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La situation délibérative dans le débat public

 | 
Bernard Castagna
, 
Sylvain Gallais
, 
Pascal Ricaud
, 
et al.

Problèmes de mise en œuvre

Comment impliquer les citoyens dans la délibération publique : les Forums d’Intérêt National (NIF)

David Β. Patton

Texte intégral

1L’engagement des citoyens dans les débats de politique publique a connu maintes fluctuations aux États Unis, et aujourd’hui nous sommes dans un creux. Les deux formes principales d’activité politique des citoyens en ce début de 21e siècle, voter lors des diverses élections et appartenir à un groupe d’intérêt, n’impliquent que très minimalement le citoyen dans la discussion politique. Les campagnes législatives d’aujourd’hui nous montrent des candidats soucieux d’éviter les discussions sur les sujets politiques difficiles et, en conséquence, les gagnants ne se sentent aucune obligation à concrétiser les préférences de leur électorat. La représentation des citoyens au travers de groupes d’intérêt n’implique pas non plus tellement d’engagement des membres du groupe dans la discussion. En conclusion, la démocratie américaine ne reflète pas la vision d’Abraham Lincoln « d’un gouvernement du peuple, par le peuple et pour le peuple ».

2Les spécialistes de la démocratie Américaine ont fourni plusieurs explications de la réalité présente, décrite par certains comme une « déconnexion » entre citoyens et gouvernants. (Matthews) Les citoyens pensent que le système politique a fait l’objet d’une prise de pouvoir par des politiciens qui se servent eux-mêmes, par les intérêts des riches et par des bureaucrates indifférents. Du point de vue de dirigeants gouvernementaux, les citoyens ne s’intéressent qu’à eux-mêmes et sont incapables d’apporter quelque contribution utile que ce soit à la prise de décision publique. Ainsi, aucune partie ne voit aucun intérêt à impliquer l’autre partie, et la manière dont fonctionne actuellement la démocratie américaine est vue comme incontournable.

3Un autre phénomène a eu un effet négatif sur la démocratie américaine. Il s’agit de la légitimation de l’intérêt personnel comme motivation principale dans l’engagement politique. (Barber) Le concept du « bien public » est devenu quasiment absent du discours politique contemporain. Proche de cela, dans la politique américaine, on a vu apparaître le concept de « consumérisme ». On peut le voir dans l’emploi répété du terme « contribuable » a la place de citoyen dans la bouche de dirigeants gouvernementaux comme du public lui-même. « Les consommateurs politiques attendent des élus qu’ils fassent quelque chose pour eux. » (Briand, p. 60).

4Cette relation actuelle entre les citoyens et leurs gouvernants diffère spectaculairement de ce qui existait aux premiers temps de la démocratie américaine. Ainsi, dans les Réunions Publiques des villes (Town Meeting) de la Nouvelle Angleterre, il n’y avait aucun élu décidant à la place des citoyens. Les citoyens se réunissaient au besoin pour délibérer sur ce qu’il allait faire pour résoudre les problèmes de leur ville. C’est cette caractéristique américaine du citoyen de travailler directement sur les problèmes qui se posaient à eux qu’avait remarqué Alexis de Tocqueville durant son voyage en Amérique au 19e siècle. (de Tocqueville).

5Bien que le modèle des Town Meetings ne soit pas un modèle réalisable pour la démocratie du 21e siècle au niveau national, l’idée de l’engagement citoyen dans la décision publique a tous les niveaux de gouvernement est aussi essentielle aujourd’hui qu’elle l’eût été au 18e siècle. Le défi est de remettre en marche les moyens de réunir les citoyens et de les faire délibérer et de chercher un sens commun dans lequel aller pour résoudre les problèmes publics. Cette direction commune pourrait fournir la ligne directrice d’une politique publique qui serait ensuite précisée par les autorités en charge. Un système politique fondé sur l’engagement citoyen dans la délibération publique est une « démocratie délibérative ».

