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La situation délibérative dans le débat public

 | 
Bernard Castagna
, 
Sylvain Gallais
, 
Pascal Ricaud
, 
et al.

Problèmes de mise en œuvre

« Préparer » et « réparer » le débat public. Quel apprentissage chez les maîtres d’ouvrage pour quelle gouvernance environnementale ?

Louis Simard

Texte intégral

I. INTRODUCTION

1Qu’il s’agisse d’implanter une autoroute, un aéroport, un site de gestion des déchets, une méga-porcherie, un barrage hydroélectrique, une usine de produits chimiques ou une ligne de TGV, aujourd’hui, les grands projets rencontrent une opposition systématique. Après les 30 glorieuses, prend progressivement fin le consensus social autour des projets d’infrastructures (Fourniau, 2001a). La légitimité démocratique des élus et l’expertise des scientifiques, deux ressources du discours et de l’action politique (Bachir, 1999 ; Gallon et al., 2001) ne suffisent plus pour décider. Ce phénomène est depuis une quinzaine d’années au cœur de l’actualité et agit comme un moteur de l’évolution de l’action publique.

  • 1 Pour une étude de la montée progressive du référentiel de la concertation en France voir M. Ollivie (...)

2Différents dispositifs encadrent la conduite des projets. Information, consultation, concertation, délibération, négociation et suivi sont aujourd’hui des notions incontournables au cœur du processus décisionnel. Réunissant autour de la même table élus, experts, citoyens, associatifs et maîtres d’ouvrage, les nouveaux dispositifs et lieux de concertation1 entendent éviter ou limiter les conflits à la source en misant sur un partage et une co-construction de l’information, une harmonisation des intérêts et la recherche du consensus en misant sur une reconnaissance symétrique des multiples interlocuteurs. La tendance observée est donc à :

« l’institutionnalisation progressive des formes de délibérations élargies et spécifiques [...] et à la reformulation de pratiques anciennes de troc territorial mais sous une forme de plus en plus explicite qui contribue à politiser les enjeux. » (Jobert, 1998, p.80)

3Aux aménagements administratifs innovants s’ajoutent les efforts notables des maîtres d’ouvrage qui dorénavant ne peuvent plus passer en force en comptant sur l’appui inconditionnel de l’État. Aujourd’hui, les maîtres d’ouvrage revoient leurs manières de faire en développant des pratiques qui se veulent plus respectueuses de l’environnement, plus ouvertes aux populations locales et à leurs préoccupations et négocient directement avec certains groupes. Pourtant, cet ensemble de mesures actuelles et en développement ne semblent pas réduire ou maîtriser les oppositions.

II. DÉLIBÉRER POUR RENDRE PLUS GOUVERNABLE ?

4La complexité des contextes d’action en raison des l’hétérogénéité des acteurs et des territoires, des interactions croissantes, du croisement des niveaux local, national et international, de la présence des médias de masse, des mouvements d’opinions et des groupes de pressions sont des éléments qui expliqueraient le problème en question, dans un contexte où L’État n’apparaît plus comme le seul garant de l’intérêt général bien qu’il demeure un acteur important (Le Galès, 1995).

« Dans les régimes d’action publique antérieurs, la définition de l’intérêt général était dans les mains de l’État, que celui l’impose ou la négocie. Dans le régime pragmatique actuel, la définition de l’intérêt général lui échappe puisqu’il n’y a plus d’acteur central des politiques publiques. » (Rui et al., 2001, p. 24).

  • 2 Pour une étude complète de la montée progressive du référentiel de la concertation en France voir M (...)
  • 3 Comme le précise B. Jobert (1995), les premiers dispositifs peuvent être assimilés au « forum », en (...)

5Se présentant comme plus flexible, adapté, pluraliste et efficace, un nouveau cadre d’action se confirme. Celui-ci repose sur la notion polysémique de concertation2 et privilégie différents dispositifs axés sur délibération et la négociation3. La concertation serait dorénavant le « référentiel » de l’action publique (Muller et Jobert, 1987 ; Ruegg, 1992 ; Lorrain 1993, Duran, 1993 ; Thoenig et Duran, 1996 ; Faure et al., 1995 ; Bachir, 1999 ; Blondiaux, 2001 ; Papadopoulos, 2001 ; Ollivier-Trigalo et Piechaczyk, 2001).

