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Les collectivités territoriales et l’intégration européenne

 | 
Nicole Lerousseau
, 
Jean Rossetto

Intégration européenne : de l’Europe aux collectivités territoriales

La subsidiarité dans les constitutions des États membres de l’Union européenne : l’exemple de l’Allemagne et de la France

Jean rossetto

Texte intégral

1L’intitulé de cette communication exige une mise au point préalable qui permettra de mieux en saisir l’objet exact. Son propos va précisément porter sur le rôle que joue le principe de subsidiarité, tel qu’entendu en droit communautaire, à l’égard des collectivités régionales ou locales, et ceci à la lumière des dispositions constitutionnelles nationales. Il s’agit, autrement dit, de s’interroger sur les relations entre ce principe et la structure constitutionnelle des États membres sous l’angle des collectivités infra étatiques qui les composent.

  • 1 Voir à ce propos l’article 5 du traité de Communauté européenne.
  • 2 Plus particulièrement l’Encyclique « Quadragesimo anno » du pape Pie XI en 1931.

2Cette précision étant fournie, on rappellera brièvement la signification du principe de subsidiarité qui a fait une entrée remarquée dans le traité de Maastricht en 1992 en sa qualité de mécanisme régulateur de l’exercice des compétences respectives de la Communauté européenne et des États membres1 ; inspiré de la doctrine sociale de l’église2, le principe vise, en cas de compétences partagées entre la Communauté et ses États membres, à n’admettre l’exercice de la compétence communautaire que si l’action envisagée ne peut être réalisée de manière suffisante par les États membres, étant précisé qu’elle peut alors mieux l’être au niveau communautaire.

  • 3 À ce sujet, Voir J.-P. Jacqué, « Droit institutionnel de l’Union européenne », Dalloz, 2ième Ed., (...)

3Le recours à ce principe s’inscrit dans un contexte particulier qui est celui du début des années quatre-vingt-dix, à l’heure du passage au grand marché intérieur. Dans l’esprit de beaucoup, il a pour but de contrecarrer le mouvement apparemment irrésistible d’extension des compétences communautaires lié à cet événement ; du principe, on espère en effet qu’il sera de nature à juguler « la furie réglementaire » de la Commission résultant de l’effet préhensif de l’instauration du grand marché3.

4Une certaine ambivalence s’attache néanmoins au principe de subsidiarité dans la mesure où il peut tout aussi bien conforter la compétence communautaire qu’en limiter la portée. Au moment de Maastricht, Français et Allemands avaient tendance à opter pour la première branche de l’alternative dans une perspective plutôt fédérale, tandis que Britanniques et Danois y voyaient le moyen de faire cesser les débordements de la compétence communautaire.

5Quoiqu’il en soit, et dès lors que le principe comporte une portée très générale qui peut concerner les collectivités infra étatiques — l’article premier du traité d’Union européenne ne parle-t-il pas de « décisions prises le plus près possible des citoyens » — quels effets le principe de subsidiarité peut-il avoir sur les collectivités régionales et locales des États membres ? Pour répondre à cette question, il convient de se tourner vers leurs constitutions nationales. On évoquera d’abord le cas de l’Allemagne, très attentive en la matière en raison de sa structure fédérale ; on abordera ensuite celui de la France où les progrès de la décentralisation donnent à la question une dimension désormais plus prégnante ; on n’omettra pas enfin de signaler que le projet de traité constitutionnel européen renouvelle les données du problème en prenant en compte les collectivités étatiques dans l’application du principe de subsidiarité.

I – LE CAS DE L’ALLEMAGNE

  • 4 Le principe ne sera introduit qu’en 1992 à l’occasion du débat sur la ratification du traité de Ma (...)

