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Les collectivités territoriales et l’intégration européenne

 | 
Nicole Lerousseau
, 
Jean Rossetto

Intégration européenne : de l’Europe aux collectivités territoriales

Le principe de subsidiarité et les constitutions des nouveaux membres de l’Union européenne : les exemples de la Pologne et de la République Tchèque

Pierre Boisseau

Texte intégral

1Aborder les constitutions des deux États sujets de l’étude sous l’angle du principe de subsidiarité peut sembler une entreprise quelque peu audacieuse. En effet, la subsidiarité n’est pas mentionnée explicitement dans les textes concernés. Néanmoins on la trouve en filigrane. En effet, le constituant a eu la lourde tâche d’inscrire l’État post-socialiste dans la modernité. Et, dans ce but, il s’est en quelque sorte efforcé de le mettre en ordre de marche pour qu’il puisse intégrer l’Union européenne. Sans ce remodelage des contours politiques et administratifs de l’entité étatique elle-même, les candidats eussent été dans l’impossibilité de tenir leur rôle dans le cadre de la répartition des compétences définies par les traités successifs.

2Au début de la dernière décennie il s’agissait donc d’entreprendre une véritable régénération du cadre étatique dans la perspective de l’adhésion à l’Union. Et ce processus s’est articulé autour de deux axes principaux : d’une part il s’est appuyé sur la prise en compte du patrimoine constitutionnel d’Europe de l’Ouest ; en outre les États concernés ont opéré une redéfinition de la répartition des compétences au plan interne en recourant à la décentralisation.

3L’histoire constitutionnelle française fait apparaître des ajustements, des correctifs qui ont tracé progressivement les contours de notre régime parlementaire. Or, à l’Est, le constituant était dans l’obligation de rompre radicalement avec les anciens systèmes institutionnels. Car malgré les nuances nationales, la structure de ces derniers découlait de la conception léniniste de l’État. Aussi l’ancienne organisation étatique et politique ne pouvait-elle pas servir de cadre au rapprochement avec l’Union, même au prix d’importantes réformes. La Pologne et la République tchèque, comme leurs homologues de l’est, ont donc opéré une véritable révolution au sens juridique. En d’autres termes, ils ont opté pour une modification substantielle de l’ensemble de leur ordonnancement juridique. Et force est de constater qu’à la sortie du socialisme la nouvelle configuration de l’État s’est fondée sur un véritable mimétisme constitutionnel.

4Il faut en effet conserver à l’esprit que le respect des critères de Copenhague (notamment la création d’une démocratie répondant aux canons occidentaux) induisait l’importation des principes constitutionnels d’Europe de l’Ouest. Au premier rang de ceux-ci figuraient naturellement la séparation des pouvoirs, et le respect de la norme constitutionnelle conçue comme le support de la garantie des droits de l’homme et des libertés publiques. L’importation des mécanismes de base du régime parlementaire s’imposait donc. Ils furent néanmoins adaptés aux différentes identités nationales : si des régimes parlementaires monistes classiques furent mis en place, certains États, comme la Pologne ou la Roumanie se rallièrent à l’option du régime semi-présidentiel.

5Aux anciennes démocraties populaires se substituèrent donc, à un rythme particulièrement élevé, de nouveaux États souverains démocratiques. Sur ce plan, et sans aborder le formidable chantier que représentait parallèlement la mutation économique, il faut souligner que les acteurs politiques et sociaux eurent la lourde tâche de parvenir à articuler la renaissance de l’État souverain — synonyme de rupture avec la tutelle soviétique — avec l’adhésion rapide à une Union européenne. Ce projet s’apparentait à un véritable défi puisque l’intégration repose sur un système institutionnel et normatif au profit de laquelle les quinze, à force de révisions, de décisions jurisprudentielles, de débats constitutionnels et politiques avaient finalement abandonné des pans essentiels de leur souveraineté nationale. En outre, le phénomène de transition n’affecta pas uniquement les organes d’État stricto sensu.

