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La situation délibérative dans le débat public

 | 
Bernard Castagna
, 
Sylvain Gallais
, 
Pascal Ricaud
, 
et al.

Problèmes de mise en œuvre

La « proximité » contre la démocratie ?

Alain Girod

Texte intégral

1La question des processus délibératifs se situe au cœur de la problématique de l’espace public telle que l’a élaborée Habermas dans la mesure où c’est bien la discussion publique et rationnelle des problèmes mis en débat dans le cadre du principe de publicité qui est censée permettre la constitution d’une « opinion publique » reflétant l’intérêt général et s’imposant comme telle aux gouvernants.

2Cette conception de l’espace public, sans doute idyllique, a tout de même le mérite de constituer une espèce d’idéal, tant sur le plan des principes démocratiques que sur le plan des capacités de l’être humain à dépasser ses intérêts particuliers, même s’il est nécessaire de revisiter le modèle habermassien de l’espace public et de sa subversion.

3Mais en même temps, on ne peut manquer de constater une désaffection de plus en plus grande des citoyens pour la res publico et pour la délibération, que ce soit en termes de participation aux élections, aux réunions publiques, aux enquêtes d’intérêt public, à toutes les formes traditionnelles de débat public.

4Cette coupure apparente entre le peuple et ses représentants, ce manque d’intérêt pour les systèmes classiques de légitimation démocratique, n’a pas manqué de provoquer diverses tentatives de « modernisation » des processus de délibération. On s’est mis à considérer que le problème était fondamentalement lié à l’éloignement des élus de leurs mandants, et à l’inadaptation ou à l’inexistence des structures destinées à favoriser la démocratie participative.

5C’est ainsi que, petit à petit, se sont développés toute une série de discours politiques et institutionnels sur la « proximité » considérée comme l’alpha et l’oméga de la politique, sur la « démocratie locale », sur la « consultation des habitants », censées permettre l’émergence d’une nouvelle citoyenneté. Une loi relative à la « démocratie de proximité » a même été promulguée le 28 février 2002.

6C’est, nous semble-t-il, dans la même logique que l’actuel premier ministre a initié une loi constitutionnelle dont l’objectif avoué est de mettre en œuvre une nouvelle étape de la décentralisation et de rapprocher les lieux de décision des citoyens. La « France d’en bas » et ses différents avatars sont aujourd’hui parés de toutes les vertus, et la politique semble devoir se réduire de plus en plus dans le temps et dans l’espace avec pour seuls horizons le quotidien et le quartier.

7Nous nous proposons donc, à partir de là, d’essayer de mieux comprendre les modifications structurelles des processus délibératifs et de réfléchir sur leurs conséquences en termes de qualité du débat public. Nous posons en effet l’hypothèse que la « démocratie de proximité » constitue sans doute une intention louable et légitime de rapprocher les représentants des représentés, une volonté - réelle ou feinte — de faciliter la délibération, mais qu’elle est porteuse de nombre de conséquences négatives. Ne risque-t-elle pas, d’une part, de remettre en cause la légitimité du politique, et, d’autre part, d’accentuer les effets pervers des relations entre les individus et l’État-providence, dans la droite ligne des analyses d’Habermas.

8Les discours et les pratiques que nous avons évoqués ci-dessus ne tendent-ils pas à réduire le champ réel de la délibération à des questions limitées au territoire du quartier ou aux services que le contribuable est en droit d’attendre des collectivités publiques. Cette espèce de coup de force visant à transformer l’espace public, qui est un lieu symbolique de débat, en un lieu géographique, en un territoire, nous semble lourd de conséquences, d’une part parce qu’il focalise l’espace public sur des approches privées ou semi privées (en ce sens qu’elles sont relatives non pas à l’intérêt général ou à des intérêts collectifs idéologiquement identifiés, mais à des intérêts individuels ou corporatistes), et d’autre part parce qu’il risque de délégitimer le politique et d’accélérer la crise de la démocratie représentative.