6Bien que contrairement à une idée reçue la Constitution de la République fédérale ne fasse pas expressément mention du principe de subsidiarité avant le traité de Maastricht4, il n’en demeure pas moins que l’Allemagne est alors demandeuse à ce sujet pour plusieurs raisons. En premier lieu parce que l’article 72 de la loi Fondamentale s’y réfère implicitement à propos des compétences concurrentes entre le Bund et les Länder ; en second lieu parce qu’elle est favorable, lors de la conclusion du traité de Maastricht, à une évolution fédérale de la construction européenne dans laquelle le principe occuperait une place de choix ; en troisième lieu surtout, parce que les Länder le considèrent comme un dispositif capable d’enrayer l’extension des compétences communautaires à leur détriment. Leur détermination est très ferme à cet égard car ils entendent tirer argument du principe de subsidiarité pour faire valoir qu’ils disposent, en tant que collectivités infra étatiques, des moyens adéquats pour atteindre des objectifs qui ne seraient pas mieux réalisés au niveau communautaire. Dans ces conditions, il est naturel que les Länder aient joué un rôle considérable en vue d’introduire dans les traités européens le principe de subsidiarité ; de la même manière, ils ont œuvré pour que le projet de traité établissant une Constitution européenne renforce et précise la portée de ce principe.

  • 5 À ce propos, Voir D. Hank, « Le jugement de la Cour constitutionnelle fédérale allemande sur la co (...)

7On remarquera cependant que le principe de subsidiarité est désormais reçu en droit constitutionnel allemand. La révision de la Loi fondamentale intervenue en 1992 a en effet introduit un nouvel article 23, dit « article Europe », qui l’intègre dans le texte constitutionnel de manière cette fois explicite ; d’autre part, la Cour constitutionnelle de Karlsruhe l’analyse dans son arrêt du 10 octobre 1993 relatif au traité de Maastricht5 comme un élément positif de ce texte car il constitue à ses yeux un frein à l’extension de la compétence communautaire. On assiste de la sorte à un mouvement de réception du principe dans le droit constitutionnel national, qui n’est d’ailleurs pas propre à l’Allemagne, puisque le Portugal a également révisé sa Constitution pour y inscrire le principe de subsidiarité au moment de la ratification du traité de Maastricht. Son article 7 alinéa 6 évoque ainsi le respect du principe de subsidiarité s’agissant de « l’exercice en commun des pouvoirs nécessaires à la construction de l’Union européenne ».

8C’est dire que le principe de subsidiarité édicté en droit communautaire tend à se diffuser dans les constitutions nationales. Ce mouvement est tout à fait logique si l’on considère que ces dernières ont généralement adopté une démarche décentralisatrice — y compris au Royaume Uni — qui fait émerger une Europe infra étatique dont il importe de préserver les compétences, non seulement au regard de l’État national, mais aussi à l’égard de l’Union européenne. Dans ces conditions, qu’en est-il du cas de la France ?

II – LE CAS DE LA FRANCE

  • 6 Loi constitutionnelle n°2003-276, JORF du 29/03/2003.
  • 7 La décision de Conseil constitutionnel n° 2004-496 DC du 10/06/2004 peut être invoquée à ce sujet (...)

9En ce qui la concerne, la révision constitutionnelle du 28 mars 20036 consacre implicitement la reconnaissance du principe de subsidiarité ; c’est ainsi que l’article 72 alinéa 2 de la Constitution dispose aujourd’hui : « Les collectivités territoriales ont vocation à prendre les décisions pour l’ensemble des compétences qui peuvent le mieux être mises en œuvre à leur échelon ». A partir de là, une première constatation s’impose selon laquelle le principe de subsidiarité a donc bien pénétré le droit constitutionnel français, à l’instar de ce qui se passe dans d’autres États de l’Union européenne. Mais cette première observation doit immédiatement être nuancée du fait que l’article en question semble bien n’avoir qu’une portée interne, en ce qu’il s’applique essentiellement aux relations entre l’État et les collectivités territoriales. Rien n’interdit cependant d’imaginer qu’il pourrait servir de point d’appui afin d’assurer la protection des compétences des collectivités locales françaises vis-à-vis de l’Union européenne7.