6Car le rapprochement avec l’Europe de l’Ouest imposait une démocratisation au sens large. Et suite à plusieurs décennies de centralisation socialiste sous l’égide des partis d’obédience communiste, il s’agissait de régénérer l’ordre constitutionnel dans son ensemble. Puisqu’il était question d’une totale redéfinition du statut organique des nations concernées, le problème recouvrait deux facettes : à la séparation du pouvoir d’État s’ajoutait la décentralisation du pouvoir dans l’État. L’introduction du régime parlementaire devait dont être complétée par la reconnaissance d’intérêts politiques locaux et la mise en place d’institutions chargées de gérer démocratiquement les affaires locales en découlant au plan infra-étatique.

7Cette décentralisation était bien entendu nécessaire sous l’angle de la démocratisation. Mais elle l’était tout autant dans la perspective de l’adhésion à l’Union européenne. Car si des réformes de grandes envergures furent entreprises en ce sens par les États qui tour à tour firent acte de candidature, c’est notamment parce la « fragmentation interne » de l’État reposant depuis plusieurs décennies sur la centralisation était une des mutations permettant de répondre aux exigences communautaires. C’est ce qui découle notamment de la portée actuelle du principe de subsidiarité dans le cadre européen. Certes, selon l’article III-B du Traité U.E., le principe de subsidiarité n’avait vocation à s’appliquer qu’aux relations entre la Communauté et les États membres. Mais il impose par essence que les décisions soient prises « le plus près possible des citoyens » : aussi conduit-il constamment à vérifier que l’action à entreprendre au niveau communautaire est justifiée par rapport aux possibilités qu’offre l’échelon national, régional ou local. Il suppose donc la pluralité d’échelons administratifs et politiques au sein des États membres. D’ailleurs l’article I-11 du Traité constitutionnel disposait qu’« En vertu du principe de subsidiarité dans les domaines qui ne relèvent pas de sa compétence exclusive, l’Union intervient seulement si, et dans la mesure où, les objectifs de l’action envisagée ne peuvent pas être atteints de manière satisfaisante par les États membres, tant au niveau central qu’au niveau régional et local, mais peuvent l’être mieux, en raison des dimensions ou des effets de l’action envisagée, au niveau de l’Union. »

8Les États candidats ne pouvaient donc pas faire l’économie d’une décentralisation poussée pour mener à bien leur projet de retour à l’Europe. Et puisqu’ils partaient en quelque sorte « de zéro », ils devaient redéfinir la répartition du pouvoir en leur sein avec le souci de permettre au niveau le plus légitime et le plus efficace d’intervenir. Il s’agissait en fait de s’appliquer à eux-mêmes le principe de subsidiarité en ce qu’il peut apparaître comme un principe d’organisation politique général. Ce dernier implique que les collectivités publiques dont le ressort est plus large n’interviennent que pour compléter, si nécessaire, l’action des collectivités publiques dont le ressort est plus étroit.

9La question des rapports entre les textes constitutionnels des nouveaux membres de l’Union et le principe de subsidiarité doit donc être appréhendée de la manière suivante : la régénération de l’État inhérente à l’adhésion à l’Union européenne reposait notamment sur l’application du principe de subsidiarité au plan interne par le biais de la décentralisation. Il s’agissait de faire preuve de modernité au plan politique et administratif en créant les différents niveaux de gouvernance caractéristiques de l’ensemble européen. Cette étape était incontournable pour que les candidats puissent à terme satisfaire aux obligations découlant de leur appartenance à une Union reposant elle-même sur les principes de subsidiarité et de proximité.

10C’est ce que confirment les constitutions des nouveaux membres de l’U.E qui ont tous redoublé d’efforts en la matière. Cette étude sera cependant circonscrite à deux États : la Pologne qui dès le début des années quatre-vingts apparut comme le fer de lance de la lutte anti-communiste ; la République tchèque dont la situation illustre parfaitement les contradictions des sociétés post-socialistes puisqu’elle ne se projette dans l’avenir que comme membre de l’Union, mais reste particulièrement sensible à la question de la souveraineté dont la valorisation a conduit à la partition de la Tchécoslovaquie au premier janvier 1993. A l’issue de la transition et du rapprochement avec l’Union, les constitutions polonaise et tchèque définissent les différents niveaux de gouvernance propres aux États démocratiques européens. Les textes constitutionnels organisent également leur articulation en termes de compétences et d’exercice du pouvoir normatif. Deux points qui conduisent à aborder successivement la définition des différents niveaux de gouvernance (I), et leur articulation (II).

