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Les collectivités territoriales et l’intégration européenne

 | 
Nicole Lerousseau
, 
Jean Rossetto

Intégration européenne et gestion locale

L’adhésion de la Hongrie à l’Union européenne : mutations économiques et recomposition du système des collectivités locales

József Orosz

Testo integrale

1En 2004, si l’adhésion de la Hongrie à l’Union Européenne représente pour le pays un moment fondateur, elle correspond également à une étape intermédiaire dans un processus complexe de réajustement économique (I) et de recomposition du système des collectivités locales (II), qui se poursuit actuellement. Pour être satisfaisante, la mesure de ce double impact doit donc être considérée sur un temps plus long, et mise également en perspective avec l’évolution des pays voisins.

I – LES INDICATEURS D’UNE NOUVELLE DYNAMIQUE ÉCONOMIQUE CONTRASTÉE1

A – UNE CROISSANCE POSITIVE, MAIS UNE COMPÉTITIVITE ENCORE RÉDUITE

    2L’économie hongroise a connu en 2004, parallèlement à une croissance accélérée de l’économie mondiale, un mouvement de reprise : selon les données disponibles, le Produit Intérieur Brut s’est accru de 4 % annuels, même si le dynamisme s’est modéré durant le deuxième semestre de l’année. En imaginant la prolongation de la conjoncture occidentale, nous supposons une croissance économique proche de 4 % en 2005.

    3La croissance accélérée s’est accompagnée d’une structure favorable : la locomotive de la croissance provient de l’augmentation dynamique des investissements (7,8 % annuels, malgré une perte de vitesse au dernier trimestre). Les investissements tant dans l’immobilier (8,8 %) que dans les équipements (7,1 %) ont augmenté considérablement. Ceux réalisés dans la production des produits fabriqués représentent un quart du total des investissements et ont affiché un dynamisme exceptionnel de 15,3 %. Vu l’importance des investissements infrastructurels en cours d’exécution et des projets de développements financés par l’UE, on s’attend également en 2005 à une augmentation des investissements qui dépasserait celle du PIB.

    4L’augmentation de la demande a considérablement ralenti en 2004 ; cela est en partie dû au fléchissement de l’augmentation des salaires et aux restrictions fiscales, ce qui est un revirement favorable après des années précédentes, où la croissance a été clairement portée par la consommation. La consommation des ménages a augmenté de 3,5 % l’année dernière (8,1 % en 2003), tandis que la consommation communautaire a baissé de 2,1 % en ligne droite. Si on ne s’attend pas à un changement au niveau de la consommation des ménages, on présume en revanche la poursuite de la diminution de la consommation communautaire.

    5Selon les comptes nationaux, les exportations ont augmenté rapidement (15,7 % par an) et bien que les importations aient accéléré à un rythme similaire, le bilan des échanges commerciaux contribue positivement à l’augmentation du PIB.

    6L’accélération de la production industrielle s’est poursuivie en 2004 : bien que le dynamisme de la croissance se soit quelque peu calmé durant le deuxième semestre, le volume de la production brute a augmenté de 8,3 % (6,4 % l’année dernière). Les exportations industrielles représentaient l’année dernière aussi la source exclusive de la croissance industrielle : pendant que les exportations ont augmenté de 15,7 % (malgré une petite perte de vitesse au deuxième semestre), le volume des ventes sur le marché intérieur – de même que ces dernières années – a stagné. Selon les données disponibles de janvier-février (qui témoignent d’une augmentation de 1,8 %), l’essor de la croissance industrielle a poursuivi son ralentissement cette année ; on s’attend ainsi à une croissance modérée, aux alentours de 5 % en 2005.

    7En outre, la croissance du PIB a été influencée de façon positive par une progression économique exceptionnelle de l’agriculture de 36,3 % grâce à une année de récolte généreuse et par la croissance accélérée du BTP. En ce qui concerne l’agriculture, les résultats exceptionnels de l’année dernière seront difficiles à reproduire ; néanmoins, l’augmentation du BTP de 7,9 % en janvier, incite à l’optimisme. En même temps, à l’inverse du secteur productif, le ralentissement important de croissance des services (2,5 %) est dû à une consommation réfrénée.