6La « gouvernance environnementale », modèle plus « concerté » donc, insistant davantage sur la dimension procédurale de la décision que sur sa dimension substantive se développe (Ollivier-Trigalo et Piechaczyk, 2001). Ces dernières années, émergent ou se formalisent différents lieux reliés aux décisions publiques qui se caractérisent, entre autres, par l’accentuation de la dimension délibérative de la décision ; Bachir, 1999). Il est de plus en plus affirmé que la consultation et la délibération sont aujourd’hui un passage obligé de la décision et de l’action publique. C’est le cas plus particulièrement dans le domaine de l’aménagement et de l’environnement.

7Le développement d’espaces de délibération au sein des processus décisionnels renvoie à la démocratie discursive de J. Habermas, (Blondiaux, 2002 ; Petts, 2001) qui correspond à une situation où la volonté générale résulte de l’accord sur le meilleur argument, après que tous les arguments se sont exprimés (Manin, 1985) pour régler une question sociale controversée de façon rationnelle, c’est-à-dire dans l’intérêt commun des personnes concernées (Rui et al., 2001). La délibération apparaît ainsi comme une « méthode permettant de déterminer les véritables valeurs collectives et de choisir les meilleurs moyens d’appliquer ces valeurs » (Majone, 1994, p. 588 ; Papadopoulos, 2000 ; Blondiaux, 2002 ; Chambat et Fourniau, 2001).

8L’insertion de mécanismes délibératifs au sein des processus décisionnels permettraient de rééquilibrer les rapports de force entre les groupes en décrétant un principe d’équivalence ou de symétrie entre les acteurs (Fourniau, 2001b) dans le but de développer un langage commun et de produire de l’information nouvelle (Blondiaux, 2002 ; Petts, 2001). La délibération devient ainsi le fondement de la légitimité de la décision (Blondiaux, 2002) et permettrait davantage de tendre vers l’intérêt commun. Cependant, bien que l’existence du débat public transforme le processus décisionnel, il ne demeure qu’une étape de celui-ci (Rui et al., 2001).

  • 4 Les projets français étudiés sont antérieurs à la mise en oeuvre de la Commission nationale du déba (...)

9Comment ces dispositifs délibératifs s’incarnent dans les processus décisionnels et quels sont leurs effets sur la gouvernance environnementale et l’action publique en général ? Si les travaux sur la gouvernance et la délibération ont le mérite de rétablir la dimension coopérative de l’action publique (Papadopoulos, 2001), ceci se fait au détriment de sa dimension « agonistique ». Rendre l’étude de la « gouvernance » plus incarnée implique aussi d’accorder la place qu’ils méritent dans l’analyse aux rapports de force et à la dimension structurellement « antagoniste » de la coopération (Papadopoulos, 2001). À travers l’étude de quatre conduites de projets de ligne de transport d’électricité à très haute tension en France et au Québec, des procédures de consultation et de délibération qu’elles impliquent (enquête publique en France4 et audience publique au Québec) cet article propose une analyse de la mise en œuvre de la gouvernance environnementale à l’échelle des projets et du point de vue des maîtres d’ouvrage. Notre contribution se préoccupe donc des conditions, des règles et des institutions de la délibération, au sens de B. Manin (2002) et veut ainsi aller au-delà des mérites normatifs de l’idéal délibératif.

Procédure en France

10L’enquête publique, de nature très technique et juridique, d’une durée habituellement de 30 jours, sous la responsabilité du préfet et conduite par un commissaire enquêteur nommé par le Tribunal administratif est l’élément central de la procédure. En amont le maître d’ouvrage mène une concertation auprès des services de l’État et des maires sur la base d’un dossier de justification technico-économique. En aval, il fait le démarchage des maires et des propriétaires. Le commissaire enquêteur rend un avis justifié après avoir pris connaissance des observations inscrites par les citoyens dans des registres ou transmises oralement sur le projet et le dossier (étude d’impact) déposé par le maître d’ouvrage. Par la suite, sous recommandation du préfet, le ministre de l’Industrie déclare ou non l’ouvrage d’utilité publique (D.U.P.).

Procédure au Québec

11L’audience publique, sous l’égide d’un commissaire du Bureau d’audience publique sur l’environnement (BAPE) mandaté par le ministre de l’Environnement suite à une requête (citoyens ou organismes) se déroule en deux étapes (information et présentation et dépôts des mémoires). Le commissaire du BAPE rend un avis suite à l’audience réalisée sur la base de l’étude d’impact du maître d’ouvrage et par la suite, le Conseil des ministres adoptera ou non un décret. Parallèlement, le ministère de l’Environnement produira une analyse environnementale qui recommandera ou non le décret. De nature administrative et communicationnelle, elle est précédée par une étape de concertation menée par le maître d’ouvrage auprès des services de l’État et des maires. En aval, il fait le démarchage des maires et des propriétaires.