6Au début des années 1980, on mit en place aux USA un programme basé sur le concept de démocratie délibérative, les Forums d’Intérêt National (NIF). Le présent article décrit les NIF, analyse assez extensivement l’approche par la délibération publique, décrit l’application innovante de l’approche NIF par une commission publique à Colombus, Ohio, et conclut par une brève analyse de l’impact des NIF.

I. LES NIF : VUE D’ENSEMBLE

7Le nom de IF représente à la fois un programme coordonné par l’Institut des NIF et un réseau national non partisan d’organisations et d’universités qui sponsorisent les forums NIF et/ou conduisent des ateliers sur la méthode NIF. L’élément clé des NIF, le forum public local, « offre au citoyen l’occasion de se rassembler et de délibérer, de faire des choix avec les autres pour trouver des solutions aux questions difficiles, et de travailler à créer une opinion commune. » (NIF : An overview, p. 2)

8Le cadre de la discussion délibérative dans un forum NIF est donné dans un « livre des cas ». Chaque année, c’est trois livres ou plus qui sont publies, accompagnes d’une vidéo de 10-12 minutes offrant une vue générale du livre. Ces livres, régulièrement de 32 pages, traitent de problèmes sélectionnés l’année précédente par le réseau NIF. Des exemples récents sont : les relations inter-raciales, la violence chez les jeunes, le terrorisme et les soins de santé.

9La forme typique d’un forum NIF est un meeting de deux heures dirigé par un ou deux modérateurs parfaitement formés. Du fait que les forums sont par nature ouverts au public sans pré-inscription, le nombre de participants peut énormément varier (l’idéal est un groupe de 20-40). Les moments clés de la session sont l’établissement des règles de bases de la discussion, la présentation vidéo, la relation du problème à traiter avec la vie de tous les jours, la discussion délibérative et la réflexion conclusive centrée sur les points de consensus au sein du groupe, appelée par NIF « terrain d’action commun ». (For governors and moderators, p. 7-8)

10Les forums NIF sont réunis par des organisations très diverses : institutions d’enseignement, groupes associatifs, églises, bibliothèques et groupes spécifiques. Ils utilisent les forums NIF pour leur propre organisation ou pour la communauté plus généralement. À la suite d’un forum ou d’une série de forums sur le même sujet, ils produisent des rapports qui résument la discussion sur le forum et mettent en valeur les domaines sur lesquels les participants ont pu se mettre d’accord. Ces rapports sont adressés aux autorités élues appropriées ainsi qu’aux media locaux.

11Certaines universités du réseau proposent aussi des ateliers sur des aspects variés des programmes et des méthodes des NIF (Making Choices Together, p. 32-33). Les deux sujets qui sont le plus souvent proposés sont « La formation du modérateur » et « La formulation des problèmes pour la délibération publique ». L’Institut des NIF apporte son soutien à ces initiatives universitaires avec un financement de départ et un atelier annuel à Dayton pour les gens qui enseignent dans les ateliers ainsi sponsorisés.

II. COMMENT IDENTIFIER ET FORMULER LES PROBLÈMES : COMMENT EXPRIMER LES QUESTIONNEMENTS DU PUBLIC

12L’une des hypothèses des NIF les plus fondamentales est que le faible taux de participation des citoyens au débat de politique publique ne s’explique pas seulement par l’apathie du citoyen ou par une trop grande préoccupation pour ses affaires personnelles. La participation limitée des citoyens s’explique aussi par la réaction négative du public face à la manière dont les politiciens, les groupes d’intérêt et les experts « identifient » et « formulent » les problèmes.

13Les problèmes publics ne sont identifiés par aucun processus public ; ils le sont par les gens qui en ont le pouvoir et/ou l’autorité. Un exemple récent est la décision du Président Bush, juste après l’attaque du 11 septembre 2001, d’engager les USA dans une « guerre contre le terrorisme ». On aurait pu décrire cette situation de plusieurs façons. Mais le pouvoir d’identifier ou de nommer le problème explique combien le Président a profondément influencé la manière dont le public américain a vécu le problème. Comme l’a écrit David Matthews, « la manière dont un problème est formulé prédétermine le type de solution qu’on découvrira » (Matthews, p. 183).

