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Les collectivités territoriales et l’intégration européenne

 | 
Nicole Lerousseau
, 
Jean Rossetto

Intégration européenne : de l’Europe aux collectivités territoriales

La place et le rôle des régions et des communautés dans la construction européenne

László Trócsányi

Texte intégral

1À l’heure où l’État national tend de plus en plus à opérer une décentralisation fondée sur les dispositions de sa constitution interne, qu’en est-il au niveau européen de collectivités décentralisées ? L’Union européenne accepte-t-elle de leur faire jouer un rôle qui correspondrait aux compétences qui leur sont dévolues ? C’est à cette question principale que cette communication est consacrée tout en rappelant préalablement les conditions dans lesquelles s’effectue le mouvement de décentralisation au plan national.

I – LES RÉGIONS ET LES COMMUNAUTÉS AU NIVEAU DES CONSTITUTIONS NATIONALES

A – LA DÉMOLITION DU POUVOIR CENTRAL EN TANT QUE PRINCIPE DE L’ORGANISATION DE L’ÉTAT

2L’Europe du 19ème siècle était l’Europe des États nations. La première et la deuxième guerre mondiale étaient celles des États nations. Les paix qui ont mis fin aux guerres étaient aussi celles des États nations. Il est incontestable que les États nations victorieux, après la première guerre mondiale, ont prévu pour régler les nouvelles difficultés des pays de l’Europe Centrale et de l’Est, la création des statuts juridiques obligatoires des minorités ou des collectivités locales autonomes. Les pays garantissant les droits des minorités et leurs autonomies n’obéissaient pas de leur plein gré et les peuples qui bénéficiaient de ces droits, ne pouvaient pas s’identifier à de nouvelles structures après avoir perdu leur droit de disposer d’eux-mêmes.

3La deuxième moitié du 20ème siècle a été caractérisée par les décennies de la démolition du pouvoir. Les États nations concentrés ont reconnu que l’organisation centralisée de l’État n’était plus durable. Sur le principe de la subsidiarité, les décisions doivent être prises à un niveau adapté et pour assurer la tranquillité interne d’un pays, il faut que les habitants de ce pays ressentent leur indépendance relative par rapport à l’État centralisateur. Ainsi, après les différentes réformes de décentralisation, des compétences importantes ont été transférées de l’État central à des niveaux inférieurs dans les pays d’Europe occidentale. Suite à la décentralisation, on a également assuré tout en tenant compte du droit à l’autodétermination, la création des unités qui possédaient également un pouvoir politique et qui pouvaient devenir des partenaires responsables de l’organisme de l’État central. Ces réformes de l’État ont permis de renforcer la cohésion interne du pays et la loyauté envers l’État. Ces unités de l’État créées par la démolition du pouvoir ont appris par l’exercice responsable des compétences (exclusives et parallèles) autonomes, l’art de l’activité législative et exécutive et ce processus a eu des effets positifs sur la scène publique de la vie politique.

B – LES ASPECTS DES RÉGIONS ET DES COMMUNAUTÉS DANS LES DIFFÉRENTS PAYS

4Les aspects des régions et des communautés sont très variés, les modes de construction dépendent toujours de la structure interne de l’organisme de l’État.

5L’Autriche, après la deuxième guerre mondiale, a retrouvé le système fédéral de 1920. L’Allemagne, le pays qui a perdu la deuxième guerre mondiale, a créé un modèle d’organisme de l’État laissant aux Länder des attributions importantes. En Belgique, les Flamands, les Wallons, les habitants de Bruxelles et les Germanophones ont instauré par le résultat d’un développement organique (entre 1970 et 1993) un organisme fédéral de l’État se basant aussi bien sur l’autonomie personnelle que sur l’autonomie territoriale. Le roi Baudouin a caractérisé ainsi la fédération belge dans une allocution : « La fédération consiste à se réunir dans la multiplicité et non pas de se dissoudre par la diversité ». L’existence des conflits ethniques n’est pas contestable en Belgique, et certains souhaitent la création d’une confédération pour remplacer la fédération, alors que d’autres envisageraient même l’indépendance totale de la Flandre et de la Wallonie. Malgré cela, la Belgique a toujours pu apporter une solution par son système de négociation, qui cherche toujours l’accord des parties aux crises institutionnelles et il en sera probablement ainsi dans l’avenir.

