Version classiqueVersion mobile
OpenEdition Books

Les collectivités territoriales et l’intégration européenne

 | 
Nicole Lerousseau
, 
Jean Rossetto

Intégration européenne : de l’Europe aux collectivités territoriales

Les collectivités territoriales et l’élaboration du droit communautaire

Nicole Lerousseau

Texte intégral

1Le système européen fait-il une place aux collectivités territoriales dans l’élaboration du droit communautaire ? Encore aujourd’hui, la question n’appelle pas une réponse tranchée. Sans être absentes, leur place paraît réduite à la lecture des traités sur l’Union Européenne et instituant la Communauté européenne. Une telle question s’inscrit cependant dans le cadre plus large des rapports entre droit communautaire et droits nationaux de sorte que la réponse est emprunte d’une complexité certaine et placée sous le signe de l’hétérogénéité. En bref, elle procède du « oui, mais » après avoir relevé du « non, mais » et correspond à une évolution qui n’est pas achevée. Dans la rédaction actuelle des traités fondateurs, une seule disposition fait explicitement référence à ces collectivités dans leur ensemble. Elle le fait de manière seconde, ce qui traduit immédiatement l’ambiguïté de la solution retenue. L’article 263 du traité CE, une innovation du traité de Maastricht du 7 février 1992, concerne en effet « les collectivités régionales et locales » lorsqu’il traite de la création d’un Comité des régions. Il prévoit qu’« Il est institué un comité à caractère consultatif ci-après dénommé « Comité des régions», composé de représentants des collectivités régionales et locales… ». D’une part, la région est mise en avant pour faire entrer les collectivités territoriales dans le système institutionnel communautaire et, d’autre part, une simple consultation est prévue à l’égard du processus normatif sur des matières ensuite limitativement énumérées. C’est à la fois peu et beaucoup, dans la mesure où le droit communautaire et les collectivités territoriales se sont à l’origine réciproquement ignorés avant de se découvrir progressivement. Ceci s’explique par une série de raisons qui, du point de vue juridique, mettent en cause des questions de principe sources d’obstacles à des relations directes, sans être pour autant insurmontables.

  • 1 BIANCARELLI (J.), « La dynamique institutionnelle », AJDA, 12 (1991), pp. 835-845.

2En 1991, dans un dossier spécial de L’Actualité Juridique Droit Administratif: « CEE et collectivités territoriales », M. Jacques Biancarelli, alors juge au Tribunal de première instance, commençait son étude en observant : « Ni les dispositions des traités instituant les Communautés européennes, ni les actes de droit dérivé, c’est-à-dire les règlements, les directives ou les décisions, n’ont traité, en tant que telles, des collectivités territoriales des États membres, puisque le traité CEE n’a en rien pour objet ou pour effet de régir l’organisation administrative des États membres ou les compétences qu’ils délèguent à leurs collectivités décentralisées »1. Ainsi, dans le système communautaire d’intégration, les États ont conservé leur autonomie en matière d’organisation constitutionnelle et administrative interne. Le texte de la Constitution européenne, signé le 29 octobre 2004 à Rome, s’emploie à clarifier les « relations entre l’Union et les États membres » (article I-5). Face à des craintes que des éléments essentiels de l’organisation des États ne soient remis en cause, il dispose : « L’Union respecte… leur identité nationale inhérente à leurs structures fondamentales politiques et constitutionnelles, y compris en ce qui concerne l’autonomie locale et régionale. ».

3L’analyse de la place de telles collectivités, désignées aussi de manière plus neutre comme, « infra-étatiques », dans l’élaboration du droit communautaire, relève d’abord de la rencontre d’une double logique. L’une tient à l’exercice du pouvoir normatif au sein de l’Union Européenne, et plus spécialement selon le traité CE, l’autre à l’autonomie d’organisation de l’État.

4Selon la hiérarchie des normes, la révision des traités est adoptée par la conférence intergouvernementale. Ensuite pour élaborer le droit dérivé, selon le triangle institutionnel que forment le Conseil, la Commission, le Parlement européen, les États exercent le pouvoir de décision au sein du Conseil des ministres, tempéré par les développements de la codécision avec le Parlement européen. À l’origine, seule la participation des États caractérise le droit communautaire afin d’exprimer l’ensemble des intérêts nationaux.

  • 2 Cf. travaux de la Convention européenne : « La dimension régionale et locale en Europe », document (...)

5Toutefois, ceci a toujours laissé, à chaque État, le pouvoir d’instituer en amont, des procédures nationales susceptibles de faire prendre en compte l’expression des points de vue des collectivités régionales et locales. Ces dernières pouvant contribuer à définir la position nationale qu’il reviendra à l’État de défendre ensuite dans les procédures communautaires. C’est pourquoi, la participation des collectivités s’est d’abord introduite dans des dispositifs internes, par des solutions diverses, expression de la multiplicité des organisations internes. En effet, les structures institutionnelles des États membres, de l’Europe des six à l’Europe à vingt-cinq ont été et sont multiples : allant de l’État fédéral à l’État décentralisé, selon des degrés d’autonomie locale et régionale variables. Leur statut peut être évolutif puisque le mouvement de développement de l’autonomie locale, constitue l’un des axes majeurs des réformes d’organisation interne des États. Dans l’Europe élargie à 25 États membres, l’autonomie locale et régionale signifie en structures : 250 régions et 100 000 collectivités locales, au-delà des appellations particulières2.

6Or, les collectivités infra-étatiques sont dans le même temps des « sujets » du droit communautaire. Selon la répartition des compétences à l’intérieur des États membres, la règle communautaire est susceptible de créer des obligations, des droits, qui ont trait à leur propre sphère de compétences. Il s’est donc effectué une prise de conscience des « interférences » de plus en plus nombreuses qui se produisent entre le droit communautaire et celui de ces collectivités. À la suite des multiples révisions des textes fondateurs, depuis l’Acte Unique Européen de février 1986, l’ordre juridique communautaire régit du point de vue économique un marché unique, comprend une monnaie unique, traite de plus de questions de cohésion économique et sociale, d’environnement. Il a créé une citoyenneté européenne, superposée à la citoyenneté nationale, et s’engage dans la protection des droits fondamentaux. Dès lors qu’il s’impose au champ des compétences régionales et locales, faire place aux collectivités concernées, dans l’élaboration de la règle, se justifie à plus d’un titre. Outre le respect de leurs compétences, s’y ajoutent la participation des différents destinataires de la règle, la qualité de la règle pour en améliorer le contenu, en favoriser la connaissance. La question des compétences n’en demeure pas moins essentielle. Elle a tendance à dicter les évolutions institutionnelles. Un parallèle peut-être fait ici avec la participation parlementaire. Les domaines qui relevaient initialement de la loi dans l’ordre interne, et qui relèvent du droit dérivé communautaire, ont eu tendance à faire l’objet de consultation des Parlements nationaux dans le cadre de procédures nationales tandis que le Parlement européen gagnait, lui, en pouvoir et légitimité grâce au développement de la codécision avec le Conseil et à l’élection au suffrage universel direct. Il existe là un précédent susceptible de nourrir la réflexion afin de mieux associer les collectivités dans l’ordre interne et de créer un organe qui les représentent, ou même une « institution », à l’échelon communautaire.

  • 3 CJCE 22 juin 1989, 103/88, Fratelli Costanzo, Rec, p. 1839 (en l’espèce : art. 29 de la directive (...)
  • 4 Selon l’article 10 du traité CE : « Les États membres prennent toutes mesures générales ou particu (...)
  • 5 CJCE 14 janv 1988, 227 à 230/ 85, Commission c/Belgique, Rec. p. 1. Selon la Cour encore : « chaqu (...)