I – LA DÉFINITION DES DIFFÉRENTS NIVEAUX DE GOUVERNANCE

11Dans la logique d’adhésion, le constituant devait redéfinir les prérogatives étatiques, en prévoyant entre autres au niveau étatique les abandons de souveraineté nécessaires à l’inclusion de l’État candidat (A) dans l’ensemble européen ; au plan infra-national, le constituant devait faire une application interne du principe de subsidiarité (B) pour déterminer les différentes strates sur lesquelles reposerait le système décentralisé.

A – L’ÉTAT CANDIDAT

12Au regard de la norme constitutionnelle, l’État candidat peut être défini comme une entité qui programme la mise en cause de sa souveraineté. À la différence des États initiateurs de la construction européenne, l’État candidat n’est pas celui qui s’adapte au fur et à mesure à l’intégration. C’est celui qui anticipe son adhésion, notamment en programmant la mise en cause de sa souveraineté. En ce sens les constitutions nationales font dès leur origine référence à l’adhésion à l’Union européenne. C’est ce qui ressort notamment de l’étude des deux textes constitutionnels ici étudiés, même si la loi fondamentale tchèque témoigne des relatives réticences du constituant tchèque.

13En ce qui concerne la Pologne, l’article 90-1 de la Constitution du 2 Avril 1997 prévoit que la République peut « céder » sur la base d’un traité, les compétences des autorités du pouvoir d’État à une organisation supranationale. L’article 10-A du texte tchèque du 16 décembre 1992 dispose quant à lui que certains pouvoirs des organes étatiques peuvent être délégués à ce type d’organisation. Une nuance mérite ici d’être apportée. Les dispositions constitutionnelles envisagent en effet des compétences « cédées » pour la partie polonaise ; en ce qui concerne la partie tchèque le constituant n’a plus modestement prévu qu’une « délégation » de pouvoirs. Est-ce à dire que le constituant polonais a consenti des abandons de souveraineté tandis que son homologue tchèque n’envisage que des délégations de compétences étatiques potentiellement réversibles ?

14Si aucun texte ne met en cause le bien-fondé du retour à l’Europe, la différence semble au minimum d’ordre symbolique. Car la seconde approche s’apparente dans une certaine mesure à une tentative de préservation symbolique de la souveraineté originelle de l’État tchèque. Laquelle semble contredire la logique d’intégration européenne. Et elle témoigne sans aucun doute d’un nationalisme qui sans empêcher le retour à l’Europe d’un État qui fut un des rares à connaître un embryon de démocratie après guerre, reste vivace. Vaclav Havel lui-même a régulièrement plaidé pour une Europe confédérale respectueuse des souverainetés étatiques et nationales. Alors qu’en Pologne, le constituant semble acquis à l’idée d’une mise en cause définitive de certaines prérogatives de l’État souverain.

  • 1 Ce fut par exemple le cas des trois États baltes, mais aussi de la République tchèque et de la Slov (...)

15Sans exagérer la portée de la formulation retenue en Tchéquie, on touche ici aux difficultés inhérentes à la mise en cause de la souveraineté étatique des États d’Europe de l’Est en général et de la République tchèque en particulier. Cette approche tchèque peut conforter les arguments de ceux qui voient en l’élargissement la mise en cause du rêve d’Europe politique. Mais à la décharge du constituant tchèque, il faut mentionner qu’il s’est trouvé dans l’obligation de résoudre en dix ans environ des questions que ses homologues de l’Ouest ont finalement traitées en plusieurs décennies, au fur et à mesure de la montée en puissance du projet européen. Et ceci alors même que l’État Nation souverain rime globalement à l’Est avec démocratisation : l’émancipation de l’U.R.S.S suivie d’une autonomisation politique, militaire et économique à l’égard de la Russie ont facilité l’éradication des systèmes socialistes ; et dans de nombreux cas les candidats ont juridiquement rompu avec le fédéralisme à l’aube de la dernière décennie1.