III. RÉSULTATS DE MISE EN OEUVRE : IL ÉTAIT QUATRE FOIS UNE LIGNE THT

12L’énergie, avec le transport terrestre, sont les secteurs d’activités à l’origine de la majorité des grands projets d’infrastructures. Le secteur énergétique implique des choix structurants importants à l’échelle territoriale et nationale et donne lieu à des débats majeurs. Le transport de l’électricité et les lignes TUT rencontrent depuis le début des années 1990, en France comme au Québec, une opposition systématique. Aujourd’hui, pour les maîtres d’ouvrage, construire une ligne THT représente un défi de taille à l’heure de l’ouverture des marchés. Ainsi, la possibilité d’interconnecter les territoires par de nouveaux ouvrages s’avère cruciale. Comme l’affirmait un cadre de la Mission Europe d’EDF (Taccoen, 1992) :

« Dans l’avenir, il est certain que l’intensité des échanges (inter-européens) dépendra, non d’éventuelles mesures de libéralisation venant de Bruxelles, mais bel et bien de la possibilité de construction de nouvelles lignes à haute tension face aux défenseurs de l’environnement. »

Démarche et méthode

13La recherche réalisée dans le cadre d’une thèse de doctorat (Simard, 2003a) repose sur la comparaison de quatre études de cas de lignes THT en milieu urbain et rural au Québec et en France. En plus de l’analyse documentaire (revues de presse, des documents administratifs corporatifs, associatifs liés de près ou de loin aux projets, rapports d’experts, études d’impacts, rapports d’enquêtes publiques et d’audiences publiques, protocoles, ententes, programmes, lois, règlements, circulaires, rapports, avis, correspondances, etc.), près de 170 entretiens semi-directifs ont été réalisés auprès d’agents des deux maîtres d’ouvrage, de militants associatifs, de citoyens, de riverains, de propriétaires agricoles, d’élus locaux, régionaux et nationaux, de journalistes, de consultants, d’agents de l’administration communale, départementale, régionale et nationale et de commissaires, tous impliqués dans les projets étudiés ou le transport de l’électricité. La forte politisation des projets et leur longue durée nous a obligé à les étudier a posteriori afin de pouvoir rendre compte de l’ensemble de l’histoire et de l’enchaînement des logiques d’action que porte chacun des projets.

14L’analyse transversale des projets de lignes THT laisse voir de très fortes convergences dans les logiques d’action à l’œuvre. L’étude longitudinale de chacun des projets peut être découpée en trois tranches, essentiellement chronologiques, en amont, pendant et en aval de la consultation publique.

1) Information, consultation et concertation : préparation d’un conflit en devenir

15En vue de se préparer à un conflit potentiel, les maîtres d’ouvrage accumulent de l’information, anticipent et tentent de prévoir le déroulement du projet en organisant, en amont des procédures de participation publique, des rencontres pour « enrôler » les acteurs identifiés comme pertinents. Alliée naturelle bien que vigilante, la tutelle gouvernementale apparaît dépassée au plan technico-économique pour exercer un réel contrôle sur la justification des projets alors que les autres services publics sollicités pour avis hésitent par crainte des représailles politiques ou ont peine à participer pleinement à cette première tranche chronologique des projets par manque de ressources. Bien qu’approchés également à cette étape, les élus du niveau supérieur restent en retrait, préférant ne pas s’immiscer dans des conflits qui se déploieront davantage à l’échelle locale. Dès lors, se construisent des alliances et débutent des négociations entre les maîtres d’ouvrage et les maires, ces derniers néanmoins hésitant à prendre position trop rapidement (Lascoumes et Le Bourhis, 1998). Dans les cas québécois, en raison du caractère davantage public des éventuelles délibérations (audiences publiques), les négociations avec les représentants agricoles et les maires sont plus intenses et se traduisent par des changements dans les tracés ou des dépassements dans les compensations prévues par les différentes ententes cadres.

2) Confrontation et consultation publique : opportunité et épreuve

  • 5 De manière très juridique, un manque à la procédure peut faire l’objet d’un recours au Tribunal adm (...)
  • 6 De nature plus administrative, les audiences publiques font moins l’objet de recours juridiques. Le (...)