7Enfin les collectivités infra-étatiques sont impliquées dans la mise en œuvre du droit communautaire. Leur présence, dans le processus d’élaboration, est susceptible de favoriser une application plus respectueuse des obligations créées et ce, dans l’intérêt aussi des États. C’est un facteur qui peut contribuer à éviter des manquements au droit communautaire. De nombreuses difficultés sont suscitées au sujet des directives communautaires. En cas de retard dans leur transposition en droit interne, les dispositions claires et impératives devenant directement applicables, les collectivités infra-étatiques doivent les respecter, alors même que l’État chargé de la transposition n’y a pas procédé. La CJCE s’est prononcée en ce sens, jugeant que « tous les organes de l’administration, y compris les autorités décentralisées, telles les communes, sont tenues de faire application de ces dispositions … et d’écarter celles des dispositions du droit national qui n’y sont pas conformes »3. De manière plus générale, l’État est tenu de prendre les mesures nécessaires à l’exécution des obligations découlant du droit communautaire, suivant le principe de « coopération loyale » que la CJCE a tiré de l’article 10 du traité CE4. Or selon l’organisation interne des États, les manquements au droit communautaire peuvent être le fait d’institutions très diverses, dont les collectivités territoriales, mais qui seront, par principe, imputés à l’État (art. 228, CE). D’après une jurisprudence communautaire constante, ce dernier « ne saurait exciper des dispositions, pratiques ou situations de son ordre juridique interne pour justifier l’inobservation des obligations qui lui incombent en vertu du droit communautaire. »5.

  • 6 L’Association des régions d’Europe (ARE), créée en 1985, a pu influencer la rédaction du traité de (...)

8Face aux multiples enjeux que comporte la présence des collectivités territoriales dans l’élaboration du droit communautaire, les solutions adoptées pour les faire participer au processus normatif, plus spécialement relatif au droit dérivé, ont bien sûr une dimension juridique. Il faut en outre rappeler l’expression des intérêts régionaux et locaux, sous d’autres formes, à travers le lobbying, auquel les associations de régions et de collectivités locales, tant européennes que nationales, ont largement recouru. Il a contribué à faire créer le Comité des Régions, projet défendu, en particulier, par l’Assemblée des Régions d’Europe6.

9La dimension juridique conduit, pour sa part, à des formes de participation qui permettent de consulter les collectivités territoriales. L’existence d’un pouvoir de décision est l’exception. Cette participation à une double dimension nationale et communautaire. À l’échelon national, elle conserve un caractère pluriel, tandis qu’à l’échelon communautaire, nous assistons à l’émergence d’une participation spécifique de ces collectivités grâce à la création d’un Comité des régions. Ces divers mécanismes sont certes complémentaires mais revêtent aussi une signification différente. Dans un cas, la participation est partie intégrante d’une expression nationale ; dans l’autre cas, elle tend à être placée sous le sceau d’une double autonomie puisque devenant l’expression autonome des autonomies régionales et locales.

10C’est pourquoi, la nature même du système communautaire risque de se trouver concernée, d’organisation d’intégration, se profilerait la querelle du fédéralisme, surtout si la participation régionale est privilégiée. Dans l’immédiat, nous sommes ainsi en présence de progrès inégaux du statut réservé aux Collectivités territoriales dans l’élaboration du droit communautaire, fondés sur des modes de participation diversifiés à l’échelon national (I) et sur un mode de participation consultatif à l’échelon communautaire (II).

I – DES MODES DE PARTICIPATION DIVERSIFIÉS À L’ÉCHELON NATIONAL

  • 7 COM. (2001), 428 final, JOUE n°C 287, 12 octobre 2001, p. 1.
  • 8 Op. cit.

11Puisque les textes communautaires ont de plus en plus d’incidences sur le droit et les politiques des collectivités régionales et locales, une contrepartie consiste au moins à les associer, en amont, au stade des propositions communautaires, avant que l’État ne détermine sa position et participe à la prise de décision au sein du Conseil des ministres de la Communauté européenne. Des solutions très variables sont adoptées pour tenir compte, non seulement du cadre juridique et politique national, mais encore du degré de perfectionnement recherché. La Commission, sans avoir ici à Imposer, a abordé le sujet, en faveur d’une meilleure association des collectivités infra-étatiques, dans le livre blanc relatif à la gouvernance européenne7. Si elle a bien admis que « la responsabilité principale d’impliquer les niveaux régionaux et locaux dans la politique de l’Union relève toujours des autorités nationales et doit continuer de relever d’elles », elle a tenu à souligner que « les gouvernements nationaux sont assez souvent perçus comme n’associant pas assez les acteurs locaux à la préparation des prises de position sur les politiques communautaires »8.

12Du point de vue national, il ne saurait être question ici de se livrer à une étude de l’ensemble des États, mais plutôt de s’intéresser à une typologie des solutions, en y incluant la situation française, où beaucoup reste à faire. Selon l’importance de l’autonomie, de l’avancée de la participation, le premier clivage se produit entre, d’une part, l’État Fédéral, l’État Régional c’est-à-dire lorsque les régions y disposent d’un pouvoir législatif et, d’autre part, l’État décentralisé.

A – LE CAS DE L’ÉTAT FÉDÉRAL, DE L’ÉTAT RÉGIONAL

13Un exemple caractéristique est fourni respectivement par l’Allemagne, pour le premier, et par l’Espagne, pour le second.

  • 9 BIANCARELLI (J.) le présente comme « illustration la plus intéressante », Article précité, p. 836.
  • 10 BIANCARELLI (J.) Article précité, p. 836 ; BASSOT (E.), Article précité, p. 731.
  • 11 Loi de ratification du 19 déc 1986, présentée dans les études précitées.

14Il n’est pas surprenant que ce soit dans l’État fédéral, générant la plus large autonomie, que les premières revendications et expériences de participation de collectivités infra-étatiques à l’élaboration du droit communautaire soient intervenues. Elles ont concerné les länder allemands, toujours cités en exemple, dans les études doctrinales, qui insistent sur leur intérêt9. Dès 1965, au Bundesrat, chambre de participation des länder à la législation de la Fédération, un comité pour les affaires relatives à la CEE est créé. Puis en 1980, une procédure de participation des länder est instituée, par accord entre le gouvernement fédéral et les länder, destinée à organiser une concertation directe dans les domaines où « les projets de la Communauté affectent leurs compétences législatives ou leurs intérêts essentiels » mais sans grande efficacité10. Au moment de la ratification de l’Acte unique Européen, la loi de ratification est venue renforcer les pouvoirs du Bundesrat. Quand des projets d’actes communautaires concernent les compétences des länder, l’avis du Bundesrat doit être recueilli. Lorsqu’il s’agit, pour eux, de compétence exclusive, le gouvernement ne pourra s’écarter de l’avis que « pour des motifs impérieux de politique extérieure ou d’intégration »11 Cette étape importante intervient lors de la consécration dans le traité CE, par l’Acte Unique, d’une politique de cohésion économique et sociale, dont l’objectif est de « réduire l’écart entre les niveaux de développement des diverses régions » (art. 158), ce qui a constitué un argument favorable à l’aboutissement des revendications des Länder. Quant à la solution retenue, l’organisation du bicaméralisme de l’État fédéral permet de renforcer le rôle de la Chambre représentative des Länder, le Bundesrat, sans créer d’institution supplémentaire.

  • 12 PONTHOREAU (M.-C), « La question de la participation des collectivités territoriales françaises à (...)
  • 13 Loi 2/97, Conferencia para los asuntos relacionados con las Communidades Europeas, Article préc, p (...)

15En Espagne, les expériences relatives à l’État régional y sont plus récentes. A la différence de l’Allemagne, ce n’est pas au sein du Parlement que la solution a été recherchée, mais par la création d’une institution spéciale12. Une loi de 1997 a en effet prévu une Conférence État-Régions, composée des exécutifs de l’État et des Communautés autonomes13. Selon la nature des compétences en jeu, la consultation est différente. Pour une compétence exclusive de l’État, la Conférence est informée. Pour une compétence propre des Communautés autonomes, il revient à leurs représentants, d’adopter une position commune qui lie l’État. Pour une compétence concurrente, un double accord est requis : celui des Communautés et celui de l’État afin de définir une position commune. Cependant, elle ne liera pas l’État ensuite au cours des négociations communautaires. Ce système complexe se révèle difficile à mettre en œuvre, du fait de la répartition des compétences et de l’absence de concertation entre les régions.

B – LE CAS DE L’ÉTAT DÉCENTRALISÉ

  • 14 Voir le Rapport du Conseil d’État « Collectivités territoriales et obligations communautaires » (R (...)