14Les groupes d’intérêt ou de pression essaient aussi d’identifier les problèmes de manière telle que cela favorise leur cause et/ou démolisse la cause de groupes concurrents. Par contre, les experts définissent les questions publiques du point de vue de leur propre spécialité professionnelle, et la terminologie qu’ils utilisent est souvent inintelligible pour le public. Ainsi, que ce soient les élus, les intérêts établis ou les experts, la définition et la formulation des problèmes peut avoir pour effet de décourager les gens à s’engager dans le débat public. « Un grand écart sépare souvent la manière dont les problèmes sont présentés et la manière dont les gens en font l’expérience : en conséquence, ils ne font pas la relation avec ce qui leur tient à cœur. Alors ils ne participent pas. » (Matthews, p. 226)

15Pour attirer les gens dans un débat public, les NIF identifient et formulent les problèmes dans les « termes du public lui-même » (Making Choices Together, p. 11-12). Le point de départ est une étude complète des inquiétudes du public au sujet du problème largement circonscrit. On fait cela grâce à un scanning des sources publiques disponibles et au moyen d’interviews des citoyens. L’information obtenue est alors révisée et un problème définissable est identifié.

16Le processus de formulation revient ensuite sur les questionnements du public et cherche à isoler des grappes de questions qui reflètent une valeur sous jacente ou une croyance. (Un exemple d’une valeur/croyance souvent rencontrée dans les débats sur la politique publique aux États Unis concerne l’intervention a minima du gouvernement). Le défi consiste à regrouper les questionnements du public sur le problème spécifique en 3 ou 4 grappes, chacune fondée sur une valeur ou une croyance donnée. On donne ensuite à ces grappes un titre descriptif, accompagné des options politiques appelées « approches ».

17La nécessité de disposer de trois ou quatre approches apparaît à première vue arbitraire mais cela représente une condition préalable pour alimenter une délibération au sein d’un forum public. Si on présente un problème qui n’offre que deux approches, la discussion qui en découle tend rapidement a devenir conflictuelle, les gens prennant parti plutôt que de garder l’esprit ouvert. Et le problème avec cinq approches ou plus est que les gens ne peuvent pas facilement passer des unes aux autres.

18On devra noter que les NIF ont eu tendance à s’intéresser surtout aux problèmes les moins transactionnels qui se posent aux États Unis. Ces problèmes conviennent particulièrement au processus NIF pour trois raisons : d’abord, le public les connaît bien, deuxièmement, leur persistance montre que les dirigeants gouvernementaux n’ont pas réussi à identifier de manière adéquate les questions sous-jacentes et, troisièmement, il est bien souvent nécessaire que l’action gouvernementale soit complétée par une action individuelle ou de groupe. Les forums NIF représentent pour les citoyens le moyen idéal de penser de manière innovante pour s’attaquer à des problèmes de cette sorte au niveau de la société. (Patton & Blaine, p. 3 & 4)

III. LE CONCEPT ET LA PRATIQUE DE LA DÉLIBÉRATION PUBLIQUE

19Définir et formuler un problème public n’est pas un but en soit ; c’est une pré condition du débat public sur des problèmes, c’est la caractéristique centrale de la démocratie délibérative. Mais que signifie en fait « délibération » dans ce contexte ? David Matthews définit la délibération ainsi : « Ce n’est ni une argumentation partisane, dans laquelle des parties opposées essaient de gagner, ni une conversation informelle conduite avec civilité.

20C’est un moyen de faire des choix difficiles sur des desseins et des décisions fondamentaux ». (Matthews, p. 223)

21Michael Briand définit la délibération d’une manière semblable « [c’est] consciencieusement peser toutes les considérations – ce que croient les gens et qui les motive, les raisons sous-jacentes, et les valeurs – qui sous-tendent les différents points de vue des gens relativement au sujet d’intérêt public que vous discutez. » (Briand p. 126). Cette définition révèle le point clé de la délibération publique, à savoir, la reconnaissance explicite du fait que les valeurs et les convictions doivent être portées au grand jour et plutôt qu’être censurées. La délibération publique ne se limite pas à un discours sur les faits.