    8Bien qu’une augmentation de 11,2 % de la productivité – calculée à la base de la production industrielle brute – ait dépassé l’augmentation des salaires bruts du secteur, le coût unitaire de la main-d’œuvre exprimé en euro a augmenté de 2,7 % en 2004, en raison d’une augmentation plus lente de la valeur ajoutée que celle de la production brute et à une légère revalorisation annuelle de la monnaie nationale, le forint. (Parmi les quatre pays de Visegrád, le coût unitaire de main-d’œuvre a légèrement diminué dans la République tchèque, plus sensiblement en Pologne, alors qu’une augmentation considérable a été observée en Slovaquie).

    9En moyenne annuelle — en particulier en raison de l’évolution du deuxième semestre 2004 —, le taux de change réel effectif du forint a connu une revalorisation de 3,7 % par rapport à l’année précédente. Cela signifie toutefois une dégradation moins importante des indices de compétitivité sur la base du prix que celle constatée dans des pays voisins.

    B – LE MARCHÉ DU TRAVAIL : ENTRE AUGMENTATION DU REVENU BRUT ET LÉGÈRE HAUSSE DU CHÔMAGE

    10Le taux de chômage moyen annuel a atteint 6,1 %, ce qui représente une hausse de 0,2 % par rapport à l’année précédente. Cela signifie qu’en 2004 il y avait environ cinq mille demandeurs d’emploi de plus ; pendant cette période, le nombre des employés a diminué de plus de seize mille personnes, alors que le nombre d’individus en âge de travailler a également diminué. Dans l’état actuel des choses, on ne s’attend pas à une diminution du chômage en 2005 (qui a passé la barre des 7 % au cours du premier trimestre 2005, partiellement à cause des effets saisonniers). En même temps, le taux de chômage de la Hongrie peut être considéré comme bas : celui-ci était de 8,8 % dans l’UE élargie en février 2005 et se trouve dans le domaine des nombres à deux chiffres dans la plupart des nouveaux pays membres de l’Union.

    11Des redéploiements favorables se sont produits en 2004 entre le secteur public et le secteur privé : le nombre des employés a considérablement augmenté (de 1,5 %, soit trente mille personnes) dans les entreprises qui emploient plus de 5 personnes, pendant que le nombre de personnes travaillant dans le secteur public a diminué (de 1,3%, soit 11 mille personnes). Cette même tendance, quoique de façon plus modérée, se poursuit cette année : pendant les deux premiers mois, le nombre des employés a dépassé de 0,2 % le niveau de l’année précédente, en raison de l’augmentation de l’effectif du secteur privé de 0,7 %, et la diminution de l’effectif du secteur publique de 1,4 %.

    12L’augmentation du salaire moyen a considérablement ralenti au cours de l’année 2004, notamment en raison de la stricte politique de revenu du gouvernement. Le salaire moyen brut a dépassé de 6,1 % le niveau de l’année précédente, de 9,3 % dans le secteur privé, et, à cause des effets one-off, de seulement 0,7 % dans le secteur public. Le revenu réel net – à cause de l’accélération de l’inflation et des changements dans le régime fiscal – a diminué de 1 % en 2004. En se basant sur les accords de salaires conclus entre les acteurs sociaux, on s’attend à une augmentation brute du revenu de 6 % aussi bien dans le secteur privé que dans le secteur public (en même temps ce dernier est considérablement tiré vers le haut à cause du 13ème mois payé en janvier), ce qui pourrait signifier, si on prend en compte la diminution de l’inflation et les changements favorables dans le régime des impôts sur le revenu des particuliers, une augmentation nette d’environ 4 %. Au cours des deux premiers mois de cette année, les salaires bruts du secteur privé ont augmenté de 7,1 %, celles de la sphère publique de 36,2 % ; sans les effets distordants des allocations de janvier, l’augmentation des revenus bruts dans le secteur public en janvier-février revient à 7,6 %.

    C – UN ÉQUILIBRE FRAGILE MAIS BIEN RÉEL

    13Le commerce extérieur continue à se développer dynamiquement en 2004 : selon les données préliminaires la valeur des exportations (calculée en euro) a augmenté de 15,7 % par rapport à l’année précédente, celle des importations de 13,4 %. La balance du commerce extérieur s’est également améliorée : le déficit n’a pas atteint les 3,9 milliards d’euros, soit environ 300 millions d’euros de moins qu’en 2003. Cette forte reprise semble se conforter dans une faible mesure seulement : pendant les deux premiers mois de l’année la valeur des exportations a augmenté de 9,8 %, celle des importations de 10,9 %. On ne s’attend pas à une augmentation réitérée du déficit en 2005 : néanmoins, la diminution effective du déficit ne semble pas probable non plus, compte tenu de l’augmentation rapide des exportations impliquant un fort dynamisme des importations.