16Les droits nationaux comportent ou non des procédures de consultation. Les États nordiques fournissent, tout d’abord, deux exemples à signaler avec le Danemark et la Finlande. Au Danemark, la consultation intervient au sein de 27 comités spéciaux, institués, sous l’égide du Gouvernement, selon les politiques communautaires. Ces comités sont le lieu de concertation entre les élus locaux et les représentants des ministères pour définir, par consensus, la position de négociation danoise. En Finlande, c’est tout simplement le ministère des finances qui organise des réunions de concertation selon la loi sur l’administration locale14.

  • 15 Encore en 2003, examinant la situation des collectivités territoriales en France, le Conseil d’Éta (...)
  • 16 Les études proviennent de travaux officiels avec le rapport du CE précité et de travaux universita (...)
  • 17 Rapport précité, p. 54.

17En France, il n’existe ni texte traitant spécialement de la consultation des collectivités territoriales, ni obligation de consulter ces collectivités quand leurs compétences sont concernées15. Les avancées constitutionnelles de la décentralisation, dont celle inscrite à l’article premier de la Constitution, par la loi du 28 mars 2003, aux termes duquel « La France est une République indivisible… Son organisation est décentralisée », incitent à engager une réflexion sur la question. De plus, le risque accru de sanctions, en cas de violation des obligations communautaires, imputable à l’État, quelles que soient les autorités nationales habilitées à intervenir, a tendance à rétroagir pour faire prendre conscience des lacunes de la participation, en amont, dans l’élaboration du droit communautaire. Dans ce contexte, plusieurs études y ont été consacrées, provenant de sources différentes. En particulier, le Conseil d’État, dans son rapport « Collectivités territoriales et obligations communautaires »,16 inclut des développements sur le thème de la consultation des collectivités territoriales et ce dans l’objectif de favoriser le respect du droit communautaire. Or, il part d’un constat lapidaire : « À ce jour, rien ne contraint en droit le Gouvernement à consulter les collectivités territoriales sur les propositions de texte communautaire ayant un impact sur leurs compétences ou politiques »17. Alors même que la France fait partie des États membres à l’origine des Communautés européennes, que d’autres États sont parvenus à insérer les collectivités territoriales, dans la définition des positions nationales, cette lacune s’explique par des raisons d’abord institutionnelles. Dès 1986, l’introduction de la cohésion économique et sociale et de la politique régionale, par l’adoption de l’Acte Unique Européen, induisait certes la question de l’association des collectivités territoriales. Toutefois, la progression de l’autonomie locale, mouvement de fond de l’organisation administrative, n’a pas été conduite au même rythme selon les États. Les progrès de la décentralisation en France ont connu une certaine lenteur. Rappelons que la réforme lancée en 1982, donne naissance à la Région comme collectivité territoriale, seulement en 1986, après élection du conseil régional au suffrage universel direct. A un moment où dans d’autres États, surtout dans le cas de structure fédérale, les régions ont pu défendre leurs compétences propres face à l’État et à la CE, les collectivités territoriales en France en étaient à se familiariser avec leur nouveau statut. Les interférences du droit communautaire et du droit des collectivités territoriales ont été ici encore faiblement perçues, tant par les élus que par la doctrine.

  • 18 Livre blanc de la Commission 2001 précité.
  • 19 Rapport du CE précité, p. 55.
  • 20 Rapport du CE précité, p. 57.
  • 21 Article précité, p. 1136.

18En 2004, le contexte français a changé, suite à une nouvelle étape, dite Acte II de la décentralisation. Il existe, en outre, sans créer de contrainte juridique, une dynamique institutionnelle européenne, en faveur du rapprochement de l’exercice du pouvoir des citoyens sous l’influence du concept de « gouvernance »18. Sans qu’il existe encore de véritable mouvement de revendication de la part des collectivités territoriales, des propositions de réformes voient néanmoins le jour. Puisque des compétences sont en jeu, un parallèle est souvent établi entre la situation du Parlement et celle des collectivités territoriales. Ainsi le Conseil d’État évoque-t-il la perspective à l’avenir « de demandes comparables à celles du Parlement »19. Il est d’ailleurs permis de s’interroger sur le point de savoir si l’association des collectivités territoriales est susceptible de passer par l’intermédiaire du Parlement. Dès lors que le pouvoir législatif du Parlement a été amputé par l’adoption de normes communautaires, spécialement par les règlements directement applicables sur lesquels il ne se prononce plus, des procédures ont été instaurées afin qu’il puisse être informé et donner un avis. En France, depuis la révision constitutionnelle de 1992, la procédure de l’article 88-4 oblige le Gouvernement à soumettre au Parlement « les projets ou propositions d’actes des Communautés européennes et de l’Union européenne comportant des dispositions législatives ». Au vu de l’existant, il peut paraître curieux que le Sénat, qui « assure la représentation des collectivités territoriales de la République » selon l’article 24 de la Constitution, n’ait pas déjà, sur la base de la consultation parlementaire prévue à l’art. 88-4, manifesté la volonté de s’emparer de l’expression des intérêts régionaux et locaux. L’explication tient aux caractéristiques du Sénat. Son défaut de représentativité, due à la surreprésentation du monde rural et sa volonté de concevoir son rôle, comme celui d’une chambre parlementaire généraliste, ne lui ont pas permis, en réalité, d’assumer cette fonction. Une réforme du Sénat n’étant pas d’actualité, il importe donc envisager d’autres solutions. Des exemples de droit comparé sont alors susceptibles de servir de base de réflexion, mais avec la difficulté française de déterminer ensuite des interlocuteurs puisque le grand nombre des collectivités territoriales accroît la complexité. Sur ce dernier point, ce sont les associations de collectivités, qui constituent les interlocuteurs potentiels. En matière d’institutions proprement dites, les modèles mis en avant ne sont pas neutres et renvoient à la conception même de l’organisation constitutionnelle et administrative. En ce qui concerne les propositions du Conseil d’État, il n’est guère surprenant qu’elles expriment la prudence. Elles figurent dans le rapport de 2003 qui cite les exemples des États nordiques et retient une solution mixte, à savoir la création d’un organe ad hoc, comprenant des représentants de l’ensemble des collectivités territoriales qui serait consulté et dont l’avis pourrait être pris en compte par le Sénat au titre de l’art. 88-420. Instituer un tel organe ne nécessiterait donc qu’une réforme par voie réglementaire et il n’en résulterait aucune mise en cause de la nature de l’État. Parmi les propositions doctrinales, celles de M.-C. Ponthoreau vont plus loin, en suggérant de s’inspirer de l’exemple espagnol. Il conviendrait de créer une institution spéciale de représentation de l’État et des régions, ce qui se justifierait parce que la réforme de décentralisation conduirait la France, grâce au renforcement des régions, vers un État régional21. Quoi qu’il en soit, la phase de réflexion n’est pas encore achevée et aucune solution dans l’immédiat ne prévaut. Il est cependant permis de penser que pour des raisons où s’entremêlent le juridique et le politique, les formules novatrices ne pourront aller au-delà de ce qui demeure compatible avec l’État décentralisé. L’ordre interne n’épuise pas pour autant la matière qui s’enrichit par les développements institutionnels européens.

II – UN MODE DE PARTICIPATION CONSULTATIF À L’ÉCHELON COMMUNAUTAIRE

  • 22 Traité CE : art 198 A B C ; depuis le traité d’Amsterdam : art 263, 264, 265.

19La reconnaissance des collectivités régionales et locales devait nécessairement passer par la création d’une structure propre de représentation, associée au processus normatif. Cette avancée est intervenue grâce au Comité des régions, nouvel organisme consultatif, prévu par le traité de Maastricht en 199222. Dans le système institutionnel, le Comité des régions n’a pas été élevé au rang d’« institution », qualité réservée limitativement par l’article 7 du traité CE, au Parlement, au Conseil, à la Commission, à la Cour de justice et à la Cour des comptes. Il a été plus prosaïquement créé, comme organisme consultatif, au même titre que le Comité économique et social. Il existait depuis l’origine un comité de représentation des intérêts socio-économiques, il lui a été adjoint une représentation des intérêts territoriaux. L’article 7 dispose que « le Conseil et la Commission sont assistés d’un Comité économique et social et d’un Comité des régions exerçant des fonctions consultatives ».