16L’État nation souverain n’apparaît donc pas nécessairement comme une entité dépassée. En République tchèque, comme en Slovaquie, l’accession au rang de puissance souveraine représente même une donnée essentielle du processus de démocratisation. Et ceci peut-être d’autant plus que l’État nation souverain démocratique s’est en quelque sorte « dérobé » sous les yeux des citoyens tchèques au lendemain du nazisme. Tandis qu’à l’Ouest les rapports de force politiques et économiques facilitèrent dès la fin des années quarante la mise en place de régimes assurant la conciliation entre le principe de liberté et les droits économiques et sociaux, la démocratie tchécoslovaque s’avéra un régime « mort né » du fait de la stratégie victorieuse du mouvement communiste.

  • 2 Phase de l’État Nation souverain que le Préambule de la Constitution française du 4 octobre 1958 pr (...)

17Les États d’Europe de l’Est n’ont donc pas été en mesure de bénéficier de ce que l’histoire retiendra peut-être comme la phase ultime de l’État nation européen démocratique : une société « mixte » reposant sur un système juridique où les libertés classiques sont complétées par les droits économiques et sociaux2. Toutes ces données permettent donc d’appréhender plus précisément des situations post-totalitaires qui confèrent aux débats sur l’État ou la souveraineté une dimension particulière. Elles permettent en tout cas de mesurer la relative distance avec l’approche proprement occidentale qui consiste pour les tenants de l’idée européenne à stigmatiser le « souverainisme » en le présentant systématiquement comme une approche archaïque de l’organisation politique et économique.

18Une fois ces spécificités soulignées il faut néanmoins se garder d’une approche réductrice. Car la nuance entre les textes polonais et tchèque n’a pas freiné la prise en compte de l’acquis communautaire dans les deux États concernés ; et elle n’a pas non plus empêché la redistribution du pouvoir nécessaire à l’adhésion. Car quels que soient les reproches que peut encourir le constituant d’Europe de l’Est, il faut admettre qu’il a bel et bien participé à la définition des niveaux de gouvernance telle qu’elle se présente désormais en Europe sous l’angle politique et normatif. À l’Est, malgré les relents nationalistes des années quatre-vingt-dix et les références à la souveraineté nationale, le constituant a fait de l’État une entité capable d’intégrer, à l’échelon qui est le sien, le système politique et normatif européen.

19Et peut-être que les références explicites ou implicites à la souveraineté étatique nous renvoient finalement à l’idée de la souveraineté originelle d’un État désormais intégré dans une logique supranationale et qui parallèlement a décidé de régionaliser en faisant application – au plan interne – du principe de subsidiarité.

B – L’APPLICATION DU PRINCIPE DE SUBSIDIARITÉ COMME PRINCIPE GÉNÉRAL D’ORGANISATION POLITIQUE

20Les attentes occidentales ont nourri les demandes formulées par les institutions européennes à l’adresse des pays candidats. Et la capacité de ces derniers à y accéder était une des conditions fondamentales de la réussite du rapprochement des États d’Europe de l’Est avec les membres de l’Union. Sur ce point la Pologne et la République tchèque se sont efforcées de suivre les recommandations formulées en matière de décentralisation. La réforme du mode de gouvernement local orchestrée dans les pays concernés à partir du milieu des années quatre-vingt dix doit donc être perçue comme un axe non négligeable de la réalisation du projet de retour à l’Europe.

21L’ensemble de l’appareil institutionnel européen a ici pris part au débat. Mais les exigences ont été définies par la Commission européenne et d’autres organes comme dans le cadre de la phase de pré-adhésion. Le Comité des régions de l’Union et le Congrès des pouvoirs locaux et régionaux d’Europe ont ainsi exprimé leurs points de vue sur la réorganisation institutionnelle jugée nécessaire en Europe centrale. La Commission européenne a par exemple formulé ses attentes à propos du rôle des politiques de dimension régionale dans les pays candidats dans le chapitre B3 de l’Agenda 2000. Il s’agissait avant tout pour les États en cause d’être capables d’assumer les obligations inhérentes à l’adhésion. Etait ici en cause leur capacité à mettre en place et faire fonctionner selon les canons politiques et administratifs occidentaux le cadre institutionnel et normatif de l’Union européenne défini par l’acquis communautaire. Mais faute de modèle unique de local government en Europe de l’Ouest, les institutions européennes se sont abstenues de proposer un schéma prédéfini aux responsables de l’Est. Elles ont en réalité présenté les axes principaux de la réforme recommandée.

  • 3 Le niveau NUTS II était ici jugé approprié.

