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Les collectivités territoriales et l’intégration européenne

 | 
Nicole Lerousseau
, 
Jean Rossetto

Intégration européenne et gestion locale

L’implication des Régions en matière de gestion des Fonds Structurels : le cas de la Région Centre

Jean-Claude Eude

Texte intégral

1Courtisée par la politique, séduite par l’économie et conquise par le droit, l’Europe aux multiples visages reste comme impossible à penser par ceux qui se contentent d’y croire. Fruit d’une géographie incertaine et d’une histoire toujours recommencée, elle n’existe en fait que par ceux qui la font.

2Le problème est que, même pour ces derniers, la concrétisation de l’idée de coopération ou d’intégration européenne s’apparente davantage à un processus qu’à une fin. D’où l’importance que revêt la maîtrise des mécanismes juridiques, institutionnels et financiers qui sous-tendent la construction européenne, ainsi que des modes de faire souvent très sophistiqués — exagérément complexes diront certains — qui caractérisent leur fonctionnement.

3On peut toutefois considérer que si la technicité de la gestion des affaires européennes peut être source de difficultés sérieuses, elle ne constitue jamais un obstacle insurmontable.

4Dès lors, tout ce qui peut être fait pour faciliter la compréhension des techniques de gestion des affaires européennes, ainsi que leur appropriation par les utilisateurs potentiels, paraît constituer une contribution essentielle au processus en cours.

5Il s’agit là d’un processus qui nous concerne très directement, du fait de la montée en puissance du facteur régional dans l’équation européenne (I) et de l’exploitation de la dynamique des Fonds structurels européens (II), la Région se voyant désormais conférer trois types de missions (III) soulignant son rôle d’acteur à part entière dans ce processus.

I – LA MONTÉE EN PUISSANCE DU FACTEUR RÉGIONAL DANS L’ÉQUATION EUROPÉENNE

  • 2 Henri Oberdorff, La montée en puissance européenne de l’acteur régional, Territoires 2020 n° 8, ju (...)

6Comme l’ont relevé nombre d’observateurs, la montée en puissance européenne de l’acteur régional emprunte deux formes. On assiste d’abord à une européanisation des régions. On constate ensuite une régionalisation des politiques de l’Union européenne. Et de souligner, s’agissant de ce second volet, que « bien qu’elle ne fasse pas de distinctions entre les niveaux de collectivités décentralisées et ne se mêle pas de la distribution nationale des compétences, [l’Union européenne] valorise dans la pratique le niveau régional qui apparaît souvent comme le plus pertinent »2.

7L’enjeu est de taille, à cet égard. Et contrairement à ce que les apparences pourraient laisser croire, les véritables interrogations se posent au moins autant en termes politiques et administratifs qu’en termes financiers.

8Ce qui importe, d’ores et déjà, autant que la manne communautaire qui sera consentie aux régions européennes — directement, via la mise en œuvre des Fonds structurels européens, ou indirectement, via la multitude de programmes et de plans d’action communautaires — c’est la place qui sera réservée aux collectivités régionales dans l’ordre institutionnel, à l’issue des évolutions en cours sur les nouvelles formes de gouvernance européenne, dans le sens d’une plus grande décentralisation des compétences.

9Ce qui importe, d’ores et déjà, autant que l’évolution des crédits européens octroyés aux régions françaises dans une Europe élargie à des pays plus « nécessiteux », c’est la capacité qui sera reconnue aux collectivités régionales, dans l’ordre administratif, de contribuer substantiellement à la gestion des affaires européennes, au plus près des attentes exprimées par les citoyens européens en voie d’émancipation.

10C’est en tous les cas la position du Comité des Régions qui, dans son avis sur le rôle des pouvoirs régionaux et locaux dans la construction européenne, considère que « le renforcement de la légitimité démocratique de l’Union européenne suppose d’accroître la participation des collectivités locales et régionales aux processus de prise de décision et d’accroître leur participation à la préparation et à la mise en œuvre des politiques européennes ».

