A Benefit to English Canada », Constitutional Forum constitutionnel, vol. 3, no 3, hiver 1992, p. 62-66; Philip Resnick, « Toward a Multinational Federation: Asymmetrical and Confederal Alternatives », dans F. Leslie Seidle (dir.), Seeking A New Canadian Partnership: Asymmetrical and Confederal Options, Montréal, Institut de recherche en politiques publiques, 1994, p. 71-90; Jeremy Webber, Reimagining Canada: Language, Culture, Community and the Canadian Constitution, Montréal et Kingston, McGill-Queen’s University Press, 1994; Kenneth McRoberts, Misconceiving Canada: The Struggle for National Unity, Toronto, Oxford University Press, 1997.

8 Mary Ellen Turpel, « The Charlottetown Discord and Aboriginal Peoples’Struggle for Fundamental Political Change », dans Kenneth McRoberts et Patrick J. Monahan (dir.), The Charlottetown Accord, the Referendum and the Future of Canada, Toronto, University of Toronto Press, 1993, p. 117-151.

9 Le Partit dels Socialistes de Catalunya s’est rallié au fédéralisme, mais dans sa version symétrique, et s’est assuré de l’appui du Parti socialiste ouvrier espagnol (PSOE). Voir Audrey Brassloff, « Spain: The State of the Autonomies », dans Murray Forsyth (dir.), Federalism and Nationalism, Leicester, Leicester University Press, p. 41. Quant au Partido Popular, il ne s’est rallié à aucune forme de fédéralisme.

10 Entre autres : « La ùnica traducción posible de aquella definitión, la de la plurinacionalidad, se puede dar a través de la profundización de lo que académicamente se ha venido a denominar “federalismo asimétrico”. » Voir Rafael Ribó, « Nacionalismos, Investiduras y Partidismos », Témas Para El Debate, no 30,1997, p. 37.

11 Bien que l’ERC préconise formellement l’indépendance, les éléments essentiels d’un modèle fédéral asymétrique apparaissent dans la manière qu’a l’ERC de concevoir un Pacte per la democràcia catalana I cap a la sobirania, qu’elle aurait présenté comme la base d’un consensus public si elle avait pris le contrôle du gouvernement catalan en 1995 (ERC, Força ! Cap a la independència, 1995, p. 21).

12 CDC, Per un nou horitzóper a Catalunya, 1997.

13 Unió, La Sobirania de Catalunya I L’Estat Plurinational, 1997. Le document décrit le tout comme un modèle confédéral dépassant les arrangements fiscaux que l’on retrouve dans l’entente avec le Pays basque. La proposition se rapproche d’un système fédéral dans lequel la Catalogne pourrait bénéficier de droits et de pouvoirs spéciaux, dont la reconnaissance de son statut national.

14 Le politologue Enric Fossas et le professeur de droit Ferran Requejo travaillent à l’édition d’un ouvrage traitant du fédéralisme asymétrique, afin de mieux faire connaître ce concept en Catalogne.

15 Ferran Requejo, « Cultural Pluralism, Nationalism and Federalism: A Revision of Democratic Citizenship in Plurinational States », conférence non publiée.

16 En 1995, durant la dernière semaine de la campagne référendaire portant sur la souveraineté, seulement 29 % des francophones du Québec ont dit n'être « que des Québécois » (McRoberts, Misconceiving Canada, p. 246).

17 Ibid., chapitre 7.

18 Juan Linz, « Early State-Building and Late Peripheral Nationalisons Against the State: The Case of Spain », dans S. N. Eisenstadt et Stein Rokkan (dir.), Building States and Nations, Beverly Hills et Londres, Sage, 1973, p. 99.

19 B. R. Harrison et L. Marmen, Languages in Canada, Scarborough, Prentice-Hall, 1994, tableau 4.4.

20 Des francophones du Québec se sont établis en Ontario, ainsi que dans certaines régions de la Saskatchewan et de l’Alberta.

21 Selon la population d’origine française en 1871. Les pourcentages de l’Ontario et de la Nouvelle-Écosse étaient respectivement 4,7 % et 8,5 % (McRoberts, Misconceiving Canada, p. 85).

22 Selon la langue parlée à la maison (ibid., p. 105).

23 Selon la langue parlée à la maison (calcul de Statistique Canada « Langue parlée le plus souvent à la maison ».

24 Cette statistique est basée sur les pourcentages qui suivent.

25 Daniele Conversi, The Basques, The Catalans and Spain: Alternative Routes to Nationalist Mobilisation, Londres, Hurst, 1997, p. 163.