6Les Constitutions de l’Espagne et de l’Italie reconnaissent des attributions importantes aux communautés autonomes ou aux régions. Ces pays sont dans une situation intermédiaire entre un système fédéral et d’État décentralisé. En Espagne, après la dictature de Franco, par la voie de la démocratisation, le statut juridique des communautés autonomes a été constitutionnellement reconnu. En Italie, les régions créées après la seconde guerre mondiale qui avaient un caractère plutôt administratif, ont retrouvé au cours de cette dernière décennie de véritables pouvoirs politiques et ils viennent d’être renforcés par la révision constitutionnelle.

7Entre 1977 et 1979, une démolition importante du pouvoir central a été entreprise en Grande-Bretagne, qui a donné naissance aux pouvoirs législatifs et exécutifs de l’Ecosse et du Pays de Galles, avec des compétences autonomes.

8L’autonomie garantie par d’autres pays est d’origine géographique. Au Danemark, il faut mentionner l’autonomie des îles Féroé et celle du Groenland. En Finlande, les îles Aaland, en Grèce, les îles Athos, au Portugal, les Açores et l’île de Madeira ont des statuts d’autonomie.

9Dans d’autres pays, une décentralisation administrative importante s’est développée et le pouvoir central a transféré ses compétences à des communautés territoriales, locales. Aux Pays-Bas, la Constitution donne une importance particulière aux départements et aux communes. En France, suite à l’importante décentralisation administrative des dernières décennies, les régions sont devenues des unités territoriales importantes de l’organisme de l’État. Ces unités décentralisées sont plus caractérisées par un élément administratif que par un élément politique.

10Qu’est-ce que ce processus peut représenter pour les nouveaux États membres de l’Union Européenne et pour les États qui souhaitent y adhérer ? Premièrement que l’idée de l’État nation du 19ème siècle ne peut plus être maintenue en ce début de 21ème siècle. Les différents pays jouent de nos jours et joueront dans l’avenir des rôles déterminants dans l’histoire du monde. Cependant, à l’intérieur des pays, il est évident que la demande en termes de démolition de la concentration du pouvoir est de plus en plus présente, et les régions et les communautés exigent et reçoivent des droits autonomes. La diversité de l’Europe est garantie par les peuples et par les États de l’Europe à partir de leur différents organismes. La diversité de l’Europe unifiante est une valeur reconnue par le Préambule du Traité Constitutionnel de l’Union Européenne : les peuples de l’Europe « sont résolus à dépasser leurs anciennes divisions et, unis d’une manière sans cesse plus étroite, à forger leur destin commun ». Les unités fédérales, les régions et les communautés autonomes des pays occidentaux revendiquent la possibilité de participer au contrôle de la subsidiarité, à l’élaboration des positions nationales, à la représentation de ces dernières et au lobbying pour leurs intérêts économiques et culturels. Dans la plupart des pays d’Europe centrale et orientale, à cause de l’ancienne division et de la peur, toutes ces prises de positions pour des modèles de l’organisme de l’État basé sur la démolition moderne du pouvoir et l’élaboration de solutions pratiques et administratives tardent encore.

II – LA DIMENSION RÉGIONALE DE LA CONSTRUCTION EUROPÉENNE : LA PLACE ET LE RÔLE DES RÉGIONS ET DES COMMUNAUTÉS DANS LA CONSTITUTION EUROPÉENNE

11Après l’adoption de la Constitution européenne, la question se pose de savoir qui seront les bénéficiaires de la Constitution. Les réponses sont nombreuses, certains disent que c’est le Parlement Européen, d’autres considèrent que ce sont les parlements nationaux. Est-ce que les régions et les communautés peuvent être considérées comme bénéficiaires du processus d’élaboration de la Constitution Européenne ; la construction européenne, a-t-elle une dimension régionale ? L’un des objectifs de l’Union Européenne est de renforcer la cohésion économique, sociale et territoriale mais quel est le rôle des régions et des communautés créées dans des cadres nationaux, dans le mécanisme européen de prise de décision ?