22Ainsi le respect de l’acquis reposait-il notamment sur la division des territoires nationaux des anciens États socialistes, en régions susceptibles de servir de cadres référents à l’analyse et au développement des politiques régionales. Ces régions devaient être d’une superficie suffisante3 pour remplir cette fonction ; et des programmes de développement devaient être le plus rapidement mis en œuvre grâce aux fonds immédiatement disponibles. Dans leur propre politique régionale, les candidats étaient également appelés à respecter les règles régissant les politiques régionales communautaires et à initier une politique de cet ordre si tel n’était pas le cas.

23L’Agenda 2000 évoquait aussi la capacité administrative des candidats jugée nécessaire pour mettre en œuvre l’acquis communautaire. Outre des données descriptives, des évaluations, il énonçait en ce sens les mesures et normes préconisées ainsi que les objectifs concrets que les candidats devaient s’engager à réaliser. La redistribution du pouvoir politique et administratif figurait ici en bonne place. Et elle passait par une réforme administrative de très vaste ampleur : il s’agissait de redéfinir les différents échelons de la gouvernance infra-étatique.

24C’est pourquoi la mise en place d’échelons locaux et intermédiaires de gouvernement local était présentée comme le complément nécessaire du développement régional. Cette demande participait de la révolution juridique en cours. En effet, après plusieurs décennies de décentralisation, le développement important d’une déconcentration autoritaire et ne permettant pas de saisir et valoriser la diversité des intérêts politiques locaux, la décentralisation avait par essence une dimension particulière : elle apparaissait bel et bien comme le support du rapprochement du pouvoir politique, administratif et normatif des citoyens.

25On touche ici à l’essence même du principe de subsidiarité conçu comme un principe général d’organisation politique interne : entre légitimité et proximité, la nouvelle approche institutionnelle proposée recoupait une véritable novation en matière de moeurs politiques et un renouvellement des élites dont le processus de démocratisation ne pouvait faire l’économie. Techniquement, le constituant ne pouvait se contenter de définir de nouvelles strates politiques et administratives ; il se trouvait logiquement dans l’obligation de préciser leur articulation.

II – L’ARTICULATION DES DIFFÉRENTS NIVEAUX DE GOUVERNANCES

26Dans les deux États ici étudiés, la décentralisation possède un fondement constitutionnel : l’article 15 du texte fondamental polonais prévoit que la décentralisation de la puissance publique est garantie par le régime territorial ; en République tchèque, c’est l’autonomie des collectivités territoriales qui est garantie par l’article 8. Dans les deux cas la structure interne de l’État n’a plus rien à envier à celle de leurs voisins de l’Ouest qui les ont accueillis dans l’Union européenne comme le montre l’étude des différents échelons de la gouvernance infra-étatique (A) qui ont inauguré de nouveaux espaces démocratiques (B).

A – LES ÉCHELONS DE LA GOUVERNANCE INFRA-ÉTATIQUE

27Au stade de la candidature, les deux prétendants à l’adhésion ont visiblement suivi les recommandations susmentionnées des institutions européennes. On doit désormais distinguer trois niveaux de pouvoir infra-étatique au sein desquels la commune apparaît comme la collectivité territoriale de base.

28En Pologne la Commune est « l’entité de base de l’autonomie locale » selon l’article 164 de la Constitution de 1997. Entrent juridiquement dans cette catégorie des entités qui au plan démographique sont d’importance variable. On y incorporera en effet aussi bien des bourgs que des villes plus importantes. Néanmoins les plus modestes villages sont juridiquement regroupés pour constituer une entité disposant d’une population, des infrastructures et de la capacité technique (notamment financière) suffisantes pour constituer une commune à part entière.

29Ces communes (Gminy) sont désormais environ 2500 à se voir appliquer le principe de l’autonomie locale. Elles exercent en général leur libre administration par le biais d’un Conseil municipal qui désigne le comité exécutif à la majorité qualifiée des voix de l’assemblée municipale. Le premier magistrat de la commune est élu à la majorité absolue du conseil. Son statut varie quelque peu en fonction de l’importance démographique de la collectivité concernée. Dans les communes rurales c’est ainsi un maire (Wojt) qui dirige le comité ; dans les moyennes agglomérations on trouve un bourgmestre (Burmistrz) ; enfin c’est un président (Prezydent) qui assure les missions exécutives dans les villes importantes. Il faut cependant souligner que les villages juridiquement regroupés sont quant à eux administrés par une assemblée générale, une direction (Soltys) ainsi qu’un chef du conseil. La proximité politique prévaut en ce cas puisque les membres de ces diverses institutions sont désignés par les citoyens de la circonscription concernée au suffrage universel direct.