  • 23 Déc. Commission. 24 juin 1988, JO n° L 247, 6 sept. 1988, p. 23.

20Pour l’essentiel, les revendications en faveur d’un tel organisme ont été le fait du Parlement européen, de la Commission, des Associations de régions et de collectivités territoriales. Parmi les États, l’Allemagne, s’en est fait particulièrement le défenseur, en raison même de sa structure fédérale et de la demande pressante des länder. Les plus anciennes revendications remontaient aux années 1960 mais elles n’ont pu aboutir que grâce à l’introduction des dispositions nouvelles sur la cohésion économique et sociale dans le traité CEE, par l’Acte unique européen de 1986, qui a constitué un facteur déterminant. Dès lors que cette politique était dotée d’une base juridique dans le traité, pour la mener à bien, les collectivités, qui en sont les bénéficiaires, ont eu vocation à devenir interlocuteurs directs spécialement de la Commission au sein de la Communauté. Si la solution n’a pas été concomitante, elle s’est imposée rapidement. Faisant figure de « précurseur » du Comité des régions, un « Conseil consultatif des collectivités régionales et locales » a été créé par la Commission dès 198823, offrant pour la première fois une « tribune européenne » aux collectivités territoriales pour s’exprimer sur le développement économique régional. Le Comité des régions, qui lui a succédé à partir de son entrée en fonction, en 1994, devait néanmoins trouver sa place dans le système institutionnel et le processus de décision.

  • 24 FERAL (P.-A.) « Le Comité des régions de l’Union européenne : du traité de Maastricht au traité d’ (...)

21De création récente, ce Comité a su bénéficier d’un contexte favorable à son renforcement. S’il n’est pas parvenu à obtenir le rang d’institution au sens de l’article 7 du traité, l’accélération des réformes communautaires par les traités d’Amsterdam24 et de Nice, l’incidence des élargissements lui ont été pourtant bénéfiques. Les dispositions qui le concernent ont été retouchées pour préciser son organisation et développer ses pouvoirs consultatifs. Les travaux de la Convention et le texte de la Constitution, tel que signé, ont poursuivi en ce sens. Au vu des textes et de son fonctionnement, le Comité des Régions n’est certes pas devenu un organisme parfait. Il ne fournit qu’un instrument partiel de participation des collectivités. Sa composition est loin d’être satisfaisante car elle n’assure qu’une représentation discutable. Cependant son rôle consultatif dans le processus normatif est en extension.

A – UNE REPRÉSENTATION DISCUTABLE DES COLLECTIVITÉS RÉGIONALES ET LOCALES PAR LE COMITÉ DES RÉGIONS

  • 25 L’article 263 CE, dans la rédaction du traité de Nice fixe une limite des membres à 350.

22La composition d’un tel organisme est a priori une gageure. Comment parvenir à ce qu’il soit le reflet de la diversité de la réalité régionale et locale au sein de la Communauté européenne, alors même que les structures territoriales des États n’ont pas d’homogénéité et relèvent de leur autonomie d’organisation constitutionnelle et administrative ? L’appellation du Comité fait déjà problème. La région n’a pas à être définie par le traité. Le terme identifie un type de collectivités, qui, d’une part, n’existe pas dans tous les États membres, c’est le cas par exemple de la Grèce ; et qui, d’autre part, renvoie à des degrés d’autonomie variables dont la plus étendue correspond à celle de l’État Fédéral comme pour les länder en Allemagne. Le traité, d’ailleurs, pour tenir compte de cette diversité structurelle, emploie une formule de portée beaucoup plus générale puisque le Comité des régions est « composé de représentants des collectivités régionales et locales » (art. 263 CE). Ses membres sont nommés pour quatre ans par le Conseil sur proposition des États. À l’origine, le vote à l’unanimité était requis. Depuis le traité de Nice, la majorité suffit. Leur nombre initialement fixé à 189 dans l’Europe à 12, est passé à 317 dans l’Europe à 2525. Dans le mode de formation du Comité, l’interposition de l’État demeure très prégnante et s’il a pu gagner au fil de l’évolution en légitimité, il n’en va pas de même en termes de représentativité.

  • 26 L’ambiguïté était entretenue par la version grecque du texte « les représentants des collectivités (...)
  • 27 Le texte ouvre une alternative, « soit politiquement responsables devant une assemblée élue ».
  • 28 Dans les travaux de la Convention, le Rapport de synthèse /plénière 6/7/2/2003 (CONV 548/03) « Déb (...)

23Le Comité des régions est composé de représentants des collectivités régionales et locales qui sont eux-mêmes, en principe, des élus régionaux ou locaux. La présence d’élus contribue à lui donner une légitimité dont l’obtention n’est pas allée de soi. La rédaction de l’article 263 a soulevé des problèmes d’interprétation et a finalement été clarifiée. Comme elle faisait initialement référence à des « représentants des collectivités régionales et locales », lors de la première désignation des membres du Comité, la question s’est posée de savoir si ces représentants devaient obligatoirement être des élus ou pourraient être simplement des fonctionnaires. La solution des élus, défendue par la Commission, a prévalu26 avant d’être consacrée lors de la révision du texte par le traité de Nice qui exige désormais que les membres du Comité soient « titulaires d’un mandat électoral au sein d’une collectivité régionale et locale »27. En raison, des rythmes différents des élections, le texte a également posé la règle du remplacement des membres du Comité quand leur mandat d’élu régional ou local vient à échéance. Élus régionaux et locaux, proposés par les États, les membres du Comité sont en outre indépendants parce qu’ils n’ont pas à recevoir de mandat impératif. Ne pas multiplier les mandats peut aussi contribuer à cette indépendance et à conforter le Comité. Le traité de Nice a introduit une incompatibilité avec le mandat de parlementaire européen28.

  • 29 LABOUZ (M.-F.), BURGOGNE-LARSEN (L.), DAUPS (T.) « Le comité des régions “gardien de la subsidiari (...)
  • 30 Source idem.

24La question de la représentativité du Comité est loin, quant à elle, d’être résolue. Elle a été soulevée dès la création. Étant extrêmement sensible du point de vue politique, elle est l’objet de critiques qui viennent davantage de la doctrine que des institutions. Le Comité des régions en effet a été conçu sur le modèle du Comité économique et social, organe consultatif, par excellence, d’une Communauté de nature économique. Une sorte de « mimétisme »29 a été relevée pour aligner le statut du Comité le plus récent sur ce précédent. Or des solutions adaptées à la représentation des intérêts économiques et sociaux ne le sont pas, ipso facto, aux réalités régionales et locales. Des commentaires sont allés jusqu’à dénoncer les « incohérences de la représentativité »30. Les travaux de la Convention, sans éluder la question, ont montré une prudence certaine.

  • 31 Chaque État se voit attribuer entre 24 et 5 représentants (art. 263), dont 24 pour l’Allemagne, la (...)
  • 32 Décision du Bundesrat, 12/7/2002.
  • 33 « La dimension régionale et locale en Europe » 29/1/2003, (CONV 518/03) précité. Il faut ajouter q (...)
  • 34 Un représentant pour chacun des 16 länder et sur les 5 restants un second par rotation avec une pr (...)
  • 35 La règle du tiers initialement envisagée par le gouvernement avait suscité des oppositions des élu (...)
  • 36 Les mécanismes de nomination sont en outre plus ou moins contrôlés par l’État. En France la propos (...)