22Daniel Yankelovich, qui partage le même point de vue, s’est récemment penché sur le terme « dialogue », qu’il définit simplement comme « la recherche d’une compréhension mutuelle ». Il s’intéresse à la capacité qu’a le dialogue de « transformer un conflit en coopération ». Le dialogue s’oppose à diverses formes de conversation, en particulier au débat. Ce qui est généralement vrai pour les auteurs américains est que le débat est entendu comme une conversation dont le but est de l’emporter par l’argumentation. Yankelovich choisit de ne pas utiliser le terme « délibération », qu’il décrit comme « une forme de pensée et de réflexion pouvant prendre place en n’importe quel type de conversation ». (Yankelovich, p. 37)

23Ainsi, et bien que le but des forums NIF soit la délibération publique, il est intéressant de décrire la conversation qui naît dans un forum comme un « dialogue délibératif ». Ce terme met en avant le fait que dans un forum public où les gens possèdent une compréhension limitée ou conflictuelle du problème dont ils parlent, les participants passent sans cesse du dialogue à la délibération. En d’autres termes, parce qu’elle s’efforce d’atteindre un accord sur la ligne de conduite à arrêter, la conversation améliore la compréhension mutuelle.

24Bien que la formulation du problème publique représente une condition préalable, c’est la structure et la méthode de la facilitation ou modération du forum public qui déterminera si naît effectivement une délibération. La section qui ouvre le forum est appelée « enjeu personnel », et elle construit la scène de la délibération. Elle est essentiellement conçue comme la chance donnée aux gens qui se sont impliqués dans le problème de relater leur « histoire ». Cette section « enjeu personnel » permet aussi aux gens de voir que, si le sujet peut leur sembler quelque peu abstrait, il possède un impact personnel sur d’autres. Finalement, cette section permet aux participants de savoir que le modérateur ne censurera pas les commentaires des gens, mais qu’il consacrera du temps à faire avancer le forum.

25Le rôle du modérateur dans la discussion délibérative qui s’ensuit est cruciale pour le succès du forum. Bien que le rôle de la modération est de mettre les participants suffisamment à l’aise afin qu’ils puissent commenter directement les positions prises par chacun, il est rare qu’un forum commence par cela. Normalement, le modérateur doit d’abord créer une atmosphère de confiance et de respect entre les participants et, de manière secondaire, encadrer le questionnement sur les commentaires, dans le respect de chacun, et plus spécialement sur ceux qui sont empreints de la plus grande certitude. Certaines personnes montrent une prédisposition naturelle pour ce faire, mais la plupart doivent se former dans des ateliers de modération des NIF avant d’acquérir cet art.

26Les observations faites pendant des forums NIF menés par des modérateurs volontaires ont confirmé l’importance à accorder à la formation des modérateurs. « Les gens qui ont modéré [ou facilité] d’autres types de discussions mais qui ne perçoivent pas clairement en quoi la délibération est différente peuvent utiliser des techniques qui bloquent la délibération – comme par exemple faire un exposé sur le problème. » (Making Choices, p. 26). D’autres modérateurs, notamment ceux dont le premier souci est de s’assurer qu’aucun sentiment personnel n’est offensé, ont tendance à se retrouver avec un forum qui se caractérise par un flot de commentaires personnels et très peu de délibération.

27Une autre condition nécessaire à une délibération réussie est la présence dans la salle de tout un éventail d’opinions et de convictions semblables à celles observables dans l’opinion publique. Etant donné la nature volontaire d’un forum délibératif, ceci n’arrive pratiquement jamais. Par conséquent, il incombe au modérateur de jouer « l’avocat du diable », et d’introduire dans la discussion les points de vue connus qui ne sont pas représentés parmi les participants du forum en cours. Le modérateur a aussi une autre tâche qui est de s’assurer que les participants soient conscients des conséquences des positions qu’ils expriment. Il n’est pas toujours évident pour les gens qu’une solution qui semble bonne à court terme puisse présenter une forte probabilité de poser problème à long terme.