A – LA DIVERSITE DES REGIONS

12Que représentent les régions et les communautés au niveau européen ? La Constitution Européenne ne prétend pas donner la définition de la notion de régions et de communautés, elle a traité le sujet comme une question nationale de droit constitutionnel et de l’organisme de l’État. L’article 5 de la Constitution mentionne pour la première fois les régions dans le contexte suivant :

13« L’Union respecte l’identité nationale des États membres, inhérente à leurs structures fondamentales politiques et constitutionnelles, y compris en ce qui concerne l’autonomie locale et régionale ». La Constitution considère le mode d’établissement des régions dans les différents pays d’un part comme une évidence, d’autre part comme une affaire nationale.

14En examinant les dimensions des territoires des pays européens, nous pouvons constater que les différences entre les pays sont importantes dans l’Europe unie dans sa multiplicité. Il y a des pays de taille petite, moyenne et grande. Naturellement toute définition est relative puisque par exemple le Luxembourg avec ses 400.000 habitants est une grande puissance financière et le pays le plus riche de l’Europe. Il est incontestable que si je prends comme exemple les petits pays de l’Union Européenne et parmi ces pays les États baltes, la Slovénie, Chypre et Malte, nous pouvons constater que ces pays, conformément au principe de l’égalité des pays, ont des positions et des capacités importantes pour représenter leurs intérêts au niveau européen. Par contre, la présence de grandes régions européennes comme par exemple la Catalogne d’une population de 9 millions d’habitants ou la Bavière de 11 millions d’habitants, n’est possible que sous une forme indirecte au niveau européen.

15La présence efficace des régions sur la scène européenne est aussi entravée par la diversité importante des régions. Nous avons déjà constaté que dans trois pays de l’Union, il y a un système de fédération (Autriche, Belgique, Allemagne). Le statut juridique des unités fédérales dans les fédérations est différent, mais ils ont un trait commun : toutes les régions/tous les Länder possèdent des pouvoirs politiques. Les régions belges et les Länder allemands ont un statut juridique particulièrement fort. En Belgique, les traités internationaux qui touchent des questions relevant de leur compétence, doivent être ratifiés par les régions et les communautés. Ainsi par exemple, le traité d’adhésion a dû être ratifié par tous les parlements régionaux. Dans ces pays, les régions – ou quel que soit le nom qu’on leur donne – ont une force politique importante.

16L’Espagne, l’Italie et la Grande-Bretagne sont des pays dans une situation intermédiaire entre les États unitaires et fédéraux. Dans ces pays, les régions possèdent un organe élu, ayant un véritable pouvoir législatif, et ainsi on peut comprendre qu’elles veulent être également présentes sur la scène internationale. En examinant le fonctionnement de la Convention, nous pouvons constater que les députés des régions autonomes espagnoles (p. ex. ceux de la Catalogne) ou par exemple ceux du Gouvernement Ecossais, ont essayé de façon active, d’influencer le travail des membres de la Convention.

17Les régions du troisième type peuvent être considérées comme des régions administratives, décentralisées qui fonctionnent sous le contrôle de l’État et qui sont définies selon le principe de la territorialité. Les régions françaises en sont les exemples typiques, puisqu’il leur manque la possibilité de devenir le contrepoids du pouvoir central. Il s’agit plutôt d’une sorte de coopération, du partage du travail entre les régions et l’organisme central de l’État. D’autres pays européens ont suivi l’exemple français et ont créé une structure de régions, qui est basée sur la décentralisation administrative.

18Enfin en termes de distinctions quelques mots sur les communautés. La différence entre la région et la communauté vient du fait que les communautés incorporent l’autonomie de caractère personnel. Les communautés n’ont pas de territoires, elles possèdent l’autonomie en matière culturelle et éducative. Je peux mentionner comme exemple la communauté germanophone de Belgique qui a son propre parlement et son propre gouvernement mais sa compétence concerne surtout les affaires culturelles et éducatives. Le gouvernement germanophone de Belgique fait fonctionner un bureau à Bruxelles qui a comme objectif de représenter ses intérêts dans des forums européens de Bruxelles. L’institution de la communauté des germanophones peut servir d’exemple pour les peuples d’Europe centrale et de l’Est, où suite aux événements historiques compliqués et douloureux, dans un pays donné, plusieurs nations vivent ensemble.