9Notre communication s’articulera donc autour de trois axes : d’une part une analyse de la genèse de la « démocratie de proximité » ; d’autre part un examen de la communication et des pratiques de « démocratie locale » de deux collectivités locales significatives (Villeurbanne et la Communauté Urbaine de Lyon) ; enfin une réflexion plus théorique sur les évolutions de l’espace public induites par la territorialisation croissante de l’action publique et, particulièrement des processus délibératifs.

I. GENÈSE DE LA « PROXIMITÉ »

10Pour comprendre la genèse des discours et des politiques publiques axées sur la « proximité », il est selon nous nécessaire d’en analyser les trois sources : d’une part, la « crise des banlieues » et la « politique de la ville » ; d’autre part, la « décentralisation » et la volonté de « déjacobiniser » la France ; enfin, la désaffection des citoyens pour la politique. Nous nous contenterons, dans le cadre du présent colloque, d’évoquer les deux dernières questions.

LA « DÉCENTRALISATION » : LE SACRE DU CITOYEN ?

11Une des sources essentielles de la « proximité » est selon nous à chercher du côté de la « décentralisation » dont la première étape fut initiée par le gouvernement de Pierre Mauroy avec la loi du 2 Mars 1982 relative aux « droits et libertés des communes, des départements et des régions ». Ce texte important posait le principe de la « libre administration » des collectivités locales et il supprimait la tutelle de l’État sur celles-ci. On peut penser que la logique de cette première loi de décentralisation, qui était revendiquée depuis longtemps par les élus locaux, a été aisément intériorisée par eux, mais aussi par les représentants de l’État. Il est donc compréhensible que de la « libre administration » des collectivités territoriales, on soit passé progressivement sinon à la « libre administration » des quartiers, au moins à une conception considérant au fond que le territoire le plus pertinent devait nécessairement être, dans une logique décentralisatrice poussée jusqu’à l’absurde, le plus proche des gens.

12Aujourd’hui, vingt ans après la première loi de décentralisation, tous les responsables politiques, toutes tendances confondues, en sont devenus de farouches partisans, y compris ceux qui, en 1982, s’y opposaient avec la dernière énergie.

13En témoigne la loi constitutionnelle relative à « l’organisation décentralisée de la République » ratifiée par le Congrès le 17 Mars 2003. Ce texte vise à « modifier profondément le cadre constitutionnel de l’action des collectivités territoriales », celles-ci étant appelées à « jouer un rôle essentiel pour moderniser notre pays, pour réformer ses structures administratives, pour rapprocher les services publics des citoyens et revivifier la vie démocratique ».

  • 1 Cf. A.J. Greimas et J. Courtes : Sémiotique. Dictionnaire raisonné de la théorie du langage. Hache (...)

14On peut tout d’abord remarquer que son « destinateur », pour reprendre la terminologie de Greimas et de Courtès1, son « actant » principal, est « les Français », le plus souvent dénommés « les citoyens », mais qui apparaissent dans le premier paragraphe sous la forme de « nos compatriotes », et, dans la suite du texte, de « nos concitoyens ». Cette référence récurrente aux « Français », aux « citoyens », si elle est courante dans le discours politique, est relativement rare dans le discours institutionnel, notamment dans les textes législatifs, qui sont généralement assez impersonnels et qui renvoient plutôt à des destinateurs symboliques comme « la France », « la République », « l’État », les « principes fondateurs », « l’Europe », « la liberté », etc.

15L’exorde de « l’exposé des motifs » de la loi constitutionnelle illustre assez bien ce que nous venons d’évoquer, on peut en effet lire : « La République s’est construite sur les principes fondateurs de l’indivisibilité du territoire et de l’égalité des citoyens devant la loi. Les Français y demeurent profondément attachés. L’idée selon laquelle ces principes exigeraient que l’on bride les initiatives locales appartient, en revanche, au passé. L’impuissance de l’État a souvent été mise en accusation. Nos compatriotes constatent que la centralisation n’empêche pas les inégalités et que les disparités territoriales sont grandissantes (...) ».