26 Ibid.

27 Voir la carte dans ibid., p. xix.

28 Par exemple, au début de 1997, la Catalogne (où vit 15,5 % de la population espagnole) accueillait 473 806 entreprises, c’est-à-dire 19 % de l’ensemble des entreprises espagnoles. Elle comptait 58 273 entreprises industrielles, soit 23,4 % du total en Espagne. Dans chacun des cas, la Catalogne comptait plus d’entreprises que toute autre Communauté autonome. Par ailleurs, les Pays basques (où vit 5,4 % de la population espagnole) comptait 133 707 entreprises et 14 100 entreprises industrielles. Primo González, « Cataluna es la autonomía con más empresas, con un 19 % de total », La Vanguardia, 31 octobre 1997.

29 Le fait que le catalan soit parlé dans deux autres Communautés autonomes s’écarte du critère énoncé dans la prochaine note. Cet écart serait encore plus considérable si le valencien était considéré comme une langue d’expression catalane, ce que la plupart des Catalans s’accordent à dire.

30 Nos deux critères sont : 1) est-ce que la majorité contrôle plus de la moitié des États membres ? et 2) est-ce que les minorités ne contrôlent qu’un seul État membre ? En restreignant notre analyse aux fédérations marquées par des différences « nationales », nous avons éliminé par nos critères les pays suivants : la Belgique, l’Éthiopie, l’Inde, le Nigeria, l’Afrique du Sud, la Suisse et la Yougoslavie (qui se compose maintenant de deux entités).

31 Le Québec et l’Ontario ont tous deux 24 sièges, ce qui représentait cumulativement près de la moitié du Sénat avant l’ajout de 6 sièges pour Terre-Neuve en 1949 et de 1 siège chacun pour le Yukon et les Territoires du Nord-Ouest en 1975 (Watts, « Asymmetrical Federalism », p. 19).

32 Cela découle d’une loi fédérale de 1875 qui instaurait la Cour suprême. À l’origine, l’acte ne prévoyait que deux juges de la magistrature québécoise.

33 Rapport du consensus sur la constitution [accord de Charlottetown], section 36 (1), 28 août 1992, <http://www.pco-bcp.gc.ca/aia/default.asp?Language=F&Page=consfile &doc=charlottetwn_f.htm>, 11 (2).

34 Ibid., Section 51A(2)b).

35 McRoberts, Misconceiving Canada, p. 217.

36 En outre, une disposition autorisait le gouvernement fédéral à protéger les droits des écoles confessionnelles au Québec et en Ontario.

37 Les amendements se classent en deux catégories : la première exige l’unanimité et la seconde exige l’approbation par les deux tiers des législatures représentant 50 % de la population canadienne.

38 McRoberts, Misconceiving Canada, p. 197-203.

39 Turpel, « Charlottetown Discord ».

40 Constitution espagnole (Presidencia del Gobierno, 1982), Article 2.

41 Ibid., article 3 (section 1).

42 Au sujet des faiblesses du Sénat en tant que forum représentatif des Communautés autonomes, voir Joaquim Tornos, « L’organisation territoriale de l’Espagne : l’État des autonomies », dans Thomas Fleiner-Gerster et al, Le Fédéralisme en Europe, Barcelone, ICPS, 1992, p. 108-109. Voir également Requejo, « Cultural Pluralism, Nationalism and Federalism », p. 25-26.

43 Constitution espagnole, article 3 (section 2). Non seulement la Constitution donnet-elle à l’État espagnol le pouvoir d’instaurer la législation et les normes élémentaires qui balisent la marge de manoeuvre des Communautés autonomes, mais les décisions de la Cour constitutionnelle tendent à confirmer les exigences de Madrid quant aux pouvoirs de régulation et de supervision exercés sur les activités de ces mêmes communautés. Voir Josep Ma Valles et Montserrat Cuchillo Foix, « Decentralisation in Spain : a review », European Journal of Political Research, no 16, 1988, p. 400.

44 Le Pays basque, la Navarre, la Galice, la Catalogne, la région de Valence et les îles Baléares. Cinq d’entre elles ont adopté des lois régissant l’usage de la langue (Agranoff, « Asymmetrical Federalism in Spain », p. 10).