11D’où l’importance, pour une collectivité régionale, de faire état de sa légitimité politique, de faire entendre sa voix également auprès des instances nationales et européennes. La participation active des Régions aux travaux de l’Association des Régions de France, ainsi que des principaux organismes de coopération institutionnelle entre régions d’Europe, constitue une voie d’action incontournable.

12C’est en tous les cas dans ce contexte qu’il convient d’apprécier la portée de l’article 44 de la loi du 13 août 2004, et plus précisément de la disposition selon laquelle : « Le Gouvernement adresse, au cours du premier semestre 2006, un rapport au Parlement portant sur l’ensemble des expérimentations mises en œuvre […], afin de lui préciser les conditions législatives dans lesquelles la décentralisation de la gestion des fonds structurels européens sera pérennisée dans le cadre des prochaines perspectives financières de l’Union européenne ».

13C’est également dans ce contexte qu’il convient d’évaluer la plus value pour la collectivité régionale que pourrait constituer la gestion décentralisée des Fonds structurels pour la programmation 2007-2013, au regard des marges de manœuvre dont elle pourrait disposer effectivement pour assumer cette gestion.

14Sans préjuger du parti qui sera finalement pris, on peut tout de même plaider en faveur, a minima, d’un effort d’anticipation de la part des Régions. Sauf à ignorer cette mise en garde, empruntée à la littérature, Paul Bowles en l’occurrence, dans La maison de l’araignée : « Un de ces jours, l’avenir vous tombera dessus, et vous n’y serez pas préparé. »

15Pour en revenir à l’européanisation des régions, l’une des deux formes qu’emprunte la montée en puissance du facteur régional dans l’équation européenne, force est de constater qu’elle gagne à s’appuyer sur la mise en œuvre d’une stratégie d’intégration de la dimension européenne dans les politiques régionales.

16Non pas de manière artificielle — ou pire encore, autoritaire — mais au contraire à travers l’exploitation des synergies autour de thèmes d’intérêt commun présentant de fortes potentialités au regard des orientations prioritaires des politiques communautaires.

17Il apparaît en effet difficile de contester que les initiatives prises par la Région en faveur de la mobilité des jeunes en Europe, avec le soutien par exemple du programme LEONARDO, répondent à une demande forte et croissante de la part d’acteurs en région tels que les lycées, les centres de formation, les universités, les organismes de recherche et les entreprises.

18Il est également difficile de contester l’utilité du programme régional d’actions innovatrices (PRAI) « Visa Internet Région Centre », cofinancé par l’Union européenne à hauteur de 2,1 millions d’euros, et visant à développer une véritable stratégie d’appropriation des technologies de l’information et de la communication, ainsi que du développement de leurs usages.

19Difficile de contester, enfin, l’intérêt stratégique en termes d’attractivité et de notoriété du projet « Eurovéloroute des fleuves ». Cofinancé à hauteur de plus de 6 millions d’euros dans le cadre du programme INTERREG IIIB ; ce projet a pour but de favoriser l’accessibilité et le développement touristique d’un itinéraire cyclable européen de 2400 km, de Nantes à Budapest, le long de la Loire, du Rhin et du Danube.

20Trois exemples, parmi tant d’autres, démontrant que l’irrigation européenne des politiques régionales est aujourd’hui une réalité.

21À cet égard, il est indubitable que cette intégration de la dimension européenne dans les politiques régionales est fortement stimulée par l’exploitation de la dynamique des Fonds structurels européens.

II – L’EXPLOITATION DE LA DYNAMIQUE DES FONDS STRUCTURELS EUROPÉENS

22Cela ne surprendra personne que, dans le cadre de l’optimisation de ses ressources, ainsi que de la bonne gestion des fonds publics, la Région porte une attention particulière à la mobilisation de crédits européens mis à disposition du territoire régional au titre de la politique communautaire de cohésion économique et sociale.