16On voit bien comment « Les Français » sont convoqués pour valider les « principes fondateurs » de la République, tandis que c’est l’opinion de « nos compatriotes » qui conduit à suggérer implicitement que « l’impuissance » de l’État, les « inégalités » et les « disparités territoriales » sont dues au fait que l’on a trop « bridé » les « initiatives locales », celles-ci devenant en quelque sorte la référence fondamentale de l’action politique.

17Un second élément de cette réforme constitutionnelle nous semble aller dans le sens de notre hypothèse : c’est que l’on peut y repérer de très nombreuses formules qui font référence, implicitement ou explicitement à la proximité, au local, à la consultation des citoyens. C’est ainsi, que le texte indique, par exemple : « Une République plus responsable doit équilibrer l’exigence de cohérence et le besoin de proximité » ; ou encore : « Quant aux collectivités territoriales, il convient de reconnaître leur capacité et leur autonomie de gestion, sous le contrôle du citoyen ». Un peu plus loin, sont évoquées « les économies souhaitées par nos concitoyens ». Enfin, l’exposé des motifs se conclut par un paragraphe relatif à une « République plus démocratique », identifiée comme une « République où les citoyens sont plus souvent consultés, notamment dans les débats locaux », la réforme constitutionnelle étant, elle, caractérisée comme « d’abord une réforme au service du citoyen ».

  • 2 Cf. notamment Pierre Rosanvallon : le sacre du citoyen, Gallimard, Paris, 1992.

18Cette espèce de sacralisation du citoyen2, cet éloge appuyé de la démocratie locale peuvent paraître a priori extrêmement séduisants. Ils posent néanmoins une série de problèmes que nous développerons ultérieurement.

DE LA CRISE DE LA DÉMOCRATIE REPRÉSENTATIVE À LA « DÉMOCRATIE DE PROXIMITÉ »

19Une autre source essentielle de cette émergence de la proximité se trouve probablement au carrefour de deux phénomènes essentiels : la crise de la démocratie représentative et la montée en puissance de « l’opinion publique » telle qu’elle est mesurée (ou construite) par les sondages d’opinion.

20Les taux d’abstention massifs que l’on a pu constater depuis les élections européennes de 1984 posent évidemment un problème majeur aux représentants du peuple. Ils ont donc tenté de trouver des solutions pour lutter contre cette crise de la démocratie représentative qui, symboliquement, les touche de plein fouet, dans la mesure où elle remet en cause leur légitimité institutionnelle.

21C’est dans cet effort que nous situons l’émergence du discours sur la proximité. Celui-ci présuppose en effet que la désaffection des Français pour la politique serait due au fait que les hommes politiques ne seraient pas assez « proches des gens » et seraient incapables de prendre en compte leurs problèmes. Ce présupposé tend à devenir depuis quelques années une espèce de doxa politique, médiatique et politologique, intériorisée par la classe politique elle-même, doxa que l’on va régulièrement retrouver, par exemple, dans les sondages d’opinion politique.

22Nous venons d’évoquer les sondages d’opinion et l’opinion publique. Il s’agit là, selon nous, du second phénomène - situé, au moins en apparence, dans le champ du processus démocratique - qui permet de comprendre pourquoi la notion de proximité tend à s’imposer. C’est que, avec la multiplication, depuis les années 1960, des sondages d’opinion, avec la référence constante des médias et du discours politique à « l’opinion publique », aux « gens », aux « Français », aux « citoyens », etc., cette notion, pourtant très contestable, « d’opinion publique » est devenue une espèce de référence incontournable, une forme de légitimation indispensable de tout discours et de toute action publique, et ce, d’autant plus que les électeurs boudent les urnes.

23Au-delà de cette logique sociale générale, il est intéressant d’analyser plus précisément comment la « démocratie de proximité » a été institutionnalisée par la loi du 27 Février 2002.