30Force est donc de constater que sous l’angle de la citoyenneté locale les citoyens polonais ne sont pas véritablement traités uniment. En effet, la démocratie locale s’accommode de deux modes de représentation : l’un repose sur le suffrage universel pour l’assemblée locale et le suffrage indirect pour les autorités exécutives ; l’autre repose sur une plus grande légitimité de la représentation communale dans la mesure où seul le suffrage direct est utilisé.

  • 4 Le district était un niveau intermédiaire et l’assemblée du district – au sein de laquelle étaient (...)

31En République tchèque les intérêts locaux sont valorisés par des municipalités (Obec). L’autonomie locale bénéficie ici à des assemblées dont les représentants sont élus au suffrage universel direct par les citoyens de la commune. Le mandat local est de quatre ans. Et alors qu’en France l’heure est à l’intercommunalité, que le nombre élevé de communes est souvent perçu comme un handicap, ce type de collectivités (environ 6500) est sans cesse en augmentation en Tchéquie. La progression continuelle du nombre de communes découle notamment de la loi du 1er janvier 2003 qui a supprimé les districts au bénéfice du développement communal4. Cette situation prouve que la République tchèque a pris à bras le corps la question de la décentralisation présentée par les organes européens comme un préalable à l’adhésion à l’Union européenne. Ensuite, la situation est bien différente de celle de la France dans la mesure où la multiplication des communes participe du processus de transition démocratique, notamment en facilitant l’émergence d’une démocratie locale après des décennie de centralisation. Le Conseil municipal, organe classiquement décisionnel en matière de gestion des affaires locales désigne en son sein l’exécutif communal dénommé : Comité exécutif. Sa composition et l’étendue de ses compétences sont définies par le Conseil au regard de l’importance démographique de la Commune. La superficie de cette dernière entre également en ligne de compte pour la définition des attributions de l’exécutif local. Cette souplesse témoigne ici aussi du souci de faire prévaloir les principes de proximité et d’adaptabilité dans la gestion locale. De manière traditionnelle, le Conseil désigne également les chefs de l’administration municipale à savoir le maire (Primator) et ses adjoints.

  • 5 Pour compenser l’absence de représentation territoriale, les communes polonaises sont particulièrem (...)

32En Pologne comme en République tchèque, les Communes apparaissent donc désormais comme des entités fondamentales. Afin d’assurer la défense des intérêts locaux les communes se sont d’ailleurs organisées. Il s’agit par exemple de l’Association des villes polonaises et de l’Association des villes et communes de la République tchèque5. Mais le principe d’autonomie locale s’étend également aux niveaux intermédiaires, et notamment régional.

33Ainsi en Pologne, la décentralisation définie par la Constitution de 1997 au bénéfice de l’entité communale a-t-elle été étendue en 1998 et 1999 à deux autres échelons d’administration locale : la région (Voïvodie) et le district (Powiat). Les 16 régions ont une structure administrative à double niveau. D’un côté une assemblée régionale (sejmik) est désignée pour quatre ans au scrutin de liste. C’est l’organe qui prend en charge l’administration de la voïvodie autonome. À sa tête la diète régionale désigne un Maréchal (Marszatek). Il préside l’organe plénier mais aussi le comité exécutif que les élus mettent en place. D’un autre côté, un voïvode représente l’administration centrale au niveau de la Voïvodie. Il est nommé et révoqué par le Premier ministre sur proposition du ministre en charge de l’administration. Ce Voïvode est compétent en ce qui concerne les services en rapport avec la loi et la sécurité publique. À ce titre il peut annuler les décisions des collectivités territoriales lorsqu’elles sont incompatibles avec la législation en vigueur. Ce contrôle de légalité très poussé est susceptible de recours auprès des juridictions administratives.

  • 6 Ce nombre désigne les 314 districts à part entière ainsi que les 65 villes ayant le statut de distr (...)