45 À n’en pas douter lorsque le temps est venu d’agir selon ces paramètres étroits, l’autonomie des Communautés autonomes a été protégée par la Cour. Par exemple, le Pays basque et la Catalogne ont été en mesure de se défendre en cour contre des mesures prises par Madrid concernant, par exemple, le rôle dévolu aux langues basque et catalane à l’école publique.

46 « Elles peuvent percevoir des impôts [133.2], mais seulement dans la mesure où ce pouvoir leur a été délégué par l’État central. La LOFCA ne délègue presque aucun pouvoir d’imposition, seulement la perception et l’utilisation de points d’impôt cédés » (Brassloff, « Spain », p. 35). Ainsi, les Communautés autonomes dépendent presque entièrement de transferts de paiement, souvent conditionnels, de l’État espagnol (Tornos, « L’organisation territoriale de l’Espagne », p. 117). Le seul impôt que la Catalogne a créé concerne le jeu (Enric Fossas Espadaler, « The Autonomy of Catalonia », dans Political Parties and Institutions in Catalonia, Barcelone, ICPS, 1993, p. 33).

47 Les amendements sont simplement approuvés par les deux chambres du Parlement espagnol (Cortes Generales) avec un possible référendum (Constitution espagnole, article 167).

48 Luis Moreno, La federalización de Espana : Poder político y territorio, Madrid, Siglo Veintiùno de Espana Editiones, 1997, p. 123. Enric Fossas Espadaler fait remarquer que le système espagnol n’est pas fondé sur « une répartition matérielle fixe, mais que l’État et les Communautés autonomes ont compétence sur les mêmes domaines (législatif/exécutif) la plupart du temps ou que ces domaines sont répartis sur la base de certains critères (par exemple eaux ou transports) » (Espadaler, « The Autonomy of Catalonia », p. 21). Il reconnaît également qu’il est extrêmement difficile de délimiter les pouvoirs de la Catalogne et de Madrid et indique que le budget de la Catalogne dépend des transferts de l’État. Il insiste néanmoins sur le fait que la Catalogne jouit vraiment d’une autonomie et que ses relations avec Madrid ne sont pas des « relations de contrôle comme il en existe dans les systèmes décentralisateurs purement administratifs » (ibid., p. 29).

49 Néanmoins, les autres arguments avancés pour réfuter que l’Espagne est un système fédéral semblent inexacts. Certains spécialistes affirment que l’Espagne ne satisfait pas aux exigences nécessaires puisque les rédacteurs de la Constitution de 1978 ne se sont pas explicitement entendus sur le fait que le nouveau système devait être fédéral (en fait, la plupart s’y seraient opposés) ou que les 17 Communautés autonomes n’existaient pas auparavant et n’avaient pas établi le nouveau système comme un contrat entre elles (voir Brassloff, « Spain », p. 38-39 ; et Montserrat Guibernau, « Spain : A Federation in the Making », p. 248). Or, il semble que ce jugement devrait plutôt être fondé sur les institutions mises en place et leur fonctionnement. Un autre argument consiste à dire que, en vertu de l’article 2, les Communautés autonomes n’ont pas le droit de se séparer de l’Espagne (Guibernau, « Spain », p. 248). Cependant, il va de soi que les États fédéraux tentent d’empêcher la sécession d’un de leurs membres. En fin de compte, l’argument le plus probant pour démontrer que l’Espagne n’est pas une fédération réside dans le fait que les Communautés autonomes n’ont pas d’accès garanti à des sources de revenus indépendantes. On peut imaginer que la présente initiative en vue de réviser le Statut d’autonomie pourrait permettre à la Catalogne d’obtenir ce pouvoir. Toutefois, il est loin d’être évident que ce gain en termes de pouvoir sera étendu aux autres Communautés autonomes.

50 Requejo, « Cultural Pluralism, Nationalism and Federalism », note 33.

51 Voir le résumé des faits dans Brassloff, « Spain », p. 32-32.

52 Ibid., p. 34.

53 Robert Agranoff, « Asymmetrical Federalism in Spain : Design and Outcomes », communication présentée au Congrès mondial de l’Association internationale de science politique, Berlin, 21-25 août 1994, p. 12.