16La seconde tranche des projets se caractérise par l’entrée en scène des opposants avec la tenue des enquêtes publiques en France et des audiences publiques au Québec. Fruit d’une opposition ponctuelle ou épisode d’une histoire militante plus vaste, la contestation des projets de lignes THT s’organise autour d’arguments et d’actions multiples. Substantives ou processuelles, les raisons de s’opposer aux projets se succèdent au gré de l’évolution de la politisation produite par les différents types d’actions déployées par les groupes de citoyens, riverains et défenseurs de l’environnement. Le dialogue et la négociation apparaissant souvent impossibles à ce stade. Les enquêtes (France) et les audiences publiques (Québec) sont un mauvais moment à passer pour les maîtres d’ouvrage qui mettent alors en place des actions spécifiques en vue de garder la main ou de renverser la vapeur. La consultation publique française, qui laisse peu de place à la délibération propose un défi à caractère technique et juridique qui consiste à « fliquer » l’enquête publique pour éviter le vice de forme5. Au Québec, plus près du débat public, l’audience publique incite plutôt le maître d’ouvrage à « vendre le projet » en remplissant une mission à caractère plus communicationnel6. Pour les opposants, cette phase crée un momentum pour la mobilisation, et les associations vont jusqu’à lui donner des allures de référendum. Les enquêtes et les audiences publiques sont des exercices exigeants et les opposants ont peu de ressources pour y participer. Par ailleurs, les pressions et les contraintes diverses que subissent les commissaires responsables (Gariépy, 1997), leurs origines professionnelles dans le cas français (Piechaczyk, 1998) et l’aspect consultatif des procédures, limitent la portée de celles-ci.

3) De la post consultation à l’issue des projets : démarchages, négociations et blocages

17La dernière tranche est constituée des différentes négociations menées par les maîtres d’ouvrage, de l’avis de la commission jusqu’à la fin du projet d’abord avec les maires et ensuite avec les propriétaires terriens. Aujourd’hui, l’obtention d’un accord minimal avec les élus locaux est une quasi-condition à la déclaration d’utilité publique (France) ou au décret (Québec). Le passage en force (de Paris ou de Québec) se conçoit difficilement. Des accords sont donc négociés à la pièce avec les maires, dans une première phase, avec les propriétaires dans une seconde phase. L’expérience des maîtres d’ouvrage leur permet de déployer des tactiques et des stratégies afin de restreindre l’escalade des compensations, de contenir l’opposition et d’éviter les blocages. Malgré cela, on observe de nombreux dépassements des cadres conventionnels établis pour fixer les compensations et, parfois, des modes de négociations atypiques débordent le cadre même des projets (Simard, 2003b). Graduellement, l’opposition diminue et la mobilisation s’effrite, notamment en raison du manque de ressources des opposants. Dans certains cas, une ultime négociation « chirurgicale » et atypique permet d’isoler les derniers récalcitrants et d’éviter le blocage même si elle laisse des marques à l’échelle du territoire.

IV. LES OPPORTUNITÉS D’APPRENTISSAGE

18Il existe plusieurs dispositions qui favorisent le développement et la mise en valeur des apprentissages individuels et collectifs au sein des entreprises. Nous avons répartis ces dispositions ou mécanismes propices à l’apprentissage en quatre catégories.

19Premièrement, le choix des responsables d’une dimension du projet ou d’une partie des procédures peut se faire en fonction des expériences qu’ils ont, d’une connaissance du territoire et de ses réseaux ce qui favorise la valorisation des expériences. Deuxièmement, les maîtres d’ouvrage ont opté pour une gestion de type « équipe-projet » multidisciplinaire dans laquelle se retrouvent des membres des différentes filières spécialisées de l’entreprise (communication, droit, environnement, ingénierie, planification, etc.) afin de partager des expériences différentes et de multiplier les perspectives pour la prise de décisions (March et al., 1991, Carley, 1992 ; Jolivet, 1998 ; Gariépy, 1989, 1991). Cette gestion permet aussi de rendre imputable un nombre très restreint d’acteurs et ainsi de « personnaliser » certaines tâches et responsabilités. Troisièmement, lors de la conduite d’un projet, des rencontres sont organisées avec les membres d’anciennes équipes-projet afin qu’ils partagent leur expérience avec ceux de l’équipe-projet. La visualisation des bandes vidéo d’anciennes audiences publiques, la lecture des rapports qui font le bilan des projets font partie des activités visant la mise en valeur de l’expérience. Les entreprises comptent donc sur plusieurs éléments de système d’apprentissage au sens de C. Argyris et D. A. Schôn (1978). Enfin, il y a l’expérience d’un tiers semblable (apprentissage par imitation) (Levitt et March, 1988). À partir des relations entre organisations, et notamment par le biais des consultants qui peuvent agir comme un pont entre celles-ci, des savoirs et des savoir-faire sont « copiés » ou transposés d’une organisation à l’autre.