34Le niveau régional apparaît donc à la fois comme un échelon essentiel de la décentralisation mais aussi du système de la déconcentration polonaise. L’objectif reste bien entendu la garantie d’un juste équilibre entre l’autonomie dont font usage les Voïvodies et le respect de l’uniformité de la législation nationale sur l’ensemble du territoire polonais. En outre 379 districts6 sont gouvernés par un conseil de district dont les membres sont également élus pour une période de quatre ans. Ils désignent le président (Starosta) du comité exécutif du district à la majorité absolue des membres.

  • 7 Ces régions sont : Prague, la Région de Prague, la Région de Usti nad Labem, la Région de Liberec, (...)

35En République tchèque, le Titre VII (article 99 à 105) de la Constitution de 1992 consacré aux Collectivités territoriales autonomes bénéficie également aux institutions régionales. À l’issue de la phase de transition démocratique cette république regroupe quatorze régions qui doivent être considérées comme les collectivités territoriales autonomes d’échelon supérieur7. Leurs représentants sont élus pour quatre ans au suffrage universel et il leur incombe classiquement de désigner et contrôler les membres des exécutifs régionaux. Une originalité tchèque mérite d’être soulignée. En effet, si le Parlement national est bicaméral, il s’avère que la seconde chambre – le Sénat tchèque – n’a pas vocation à défendre les intérêts locaux. Il en découle que les intérêts politiques infra-nationaux n’ont pas à priori vocation à être valorisés au niveau étatique. Cette insuffisance a été comblée par une révision adoptée par voie parlementaire en décembre 1997 et entrée en vigueur en 2002. La loi constitutionnelle a complété l’article 99 de la Constitution qui ne faisait initialement bénéficier du principe d’autonomie locale que les seules municipalités. En outre, elle a mis en place des comités régionaux de coordination qui depuis août 1998 se font l’écho, notamment auprès des autorités étatiques, des intérêts des quatorze régions. Et si le constituant a senti le besoin de compléter ainsi le schéma initial, c’est notamment parce qu’en dehors des questions strictement juridiques et administratives liées au rapprochement avec l’Union européenne, la fragmentation infra-nationale de l’État a favorisé l’essor de nouveaux espaces démocratiques.

B – DE NOUVEAUX ESPACES DÉMOCRATIQUES

36La nouvelle répartition du pouvoir n’a pas qu’une portée administrative. Elle trace les contours d’un cadre politique inédit désormais propice au développement d’une démocratie locale pendant longtemps brimée par la centralisation socialiste. Cette dernière se traduisait notamment par une reconnaissance apparente d’intérêts locaux annihilés par la réalité d’une déconcentration relativement autoritaire. À l’inverse le phénomène décentralisateur a logiquement eu pour effet de resserrer le lien entre l’élu et l’électeur.

  • 8 M.C. Maurel, Collectivités locales, De nouveaux modes de gestion en Europe centrale, Le Courrier de (...)

37La proximité est d’autant plus importante entre ceux-ci que la commune est de dimensions modestes. M.C. Maurel propose ici une méthode relativement pertinente pour mesurer ce processus par lequel le pouvoir en général, et la décision politique en particulier, est en quelque sorte « rapproché » des citoyens8. Il s’agit de s’appuyer sur le ratio électeurs / élus, afin d’estimer l’accessibilité des représentants dans l’espace politique qui s’avère être celui des communes.

38Ainsi en Pologne, la loi prévoit que dans les communes de moins de 20 000 habitants les citoyens désignent un à cinq candidats ; alors que dans les entités plus importantes, ils doivent en sélectionner cinq à dix. Dans le premier cas, le ratio est de 286 votants par élu, dans l’autre le ratio s’avère nettement plus élevé : 961. En République tchèque, le nombre de représentants locaux ne peut être supérieur à quinze dans les communes de moins de 3 000 habitants. Pour l’ensemble de l’État on dénombrait ainsi en moyenne 81 électeurs par siège de conseiller municipal au cours des votations de la décennie qui a vu s’accomplir la démocratisation. Ces ratios ne sont donc pas excessifs et leur modestie plaide en faveur d’un véritable rapprochement entre élu et électeur. Les insuffisances de la jeune démocratie locale dans les États étudiés ne résident donc pas dans la faiblesse du lien entre celui qui désigne et légitime et celui qui décide ; il est plutôt constitué par l’épineux problème de l’abstention.