25Le traité reprend la même clé de répartition pour attribuer, à chacun des organismes consultatifs, un nombre de membres par État31. Il laisse ensuite, dans le cas du Comité des régions, toute liberté aux États afin de répartir les sièges qui leur sont attribués entre les représentants des différentes collectivités régionales et locales. Une telle clé de répartition ne correspond, ni à l’importance économique, spatiale des collectivités régionales et locales, ni du point de vue juridique à leurs compétences ni à leur importance démographique. Il est sans doute délicat de trouver des critères face à une réalité régionale et locale très diversifiée. Néanmoins, le critère démographique tend à prendre de l’importance car l’Europe est aussi politique et les institutions locales sont considérées indispensables à une proximité avec les citoyens. Il est donc le plus fréquemment employé pour critiquer le manque de représentativité actuelle et s’appuie sur le rapport, membre du Comité/citoyen, en réalité, très variable. Cette faille de la représentativité a été relevée lors de la préparation de la Constitution européenne, notamment dans les prises de position, en Allemagne, du Bundesrat32 et dans les travaux de la Convention. Ce rapport est respectivement d’un représentant pour 3.148.000 habitants en Allemagne, d’un pour 2.400.500 en Italie, d’un pour 71.500 au Luxembourg, qui n’a pas de région33. En ce qui concerne ensuite les propositions de nominations, la liberté laissée aux États donne des solutions très diverses. Pour systématiser, trois formules sont à distinguer. Certains favorisent une représentation de l’échelon régional, en sorte que la représentation des autres collectivités devient résiduelle. L’exemple de l’Allemagne en est l’expression majeure avec vingt-et-un sièges sur vingt-quatre attribués aux länder34. D’autres choisissent des solutions mixtes pour assurer une représentation des différents échelons de collectivités. C’est le cas de la France, où cependant l’existence de trois échelons d’administration décentralisée a conduit à faire une double distinction. Les régions obtiennent la moitié de la représentation, soit douze représentants, et les départements et communes sont placés à égalité avec chacun six représentants35. Enfin la solution peut retenir l’échelon de base de l’administration décentralisée. En Grèce, dépourvue de régions, la représentation revient aux maires36.

  • 37 Contribution du Comité des Régions pour la Convention Européenne, 8 juillet 2002, adoptée à l’unan (...)
  • 38 C’est dans l’ordre interne, spécialement en Allemagne que le Bundesrat a rappelé « l’exigence d’au (...)
  • 39 Synthèse des travaux du groupe de contact « Régions et collectivités locales » (CONV 523/03), 31 j (...)
  • 40 Rapport de synthèse précité (CONV 548/03). Au cours du débat, « certains ont demandé que les membr (...)

26Dès lors que le Comité des régions est composé d’élus, il se trouve bénéficier d’une légitimité démocratique, trop souvent mise en avant pour le caractériser et chercher à éluder la faiblesse de la représentativité quand bien même ce second attribut contribue au premier. Le Comité lui-même ne cesse de l’invoquer. Sa contribution pour la Convention européenne lui a permis de la réaffirmer « en tant qu’interlocuteur institutionnel exclusif des collectivités locales et régionales dans le cadre de l’Union »37. Plus largement, lors de la préparation de la Constitution, si quelques critiques ont pu être exprimées sur la représentativité38, les travaux de la Convention se sont révélés décevants. La composition du Comité des régions n’y a été que très peu envisagée. Le groupe de contact « Régions et collectivités locales » n’a rien apporté en la matière39. Au cours des débats en séance plénière, la question a été abordée pour faire un constat à la fois de la « très grande disproportion existant dans l’attribution des sièges » et du défaut par pays d’une représentation « équitable au sein d’une même délégation » des différents niveaux de collectivités territoriales. Le maintien du système actuel a été néanmoins demandé, assorti d’un correctif qui porterait sur l’abandon de la nomination des membres du Comité par les gouvernements nationaux, remplacée par l’élection. La synthèse du débat en séance plénière des 6 et 7 février 2003 de la Convention, quant à elle, ne relève pas de consensus sur ce sujet et il n’est pas mentionné dans les conclusions40. Finalement, le projet de Constitution adopté reprend les dispositions antérieures assorties de deux changements. L’art. III- 292- allonge la durée du mandat qui passe de 4 à 5 ans. Il laisse en suspens le nombre des membres et la clé de répartition. En effet du point de vue de la hiérarchie des normes, cette matière ne relève plus de l’Acte fondateur mais d’une décision du Conseil habilité à fixer à l’unanimité la composition du Comité sur proposition de la Commission. La question de l’amélioration de la représentativité est donc renvoyée à une décision du Conseil qui pourrait ainsi davantage tenir compte de critères démographiques dans la représentation des États, mais le choix de représentation des collectivités devrait, lui, continuer à relever des États au nom de l’autonomie d’organisation interne.

  • 41 COM (2003) 811 final, 19 décembre 2003.
  • 42 COM précitée. Un dialogue est envisagé par réunions, auditions. Il a été lancé en mai 2004 par une (...)
  • 43 MAZON (R.) « Les collectivités locales s’affirment au sein de l’Europe », Gazette des communes, 17 (...)

27A défaut de réforme des textes, il y a place pour d’autres modes de représentation moins institutionnalisés. À cet égard, les associations de collectivités à l’échelon européen et à l’échelon national ont un rôle important à jouer ici. Ce rôle, dû à leur propre effort d’organisation et d’action de lobbying, se trouve renforcé parce qu’il vient s’inscrire désormais dans le développement de la gouvernance, initiée récemment par la Commission européenne. Rappelons que les associations ont vraiment pris conscience de la nécessité de défendre les pouvoirs locaux dans la décennie 1980. Elles se sont alors structurées à l’échelon européen, qu’il s’agisse de la transformation du Conseil des communes d’Europe en Conseil des communes et des régions d’Europe en 1984 ou encore de la création l’année suivante de l’Association des régions d’Europe. Si ces organismes ont défendu la création du Comité des régions, ils n’ont pas renoncé à leur propre stratégie pour chercher à influencer la règle communautaire. C’est pourquoi, en prônant une approche du pouvoir de décision complétée par la « gouvernance », la Commission contribue à officialiser leur présence auprès des institutions et organes européens. À partir du livre blanc de 2001 sur la gouvernance, la communication relative au « Dialogue avec les associations de collectivités territoriales sur l’élaboration des politiques de l’Union européenne »41 prévoit « d’associer les acteurs territoriaux à travers les associations européennes et nationales de collectivités régionales et locales» très en amont du processus de décision. Ce sont les acteurs « appropriés » car la participation directe des collectivités est inconcevable, tant du point de vue des principes, que du fait de la dispersion structurelle qui recouvre, rappelons le, 250 régions et 100 000 collectivités locales dans l’Europe à 25. Or, cette innovation ne doit pas se faire au détriment du Comité des régions mais en complémentarité pour « contribuer à renforcer sa fonction d’interface avec les collectivités régionales et locales ». Le système suppose une sélection des associations représentatives qui devrait tenir compte d’« un juste équilibre entre les associations qui représentent différentes catégories de collectivités territoriales »42. Interrogé sur ces évolutions, en tant que membre du Comité et président du groupe socialiste, M. Delebarre a pu estimer que « dans ses relations avec les associations de collectivités locales », « le Comité des régions doit permettre une mise en cohérence de leurs revendications et assurer une évaluation en amont et en aval des décisions de la commission ayant un effet sur les territoires »43.

B – UNE ASSOCIATION DES COLLECTIVITÉS RÉGIONALES ET LOCALES AU PROCESSUS NORMATIF EN VOIE D’EXTENSION PAR LE COMITÉ DES RÉGIONS

  • 44 Une des premières déclarations du Président du CdR en 1994, est significative à cet égard : Jacque (...)

28Cet organe a été institué pour participer à l’élaboration du droit communautaire dérivé, mais à titre consultatif, dans les domaines prévus par le traité. Cette compétence conçue assez restrictivement par les textes, à l’origine, a été élargie par le traité d’Amsterdam. Le Comité, ayant lui-même revendiqué davantage de prérogatives, a obtenu en partie satisfaction. De plus, la manière dont il a utilisé ses compétences, celle dont ont été conçues ses relations avec les autres institutions ont eu tendance à renforcer son influence dans le processus normatif. L’élaboration proprement dite de la règle de droit pose certes des questions matérielles quant à son objet. À l’échelon européen elle rejoint, en outre, la question cruciale de la répartition des compétences entres les différents échelons institutionnels, de la Communauté à l’État et jusqu’aux collectivités infra-étatiques. À défaut de schéma de répartition clair, il est fait ici recours au principe de subsidiarité, introduit par le traité de Maastricht (article 5 CE), en même temps d’ailleurs que la création du Comité des régions. Les plus fervents partisans de l’association des collectivités régionales et locales au processus de décision communautaire, dans un organe spécifique, l’ont aussi été du principe de subsidiarité. Dès son installation, le Comité a œuvré pour devenir le défenseur de l’application de ce principe et aspiré à exercer de nouvelles prérogatives. Le principe sert même à le caractériser puisqu’il est souvent présenté comme « gardien de la subsidiarité »44. A chaque révision, le Comité n’a cessé d’exprimer des revendications en ce sens. Il n’est donc pas surprenant que la préparation de la Constitution ait constitué une étape importante sur ce sujet. Sans obtenir pleinement satisfaction de ses demandes, le texte finalement adopté constitue pour lui un succès. Il vise à le renforcer non sans quelque ambiguïté quant à la protection des compétences régionales et locales face aux développements communautaires.