28Et, pour terminer, le but d’un forum délibératif n’est ni d’obtenir un consensus ni d’arriver à un compromis. « Consensus » signifie accord général sur ce qui devrait être fait. Un tel résultat est fondamentalement impossible à réaliser dans un groupe de gens relativement inconnus les uns des autres, avec des opinions divergentes, sur un laps de temps de deux heures, sur un sujet public complexe. D’un autre coté, le « compromis » décrit un résultat issu d’une négociation dans laquelle les parties prenantes ont pu obtenir quelque chose de ce qu’elles désiraient obtenir dans la solution finale. Ceci n’est pas non plus le but d’une discussion au sein d’un groupe diversifié de citoyens sur un sujet public complexe.

29Ainsi, pour les NIF, « l’objectif de la délibération n’est ni un accord ni un compromis, mais plutôt un sens général des intentions et de la direction à prendre nettement circonscrites par des limites. » (Mathews, p. 239). Cette direction générale est appelée « terrain commun d’action ». Une autre manière de concevoir ce terrain commun d’action est de le voir comme le lieu où les positions individuelles conflictuelles peuvent se rencontrer sur des points communs. La découverte de ce terrain commun d’action n’est pas chose aisée dans un climat politique dans lequel les gens croient que leur rôle dans le discours public est de démontrer combien les positions de leurs adversaires manquent de sérieux.

IV. COMMENT UTILISER LA DÉLIBÉRATION PUBLIQUE POUR FORMULER DES RECOMMANDATIONS SUR DES PROBLÈMES DE CHOIX TECHNIQUES : LE PROJET CLEAR

30En 1999, le Département de la Santé de Colombus, Ohio, a lancé un projet novateur destiné à formuler des recommandations sur les stratégies permettant de réduire le « smog » au dessus de Colombus pendant les chaudes journées d’été. Sur plusieurs points ce projet était unique :

  1. Il était proactive, cherchant à faire formuler des recommandations par les citoyens eux-mêmes avant que les services gouvernementaux locaux ne le leur demande,
  2. Il était conduit par un comité de direction comprenant des groupes opposés de parties prenantes qui s’étaient obligés initialement à prendre en compte l’apport des citoyens,
  3. La forme principale de l’apport des citoyens fut de participer aux forums publics organisés selon les méthodes des NIF,
  4. Le public devait délibérer avec une compréhension très réduite des questions scientifiques/techniques.

31Le premier problème que le sous-comité chargé de conduire l’apport des citoyens [profanes] a eu à résoudre a été d’intituler et de formuler le problème de manière à ce que les citoyens soient impliqués dans une question technique dont quasiment personne n’avait entendu parler avant. 11 fut décidé que la manière d’opérer était de cibler le fait que tous autant que nous sommes nous respirons l’air, et de ne pas affubler le problème d’un nom scientifique comme « niveau zéro de taux d’ozone » Par conséquent, le livret présentant le problème fut intitulé « L’air que nous respirons : diverses approches pour réduire le smog dans l’Ohio Central » (Projet CLEAR, p. 33).

32En vertu du processus de formulation décrit ci-dessus, le comité chargé de l’apport du public définit le problème selon les quatre approches suivantes :

  1. « Normes rigoureuses, totalement respectées »
  2. « Motivations et investissements »
  3. « Action volontaire »
  4. « Attendons et observons »

33Ces approches représentent des manières d’aborder le problème du smog fondées sur quatre sortes de valeurs différentes. La première met l’accent sur le besoin d’une réglementation gouvernementale afin de contrôler les sources du problème du smog. La seconde part de l’idée qu’il est préférable d’utiliser des moyens incitatifs pour réduire le smog. La quatrième reflète la conviction assez partagée que le problème n’est pas assez sérieux actuellement pour exiger que l’on prenne des initiatives.