  • 8 On peut en effet y lire qu’il « est nécessaire enfin, pour mieux distinguer les missions exercées (...)
  • 9 Elle dispose ainsi que la politique nationale d’aménagement et de développement durable du territo (...)
  • 10 À ce propos, Voir F. Chaltiel, « Le principe de subsidiarité dix ans après le traité de Maastricht (...)

10On ne saurait davantage oublier que le droit français n’ignore plus depuis quelques années la dimension européenne du principe de subsidiarité. On en veut pour preuve la rédaction de la circulaire du Premier ministre en date du 26/07/1995 relative à la préparation et à la mise œuvre de la Réforme de l’État et des services publics8, ou bien encore l’article premier de la loi du 25/06/1999 portant sur l’aménagement du territoire9. Malgré cela, on se doit néanmoins de rappeler que le principe de subsidiarité avait fait son apparition en France bien avant sa proclamation dans le traité de Maastricht. Le rapport Guichard « Vivre ensemble » s’y référait dès 1976 en vue de parvenir à un partage plus clair des compétences entre l’État et les collectivités locales tandis que Michel Giraud, rapporteur au Sénat du texte qui allait devenir la loi de décentralisation du 2/03/1982, y faisait clairement allusion10.

11Il convient enfin de signaler que la France a souvent exprimé une certaine méfiance à rencontre du principe de subsidiarité tel qu’énoncé à l’article 5 du traité de Communauté européenne. C’est ainsi qu’elle a de longue date souhaité qu’il s’accompagne d’un contrôle politique rigoureux de préférence au contrôle juridictionnel confié à la Cour de Luxembourg ; pour ce faire, elle a plaidé au moment de la conclusion du traité de Maastricht pour la mise en place d’une « chambre de la subsidiarité» composée de représentants des parlements nationaux qui aurait pour mission de se prononcer sur les propositions d’actes communautaires susceptibles d’enfreindre le principe. D’autre part, si l’inscription du principe de subsidiarité dans la Constitution a bien été envisagé lors de la révision de 1992 relative au traité de Maastricht, cette éventualité s’inscrivait dans une perspective nettement défensive ; les amendements déposés en ce sens visaient en effet à conférer au Conseil constitutionnel la faculté de contrôler les actes communautaires qui violeraient la constitution et le principe de subsidiarité.

  • 11 Il figure dans la décision n° 97-394 DC du 31/12/1997 relative à la constitutionnalité du traité d (...)

12Pour sa part, le Conseil constitutionnel ne fait guère confiance au principe communautaire de subsidiarité pour protéger la France de potentielles atteintes aux conditions essentielles d’exercice de la souveraineté nationale. Sur la base d’un considérant de principe, il a à deux reprises11 clairement fait valoir qu’il n’y voyait qu’une « fortification de papier » pour protéger l’ordre constitutionnel national. Il se distingue en cela de la Cour constitutionnelle allemande, sans doute plus sensible que lui à un principe qui participe en Allemagne à la régulation des compétences entre le Bund et les Länder.

13Reste que les préoccupations concernant le principe de subsidiarité que l’on observe dans les constitutions nationales se sont traduites par un élargissement de sa portée au bénéfice des collectivités infra étatiques dans le projet de traité établissant une Constitution pour l’Europe. On s’en persuadera aisément en évoquant les principales dispositions de ce texte qui portent la marque de cette évolution.

III – L’APPORT DU PROJET DE TRAITÉ ÉTABLISSANT UNE CONSTITUTION POUR L’EUROPE

14Le souci de reconnaître au principe une portée prenant en considération les collectivités infra étatiques s’est manifesté dès le traité d’Amsterdam de 1997. À l’instigation des gouvernements allemand, autrichien et belge, la déclaration n° 54 qui l’accompagne énonce ainsi qu’il « va de soi que l’action de la Communauté, conformément au principe de subsidiarité, concerne non seulement les États membres, mais aussi leurs entités dans la mesure où celles-ci disposent d’un pouvoir législatif qui leur est conféré par le droit constitutionnel national ». Cette mise au point n’intéresse alors que les seuls États dont la structure constitutionnelle est de nature fédérale ou consacre un régionalisme affirmé (cas de l’Italie par exemple).