19Nous pouvons donc constater que les régions et les communautés sont extrêmement différentes au niveau européen. Ainsi la Convention devait elle aussi prendre en considération ces différences. Les régions et les communautés ayant des attributions plus importantes – surtout les régions belges et espagnoles – ont effectué un fort lobbying pour que la Constitution Européenne établisse une différence entre les régions, en créant la notion de « région constitutionnelle » qui aurait des attributions différentes de celles des autres régions, mais cette expérience n’a eu aucun résultat. Les membres de la Convention ont écarté cette idée.

B – LA PRISE DE POSITION DIRECTE ET INDIRECTE DANS LE PROCESSUS D’ÉLABORATION DE LA CONSTITUTION

20Le Comité des Régions, qui a été établi conformément au Traité de Maastricht, a pu participer au processus d’élaboration de la Constitution par ses six observateurs. Les observateurs avaient le droit d’être entendus mais leurs avis ne devaient pas être pris en compte pour le consensus. Le Comité des Régions a voulu jouer un rôle moteur durant le déroulement de la Convention, et il a préparé de nombreuses propositions qui visaient toutes à renforcer le rôle européen des régions. Outre le Comité des Régions, je dois également mentionner quelques hommes politiques européens qui se sont également chargés de la représentation des régions dans la Convention, ainsi Louis Michel, ancien ministre belge des affaires étrangères, membre de la Commission, Erwin Teufel, premier ministre du Baden-Wurtemberg et Peter Hain, représentant du gouvernement britannique dans la Convention, et également secrétaire d’État du Pays de Galles. Les hommes politiques de la Convention, partisans des régions étaient appelés les « amis des Régions ». Les représentants hongrois à la Convention ont aussi soutenu d’une façon indirecte les régions et les collectivités puisque plusieurs propositions hongroises portaient sur la protection des droits collectifs des minorités. L’adoption d’une clause de protection des minorités n’a pas été retenue par la Convention mais finalement la conférence intergouvernementale a adopté une proposition d’équilibre. Au lieu de reconnaître les droits collectifs des minorités, ils ont retenu la reconnaissance des droits des minorités.

C – LE PROBLÈME DU STATUT DES RÉGIONS DANS LA CONSTITUTION EUROPÉENNE : DES QUESTIONS CONTESTABLES

1 – LE STATUT DU COMITÉ DES RÉGIONS

21Le Comité des Régions est l’une des institutions consultatives de l’Union Européenne. Lors du travail de la Convention, le Comité des Régions aurait voulu obtenir que son statut ne soit pas fixé comme celui d’une organe secondaire, mais qu’il devienne une institution de plein droit de l’Union Européenne. Il est évident que l’importance du Comité des Régions se serait fortement accrue, par sa reconnaissance en tant qu’institution, puisque actuellement le Comité des Régions ne possède qu’un rôle consultatif ; il donne son avis au Parlement Européen, au Conseil des Ministres et à la Commission. Les institutions de l’Union Européenne (le Parlement Européen, le Conseil des Ministres, la Commission, la Cour de Justice, la Banque Centrale Européenne, la Cour des Comptes) ont le droit de prendre des décisions et le droit de contrôle. Le Comité des Régions ne possède pas ces attributions. La présidence de la Convention n’a pas soutenu cette initiative du Comité des Régions parce qu’aussi, en raison de la diversité des régions, le Comité des Régions est une organe très hétérogène.

22Si nous examinons la composition du Comité des Régions, nous pouvons constater que pour devenir membre du Comité, il faut être un élu d’un organe local ou régional (l’article 31 al. 2.). Cela signifie que le représentant du pouvoir régional législatif peut être aussi bien membre du Comité des Régions que le représentant du pouvoir régional exécutif. Du point de vue de la Hongrie, cela veut dire que les régions qui sont en cours d’élaboration, sont représentées par 21 maires parmi lesquels certains sont également députés parlementaires. Le Comité des Régions, d’une composition extrêmement compliquée, ayant des membres choisis de différentes façons et dont les mandats ont également des représentations différentes, n’a pas réussi à devenir une institution de plein droit de l’Union Européenne, et doit donc se contenter, pour l’avenir, d’un rôle consultatif.