24Le texte évoque notamment une « exigence de proximité de plus en plus forte » qui « témoigne du souhait des Français de participer à la réflexion sur les décisions locales et à la définition des projets qui les concernent au quotidien ». C’est la commune qui est considérée comme « le lieu privilégié d’apprentissage et d’exercice de la démocratie », la « démocratie de proximité » ayant pour objet de favoriser « l’expression de la citoyenneté au niveau local ». Il s’agit donc de mieux associer « l’ensemble des citoyens aux décisions locales », de créer les conditions de la « participation des habitants au débat public », l’outil essentiel de cette participation étant les « conseils de quartier », dont la création est rendue obligatoire dans les communes de plus de 80 000 habitants « pour chacun des quartiers qui les constituent ». Les conseils de quartier sont définis comme des « instances consultatives » permettant d’associer élus, habitants et associations « pour traiter de toute question intéressant le quartier ». L’objectif général est de « mieux prendre en compte les questions de proximité », de « veiller à l’information des habitants et de favoriser leur implication dans la vie locale ». Il est enfin indiqué que « promouvoir la démocratie de proximité » implique « l’amélioration de l’accès aux services de proximité par la création de mairies annexes », rendues obligatoires dans les communes de plus de 100 000 habitants. Cette loi vise donc, en résumé, « l’amélioration effective de l’implication des habitants dans le processus de décision local ».

25Cette loi fonde sa légitimité interne sur les destinateurs que sont les « citoyens », les « Français », mais elle désigne souvent ceux-ci par des vocables qui ne renvoient plus à une appartenance générale, mais à une appartenance locale comme « habitants » ou à un caractère fonctionnel, « usagers » (en l’espèce, « usagers » des services municipaux).

26Parallèlement, il faut souligner que c’est bien la commune qui constitue le territoire de référence. Encore faut-il préciser que la commune elle-même, est considérée comme trop grande dès qu’elle atteint la taille de 80 000 habitants, puisque c’est le seuil au-delà duquel des « conseils de quartier » doivent obligatoirement être créés. C’est en réalité « le quartier » qui devient le lieu privilégié de la démocratie, à tel point que tout semble fait pour permettre aux « habitants » de ne jamais sortir de leur quartier, par exemple en créant des « mairies de quartier » offrant des « services de proximité » dans les grandes villes. On peut également remarquer que si l’horizon géographique est limité au quartier, l’horizon temporel s’arrête au « quotidien », puisqu’il s’agit d’associer les « habitants » à la « définition des projets qui les concernent au quotidien », cette notion du « quotidien », de « vie quotidienne », de « vie de tous les jours » devenant de plus en plus récurrente dans l’ensemble des discours politiques, notamment au niveau local.

27Il est enfin intéressant d’analyser la conception de la « démocratie de proximité » que sous-tend cette loi. Au-delà des déclarations d’intention et des formulations générales, il apparaît en effet que la « démocratie de proximité » repose sur trois éléments : les « conseils de quartier », l’information des habitants par les élus, et la mise en place dans les grandes villes de « mairies annexes » offrant des « services publics de proximité ».

28L’élément le plus important est évidemment la mise en place des « conseils de quartier ». Ces instances, qui rassemblent élus, habitants et associations, sont purement consultatives. Elles ont une compétence strictement limitée à « toute question intéressant le quartier » et la loi prend grand soin d’encadrer leur action dans la mesure où elle précise : « Les conseils de quartier ne sauraient constituer un organe concurrent du conseil municipal. Ils interviendront, de façon complémentaire, en amont du processus décisionnel ». Autrement dit, il est clair que les conseils de quartier, présidés par des élus, n’ont aucun pouvoir de décision et que leur rôle est essentiellement d’institutionnaliser et de réguler les rapports entre les élus et la population.

  • 3 Jürgen Habermas : L'espace public, Payot, Paris, 1978.