20Les phénomènes d’apprentissage peuvent prendre trois formes spécifiques. En s’inspirant du schéma du cycle de l’apprentissage proposé par J. G. March et J. P. Olsen (1991), nous avons retenu trois types de produits d’apprentissage.

Figure 1 – Schéma cycle de l’apprentissage

Figure 1 – Schéma cycle de l’apprentissage

1) Attitudes individuelles

  • 7 Par exemple, mentionnons pour EDF, l’échec de Cazaril-Laragon, ligne THT annulée par le Premier min (...)

21L’apprentissage peut se traduire par une transformation des attitudes générales des acteurs. Un premier changement d’attitude venant de l’expérience est la disposition générale à rechercher l’accord des acteurs « pertinents » (Gaudin, 1999) concernés par le projet. L’idée générale qui veut que les projets ne puissent plus passer par la force ou l’autorité hiérarchique, à partir essentiellement de Paris ou de Québec, semble être partagée par la plupart des acteurs. Cette modification renvoie souvent à des événements importants qui ont marqué l’imaginaire des membres de l’entreprise7. Il s’agit dorénavant d’atteindre un minimum de consensus local, notamment avec les maires et les propriétaires. Un deuxième exemple est celui de la quête de prévisibilité. Pour la très grande majorité des acteurs existe une disposition à l’anticipation. En d’autres termes, la participation à la mise en discussion des projets doit se faire avec une grande vigilance et toujours en tentant de réduire l’incertitude. Il n’y a pas de place pour l’improvisation et la surprise. Ainsi, le niveau de préparation des acteurs est très élevé.

2) Tactiques et stratégies

  • 8 Les tactiques correspondent à des actions restreintes ou à un procédé simple pour atteindre un obje (...)
  • 9 Dans le cas du Québec, un foyer d’apprentissage organisationnel fort important est lié aux préparat (...)
  • 10 Ces tactiques et ces stratégies comme des routines renvoient à des « modèles d’interactions qui rep (...)

22Deuxièmement, l’apprentissage peut prendre la forme de tactiques et de stratégies éprouvées8. Issues d’expériences antérieures, des manières de faire sont reprises lors de nouveaux projets et des débats publics. Plus ou moins formalisées, ces tactiques et stratégies se sont modifiées dans le temps en fonction des succès et des échecs remportés par les acteurs et les équipes-projet. Un premier exemple est celui de l’accompagnement des membres de l’équipe-projet par des acteurs « alliés », connus ou en bons termes avec les acteurs à rencontrer, notamment les maires. Il peut s’agir d’un collègue responsable de la distribution ou à la retraite (ancien maire) ou encore d’un responsable du bureau d’études. Le principe est de « faire passer » le projet par un interlocuteur crédible et respecté par l’acteur sollicité. Avec le temps, les acteurs ont appris à miser sur la maîtrise du réseau territorial et les acteurs qui peuvent leur en donner l’accès. Un deuxième exemple est la tactique de l’« usure » qui consiste coûte que coûte à entretenir le lien avec les acteurs pertinents. Les différentes expériences des équipes-projets ont mené à ce constat qu’il ne faut jamais couper la relation avec un maire, un élu ou un acteur régional important et à ne consentir que progressivement aux demandes des acteurs. Multiplier les rencontres, proposer des alternatives et poursuivre le dialogue sont des exemples d’actions représentatives à cet égard et qui peuvent créer un épuisement ou une lassitude des acteurs et ainsi favoriser l’atteinte d’un accord. Une stratégie de communication s’est aussi largement construite sur la base de l’expérience des maîtres d’ouvrages. De la plaquette d’information au sondage sur le projet, en passant par les n° « vert » ou « 1-800 » pour informer, les conférences de presse, et les sites web, etc., toute une série d’actions de communication sont menées auprès des différentes catégories d’acteurs pour éviter que ceux-ci se braquent contre le projet9. Pour sa part, la stratégie dite « chirurgicale » de négociation des compensations avec les maires mais surtout lors du démarchage des propriétaires consiste à débuter par les acteurs les moins réticents pour graduellement isoler les poches de résistance et ensuite leur appliquer un traitement sortant radicalement des cadres de compensations prévus et qu’ils ne pourront pas refuser10.

3) Outils et structures

  • 11 Parmi ceux-ci, mentionnons le Protocole sur l’insertion des lignes THT dans l’environnement en Fran (...)