2 – LA QUESTION DE L’ÉVOCATION DES CHARTES DU CONSEIL DE L’EUROPE CONCERNANT LES COLLECTIVITÉS RÉGIONALES ET LOCALES DANS LA CONSTITUTION EUROPÉENNE

23Le Comité des Régions voulait obtenir que la Constitution Européenne se réfère aux Chartes du Conseil de l’Europe concernant l’autonomie locale et régionale. L’objectif était de mettre dans la Charte des Droits Fondamentaux, dans le deuxième titre de la Constitution, le droit à la décentralisation et à l’autonomie régionale en tant que droit fondamental européen. Cette initiative n’était soutenue ni par la Convention, ni par la conférence intergouvernementale, alors que l’article I.11, al. 3 de la Constitution reconnaît, en se référant au principe de subsidiarité, que « l’Union intervient seulement si, dans la mesure où les objectifs de l’action envisagée ne peuvent être atteints de manière suffisante par les États membres, tant au niveau central qu’au niveau régional et local, ils peuvent l’être mieux au niveau de l’Union, en raison des dimensions ou des effets de l’action envisagée ». Cette formule donne une reconnaissance évidente aux régions et aux autres compétences locales, et le principe de la subsidiarité s’applique donc non seulement entre l’Union et les États membres mais aussi entre l’Union et le niveau régional et local.

3 – LA POSSIBILITÉ DE PARTICIPATION DES MINISTRES RÉGIONAUX AUX SÉANCES DU CONSEIL DES MINISTRES

24La Constitution Européenne renforce la règle déjà existante selon laquelle le Conseil des Ministres est composé, lors de chaque formation, d’un représentant de chaque État membre de niveau ministériel. Au nom de l’État membre, un tel représentant est seul habilité à prendre des engagements et à voter (article 22). Conformément à cette disposition citée, un État membre peut être représenté par un ministre régional mais encore ce ministre est tenu de délibérer non seulement au nom de sa région mais au nom de tout son pays.

4 – LES INITIATIVES QUI VISENT À RENFORCER LA COMPÉTENCE DU COMITÉ DES RÉGIONS

25Le Comité des Régions a présenté deux exigences principales à la Convention. L’une de ces deux exigences envisageait de définir le plus largement possible les domaines pour lesquelles il fallait demander obligatoirement son avis. Ainsi, il a été exigé de rendre obligatoire l’avis du Comité des Régions dans des domaines comme par exemple l’agriculture ou la recherche et le développement scientifique, puisque dans beaucoup de pays, ces domaines relèvent de la compétence régionale.

26La deuxième principale exigence était de rendre obligatoire une argumentation des institutions de l’Union Européenne dans le cas où elles ne respecteraient pas l’avis du Comité des Régions.

27Une troisième exigence courageuse du Comité des Régions était d’obtenir une attribution de co-décision dans certaines affaires et un droit de veto suspensif dans d’autres. Le Comité des Régions voulait également obtenir la possibilité de poser directement des questions à la Commission.

28En étudiant le texte de la Constitution Européenne, nous pouvons constater qu’aucune des exigences du Comité des Régions mentionnées n’a eu de succès. Cependant il est important de noter que conformément à l’article 7 du protocole annexé à la Constitution Européenne, concernant l’application des principes de subsidiarité et de la proportionnalité, le Comité des Régions a le droit d’intenter une action en justice à l’encontre des actes juridiques, dont l’adoption nécessite sa consultation, selon les dispositions de la Constitution. La reconnaissance du droit d’action du Comité des Régions constitue un certain contrepoids, dans la mesure où la Convention et la conférence intergouvernementale n’ont pas retenu sur plusieurs points les propositions envisageant l’élargissement de la compétence du Comité des Régions. Nous devons également remarquer que, dans ce protocole, les parlements nationaux ont obtenu, pour contrôler la subsidiarité, un droit de contrôle préalable, alors que le Comité des Régions n’a reçu qu’un droit de contrôle a posteriori.

5 – L’ACTIVITÉ DE LOBBYING DIRECTE AUPRÈS DES INSTITUTIONS EUROPÉENNES

29Les régions et les communautés font souvent fonctionner pour la représentation de leurs intérêts, des bureaux de représentation siégeant à Bruxelles. Le nombre de fonctionnaires de ces bureaux dépasse souvent le nombre de fonctionnaires des ambassades bilatérales, et le mode de fonctionnement des bureaux de représentation des régions les plus importantes ressemble plutôt à celui des Représentations Permanentes. L’objectif des bureaux des régions et des communautés à Bruxelles est d’avoir un lobbying pour la représentation et la réalisation de leurs intérêts, de se renseigner sur les ressources financières concernant le développement régional et d’influencer les décisions européennes concernant les régions dans un sens qui leur est favorable.