29La « démocratie de proximité », selon la loi du 27 Février 2002, repose également sur l’information des habitants par les élus. Cette « mission première » n’est évidemment pas négligeable dans la mesure où elle renvoie à la mise en œuvre du « principe de publicité » considéré par Jürgen Habermas comme une « dimension constitutive de la société bourgeoise »3. Et, en effet, l’information des citoyens est une condition indispensable au débat public. Mais ce souci louable de mieux informer les habitants n’a rien de très novateur, d’autant qu’il reste au niveau de la déclaration d’intention. On peut au surplus se demander si cette information, limitée aux questions de proximité et administrée par les seuls élus, peut avoir d’autre finalité que de justifier les décisions prises ou la pertinence des projets des communes.

30Enfin, le troisième pilier de la « démocratie de proximité » serait constitué, aux termes de la loi, par la mise à disposition des « usagers » de « services publics de proximité » dans les « mairies de quartier », et ce pour les villes de plus de 100 000 habitants. Certes, l’égal accès de tous les citoyens au service public constitue un des fondements de la République, et il peut être utile pour des personnes âgées ou handicapées de pouvoir en bénéficier sans trop se déplacer. Mais il n’est pas certain que la démocratie y gagne beaucoup, car l’exercice de celle-ci demande sans doute de voir un peu plus loin que le bout de son quartier.

II. VILLEURBANNE ET LE « GRAND LYON »

  • 4 Villeurbanne, qui jouxte la ville de Lyon, est située à l'est de celle-ci. Deuxième ville de l'agg (...)

31Comme nous l’avons déjà indiqué, cette loi relative à la « démocratie de proximité » entérine et institutionnalise des discours et des pratiques qui existent depuis déjà un certain nombre d’années, notamment dans l’agglomération lyonnaise, et plus précisément dans notre bonne ville de Villeurbanne4 qui a mis en place des conseils de quartier depuis 1995. Nous n’avons malheureusement pas la place, dans le cadre de cet article, d’analyser précisément la façon dont sont prises en compte les notions de « proximité » et de « démocratie locale » au niveau d’une commune comme Villeurbanne, plutôt en avance sur ces questions, et au niveau d’un organisme de coopération intercommunale comme la Communauté urbaine de Lyon, plus couramment dénommée « COURLY » ou « Grand Lyon », qui commencé à s’y intéresser depuis les élections de 2001.

32Disons simplement, pour ce qui concerne Villeurbanne, qu’il s’agit d’un territoire emblématique, à bien des égards, de ce que nous avons précédemment étudié en termes de décentralisation et de crise de la démocratie représentative. Villeurbanne apparaît en effet en même temps comme une ville-centre et comme une ville de banlieue. Ville-centre, elle dispose d’un centre-ville clairement identifié, d’équipements sportifs et culturels de haut niveau et d’une population appartenant pour une bonne part aux couches moyennes et supérieures. Ville de banlieue, notamment dans sa partie est, elle connaît aussi, dans certains quartiers périphériques, la « crise des banlieues », et elle accueille sur son sol un assez grand nombre de familles défavorisées, voire très défavorisées.

33De plus, Villeurbanne appartient à la catégorie des « grandes villes » puisqu’elle dépasse la masse critiques des 100 000 habitants. Et en même temps, elle a forgé son identité en cultivant sa différence avec sa grande voisine - Lyon - qui a failli l’annexer purement et simplement à deux reprises. Et par ailleurs, il se trouve que Villeurbanne, pour des raisons historiques et géographiques, est « naturellement » divisée en quartiers assez bien délimités. Il est donc assez naturel qu’une commune comme celle-ci soit demandeuse d’autonomie, de compétences nouvelles et qu’elle soit a priori favorable à la logique de proximité induite par les lois de décentralisation et notamment par celles de 1982.