15Le projet de traité constitutionnel va nettement plus loin puisqu’il confère au principe de subsidiarité une portée qui n’intéresse plus seulement les entités fédérées ou certaines collectivités régionales, mais toutes les collectivités régionales ou locales des États membres. Son article I-5 est parfaitement explicite à ce sujet qui déclare que « l’Union respecte l’identité nationale des États membres, inhérente à leurs structures fondamentales politiques et constitutionnelles, y compris en ce qui concerne l’autonomie locale et régionale ». Son article I-11, alinéa 3, reformule en conséquence la signification du principe (autrefois précisée à l’article 5 du traité de Communauté européenne) en rappelant que « l’Union intervient seulement si, et dans la mesure où, les objectifs de l’action envisagée ne peuvent être atteints de manière suffisante par les États membres, tant au niveau central qu’au niveau régional et local, mais peuvent l’être mieux, en raison des dimensions ou des effets de l’action envisagée, au niveau de l’Union ».

16Le projet de traité constitutionnel s’emploie par ailleurs à renforcer le contrôle de l’application du principe de subsidiarité, sans omettre de fournir aux collectivités locales des moyens de réagir de manière directe ou indirecte à des actes ou propositions d’actes qu’elles jugeraient contraires au principe. Tel est l’objet de son protocole n°2 relatif à « l’application des principes de subsidiarité et de proportionnalité ». On y relève que la Commission est tenue de procéder à des consultations tenant compte, « le cas échéant, de la dimension régionale et locale des actions envisagées » lorsqu’elle exerce son pouvoir de proposition. D’autre part, pèse sur elle à ce stade une obligation d’information directe (elle ne transite plus par les gouvernements des États membres) à l’égard des parlements nationaux, lesquels peuvent alors émettre un avis motivé à propos de sa proposition au regard de sa conformité avec le principe de subsidiarité ; ce faisant, les parlements nationaux sont invités à consulter, « le cas échéant, les parlements régionaux possédant des pouvoirs législatifs ».

17Le protocole en question instaure de surcroît un système généralement qualifié « d’alerte précoce » selon lequel un tiers des Parlements nationaux peut demander le réexamen d’une proposition d’acte en préparation au motif qu’il l’estimerait de nature à contrevenir au principe de subsidiarité ; celle-ci pourra être retirée, modifiée ou maintenue selon le cas. Quoiqu’il en soit, le protocole ajoute (article 8) que « la Cour de justice de l’Union européenne est compétente pour se prononcer sur les recours pour violation, par un acte législatif européen, du principe de subsidiarité formés… par un État membre ou transmis par celui-ci conformément à son ordre juridique au nom de son parlement national ou d’une chambre de celui-ci ». Lorsque que l’on sait que plusieurs États membres ont assuré la représentation de leurs entités fédérées, régionales ou locales, par l’intermédiaire d’une chambre parlementaire spécifique, on mesure la possibilité qui leur est indirectement offerte d’invoquer le principe de subsidiarité pour protéger leurs propres compétences. Dans le même ordre d’idées, l’article 8 du protocole indique que le Comité des régions est habilité à saisir lui-même la Cour s’agissant d’un acte législatif européen pour lequel la Constitution prévoit sa consultation ; c’est dire que, là encore, les collectivités infra étatiques disposent d’un moyen de faire respecter leurs prérogatives à l’endroit de l’Union européenne.