    14Le déficit de la balance des paiements courants était de 7 123 millions d’euros en 2004, de 759 millions d’euros de plus qu’en 2003. Le déficit annuel correspond au 8,9 % du PIB, ce qui est de 0,2 % de plus que l’année précédente. La hausse du déficit est attribuée à l’augmentation des revenus liés aux investissements étrangers, tandis que la balance des transactions réelles (biens et services) s’est nettement améliorée. On s’attend en 2005 à une légère diminution du déficit par rapport au PIB. En considérant aussi la hausse constante de l’excès de la balance du capital, le besoin pour le financement externe pourrait se modérer de manière encore plus importante.

    15Les investissements directs étrangers étaient d’une valeur de 3 365 millions d’euros en 2004, ce qui est presque 1,5 milliard d’euros de plus qu’une année plus tôt. Dans l’afflux total des investissements directs, les investissements directs sous forme d’actions et d’autres participations se chiffrent à 1 108 millions d’euros, les revenus réinvestis à 1 840 millions d’euros, les autres formes d’investissements directs à 416 millions d’euros. On s’attend à ce que les investissements directs étrangers en Hongrie (sous forme d’actions et de revenus réinvestis) se montent à 3,5 voire 4 milliards d’euros en 2005. Les investissements des entreprises hongroises à l’étranger étaient plus modérés (de 424 millions d’euros) en 2004 (en comparaison avec la valeur élevée de 2003), cependant en prenant en compte les plans d’acquisition régionaux de certaines grandes entreprises, on s’attend de nouveau cette année à une augmentation de l’export du capital.

    16Le déficit du budget de l’État (en considérant les ajustements par rapport au système des retraites privées) est descendu à 4,5 % du PIB, ce qui correspond aux plans du Ministère des Finances (modifié vers le haut au cours de l’année). Par rapport à 2003 le déficit a diminué de presque 2 % par rapport au PIB et devrait continuer à décroître cette année à 3,6 % du PIB.

    17L’inflation générale en 2004 s’est élevée de 4,7 % (en 2003 à 6,8 %). La hausse a été influencée notamment par les changements de T.V.A. et de fiscalité. Toutefois, l’évolution du taux d’inflation a clairement ralenti au deuxième semestre. L’indice des prix à la consommation sur 12 mois, qui avec 7,6 % a atteint son plus haut niveau en mai, a diminué progressivement à partir de l’été pour atteindre 5,5 % en décembre. Étant donné que l’augmentation des prix, due aux changements fiscaux de début 2004, se résorbe rapidement, la désinflation s’accélère aux premiers mois de 2005 (l’inflation était de 3,5 % en mars). Ainsi, il semble que l’inflation en décembre 2005 ne dépassera pas la marge fixée par la Banque Centrale (4 % +/- 1 %) et que l’inflation annuelle moyenne s’établira au-dessous des 4,5 % prévus.

    D – FIÈVRE ET STABILISATION DES MARCHÉS FINANCIERS

    18Le rebond du marché des actions hongroises qui dure depuis mi-2003, s’est poursuivi en 2004 ; le cours des actions cotées à la Bourse de Budapest a augmenté en moyenne de plus de 40 %. L’indice BUX a battu ses records plusieurs fois durant l’année, le marché a connu une extension encourageante (au cours du dernier semestre 2004 des transactions journalières en valeur de 12 milliards de forints se sont réalisées sur le marché des changes). L’essor du BUX semble demeurer début 2005, bien qu’une forte correction ait eu lieu mi-mars. Malgré celle-ci, le volume des transactions reste élevé et la valeur de l’indice du BUX a augmenté de plus de 10 % depuis le début de l’année.