23Parmi les objectifs prioritaires fixés par l’Union européenne, celui de reconversion économique et sociale des zones touchées par des difficultés structurelles présente un grand intérêt pour la région. D’autant plus, que la poursuite de cet Objectif 2, pour reprendre la terminologie communautaire, résulte d’une véritable démarche ascendante en termes d’établissement du diagnostic initial et de définition de la stratégie poursuivie, traduite dans un programme régional, stricto sensu.

24Le programme Objectif 2 de la région Centre, dont l’approbation est intervenue en mars 2001, permet au territoire, jusqu’en 2006, de bénéficier d’un apport financier de l’Europe à hauteur de plus de 230 millions d’euros. De son élaboration à sa mise en œuvre, ce programme est conduit sur la base d’un pilotage régional et d’un renforcement du partenariat. En cela, il est l’émanation de la volonté affirmée de l’ensemble des partenaires.

25Pour autant, au stade actuel de mise en œuvre du programme, l’évolution des relations entre la Région, l’État et l’Europe peut parfois faire penser à l’histoire de ce notable plein de bon sens (la Région), fier de son bureau et du splendide canapé qui s’y trouve, et qui, découvrant que l’élue de son cœur (l’Europe) le trompe avec son associé (l’Etat), dans son bureau et sur son canapé, décide, pragmatiquement… de se séparer… de son canapé !

26Pour en revenir à des considérations moins frivoles, mais tout aussi stimulantes, on soulignera que, au-delà de la co-présidence des Comités de programmation et de suivi, la Région contribue substantiellement à la bonne exécution de l’ensemble du programme Objectif 2. Son implication se concrétise à trois titres au moins, à savoir en tant que co-financeur, maître d’ouvrage et gestionnaire de subventions globales.

27En tant que co-financeur, tout d’abord. À titre indicatif, en fin d’année 2003, les crédits de la Région programmés au titre de contreparties représentaient plus de 30 % des dépenses publiques nationales sur l’ensemble du programme et correspondaient à plus de 50 % des Fonds structurels mobilisés sur le territoire. Force est donc de constater que le soutien financier de la Région présente un caractère déterminant au regard de la viabilité de nombre d’opérations.

28En tant que maître d’ouvrage, ensuite. Le Conseil régional est un porteur de projet comme les autres, quand bien même les projets qu’il assume sont d’intérêt et de portée régionale. Le projet de CREPS, bénéficiant d’une subvention du FEDER de plus de 7,8 millions d’euros, est exemplaire à cet égard. La réalisation de cette opération dans une logique de couplage entre la programmation et les paiements, témoigne par ailleurs de la volonté de la Région de ne pas céder aux « mirages » de la programmation de précaution.

29Enfin, plus important encore, depuis le 29 août 2001, la Région assure la gestion, par délégation du Préfet de région, de 3 mesures du programme, au bénéfice des acteurs socio-économiques du territoire.

30La mesure 3 (compétitivité des entreprises) et la mesure 4 (reconversion des activités économiques et amélioration de la compétitivité par la formation et l’emploi) relèvent des compétences et des champs d’intervention de prédilection du Conseil régional. La mesure 7 (amélioration de l’accessibilité et de la desserte des territoires) correspond quant à elle à une volonté affirmée du Conseil régional en matière de désenclavement et de développement du territoire.

31A titre incident, on indiquera que cette dernière mesure présente la particularité d’intégrer ce que les règlements communautaires qualifient de « Grand Projet », soumis à une procédure particulière à raison de son importance financière. Le Grand Projet ferroviaire d’électrification de la ligne Tours-Saincaize, puisque c’est de lui dont il s’agit, s’inscrit en cohérence avec le réseau transeuropéen de transport, dans le cadre de l’homogénéisation des infrastructures de l’axe Nantes-Lyon, et au-delà vers Turin et Budapest. La décision de la Commission européenne, de confirmation du taux d’intervention du FEDER pour ce projet, à hauteur de plus de 17 millions d’euros, est intervenue le 31 décembre 2003.

32Dès la signature des conventions de délégation de gestion, le Conseil régional s’est attaché à assurer une exécution aussi rapide et satisfaisante que possible des trois mesures concernées, représentant un montant total de crédits européens de plus de 47 millions d’euros.