23Troisièmement, l’apprentissage collectif se traduit par des outils et des structures plus permanents et qui s’avèrent pertinents pour faciliter la conduite des projets et le discussion publique. Comme c’est le cas pour les tactiques et les stratégies, ces produits de l’apprentissage cherchent essentiellement à stabiliser le jeu entre les maîtres d’ouvrage et certaines catégories d’acteurs pour le rendre plus prévisible. Les maîtres d’ouvrage participent ou mettent en œuvre de leur propre chef des ententes, des programmes, des politiques ou des protocoles (Labatt et Maclaren, 1998 ; Lascoumes et Valluy 1996 ; Valluy, 1998) qui visent entre autres à établir à long terme et de manière continue de meilleures relations avec certains acteurs du territoire (maires et propriétaires) notamment via la compensation (Jobert, 1998, Cowell, 2000 ; Gariépy, 1989, 1991 ; Simard, 2003b)11. Ainsi il est fréquent que ces acteurs soient absents de la discussion publique car, en amont, ils auront convenu des arrangements avec les maîtres d’ouvrage dans le cadre de ces ententes. À l’échelle des structures, les maîtres d’ouvrages ont tendance à se « territorialiser » pour devenir davantage des partenaires du développement régional et local. Il s’agit de faire des projets d’infrastructures, souvent indésirables, une activité des entreprises parmi d’autres sur le territoire. Les structures régionales de concertation créées permettent de dresser l’éventail des possibilités d’action et des projets et de convenir des initiatives qui pourraient être profitables aux acteurs invités à y participer (Nourry et Nahon, 1997). Ces outils, résultats des expériences et de l’accumulation des échecs et des succès, cherchent, entre autres, à faciliter l’étape de la discussion publique.

24La multiplication des expériences et la capacité de créer de nombreux produits diversifiés d’apprentissage permet aux maîtres d’ouvrages d’améliorer l’efficacité de la conduite de leurs projets en la rendant plus prévisible dans un contexte qui demeure néanmoins fort turbulent et jamais totalement prévisible.

V. PRÉPARER ET RÉPARER LE DÉBAT PUBLIC

25Lorsque l’on regroupe l’ensemble des apprentissages réalisés par les entreprises, une constante se dessine : la prévisibilité. Il se dégage de l’ensemble des produits de l’apprentissage une recherche de stabilité, de standardisation et de transmissibilité d’un projet à l’autre afin de les faire accepter des acteurs les plus susceptibles de compliquer la conduite des projets. En fait, il s’agit de rendre prévisibles les autres acteurs et l’ensemble du déroulement du projet tout en demeurant imprévisible face aux autres. L’apprentissage est au cœur de ce jeu dans lequel le débat public est perçu comme une source importante d’imprévisibilité, une épreuve pour certains ou une opportunité pour d’autres. Des acteurs apprennent plus que d’autres et mêmes si des acteurs en relation apprennent réciproquement, il demeure un rapport de force à l’avantage des maîtres d’ouvrages. L’apprentissage dans la conduite des projets renvoie à des situations de contrôle de l’imprévisibilité ou de la prévisibilité recherchée des autres acteurs.

  • 12 V. Catherin (2000) précise qu’accepter ouvertement de débattre du projet signifie souvent pour les (...)

26Nous observons que plus le débat public est formalisé de manière légale ou administrative, plus en amont de celui-ci la négociation avec les acteurs les plus « pertinents » est poussée par les maîtres d’ouvrage. La forma-lisation du caractère public ou l’ouverture de ces exercices à un vaste nombre d’acteurs a pour effet d’augmenter l’imprévisibilité de la conduite des projets12. Ce sont la les principales caractéristiques qui différencient la situation en France et celle du Québec. Les arguments, les questions et les échanges qui ont lieu de manière publique dans le cadre du débat au Québec ont un potentiel plus fort d’imprévisibilité sur la trajectoire du projet autant par leur contenu que par les alliances entre acteurs qu’ils peuvent susciter que dans le cas français. En conséquence, les maîtres d’ouvrage veilleront à mieux prévoir le développement et éventuellement l’issu de ceux-ci en menant des exercices de concertation et de négociation, en amont dans le premier cas et en aval dans le second, avec les acteurs dont l’accord ou la neutralité est essentiel. La mise en œuvre d’actes publics conventionnels, ententes, Protocole ou Programme est une illustration de ce phénomène. Ces exercices à l’extérieur de l’instance délibérative sont menés comme nous l’avons déjà indiqué en tête-à-tête avec les maires, les grands élus, les représentants agricoles et les propriétaires. Ils renvoient ainsi davantage à l’arène qu’au forum de B. Jobert (1995) et sont difficilement compatibles avec les critères d’organisations du débat public qui sont notamment selon M. Callon et al. (2001) : 1) l’intensité de la collaboration entre les différents acteurs concernés par les projets ; 2) nombre et à la diversité des groupes d’acteurs impliqués ; 3) degré de sérieux des prises de parole et le degré de continuité de ces dernières. Bref, la négociation semble substituer la délibération.