34Quand le livret a été prêt, le comité pilote organisa 21 forums à travers l’Ohio central. Il furent facilités chacun par deux modérateurs bien formés. La première partie de ces forums fut dédiée à l’éducation des gens sur le sujet d’un niveau zéro d’ozone et à leur expliquer le processus chimique qui produit l’ozone. Puis une discussion délibérative s’en suivit sur les quatre approches.

35Un rapport détaillé sur les résultats du forum fut préparé par le comité directeur du projet. Outre la description détaillant tout l’ensemble des commentaires particuliers, le rapport tentait de capter le « terrain commun » de la manière suivante : « En règle générale, nous n’aimons pas beaucoup que le gouvernement entre dans notre vie. Ainsi nous préférerions que l’on essaie d’abord avec un système d’incitations et de stratégies volontaires. Mais si on peut prouver que certaines réglementations puissent avoir un impact notable, nous voulons bien finalement choisir cette solution. » (Project CLEAR, p. 6)

36Les rapports en provenance de tous les forums de citoyens et des divers comités techniques furent révisés par le Comité Pilote pour qu’il prépare ses recommandations finales. La principale difficulté fut de mélanger les deux sources d’information afin d’établir des recommandations qui à la fois pourraient influencer la solution du problème et être acceptées par le public. Dans la réunion finale du Comité Pilote, plusieurs membres annoncèrent qu’ils n’auraient pas été d’accord avec certaines des recommandations finales s’ils n’avaient pas donné auparavant leur accord pour centrer leurs efforts sur le produit final des forums délibératifs. Pour le projet CLEAR, le produit final de la délibération citoyenne est devenu un moyen porteur pour atteindre un accord des parties prenantes a priori adverses.

V. L’IMPACT DES NIF

37Les forums NIF ont fait l’objet de maintes études dans les presque 20 années de l’histoire du programme (Making Choices, p. 14-17). Les impacts les plus largement documentés des forums rapporte le changement opéré dans la manière de penser des participants. Alors que certains rapportent qu’ils ont changé de point de vue immédiatement après le forum de discussion, beaucoup rapportent qu’ils y ont réfléchi après coup. Ils racontent qu’ils ont acquis une meilleure compréhension du problème, que leurs propres intérêts se sont élargis. Ils disent qu’ils comprennent mieux pourquoi des gens qui ne partagent pas leurs opinions puissent penser ainsi.

38Une seconde catégorie de résultats sur les forums parle de l’engagement civique. Les gens pensent que le forum est une expérience qui les investit d’un certain pouvoir. Ils ont acquis une nouvelle assurance et pensent qu’ils peuvent comprendre des problèmes complexes et émettre des jugements raisonnables sur ces problèmes. En même temps, ils commencent à comprendre que les autorités ne peuvent traiter d’un problème si le public refuse de s’impliquer.

39Un résumé de cette recherche menée par l’Institut des Forums d’Intérêt National conclut : « les études indiquent que la délibération publique fait la différence. Non seulement elle change la manière dont les individus comprennent un problème, mais aussi la manière dont les gens se parlent, et cela améliore la capacité de la communauté à traiter de problèmes, d’inquiétudes et de questions. » (For Convenors and Moderators, p. 19)

40Finalement, bien que les NIF aient été conçus à l’origine comme un moyen pour développer l’engagement des citoyens dans la prise de décision publique, ils sont apparus au fil des ans comme étant aussi capables de représenter une approche utilisable au niveau de la communauté par des groupes cherchant des moyens nouveaux et meilleurs pur traiter des problèmes locaux. L’étude du cas du projet CLEAR ci-dessus démontre le potentiel et en même temps confirme la possibilité d’utiliser l’approche NIF pour traiter de problèmes de politique scientifique ou technique.

Bibliographie

BIBLIOGRAPHIE

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Auteur

Associate Professor, The Ohio State University – Columbus, Ohio

© Presses universitaires François-Rabelais, 2004

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