    19Après une période de transactions hectiques, une stabilisation s’est faite sentir sur le marché des bons du Trésor et celui du forint. Les rendements ont commencé à baisser après avoir atteint un niveau élevé fin 2003, ce qui a incité la Banque Centrale Hongroise à baisser les taux directeurs : la banque d’émission a baissé à sept reprises en 2004 l’intérêt de base, d’une valeur totale de 300 points. Cette série a été suivie de nouvelles baisses au cours des quatre premiers mois de cette année, l’intérêt de base a été réduit de 200 points, réduisant le niveau des taux directeurs à 7,5 %. Le forint s’est renforcé continuellement pendant l’année précédente – à l’exception de quelques fluctuations au début d’année – et il s’est rapproché en mars de la marge de fluctuation, mais s’est de nouveau affaibli à la fin d’avril pour atteindre un niveau de 250 forints/euro.

    II – LES CONSÉQUENCES DE L’ADHÉSION SUR LES COLLECTIVITÉS LOCALES HONGROISES

    20Le 1er mai 2004 la Hongrie est devenue membre à part entière de l’Union Européenne. Lors du référendum organisé le 12 avril 2003 en Hongrie au sujet de l’adhésion, le « oui » l’a largement remporté (plus de 83 % des votes ont été favorables). Voilà 15 ans, l’idée de l’adhésion de la Hongrie à la Communauté Européenne (CE) était plutôt utopique, même si en août 1988 la Hongrie était le premier pays du Pacte de Varsovie à établir des relations diplomatiques avec la CEE. Cet acte fut suivi en septembre 1988 d’un accord de coopération économique et commercial, ce qui était un élément tout à fait nouveau dans les rapports contractuels entre la CEE et les pays membres à l’époque du CAEM (Conseil d’Aide Economique Mutuelle).

    21L’Accord d’Association (appelé aussi Accord européen) entre la Hongrie et les Communautés Européennes fut signé en décembre 1991 et entra en vigueur – après une période relativement longue de ratification – le 1er février 1994. Ainsi la Hongrie et les CE devinrent des partenaires associés et, le 31 mars 1994, le gouvernement hongrois présenta la demande d’adhésion officielle de la République de Hongrie au Conseil Européen. C’est donc pratiquement 10 ans après le dépôt de cette demande que notre adhésion a pu être réalisée. En Hongrie, ces 20 dernières années ont été riches en transformations fondamentales, tant au niveau de la vie politique qu’économique.

    A – LES RÉAJUSTEMENTS PRÉCÉDANT L’ADHÉSION

    22De la part des forces politiques, un consensus était nécessaire pour pouvoir mettre en place des dispositifs permettant de satisfaire aux critères de l’UE, afin de respecter les acquis communautaires si chers à ses membres. Grâce à ce consensus, l’harmonisation de la législation de la Hongrie avec celle de l’UE s’est effectuée en grande partie sans difficultés politiques et cela malgré le fait qu’une alternance politique ait lieu depuis 1990 à la fin de chaque législature. La restructuration de l’économie (réformes fondamentales dans l’industrie, l’agriculture, le commerce extérieur, etc.) a exigé de considérables sacrifices de la part de la population.

    23Les institutions de l’UE ont beaucoup fait pour faciliter la tâche par des actions directes et par l’établissement du programme PHARE. Aux termes de la directive 1266/99/CE du Conseil de l’Union Européenne, deux nouveaux instruments financiers (ISPA — Instrument Structurel de Préadhésion — et SAPARD – Programme d’Ajustement Structurel pour l’Agriculture et le Développement Rural) ont été introduits. Alors que ces deux instruments relativement récents ont des objectifs sectoriels (les transports et l’environnement pour le premier, agriculture et développement rural pour le second), le programme PHARE a fourni une assistance générale jusqu’à la date de l’adhésion.