27La procédure est source d’imprévisibilité. Comme toute règle ou structure, n’enferme jamais complètement les acteurs dans une conduite prévisible et ne peut jamais parvenir à imposer une situation d’égalité parfaite entre ceux-ci. Se construisent alors des jeux autour des incertitudes de cette procédure, comme des alliances entre les acteurs, les compétences que certains d’entre eux peuvent mobiliser et l’avis que rendra la commission. Les acteurs envisagent ainsi cette phase essentiellement de manière stratégique. Dans le cas des procédures que nous avons étudiées, des acteurs cherchent à éviter cet exercice de mise en débat public. Ils préfèrent parfois l’entretien et le développement d’espaces privés où se négocient à la pièce des accords ou des ententes bilatérales entre certains acteurs tout en orientant au mieux le déroulement des enquêtes et des audiences publiques.

VI. CONCLUSION

28En définitive, les procédures ou les mécanismes formels qui prévoient la participation des acteurs aux décisions ne peuvent être abordés en faisant l’économie de la dimension politique et plus précisément de la notion de pouvoir dans l’analyse. Comme le rappelle E. Friedberg,

« l’interaction humaine [même dans les contextes d’action très structurés] est aussi et toujours politique, c’est-à-dire met en branle tous les phénomènes qu’on associe habituellement à l’action dans le champ du politique. [...] Affirmer cela ne signifie pas que l’on réduise l’interaction humaine à la dimension politique. Simplement, s’il est évident que l’interaction humaine ne peut être réduite à cette dimension, il est non moins évident que l’on n’a pas davantage le droit de l’exclure de l’analyse, sous peine de tomber dans un angélisme complètement irréaliste. » (Friedberg, 1993, p. 16-17).

29C’est la dimension instrumentale du pouvoir qui importe ici comme dimension normale de la coopération entre les individus. Il s’agit plutôt de reconnaître le caractère inégal des échanges dans une procédure ou un système d’action et que les préférences des uns ne soient pas nécessairement les préférences des autres et peuvent parfois être contradictoires. Dès lors, comme le souligne E. Friedberg (1993, p. 256), le problème devient la mobilisation des ressources de chacun pour chercher à influencer la conduites des autres, « à exercer du pouvoir les uns sur les autres ».

30On peut ainsi adresser la même remarque et mise en garde aux travaux qui tendent à négliger l’importance du caractère conflictuel et la place de la notion de pouvoir à M. Callon et al. (2001) que celle que E. Friedberg (1993) adressait à L. Boltanski et L. Thévenot (1991) et à la sociologie de la critique quand au moment moment de « mise à l’épreuve et d’épuration » ou d’une situation où des individus sont invités à se mettre d’accord qui présente des acteurs sans stratégie et sans intérêts comme s’ils avaient tous le même désir ou la même nécessité qu’une situation soit épurée et qu’un compromis soit trouvé. Or, comme le souligne E. Friedberg (1993, p. 261),

« si l’on accepte pas cette prémisse, la nécessité d’épurer la situation n’est pas évidente et soulève une double question quant à l’intérêt des acteurs : d’une part, celui à aller à l’épreuve, c’est-à-dire à lever l’incertitude sur les états de "grandeurs" des divers "participants" et, d’autre part, celui à épurer la situation, c’est-à-dire à se mettre d’accord sur le mode d’épuration et donc sur le monde dans lequel il convient de se situer. »

31Nous devons ainsi concevoir que les acteurs n’ont pas spontanément des intérêts convergents et ne cherchent pas nécessairement à atteindre un consensus ou un compromis avec l’ensemble des acteurs intéressés ou concernés par un projet en affirmant le caractère politique de cet exercice et mettre au centre de celui-ci les stratégies et les intérêts des acteurs, bref la notion de pouvoir comme principal moyen de saisir les dynamiques d’action qui se développent et permettent de comprendre la conduite des projets. Il s’agit, en d’autres termes, de prendre en compte le déséquilibre des ressources et les limites de ce que peut « imposer » la procédure ou les effets qui peuvent découler de celle-ci.

32Le secteur de l’environnement a été l’objet des premières applications d’une gouvernance par la concertation de l’action publique. Le débat et la négociation, la pluralité des acteurs, la place des procédures et la recherche du consensus qui caractérisent la gouvernance (Blondiaux, 2002) véhiculent cette idée.