33Après à peine un peu plus de trois ans de mise à l’épreuve, la Région peut effectivement faire valoir des résultats satisfaisants. En témoignent par exemple les derniers éléments chiffrés relatifs à l’état d’avancement de la programmation des trois mesures concernées. En octobre 2004, il atteignait 60 % pour la mesure 3,80 % pour la mesure 4 et 86 % pour la mesure 7.

34La progression de la programmation des crédits au titre de ces mesures est particulièrement significative au regard de l’indice de référence que constitue la programmation « théorique optimale », à savoir une programmation linéaire qui aurait débuté dès avril 2001, aussitôt après l’approbation du DOCUP, et qui s’achèverait fin décembre 2006.

35Les bons résultats obtenus sont à rattacher au parti pris par la Région, dès le départ, de développer un dispositif d’animation conséquent, en termes notamment d’information et de sensibilisation, d’ingénierie de projets également.

36À cet égard, le choix a été fait par la Région d’intervenir au plus près des attentes de certains secteurs d’activité, dans le cadre d’un dispositif d’aide à l’émergence de projets par filières. Cela s’est traduit par exemple par le recours à un bureau d’études spécialisé dans l’ingénierie et le développement de projets touristiques pour une mission de prospection d’entreprises et de première assistance dans le montage de projets susceptibles d’être cofinancés par le FEDER au titre de la mesure 3.

37Parallèlement, des moyens particuliers ont été mobilisés par la Région afin de stimuler la remontée des justificatifs de dépenses, en temps utile dans la perspective de l’application de la règle du dégagement d’office de crédits européens dès la fin d’année 2003. Étant précisé que l’introduction de cette règle du dégagement d’office constituait l’une des principales innovations de l’actuelle génération de programmes.

38Très tôt, en fait dès le Comité de suivi de juin 2002, la Région a marqué sa préférence pour un pilotage du programme s’inscrivant dans une logique de prévention des risques financiers, par rapport précisément à l’application de la règle du dégagement d’office de crédits européens non consommés en temps utile.

39De manière récurrente, l’accent a été mis sur la nécessaire discipline de consommation effective des crédits communautaires mis à disposition, laquelle revêt un caractère de nécessité puisque, pour reprendre les termes du règlement communautaire en vigueur : « La part d’un engagement […] pour laquelle aucune demande de paiement […] n’a été présentée à la Commission à l’issue de la 2ème année suivant celle de l’engagement […] est dégagée d’office. La participation des Fonds […] est réduite d’autant. »

40Pour la Région, si la discipline de consommation passe par des mécanismes de suivi extrêmement fin des opérations en aval de la programmation (avec des dispositifs d’alerte pour les situations de non consommation des crédits ou de retard de justification des dépenses), elle peut difficilement faire abstraction d’une gestion « prudentielle » en amont de la programmation. La logique étant, pour simplifier, que la probabilité de consommation effective et en temps utile « guide » la programmation. Bien entendu, sans que, en aucune façon, cela se fasse au détriment de la qualité des projets réalisés.

41Au vu des résultats obtenus à ce jour, on peut considérer que cette façon de faire a porté ses fruits. Pour ne citer que deux chiffres : le pourcentage de crédits consommés, par rapport à ceux programmés, s’élève aujourd’hui à plus de 46 % pour la mesure 3 et à plus de 40 % pour la mesure 4. Plus significatif encore, ramenée aux seules mesures gérées en subvention globale, la simulation des risques de dégagement d’office au titre de ces deux mesures fait apparaître que ces derniers sont nuls pour l’échéance de décembre 2004, et que nous sommes déjà en train de justifier des montants conséquents de dépenses pour l’échéance de décembre 2005.

42Si un premier enseignement peut être tiré de l’expérience acquise, c’est qu’on ne pilote pas un porte-avions comme on barre un dériveur. Un programme pluriannuel, aux échéanciers contraignants qui plus est, se gère par anticipation, dans la durée, et non pas simplement en réaction, en instantané.