54 Ces discussions autour des stratégies de Madrid sont tirées de ibid., p. 12-15.

55 Agranoff « Asymmetrical Federalism in Spain », p. 11.

56 En principe, il n’y a pas d’asymétrie dans les moyens offerts aux Communautés autonomes pour assumer les mêmes responsabilités et jouir des mêmes pouvoirs (Brassloff, « Spain », p. 35).

57 Moreno, La federalización de Espana, p. 142 ; Brassloff, « Spain », note 20.

58 « Acuerdo de investidura y gobernabilidad », El Pats, 29 avril 1996.

59 Voir Laxer, « Distinct Society for Quebec » et Resnick « Toward a Multinational Federation ». Le fait d’empêcher les députés de voter des mesures qui ne s’appliquent pas à leur territoire figurait dans la version initiale de la loi irlandaise d’autonomie politique (Home Rule Bill), mais cette disposition « d’exclusion » fut abandonnée par crainte de ses répercussions sur la majorité parlementaire. La Loi d’autonomie politique de 1912 réduisait simplement le nombre de députés de 103 à 42. Voir Michael Keating, « Asymmetrical Territorial Devolution. Principles and Practice », texte non publié, juillet 1997, p. 15).

60 McRoberts, Misconceiving Canada, p. 42-44.

61 Ibid.,p. 153.

62 Par définition, de telles ententes ne peuvent s’appliquer à tous les membres. Au Canada, les débats ont mené à la proposition selon laquelle toutes les provinces devraient être considérées comme des « sociétés distinctes » ou alors que les tribunaux devraient tenir compte des caractéristiques particulières de chaque province. Cette proposition a pour effet de nier la reconnaissance des identités nationales minoritaires que la clause de « société distincte » cherchait justement à faire confirmer.

63 Un tel sentiment peut susciter un autre argument communément invoqué contre le fédéralisme asymétrique, soit l’argument de la « pente glissante », qui veut que de pareilles ententes ne fassent que renforcer le nationalisme minoritaire et faciliter la tâche des nationalistes à réaliser leur projet en vue d’une souveraineté complète. Cet argument n’a pas été rigoureusement éprouvé. En ce qui a trait au Canada, on peut cependant affirmer que la montée du séparatisme est demeurée somme toute limitée au cours des années 1960, au moment où le gouvernement fédéral explorait les avenues de l’asymétrie. Cette montée s’intensifia au cours des décennies qui suivirent, alors que le gouvernement Trudeau s’écartait de l’asymétrie et que l’opinion publique canadienne-anglaise la désapprouvait en rejetant l’accord du lac Meech. On peut supposer, mais seulement supposer, qu’il en aurait été autrement si le gouvernement fédéral avait maintenu ou renforcé ses politiques asymétriques. Quoi qu’il en soit, l’argument de la « pente glissante » ne comprend pas la fluidité des relations interétatiques dans des environnements comme l’Europe de l’Ouest (Requejo, « Cultural Pluralism, Nationalism and Federalism », p. 23).

64 McRoberts, Misconceiving Canada, chapitre 2.

65 Allan Gregg, « Quebec’s Final Victory », The Walrus, février 2005, p. 51.

66 Robert Dutrisac, « Le Canada doit parler d’une seule voix », Le Devoir, 2 septembre 2005.

67 Parti conservateur du Canada, « Harper annonce le programme conservateur pour le Québec », 19 décembre 2005.

68 Kenneth McRoberts, Catalonia: Nation Building Without a State, Toronto, Oxford University Press, 2001, p. 79-84

69 « El Congreso inicia el debate del Estatut sin un acuerdo total y con la opisicion del PP », La Vanguardia, 2 février 2006.

Auteur

Doyen du Collège universitaire Glendon de l’Université York, il s’est vu décerner un doctorat honorifique par l’Université Laval en septembre 2004. Il est notamment l’auteur de Quebec : Social Change and Political Crisis qui en est à sa troisième édition. En 1993, il a codirigé, avec Patrick J. Monahan, The Charlottetown Accord, the Referendum and the Future of Canada (University of Toronto Press). Il a également dirigé Beyond Quebec : Taking Stock of Canada (McGill-Queen’s University Press). Plus récemment, il a publié Misconceiving Canada : The Struggle for National Unity (Boréal, 1999, sous le titre Un pays à refaire : l’échec des politiques constitutionnelles canadiennes) ainsi que Catalonia : Nation Building Without a State (Oxford University Press, 2001).

Lise Couillard (Traducteur)
Sébastien Côté (Traducteur)

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