18Quels enseignements peut-on tirer de ces rapides observations ? Il apparaît en premier lieu qu’une incontestable convergence se dessine aujourd’hui autour du principe de subsidiarité dans sa dimension infra étatique. Ce dernier est désormais mis en scène sous cette forme aussi bien au plan de l’Union européenne que dans les constitutions nationales des États membres ; ce phénomène met de la sorte les structures constitutionnelles nationales en phase avec les développements d’une construction européenne soucieuse de privilégier les échelons décisionnels de proximité. À supposer que le projet de traité constitutionnel entre un jour en vigueur, il faut espérer dans cette perspective que la Cour de justice et les juridictions nationales (notamment constitutionnelles) s’efforceront de collaborer pour assurer une application harmonieuse du principe. Le risque existe en effet que cette évolution récente du principe de subsidiarité ne conduise, par une utilisation systématique des voies de droit nouvellement ouvertes pour en garantir le respect, à freiner la dynamique de la construction européenne. Loin de « l’élargissement furtif des compétences » dénoncé dans la déclaration de Laeken en 2001, on aboutirait alors à une contestation régulière des actions de l’Union européenne qui ne manquerait pas d’en ébranler la raison d’être.

Notes

1 Voir à ce propos l’article 5 du traité de Communauté européenne.

2 Plus particulièrement l’Encyclique « Quadragesimo anno » du pape Pie XI en 1931.

3 À ce sujet, Voir J.-P. Jacqué, « Droit institutionnel de l’Union européenne », Dalloz, 2ième Ed., 2003, p. 140.

4 Le principe ne sera introduit qu’en 1992 à l’occasion du débat sur la ratification du traité de Maastricht. Sur ce point, voir J. Schwarze, « Le principe de subsidiarité dans la perspective du droit constitutionnel allemand », RMCUE, 1993, p. 615.

5 À ce propos, Voir D. Hank, « Le jugement de la Cour constitutionnelle fédérale allemande sur la constitutionnalité du traité de Maastricht. Un nouveau chapitre des relations entre le droit communautaire et le droit national », RTDE, 1994, p. 391.

6 Loi constitutionnelle n°2003-276, JORF du 29/03/2003.

7 La décision de Conseil constitutionnel n° 2004-496 DC du 10/06/2004 peut être invoquée à ce sujet dans la mesure où elle envisage l’hypothèse qu’une « disposition expresse contraire de la Constitution » puisse faire obstacle à l’application d’une directive communautaire. Voir, par exemple, RDP, 2004, pp. 869-933.

8 On peut en effet y lire qu’il « est nécessaire enfin, pour mieux distinguer les missions exercées respectivement par l’union européenne et par l’État national, de donner une véritable consistance au principe de subsidiarité reconnu par le traité de l’union européenne… Dès maintenant, les différentes administrations doivent procéder au recensement des domaines dans lesquels le partage des attributions avec les institutions communautaires est susceptible d’engendrer des difficultés ou de rendre nécessaire des évolutions ». JORF, 28/07/1995, p. 11217.

9 Elle dispose ainsi que la politique nationale d’aménagement et de développement durable du territoire est « déterminée au niveau national par l’État, après consultation des partenaires intéressés, des régions ainsi que des départements… participe, dans le respect du principe de subsidiarité, à la construction européenne et est conduite par l’État et par les collectivités territoriales dans le respect des principes de décentralisation ». JORF, 29/06/1999.

10 À ce propos, Voir F. Chaltiel, « Le principe de subsidiarité dix ans après le traité de Maastricht », RMCUE, 2003, p. 365.

11 Il figure dans la décision n° 97-394 DC du 31/12/1997 relative à la constitutionnalité du traité d’Amsterdam (considérant 22) et s’énonce ainsi : « que, toutefois, la seule mise en œuvre de ce principe pourrait ne pas faire obstacle à ce que les transferts de compétence autorisés par le traité soumis à l’examen du Conseil constitutionnel revêtent une ampleur et interviennent selon des modalités telles que puissent être affectées les conditions essentielles d’exercice de la souveraineté nationale ». On le retrouve quasiment à l’identique au considérant 25 de la décision n°2004-505 DC relative au traité établissant une Constitution pour l’Europe.

Auteur

Professeur à l’Université François-Rabelais de Tours (GERCIE)

© Presses universitaires François-Rabelais, 2005

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