34Villeurbanne, enfin, s’est trouvée frappée de plein fouet par la crise de la démocratie représentative que l’on connaît en France depuis le milieu des années 1980, avec des taux d’abstention massifs, particulièrement dans les quartiers périphériques et défavorisés, ceux précisément dans lesquels les réhabilitations, et toutes les actions de développement social des quartiers ont été les plus significatives. Pour ne prendre qu’un seul exemple récent, une élection cantonale partielle a été organisée en Octobre 2002 dans le canton sud, et le taux de participation n’a été que de 24 % au second tour, alors même que les principaux candidats avaient fondé leurs campagnes sur la « proximité », et ce aussi bien dans leurs discours que dans leurs pratiques. Et, au-delà des élections, on peut constater une désaffection pour la politique, ainsi d’ailleurs que pour la vie sociale en général, que ce soit en termes de militantisme, de participation aux réunions publiques, y compris celles organisées par la municipalité, ou d’implication dans des initiatives ou des projets d’intérêt général, ne serait-ce que les enquêtes publiques.

35Tout cela permet de mieux comprendre pourquoi la « proximité » et la « démocratie locale » constituent un axe majeur de la communication et des pratiques municipales, c’est ainsi qu’au-delà des conseils de quartier, les élus organisent à intervalles très réguliers des « visites de quartier » au cours desquelles ils rencontrent les habitants sur un itinéraire rendu public par voie de tracts ; de même des « permanences de quartier » ont lieu au moins un samedi matin par trimestre pour permettre aux gens de venir exposer leurs problèmes. Et la municipalité a même décidé d’aller plus loin encore, puisqu’elle a commandité un véritable sondage d’opinion, dans chaque quartier, doublé d’un questionnaire publié dans « Viva » de Février 2003, magazine municipal, pour mieux mesurer les attentes de la population. Le texte de présentation de cette enquête, également publié dans « Viva », nous semble assez illustratif du discours municipal : « Depuis 1995 et la mise en route progressive de la démocratie locale, les habitants de Villeurbanne sont régulièrement consultés dans les conseils de quartier, dans les réunions publiques que nous organisons, ou au cours des visites que leur font les élus, sur les projets propres à leur quartier. Loisirs, environnement, urbanisme, Villeurbanne avance, toujours à l’avant-garde, tout en protégeant cependant son identité, sa mémoire. L’équipe municipale met en place des actions dans tous ces domaines. Mais vous, qu’en pensez-vous ? »

36D’une façon générale, on constate que la « proximité », la « démocratie de proximité », constituent un axe majeur de la communication municipale, que ce soit dans le magazine « Viva », qui dispose d’ailleurs d’un supplément « quartiers », dans les affiches, sur le site internet, dans les discours du Maire et des élus Municipaux etc.

37Si Villeurbanne s’est investie dans la « démocratie de proximité » longtemps avant la loi du 27 Février 2002, on ne peut pas en dire autant de la Communauté Urbaine de Lyon qui, avant le renouvellement de 2001, ne s’en préoccupait pas du tout. Il est vrai que la problématique du « Grand Lyon » est toute différente de celle d’une commune. En effet, la Communauté Urbaine de Lyon n’est pas à proprement parler une « collectivité territoriale », puisqu’elle n’est pas reconnue comme telle par la constitution. Il s’agit en fait, juridiquement, d’un « établissement public de coopération intercommunale », doté d’une fiscalité propre, mais dont les dirigeants - les « conseillers communautaires » - ne sont pas élus au suffrage universel, puisqu’ils sont désignés par les conseils municipaux des communes membres. Il y a donc, dès le départ, un déficit de démocratie dans les structures intercommunales.

38Mais le paradoxe, c’est que ces structures peu démocratiques et peu responsables devant la population, exercent, par délégation des communes qui en sont membres, des compétences extrêmement importantes en matière d’urbanisme, de transports en commun, d’aménagement urbain, de développement économique, etc. Parmi celles-ci se trouvent notamment des « compétences de proximité », comme l’enlèvement des ordures ménagères, l’assainissement, la propreté, la voirie, etc. On se trouve donc face à une énorme « technostructure », avec des milliers d’agents, un budget annuel de plusieurs milliards d’Euros, des moyens techniques considérables, des compétences essentielles pour la vie quotidienne de tout un chacun, et en même temps avec des élus que personne n’identifie comme tels et avec des pratiques technocratiques qui se soucient comme d’une guigne des habitants et même, semble-t-il, des élus.