39La participation des citoyens aux élections locales s’avère en effet malheureusement insuffisante. Et les forts taux d’abstention systématiquement relevés sont d’autant plus choquants que les autorités ont bel et bien mené le projet de démocratisation à terme. Moins de la moitié du corps électoral participe en effet à ce type de scrutin, ce qui révèle une participation plus faible qu’aux élections nationales, qu’elles soient présidentielles ou législatives. Ce constat démontre qu’il faut se garder de tout optimisme : même après une phase dictatoriale, le sens civique peut être difficile à développer. En outre, les résultats électoraux démontrent — peut-être dans la lignée de la centralisation qui sévissait antérieurement — que les citoyens visiblement plus préoccupés des enjeux nationaux que locaux semblent méconnaître la portée, notamment politique, du processus de reconnaissance de l’autonomie locale.

Taux de participation aux élections locales en %

Taux de participation aux élections locales en %

40Les citoyens tardent donc à investir les nouveaux espaces politiques à leur disposition. Pire : en République tchèque, l’abstention a même gagné du terrain au fur et à mesure que la décentralisation a livré ses effets. À l’abstention comme indice de mécontentement à l’égard du pouvoir en place vient peut-être s’ajouter un manque de culture politique. Car à l’assujettissement aux autorités en place doit en effet succéder la culture de la participation à la chose publique.

41Cependant, le constat ne saurait être entièrement négatif. Car la décentralisation dans les États d’Europe de l’Est, et notamment en Pologne et en République tchèque est venue conforter, au plan local, les politiques de lustration visant les responsables politiques et administratifs autrefois intimement liés à l’administration socialiste, et notamment aux services répressifs. Enfin, si les joutes politiques locales ne semblent pas à l’évidence passionner les citoyens, ces derniers sont à l’inverse désormais nombreux à investir la vie associative. Cette dernière a en effet été revalorisée par l’avènement des libertés. Et la démocratie locale doit désormais compter sur un tissu associatif non négligeable. Il témoigne en effet de l’immixtion de la société civile dans la vie politique locale et les différents domaines d’activités des collectivités territoriales tchèques et polonaises.

Notes

1 Ce fut par exemple le cas des trois États baltes, mais aussi de la République tchèque et de la Slovaquie.

2 Phase de l’État Nation souverain que le Préambule de la Constitution française du 4 octobre 1958 présente clairement en disposant que « Le peuple français proclame solennellement son attachement aux Droits de l’Homme et du Citoyen tels qu’ils ont été définis par la Déclaration de 1789, confirmée et complétée par le Préambule de 1946. »

3 Le niveau NUTS II était ici jugé approprié.

4 Le district était un niveau intermédiaire et l’assemblée du district – au sein de laquelle étaient débattus des sujets d’intérêt commun aux communes concernées – était composée de représentants désignés par chacun des conseils municipaux du district.

5 Pour compenser l’absence de représentation territoriale, les communes polonaises sont particulièrement dynamiques en terme de constitution de réseaux. Car, outre l’Association des villes polonaises, on peut mentionner l’existence de l’Union des petites villes polonaises, l’Union des métropoles polonaises, l’Union des communes rurales ou encore la Fédération des unions et associations de communes et voïvodies polonaises.

6 Ce nombre désigne les 314 districts à part entière ainsi que les 65 villes ayant le statut de district, notamment pour des raisons d’importance démographique et géographique.

7 Ces régions sont : Prague, la Région de Prague, la Région de Usti nad Labem, la Région de Liberec, la Région de Hradec Kralovee, la Région de Pardubice, la Région Moravskoslezsky, la Région d’Olomouc, la Région de Zlin, la Région Jihomoravsky, la Région de Vysocina, la Région Jihocesky, la Région de Plzen et la Région de Karlovy Vary.

8 M.C. Maurel, Collectivités locales, De nouveaux modes de gestion en Europe centrale, Le Courrier des pays de l’est, 1033 (mars 2003), pp. 16 et suivantes.

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Titre Taux de participation aux élections locales en %
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Auteur

Maître de conférences en droit public Université François-Rabelais de Tours (GERCIE)

© Presses universitaires François-Rabelais, 2005

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