  • 45 Le Parlement a été ajouté par le traité d’Amsterdam.
  • 46 Art. 265 : « Le comité des régions est consulté par le Conseil ou par la Commission dans les cas p (...)

29Le Comité des régions se distingue en premier lieu par l’exercice d’une compétence exclusivement consultative. Il est consulté par le Conseil, la Commission, le Parlement45. Il s’agit du point de vue juridique d’un avis simple. Le sens de l’avis ne s’impose pas à l’autorité qui décide, ce qui n’est pas pour autant négligeable dans le processus normatif. Le système est ensuite quelque peu complexe en raison de modalités variables. L’article 265 a prévu trois cas distincts de consultation et un droit d’initiative. Il s’agit d’abord de consultation obligatoire46 avant l’adoption de mesures déterminées qui correspondent le plus souvent du point de vue communautaire, à des compétences dites « complémentaires », c’est-à-dire des actions d’encouragement, des actions spécifiques pour lesquelles il n’est pas prévu d’harmonisation des dispositions législatives et réglementaires. Du point de vue de l’ordre juridique interne des États, elles mettent fréquemment en cause des compétences des collectivités infra-étatiques. La consultation est ainsi prévue en matière de cohésion économique et sociale lorsque sont arrêtées « des actions spécifiques qui s’avèrent nécessaires en dehors des fonds » (art. 159), lorsque sont définies « les missions, les objectifs prioritaires et l’organisation des fonds à finalité structurelle » (art 161) et lorsque sont édictées des « décisions d’application relatives au fonds européen de développement régional » (art. 162). Les autres secteurs visés sont les réseaux transeuropéens (art. 156), la culture (art. 151 & 5), l’éducation (149 & 4), la santé (152 & 4). Le traité d’Amsterdam, pour mieux tenir compte des intérêts régionaux et locaux, et dans le sens préconisé par la doctrine, a élargi la consultation à cinq nouveaux secteurs : emploi (art. 128, 129), politique sociale (art. 137 et 148) formation professionnelle (art. 150), transports (art. 71), environnement (art. 175). La consultation est ensuite simplement facultative puisque le Conseil, la Commission, le Parlement peuvent le saisir. Pour le Conseil et la Commission quand « l’une de ces institutions le juge opportun » (art. 265) et en faisant mention du cas particulier de « la coopération transfrontalière ». Le Comité est en effet une structure très appropriée pour traiter de cette coopération. La consultation du Comité des régions est encore prévue sur « saisine indirecte », suite à celle du Comité économique et social. Cette formule originale permet d’étendre son champ d’intervention et d’éviter qu’il ne soit marginalisé par rapport à l’organe consultatif antérieur. Une fois le Conseil économique et social saisi pour avis, le Comité des régions en est informé et peut émettre un avis « lorsqu’il estime que des intérêts régionaux spécifiques sont en jeu » (art. 265). Cette condition est laissée à son appréciation. Enfin, il a un droit d’initiative, puisqu’il peut émettre un avis « dans les cas où il le juge utile », ce qui lui réserve donc une part d’autonomie (art. 265).

  • 47 Rapport Général 2002, Commission, p. 484. Il a adopté une stratégie d’activité soutenue qui peut-ê (...)
  • 48 Rapport Général 1995, Commission, p. 474.
  • 49 Communication sur l’« approfondissement des relations avec le Comité des régions », 19 avril 1995, (...)
  • 50 Protocole de coopération sur les modalités de coopération entre la Commission et le CdR, 20 septem (...)

30À partir du traité, et depuis dix ans qu’il fonctionne, le Comité des régions est parvenu à s’insérer effectivement dans le processus normatif. En témoignent son rythme d’activité important et les relations qui se sont développées, avec les institutions, au-delà de la lettre des textes. En 2002 par exemple, il a adopté quarante-quatre avis dont douze sont des réponses à des consultations obligatoires, vingt-deux à des consultations facultatives et dix de sa propre initiative ainsi que deux résolutions47. La Commission, pour sa part, choisit une ligne d’action favorable à la consultation du Comité au-delà de la distinction consultation obligatoire, facultative. Les critères employés pour le consulter, qui ne sont pas cumulatifs, tiennent compte des enjeux territoriaux et normatifs : « lorsque la matière relève du pouvoir réglementaire ou d’exécution attribués à des collectivités territoriales ; lorsque la réglementation envisagée est susceptible d’affecter directement le fonctionnement de l’administration régionale et locale ; lorsque l’action communautaire est susceptible d’avoir un impact économique différent selon les régions »48. Les modalités de la coopération institutionnelle avec le Comité ont été précisées par communications de la Commission. Dès 1995, celle-ci a prévu en amont d’identifier selon son programme de travail, les projets soumis à avis, ce qui facilite celui du Comité, et en aval de préparer un rapport d’information sur les suites données aux avis49. Dans le cadre précité de la gouvernance depuis 2001, de nouveaux développements sont appelés à intensifier la coopération entre la Commission, le Comité et les Associations de régions et collectivités locales, dans l’objectif d’ouvrir plus en amont encore le débat sur le lancement de projet50.

31Pour l’avenir, obtenir de se prononcer au-delà d’une compétence consultative, semble néanmoins inconcevable parce qu’il faudrait changer la nature du Comité des régions, poser la question d’une nouvelle chambre législative. Lorsqu’il a revendiqué de renforcer la portée de ses avis en cas de consultation obligatoire c’est-à-dire que le Conseil, la Commission justifient la non-prise en compte des avis, un tel renforcement a été refusé à Nice, s’est heurté à une fin de non recevoir lors des travaux sur la Constitution.

  • 51 FERAL (P.-A) « Le principe de subsidiarité après la signature du traité établissant une constituti (...)
  • 52 Rapport Général 1995, Commission, p. 476.

32En revanche, son rôle à l’égard du principe de subsidiarité pourrait aller en croissant. Au sein de l’Union européenne, la courte histoire du Comité et celle du principe de subsidiarité comptent de multiples interférences. Le Comité des régions a su faire preuve ici de constance. P.-A. Ferai, qui en est un observateur attentif, l’a clairement montré51. Sa position a été linéaire de son entrée en fonction jusqu’à l’aboutissement des travaux de la Convention. En effet, le traité d’Amsterdam, sans toucher à l’article 5 CE sur le principe de subsidiarité et son complément le principe de proportionnalité, a été complété par le protocole numéro 7 selon lequel, en matière de compétences qui ne sont pas exclusives, le principe de subsidiarité « donne une orientation pour la manière dont ces compétence doivent être exercées au niveau communautaire ». Il y avait là une opportunité d’introduire la protection des compétences infra-étatiques. Le protocole fait une timide avancée en théorie, mais importante en fait, lorsqu’il prévoit pour la Commission, au titre de la proportionnalité, l’obligation, dans ses propositions, de « tenir dûment compte de la nécessité de faire en sorte que toute charge, financière ou administrative, soit le moins élevée possible » qu’elle incombe aux différents destinataires de la règle : « à la Communauté », « aux gouvernements nationaux » ou, référence nouvelle, « aux autorités locales ». Ceci ne pouvait que satisfaire les défenseurs de l’autonomie locale, mais restait bien en deçà de ce que le Comité avait proposé en adoptant, en avril 1995, un rapport sur le principe de subsidiarité, préparé par sa commission Affaires institutionnelles, et devant servir de contribution à la préparation de la conférence intergouvernementale52. Ses propositions portaient, d’une part, sur l’introduction des collectivités régionales et locales, en plus des États, dans la définition du principe de subsidiarité et, d’autre part, sur le droit reconnu au Comité de saisir la Cour de Justice pour en assurer la défense. Elles étaient encore prématurées mais leur expression était une manière de prendre date à l’égard des évolutions institutionnelles.