39Si, jusqu’en 2001, le thème de la proximité était totalement absent du discours du « Grand Lyon », il est aujourd’hui omniprésent aussi bien dans les propos du président Gérard Collomb, également maire de Lyon, que dans les supports de communication. C’est ainsi, pour ne prendre qu’un seul exemple, que le magazine de la Communauté Urbaine de Lyon, intitulé « Grand Lyon magazine » reprend sur la « une » de façon très visible, le slogan de la COURLY, « Voir grand, être proche ». Cette antithèse renvoie au paradoxe que nous évoquions ci-dessus et montre, de façon assez habile, comment le « Grand Lyon » essaie de conjuguer, dans sa communication, sa forte ambition de jouer un rôle majeur dans la Région, l’Europe et le monde - comme en témoignent les nombreux voyages du Président en Italie, en Espagne, en Chine, aux États-Unis, comme en atteste aussi l’accent mis sur les grands projets comme celui de « Lyon confluence » et son souci affiché de gérer l’agglomération en tenant le plus grand compte des demandes des habitants.

40Le dernier numéro de « Grand Lyon Magazine » est à cet égard très significatif. (Janvier-Février 2003). On peut en effet voir dans cette publication, y compris à la « une », les deux faces de Janus, à savoir d’une part le grand projet « Lyon Confluence » et d’autre part, le projet de « charte de la participation », le premier occupant l’essentiel de la « une », l’éditorial du Président et deux pages de texte, le second devant se contenter d’un appel de « une » et de trois-quarts de page. Mais il faut aussi noter que, dans l’éditorial du Président, dès le premier paragraphe, la proximité est présentée comme un des trois objectifs majeurs de la COURLY : « Améliorer la qualité de votre cadre de vie, être plus près de vos préoccupations et faire du Grand Lyon une métropole rayonnante, tels sont les objectifs que nous nous fixons (...) Le projet de Lyon Confluence qui vous est présenté dans ce numéro répond à cette triple exigence. Cette opération emblématique du développement de l’agglomération est un des projets majeurs d’aménagement de centre-ville en Europe ».

41Quant à la « charte de la participation », elle se fixe pour objectif de « développer une démocratie plus participative (...). Elle précisera les orientations et les principaux engagements du « Grand Lyon » pour une meilleure association des citoyens (...) ». Pour cela, la Communauté Urbaine s’engage par exemple à améliorer la diffusion de documents d’information sur son activité, à organiser des expositions sur ses projets dans les lieux publics et à ouvrir le dialogue sur ceux-ci. La participation s’incarnera également dans différents dispositifs ouverts aux associations : la « conférence d’agglomération de l’habitat », la commission consultative « Urbanisme et déplacements », le schéma de développement économique et la « commission consultative des services publics locaux ».

III. VERS UN NOUVEAU DÉCLIN DE L’ESPACE PUBLIC

42Après avoir analysé sommairement la genèse des notions de « proximité » et de « démocratie locale » et après avoir évoqué la façon dont elles s’inscrivent dans la communication et les pratiques des collectivités territoriales, notamment au niveau de l’agglomération lyonnaise, il reste à réfléchir, d’une façon un peu plus conceptuelle, à propos de leurs effets sur le fonctionnement de l’espace public, et ce bien sûr à partir des perspectives tracées par Jürgen Habennas.

43Il nous semble utile de préciser tout d’abord que nous n’avons évidemment aucun a priori idéologique contre la « proximité » et encore moins contre la démocratie, même quand elle est qualifiée de « locale ». Tout au contraire, nous considérons qu’en effet il convient de rapprocher les élus de leurs mandants, de consulter davantage les citoyens, de perfectionner les formes démocratiques et les processus de délibération, en un mot, de réhabiliter la politique.