43Le second enseignement, c’est que cette gestion par anticipation, dans la durée, impose l’élaboration de méthodes et la conception d’outils adaptés aux situations auxquelles on est confronté. Pour emprunter une nouvelle fois à la littérature, à Pierre Dumont en l’occurrence [dans Le Toubab], qui bien évidemment ne faisait pas référence à la gestion des Fonds structurels : « C’est un travail de chaque jour, plein d’imperfections et de lacunes. C’est le contraire d’un travail de recherche universitaire mais il est déjà en train de porter ses fruits. Ces gens-là sont en train de prouver le mouvement en marchant. »

44En effet, l’exécution des subventions globales intervient en conformité avec les nouvelles règles et orientations fixées par la Commission européenne, porteuses de nouvelles exigences pour une gestion plus rigoureuse, rapide et transparente.

III – MISSIONS DE LA RÉGION DANS LA MISE EN ŒUVRE DES FONDS STRUCTURELS

45En application du cadre fixé par les règlements sur les Fonds structurels pour la période 2000-2006, trois obligations majeures retiennent plus particulièrement l’attention. En tant qu’acteur à part entière du processus d’octroi de crédits européens, La Région se doit en effet :

46Tout d’abord, assurer une bonne gestion des crédits européens mis à disposition, en veillant à la régularité et à l’efficacité de l’octroi de ces derniers.

47Ensuite, bien contrôler les concours financiers, en termes notamment de détection des irrégularités et de récupération des crédits indûment versés.

48Enfin, de rendre l’évaluation plus opérationnelle, en la valorisant comme instrument de programmation et de vérification des résultats.

A – LA GESTION

49Premier volet donc, la gestion. En matière de gestion, la simplification des procédures est au cœur des préoccupations du Conseil régional. Les schémas d’instruction approuvés dès l’origine en témoignent.

50À cet égard, on indiquera simplement que le Comité régional des aides, co-présidé par l’État et le Conseil régional, est le lieu privilégié d’examen partenariat des demandes de concours communautaires, et que le lien étroit assuré entre la formulation des avis de ce comité et la prise de décisions de programmation par la Commission permanente du Conseil régional contribue à la fluidité du traitement des dossiers.

51Par ailleurs, l’effort de simplification des procédures s’est accompagné d’un important travail de systématisation des modes opératoires des agents du Conseil régional en charge de la gestion des dossiers Objectif 2.

52Comme le relève le rapport d’évaluation intermédiaire du programme, en date d’octobre 2003, afin de répondre au mieux aux objectifs qui ont motivé l’attribution des subventions globales et aux responsabilités qui en découlent, le Conseil régional a opté pour un mode de gestion fondé sur une organisation ad hoc et la mise en place d’outils de gestion appropriés. Et de souligner que, « par souci d’exemplarité, le Conseil régional a souhaité privilégier la transparence et une très grande rigueur dans son mode de gestion ».

53À cet égard, le dispositif élaboré peut être assimilé à une préfiguration, certes limitée, de la nouvelle gestion publique en France (Loi organique su 1er août 2001 relative aux lois de finances). C’est sans doute en cela que réside ce que d’aucuns ont qualifié de valeur ajoutée « d’apprentissage » des Fonds structurels.

54En termes d’organisation, ce dispositif innovant présente l’avantage – l’inconvénient diront d’autres – de limiter ce que certain auteur appelle la brumisation du pouvoir, à savoir : « Dans l’univers des bureaux, [la] tendance des hiérarchies à se disperser pour empêcher les articulations de durcir. » [Douglas Coupland, Génération X].

B – LE CONTRÔLE

55Afin de faire face aux exigences communautaires et nationales relatives à la mise en place d’un dispositif de vérification et de contrôle spécifique aux concours financiers octroyés au titre des subventions globales, le Conseil régional a développé, dès 2001, des outils appropriés qui sont tous opérationnels.