CONCLUSION

30Dans la plupart des pays européens, pendant la deuxième moitié du 20ème siècle, les régions, de dénomination et de contenu différents, et les collectivités, organisées selon des principes ethniques, ont été créées. Le développement national est bien visible au niveau des constitutions nationales. La construction européenne, après l’adoption du Traité de Maastricht, reconnaît également l’existence d’une dimension régionale, cependant elle assure la liberté des États membres de créer leurs propres cadres et leurs propres moyens pour la régionalisation. Au niveau européen, le Comité des Régions, représentant de nombreuses régions et de collectivités locales différentes, prétend représenter les intérêts des régions, des collectivités et des autonomies locales. Les régions ne peuvent pas être considérées comme les perdantes de l’élaboration de la Constitution Européenne, malgré leurs nombreuses tentatives infructueuses, puisqu’elles ont réussi à obtenir des résultats importants sur plusieurs points. Ainsi, le fait que la Constitution respecte les autonomies, qui résultent de l’identité nationale des différents États et de leur construction politique et constitutionnelle, est un résultat important. Conformément à la Constitution, l’Union ne peut prendre un acte que si les États membres ne peuvent réaliser les objectifs de cet acte d’une manière satisfaisante, ni au niveau central ni au niveau régional ou local. Dans de nombreux cas, la mise en œuvre d’une disposition européenne doit être exécutée par les unités régionales, et pour cette raison, le nombre des politiques européennes pour lesquelles il est obligatoire de demander préalablement l’avis du Comité des Régions, ne cesse d’augmenter (p. ex. politique régionale, environnement, circulation, politique de développement). Le droit de saisine du Comité des Régions est aussi la preuve de sa compétence accrue.

31Ainsi nous pouvons constater que les régions, les collectivités et le Comité des Régions, même s’ils n’ont pas pu réaliser tous leurs objectifs en s’appuyant sur l’aide politique de certains hommes politiques européens importants, peuvent faire un bilan positif de l’élaboration de la Constitution Européenne. Les dispositions de la Constitution Européenne encouragent les régions, les collectivités et le Comité des Régions à prendre au sérieux les articles qui les concernent et à donner une véritable dimension régionale à la construction européenne. Les parlements nationaux obtiendront des rôles identiques s’ils prennent au sérieux leurs attributions dans l’application des principes de la subsidiarité et de la proportionnalité, fixées par le protocole. En principe, cela permet à des organes qui étaient jusqu’à maintenant des acteurs secondaires de la construction européenne, de pouvoir jouer des rôles plus importants dans le système européen de prise de décision. Dans l’hypothèse où le Comité des Régions et les parlements nationaux prendront part effectivement au contrôle de la subsidiarité et de la proportionnalité, ils pourront alors contribuer à la baisse du déficit démocratique de l’Union Européenne. Ce changement qualitatif est rendu encore plus nécessaire par le fait que selon les dernières enquêtes de l’Eurobaromètre, le Comité des Régions est l’organe le moins connu dans les différents États membres.

32Œuvres citées :

33Christian Franck, La dimension régionale et le Traité Constitutionnel de l’Union Européenne, 2004, 6 p.
Gordos Árpád, Ódor Bálint, Az Európai Alkotmányos Szerzódés születése.
Tanulmányok – dokumentumok. Hvgorac. 2004, 421 p.
Christian Philip, La Constitution Européenne, Puf, 2004, 125 p.
Hendrik Vos, Regions in the EU decision-making process. A classification scheme, Studia Diplomatica, Brussel, 1999. No.5-6., 19-34 p.
Laszló J. Nagy (dir.), Régions – nations – Europe. Conditions et perpectives historiques, culturelles et politiques, Actes du colloque de Szeged, Szeged, 2000, 225 p.
Sipos Katalin, A regionalizmzus történeti és jogi aspektusai (Spanyolország, Olaszország, Franciaország), MTA Állam-és Jogtudományi Intézete, Budapest, 1993, 248 p.

Auteur

Professeur de l’Université de Szeged (Szegedi Tudományegyetem)

© Presses universitaires François-Rabelais, 2005

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