33L’étude de la mise en œuvre de la conduite des projet du point de vue des maîtres d’ouvrage montre qu’il s’établit une négociation, non pas avec l’ensemble des acteurs se sentant concernés par les projets, mais essentiellement avec ceux dont il sera « nécessaire » d’obtenir un accord (Papadopoulos, 2000). Il se produit un « filtrage » qui donne à certains acteurs et pas à d’autres le statut d’interlocuteur « valable » (Gaudin, 1999) et en partie « privilégie les groupes organisés au détriment des intérêts atomisés » (Djouldem, 1997) et à éviter le débat public ou du moins à le vider d’une part importante de son contenu.

34Pour rendre compte de la complexité de la conduite des projets, les notions de pouvoir et de rapport de force doivent être mobilisées car elles sont au cœur des dynamiques d’action et notamment en raison du développement en parallèle de la délibération d’outils de négociation et de compensation (APC) qui se doivent d’être étudiés.

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Notes

1 Pour une étude de la montée progressive du référentiel de la concertation en France voir M. Ollivier-Trigalo et X. Piechaczyk (2001). Pour le Québec, voir M. Gauthier et L. Lepage (2003).

2 Pour une étude complète de la montée progressive du référentiel de la concertation en France voir M. Ollivier-Trigalo et X. Piechaczyk (2001). Piour le Québec, voir M. Gauthier et L. Lepage (2003).

3 Comme le précise B. Jobert (1995), les premiers dispositifs peuvent être assimilés au « forum », en lui attribuant un pouvoir de prise en compte. Les seconds dispositifs sont plutôt associés à une « arène » et doté d’un pouvoir d’ordonnancement des éléments constitutifs du conflit. Idéalement, ces deux espaces ne devraient pas empiéter l’un sur l’autre selon P. Chambat et J.-M. Fourniau (2001) car ils n’ont pas la même utilité dans la recherche d’accords.

4 Les projets français étudiés sont antérieurs à la mise en oeuvre de la Commission nationale du débat public (CNDP) crée par la Loi Barnier.

5 De manière très juridique, un manque à la procédure peut faire l’objet d’un recours au Tribunal administratif qui peut faire « casser » la D.U.P.

6 De nature plus administrative, les audiences publiques font moins l’objet de recours juridiques. Les effets médiatiques et politiques du débat public prennent une dimension plus stratégique.

7 Par exemple, mentionnons pour EDF, l’échec de Cazaril-Laragon, ligne THT annulée par le Premier ministre, en raison du désaccord important des maires et des représentants territoriaux. Au Québec, des événements semblables, le projet Grande-Baleine et la ligne RNDC (Gariépy, 1989, 1991) et la traversée sous-fluviale, ont eu le même effet.

8 Les tactiques correspondent à des actions restreintes ou à un procédé simple pour atteindre un objectif. Les stratégies sont plus élaborées et elles renvoient à une série d’actions.

9 Dans le cas du Québec, un foyer d’apprentissage organisationnel fort important est lié aux préparatifs des audiences publiques. L’on observe notamment un retour sur les audiences publiques antérieures sur vidéo, le recours à des professionnels externes en communication et l’organisation de simulations d’audiences publiques à l’interne avec l’appui d’experts (excommissaires et journalistes).

10 Ces tactiques et ces stratégies comme des routines renvoient à des « modèles d’interactions qui représentent des solutions efficaces à des problèmes particuliers » et des « séquences de modèles d’actions qui conduisent à la réalisation d’un but final » (Dosi, Teece et Winter, 1992 ; Egidi, 1993 ; Miner, 1992 ; Cohen et Bacdayan, 1996 ; Dubuisson. 1998 ; Reynaud, 1998).

11 Parmi ceux-ci, mentionnons le Protocole sur l’insertion des lignes THT dans l’environnement en France, la Politique de mise en valeur intégrée de l’environnement au Québec et les différentes ententes existantes entre les maîtres d’ouvrage et les propriétaires fonciers et les agriculteurs.

12 V. Catherin (2000) précise qu’accepter ouvertement de débattre du projet signifie souvent pour les aménageurs une critique implicite de leur travail, une baisse d’autonomie dans la conduite et un risque plus élevé d’abandon du projet.

Table des illustrations

Titre Figure 1 – Schéma cycle de l’apprentissage
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Auteur

Docteur en Sociologie. Chercheur à l’UQAM et au Centre de sociologie des organisations – CNRS – IEP Paris

© Presses universitaires François-Rabelais, 2004

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