  • 53 CdR 127/2002 final, 8 juillet 2002, « Contribution du Comité des régions pour la Convention europé (...)
  • 54 PE, résolution, 14 janvier 2003, « Rôle des pouvoirs régionaux et locaux dans la construction euro (...)
  • 55 CONV 286/02.
  • 56 CONV548/03.
  • 57 Protocole, n°2 sur l’application des principes de subsidiarité et de proportionnalité, art. 8 al. (...)

33Le lancement du projet de Constitution a permis au Comité des régions de les reprendre au titre de contribution pour la Convention53. Parmi les propositions des différentes institutions, elles ont été soutenues par le Parlement européen54. Au cours des travaux de la Convention, le groupe de travail subsidiarité a adopté des conclusions en ce sens le 23 septembre 200255. Lorsque la Convention a traité en séance plénière de « la dimension régionale et locale » les 6 et 7 février 2003, la proposition du groupe de travail précité a reçu un « large soutien » sans parvenir cependant au consensus56. Le texte de la Constitution, tel qu’il a été finalement adopté, introduit donc à l’art. 1-11 « Principes fondamentaux », la formule suivante: « en vertu du principe de subsidiarité, dans les domaines qui ne relèvent pas de sa compétence exclusive, l’Union intervient seulement si, et dans la mesure où, les objectifs de l’action envisagée ne peuvent pas être atteints de manière suffisante par les États membres, tant au niveau central qu’au niveau régional et local, mais peuvent l’être mieux, en raison des dimensions ou des effets de l’action envisagée, au niveau de l’Union ». La formulation, quant au niveau précité, est plus neutre que ne le serait l’emploi de collectivité, et réserve mieux ainsi l’autonomie d’organisation constitutionnelle et administrative de l’État, pouvant inclure notamment les modes de déconcentration, de décentralisation. Comme ensuite l’application du principe de subsidiarité fait l’objet d’un protocole, il comporte dans ses conditions de mise en œuvre des garanties tout à fait nouvelles. Elles donnent un rôle éminent aux Parlements nationaux, susceptibles de déclencher une procédure d’alerte en amont et, du point de vue contentieux, elles comportent l’attribution au Comité des régions d’un droit de saisir la Cour de justice57, pour connaître d’un recours pour violation par un acte législatif du principe de subsidiarité.

34Le rôle de gardien de ce principe est reconnu. Toutefois, en raison de la position du Comité des régions dans le système institutionnel communautaire, de l’ambiguïté du principe lui-même, cette solution laisse place à des interrogations. La question non résolue de sa représentativité, celle du poids des régions sont appelées à se poser de nouveau. Le Comité des régions ne risquerait-il pas de devenir plus que jamais, selon son appellation, le défenseur d’intérêts régionaux, et dans un secteur où les enjeux sont politiques, de soutenir une lecture partisane de la subsidiarité ? Ceci ne manquerait pas de renvoyer alors au sujet polémique de la nature du système communautaire, de sa spécificité, de son caractère fédéral ou non.

Notes

1 BIANCARELLI (J.), « La dynamique institutionnelle », AJDA, 12 (1991), pp. 835-845.

2 Cf. travaux de la Convention européenne : « La dimension régionale et locale en Europe », document de réflexion soumis à la Convention par le Praesidium (CONV 518/03), 29 janvier 2003.

3 CJCE 22 juin 1989, 103/88, Fratelli Costanzo, Rec, p. 1839 (en l’espèce : art. 29 de la directive 71/105 du Conseil). C’est en ce sens que le CE a statué dans le contentieux relatif à la réalisation du périphérique de l’agglomération lyonnaise (tronçon nord) lorsqu’il a annulé la délibération de la Communauté Urbaine de Lyon sur ce projet et la décision de son Président de signer une convention pour sa réalisation. Si la concession de travaux publics respectait les règles nationales, elle n’avait pas respecté les mesures de publicité imposées par le droit communautaire. Pour le CE, la délibération « prise sans que la Communauté Urbaine de Lyon ait assuré une publicité de ses intentions de passer ce contrat de concession compatible avec les objectifs de la directive du 18 juillet 1989, a été adoptée dans des conditions irrégulières ». (CE Ass. 6 février 1998, Tête et assoc de sauvegarde de l’ouest lyonnais, Rec, p. 30, concl. Savoie ; AJDA 1998, p. 403, chr. Raynaud et Fombeur; CJEG 1998, p. 283, concl., note Subra de Bieusses ; JCP 1998. II. 1223, note Cassia).

4 Selon l’article 10 du traité CE : « Les États membres prennent toutes mesures générales ou particulières propres à assurer l’exécution des obligations découlant du présent traité ou résultant des actes des institutions de la Communauté. Ils facilitent à celle-ci l’accomplissement de sa mission. Ils s’abstiennent de toutes mesures susceptibles de mettre en péril la réalisation des buts du présent traité ». Voir, LEGER (P.), dir., Commentaire article par article des traités UE et CE, Dalloz Paris, Bruylant Bruxelles, 2000, p. 188. CJCE ord. 13 juillet 1990, C-2/88, Zwartveld, Rec. p. I-3365.

5 CJCE 14 janv 1988, 227 à 230/ 85, Commission c/Belgique, Rec. p. 1. Selon la Cour encore : « chaque État membre est libre de répartir, comme il le juge opportun, les compétences sur le plan interne et de mettre en œuvre une directive au moyen de mesures prises par les autorités régionales ou locales. Cette répartition de compétences ne saurait cependant le dispenser de l’obligation de s’assurer que les dispositions de la directive soient traduites fidèlement en droit interne ». Voir également la jurisprudence nouvelle condamnant la Grèce à une astreinte (20 000 euros par jour) pour inexécution d’un premier arrêt en manquement relatif au droit communautaire de l’environnement (directive du 20 mars 1978 sur l’élimination des déchets toxiques et dangereux). Il s’agissait de défaut de mesures d’élimination des déchets dans le département de La Canée en Crète où le programme avait été suspendu en raison de l’opposition de la population locale. CJCE, 4 juillet 2000 387/97, Commission c/Rép. Héllénique, Rec. p. I-5047 ; SIMON (D.), Revue JCP Europe, 10 (2000), n°296.

6 L’Association des régions d’Europe (ARE), créée en 1985, a pu influencer la rédaction du traité de Maastricht qui, en 1992, introduit le Comité des régions. Voir BASSOT (E.) « Le Comité des régions. Régions françaises et Länder allemands face à un nouvel organe communautaire », Rev. Marché Commun (1993), pp. 729-739.

7 COM. (2001), 428 final, JOUE n°C 287, 12 octobre 2001, p. 1.

8 Op. cit.

9 BIANCARELLI (J.) le présente comme « illustration la plus intéressante », Article précité, p. 836.

10 BIANCARELLI (J.) Article précité, p. 836 ; BASSOT (E.), Article précité, p. 731.

11 Loi de ratification du 19 déc 1986, présentée dans les études précitées.

12 PONTHOREAU (M.-C), « La question de la participation des collectivités territoriales françaises à l’élaboration nationale du droit communautaire », AJDA 21 (2004), pp. 1125-1134.

13 Loi 2/97, Conferencia para los asuntos relacionados con las Communidades Europeas, Article préc, p. 1129.

14 Voir le Rapport du Conseil d’État « Collectivités territoriales et obligations communautaires » (Rapport préparé à la demande du Gouvernement, adopté par l’Assemblée générale du CE, 20 octobre 2003), Documentation française 2004, p. 55.