56À titre d’illustration, on mentionnera le logiciel d’échantillonnage des opérations et des pièces justificatives à vérifier ou à contrôler, le dispositif de délégation de vérification de service fait sur pièces et sur place portant sur certaines opérations cofinancées, ou encore la grille de contrôle approfondi et la base de données s’y rapportant.

57Effectivement, en complément du dispositif de vérification de service fait sur pièces concernant chaque opération, l’échantillonnage des opérations devant donner lieu à une mission de vérification de service fait sur pièces et sur place (20% des opérations programmées) est en vigueur pour les opérations programmées à compter de janvier 2002.

58Parmi les responsabilités incombant au Conseil régional figure également la mise en place et l’animation d’un système de contrôle approfondi spécifique aux concours financiers octroyés au titre des subventions globales (5 % du montant total des dépenses éligibles). Les opérations contrôlées sont issues du tirage effectué à partir du logiciel d’échantillonnage qui permet tous les 6 mois d’élaborer un programme de contrôle selon les critères de risques et de représentativité appropriés.

C – L’ÉVALUATION

59En matière d’évaluation, le Conseil régional a par exemple développé des grilles d’autoévaluation dans les domaines de l’environnement, d’une part, de l’égalité des chances entre les femmes et les hommes, d’autre part. Ces outils visent à permettre aux porteurs de projets de réaliser par eux-mêmes une analyse qualitative de l’opération au regard de ces deux priorités transversales. Une série de tests de validation et deux demi-journées d’information et de sensibilisation ont permis d’éprouver ces outils auprès d’une soixantaine de porteurs de projets.

CONCLUSION

60Pour conclure, et sans pour autant ignorer l’avertissement lancé par ce merveilleux conteur qu’est Birago Diop, qui rappelle dans Les contes d’Amadou Koumba que : « Quand la mémoire va ramasser du bois mort, elle rapporte le fagot qu’il lui plaît… », on peut espérer que les efforts consentis et les résultats obtenus inciteront à confirmer la place et le rôle des Régions dans la gestion décentralisée des Fonds structurels, au plus près des besoins des territoires en termes de cohésion économique et sociale.

61Au moment où se précisent les termes et les échéances de la négociation sur la future programmation 2007-2013, il est de la responsabilité des Régions de faire en sorte que cet objectif conserve toute sa crédibilité.

62La Région Centre s’y emploie, à sa manière.

63Dans une logique d’anticipation, elle est à l’origine d’une étude prospective sur la Région Centre et L’Europe à l’horizon 2025. Dans le même ordre de considérations, elle s’implique dans le projet INTERREG III B d’élaboration du Schéma de Développement Polycentrique de l’Espace Atlantique, auquel contribue activement l’un de vos collègues, Monsieur Carrière. Enfin, en partenariat avec la Communauté autonome de Valence, le Land de Saxe-Anhalt et la région de la Grande Plaine du Nord de Hongrie, elle a déposé en octobre 2004 un dossier de candidature dans le cadre du programme INTERREG III C pour un projet intitulé « Partenariat stratégique pour la compétitivité régionale et le développement durable – Perspective 2007-2013 ». Ce projet, qui s’insère dans une démarche de référence interrégionale européenne dans la perspective de la future politique de cohésion 2007-2013, répond, vous l’aurez compris, au souci d’assurer une exploitation optimale des crédits mis à disposition par les Fonds structurels.

64Insistons, pour achever, sur ce dernier projet de coopération interrégionale, parce qu’il confirme l’intérêt et l’importance de la coopération décentralisée entre Régions d’Europe. Le Programme Balaton illustre, en ce sens, la qualité du travail entrepris avec la Région dans la conduite de projets de coopération de ce type.

Notes

2 Henri Oberdorff, La montée en puissance européenne de l’acteur régional, Territoires 2020 n° 8, juillet 2003, p. 21.

Auteur

Directeur de services au Conseil régional du Centre

Les opinions exprimées dans la présente intervention n’engagent que la responsabilité personnelle de leur auteur, non de l’institution à laquelle il appartient ou les services de celle-ci.

© Presses universitaires François-Rabelais, 2005

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