    B – LA RÉFORME DE L’ADMINISTRATION LOCALE

    24Pour répondre aux critères de l’UE et en vue de bénéficier des fonds structurels et de cohésion, les pays adhérents doivent réformer considérablement leur système d’administration locale. Ainsi, ils sont obligés de former des régions qui seront les bénéficiaires de ces fonds. Même si les rapports annuels de l’UE des années 2000 et 2001 ont constaté que, dans le domaine des municipalités, c’est la législation hongroise qui est la plus compatible avec celle de l’UE, les autorités compétentes et les municipalités hongroises doivent s’investir à fond pour satisfaire aux exigences de l’harmonisation et de la préparation à l’adhésion. Le 14 janvier 2003 le Parlement hongrois a voté la modification de la loi sur les municipalités locales. Cette nouvelle loi (no 1/2003 du 14-01-2003) a été complètement harmonisée avec la législation de l’UE ; ainsi assure-t-elle une bonne base pour introduire les réformes nécessaires. Le Ministère Hongrois de l’Intérieur (MHI) a fait parvenir aux municipalités en février 2003 une description méthodologique élaborée par des fonctionnaires de plusieurs ministères concernés. Ce document a servi de base au programme établi par le MHI pour que les municipalités puissent mieux se préparer à l’adhésion dans leur domaine. Dans ce but, 600 experts ont été formés, ayant comme tâche d’assister les fonctionnaires des municipalités, y compris les notaires. C’est sur la base de ce programme que les municipalités hongroises étaient capables d’accomplir les tâches de l’harmonisation juridique dans leur domaine. Les 3200 municipalités ont été amenées à modifier pas loin de dix mille textes législatifs avant le 1er mai 2004.

    C – LA MISE EN PLACE D’UN NOUVEAU CADRE INSTITUTIONNEL

    • 2 Voir cartes jointes, p. 117.

    25Au système territorial hongrois, articulé historiquement autour des départements (actuellement 19), s’est alors surimposé un système de régions, compatible avec les critères de l’Union Européenne. Le département en tant qu’entité juridique est en vigueur en Hongrie depuis plus de mille ans, mais la région n’a jamais existé (sauf la région Balaton, créée au début des années 1990 pour la coopération avec les Pays de Loire). Néanmoins, depuis 1996 une loi donne ce cadre pour le développement du territoire selon les critères de l’Union Européenne. Sur cette base, les principes directeurs de la politique de développement du territoire et même les frontières provisoires des régions ont pu être stipulés conformément au système NUTS 2 de l’UE (régions de développement et de statistique). C’est la base sur laquelle on peut construire notre système institutionnel pour la réception des aides provenant des Fonds Structurels et des Fonds de Cohésion. La Hongrie doit finaliser le statut de ces régions avant le deuxième semestre 2006 date butoir des premières élections des régions au suffrage universel. Jusqu’à cette date, ce sont les Conseils Régionaux de Développement qui assument provisoirement les tâches des Conseils Régionaux. Leur présidence est assurée en alternance par des présidents des Conseils Généraux, désignés pour une année. Actuellement, les futures régions hongroises (soi-disant régions statistiques) sont les suivantes : Hongrie du Nord, Grande Plaine Nord, Grande Plaine Sud, Hongrie Centrale, Transdanubie Ouest, Transdanubie Centrale, Transdanubie Sud2.

    26Le Plan de Développement National hongrois (Nemzeti Fejlesztési Terv), également exigé par l’UE, a été élaboré à l’Office du Premier ministre par un Secrétariat d’État. C’est ce Secrétariat d’État (dont le travail est assisté par un fonctionnaire expérimenté de DATAR) qui a été chargé d’effectuer les analyses afin de définir le niveau de développement des différentes régions, de déterminer les priorités de la cohésion économique et sociale et aussi d’élaborer la méthode de cofinancement des projets PHARE, ISPA, SAPARD et, depuis le 1er mai 2004, des Fonds Structurels et des Fonds de Cohésion.

    CONCLUSION

    27Réajustements, révision du cadre institutionnel, réforme de l’administration locale… malgré la complexité de l’harmonisation juridique exigée par l’adhésion à l’Union Européenne, le nouvel espace juridico-institutionnel est désormais en place et bien stabilisé en Hongrie.

    28S’il est sans doute encore un peu tôt pour en évaluer les effets, notons, pour achever, une des conséquences les plus visibles de cette transformation. Celle-ci se situe au niveau du travail des municipalités hongroises : la coopération qui les lie avec les communes, les départements et les régions français, en est considérablement facilitée, ouvrant, à terme, de nombreuses perspectives.

    Unités territoriales en Hongrie

    29[Image non convertie]

    Produit Intérieur Brut par région et par habitant

    30[Image non convertie]

    Source : Documents communiqués par l’Ambassade de Hongrie-Paris

    Note

    1 Les indicateurs sont actualisés, portant sur l’ensemble de l’année 2004 et les premières tendances de l’année 2005

    2 Voir cartes jointes, p. 117.

    Autore

    József Orosz

    Conseiller économique, Ambassade de Hongrie

    © Presses universitaires François-Rabelais, 2005

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