15 Encore en 2003, examinant la situation des collectivités territoriales en France, le Conseil d’État dans le rapport précité se montre critique : « L’absence “en amont” de leur adoption, de toute mesure des effets financiers des textes communautaires et de toute information préalable des collectivités territoriales sur leur discussion font que ces dernières sont mises devant le fait accompli ». En ajoutant l’ampleur prise dans l’élaboration du droit dérivé par les directives, mode d’élaboration imposant la transposition par l’Etat dans l’ordre interne, il en résulte que les collectivités, comme l’observe le Conseil d’État, « découvrent tardivement ces obligations, une fois qu’elles sont reprises en droit interne » (p. 39).

16 Les études proviennent de travaux officiels avec le rapport du CE précité et de travaux universitaires : PONTHOREAU (M.-C) article précité ; FERAL (H.), FERAL (P.-A), « Le comité des régions, un organe à renforcer dans l’Union européenne et à dupliquer en France », Revue JCP A 25 (2004), pp. 815-821.

17 Rapport précité, p. 54.

18 Livre blanc de la Commission 2001 précité.

19 Rapport du CE précité, p. 55.

20 Rapport du CE précité, p. 57.

21 Article précité, p. 1136.

22 Traité CE : art 198 A B C ; depuis le traité d’Amsterdam : art 263, 264, 265.

23 Déc. Commission. 24 juin 1988, JO n° L 247, 6 sept. 1988, p. 23.

24 FERAL (P.-A.) « Le Comité des régions de l’Union européenne : du traité de Maastricht au traité d’Amsterdam », Revue de la recherche juridique, Droit prospectif, PU Aix-Marseille, 1 (1998), pp. 77-105.

25 L’article 263 CE, dans la rédaction du traité de Nice fixe une limite des membres à 350.

26 L’ambiguïté était entretenue par la version grecque du texte « les représentants des collectivités locales et des administrations régionales ». Si la Commission était en faveur de la représentation par des élus, le Conseil était en faveur de la liberté des États. Voir BASSOT (E), « Le Comité des régions. Régions françaises et länder allemands face à un nouvel organe communautaire », article précité.

27 Le texte ouvre une alternative, « soit politiquement responsables devant une assemblée élue ».

28 Dans les travaux de la Convention, le Rapport de synthèse /plénière 6/7/2/2003 (CONV 548/03) « Débat sur la dimension régionale et locale en Europe » fait mention de ce que « certains ont demandé que les membres du Comité des régions soient désormais élus ».

29 LABOUZ (M.-F.), BURGOGNE-LARSEN (L.), DAUPS (T.) « Le comité des régions “gardien de la subsidiarité” ? », Revue JCP Europe, 10 (1994), pp. 1-4.

30 Source idem.

31 Chaque État se voit attribuer entre 24 et 5 représentants (art. 263), dont 24 pour l’Allemagne, la France, l’Italie, le Royaume-uni, 6 pour le Luxembourg, 5 pour Malte.

32 Décision du Bundesrat, 12/7/2002.

33 « La dimension régionale et locale en Europe » 29/1/2003, (CONV 518/03) précité. Il faut ajouter que les régions peuvent être plus peuplées, plus étendues en territoire que certains États.

34 Un représentant pour chacun des 16 länder et sur les 5 restants un second par rotation avec une première attribution aux plus peuplés. Les trois restants reviennent à des représentants d’associations de communes, selon BASSOT (E.), article précité.

35 La règle du tiers initialement envisagée par le gouvernement avait suscité des oppositions des élus locaux. CF. LABOUZ (M.-F.), BURGOGNE-LARSEN (L.), DAUPS (T.), article précité.

36 Les mécanismes de nomination sont en outre plus ou moins contrôlés par l’État. En France la proposition des membres est effectuée par le Premier ministre en concertation avec les associations : des maires de France, des départements, des régions. Les choix « se doivent de respecter scrupuleusement l’équilibre et la représentativité qui règnent en leur sein » selon H. FERAL (H.) et FERAL (P.-A.), article précité, p. 819. Les mêmes auteurs remarquent qu’à l’échelon communautaire, au total, en pratique une part « équivalente » revient aux représentants des niveaux régional et local, p. 817.

37 Contribution du Comité des Régions pour la Convention Européenne, 8 juillet 2002, adoptée à l’unanimité (CdR 127/2002 final).

38 C’est dans l’ordre interne, spécialement en Allemagne que le Bundesrat a rappelé « l’exigence d’augmenter la représentativité politique du Comité des régions par une répartition des sièges orientée davantage sur le nombre de la population des États membres » extrait de décision du Bundesrat du 12 juillet 2002 (Décision 58/02), in Rapport du Parlement européen, sur « le rôle des pouvoirs régionaux et locaux dans la construction européenne » (PE Commission des affaires constitutionnelles, NAPOLITANO (G.), (PE 313.415, 4 décembre 2002, p. 17). Le même Rapport dénonce « les carences et les incohérences qui sont susceptibles de mettre en cause la représentativité du Comité des régions » mais sans faire de proposition (p. 17).

39 Synthèse des travaux du groupe de contact « Régions et collectivités locales » (CONV 523/03), 31 janvier 2003.

40 Rapport de synthèse précité (CONV 548/03). Au cours du débat, « certains ont demandé que les membres du Comité des Régions soient désormais élus et non plus nommés par les gouvernements nationaux » (Rapport, p. 10).

41 COM (2003) 811 final, 19 décembre 2003.

42 COM précitée. Un dialogue est envisagé par réunions, auditions. Il a été lancé en mai 2004 par une rencontre annuelle présidée par le Président de la Commission et des rencontres sectorielles.

43 MAZON (R.) « Les collectivités locales s’affirment au sein de l’Europe », Gazette des communes, 17 mai 2004, pp. 7-8.

44 Une des premières déclarations du Président du CdR en 1994, est significative à cet égard : Jacques Blanc « Nous allons être les gardiens de la subsidiarité, nous serons les porteurs du message de l’aménagement du territoire, entre les États mais aussi à l’intérieur de nos régions », Le Monde, 27-28 mars 1994, in LABOUZ (M.-F.), BURGOGNE-LARSEN (L.), DAUPS (T.), article précité.

45 Le Parlement a été ajouté par le traité d’Amsterdam.

46 Art. 265 : « Le comité des régions est consulté par le Conseil ou par la Commission dans les cas prévus au présent traité… Le Comité des régions peut être consulté par le Parlement européen ».

47 Rapport Général 2002, Commission, p. 484. Il a adopté une stratégie d’activité soutenue qui peut-être critiquée par certains de ses membres. Selon DELEBARRE (M.) : « l’abondance des avis qu’il rend neutralise à peu près tout », Gazette des communes, 17 mai 2004, Article précité.

48 Rapport Général 1995, Commission, p. 474.

49 Communication sur l’« approfondissement des relations avec le Comité des régions », 19 avril 1995, Rapport Général 1995, p. 474.

50 Protocole de coopération sur les modalités de coopération entre la Commission et le CdR, 20 septembre 2001.

51 FERAL (P.-A) « Le principe de subsidiarité après la signature du traité établissant une constitution européenne », AJDA, n°38 (2004), pp. 2085-2093. FERAL (P.-A) « Retour en force du principe de subsidiarité dans le traité constitutionnel : de nouvelles responsabilités pour les Parlements nationaux et le Comité des régions », Rev. Marché Commun Union Européenne, n° 481 (2004), pp. 496-499.

52 Rapport Général 1995, Commission, p. 476.

53 CdR 127/2002 final, 8 juillet 2002, « Contribution du Comité des régions pour la Convention européenne » adoptée à l’unanimité.

54 PE, résolution, 14 janvier 2003, « Rôle des pouvoirs régionaux et locaux dans la construction européenne » (CONV 511/03).

55 CONV 286/02.

56 CONV548/03.

57 Protocole, n°2 sur l’application des principes de subsidiarité et de proportionnalité, art. 8 al. 2 « de tels recours peuvent aussi être formulés par le Comité des régions contre des actes législatifs européens pour l’adoption desquels la Constitution prévoit sa consultation ».

Auteur

Professeur de Droit public à l’Université François-Rabelais, Tours (LERAD)

© Presses universitaires François-Rabelais, 2005

Conditions d’utilisation : http://www.openedition.org/6540