44Nous vivons d’ailleurs dans une société où de plus en plus de décisions importantes pour les citoyens sont prises en dehors de tout débat public. Mais il y a plus grave. C’est que le libéralisme, la « mondialisation », la « globalisation », conduisent de plus en plus à dessaisir le pouvoir politique de ses prérogatives au profit d’un pouvoir économique de plus en plus prégnant et dont les motivations sont fort éloignées de l’intérêt général. On pourrait aussi s’interroger, naturellement, sur nos institutions et sur notre système démocratique, et même se demander si le suffrage est vraiment aussi « universel » qu’il le paraît.

45Tout cela mériterait évidemment de longs développements qui ne rentrent pas dans le cadre de cet article, mais nous souhaitions souligner le fait que la démocratie a encore beaucoup de progrès à effectuer et qu’il est tout à fait légitime de rechercher des solutions à ce grave problème qu’est le divorce apparent entre de très nombreux citoyens et la politique comprise comme le débat public rationnel et/ou idéologique sur des questions d’intérêt général.

46Mais il nous paraît tout aussi légitime de se demander si les solutions envisagées, en l’espèce la « proximité » et la « démocratie locale » ou « participative » sont totalement pertinentes, si elles sont nécessaires et suffisantes, si elles ne risquent pas de provoquer des effets pervers et peut-être même d’aggraver ce qu’elles prétendent combattre. Au fond, la question qui se pose est de savoir si l’approfondissement de la démocratie « directe » peut être une réponse à la crise de la démocratie représentative ou s’il ne conviendrait pas de repenser les relations entre ces deux formes aussi imparfaites l’une que l’autre et dont le rapport dialectique ne renvoie certainement pas au principe des vases communicants, mais bien plutôt à l’articulation entre le singulier et le collectif. Nous formulons donc l’hypothèse que, compte tenu des discours et des pratiques que nous avons analysés, la « proximité » et la « démocratie participative » ne peuvent ni se substituer à la démocratie représentative ni redonner aux citoyens le sens du débat politique. Nous craignons même qu’en réalité elles soient susceptibles d’aggraver la situation.

47En effet, il nous paraît important de souligner en premier lieu que la « démocratie de proximité », telle que l’on peut la caractériser à partir des textes qui la fondent comme à partir d’une observation empirique des pratiques qui s’en réclament, n’est le plus souvent qu’un ersatz de démocratie, dans la mesure où les habitants sont sans doute informés, d’une façon plus ou moins orientée, sans doute entendus, sans doute formellement consultés, mais plus rarement vraiment écoutés et exceptionnellement mis en situation de décider vraiment. La loi du 27 Février 2002 est très claire sur ce point et les élus locaux, sauf exception, ne le sont pas moins : les conseils de quartier sont purement consultatifs, l’essentiel est d’informer les habitants et c’est bien les conseils municipaux (ou le conseil de la Communauté urbaine) qui conservent en totalité le pouvoir de décision.

48À titre d’exemple, on peut citer les propos de Jean-Louis Touraine, premier adjoint au maire de Lyon, chargé entre autres choses de la décentralisation. Interrogé, en Janvier 2003, par « Lyon Magazine », après la mise en place de 34 conseils de quartier à Lyon, Jean-Louis Touraine déclarait :

« Je crois que ça aura un effet pédagogique sur les citoyens. Car râler contre les élus, c’est toujours facile. Mais discuter avec les autres pour arriver à un compromis, c’est plus compliqué. Je crois même que les Lyonnais comprendront que, pour nous, élus, ce n’est pas toujours facile de prendre une décision. Surtout en tenant compte des impératifs budgétaires, car personne n’a envie de voir ses impôts augmenter ».
Et à la question « Qu’est-ce que vous attendez des conseils de quartier ? », il répondait : « Une réflexion de bon sens. Les projets définis en liaison avec les habitants du quartier seront sans doute moins chers et plus utiles (...) Et puis, quand on associe les habitants à une démarche, les gens respectent les réalisations ».

49On voit bien, dans ce discours, le type de relations qui existe entre élus et habitants, relations fondées sur la supériorité intellectuelle et sociale des premiers sur les seconds considérés comme devant être éduqués et cadrés. Il faut par ailleurs souligner la dimension utilitaire des conseils de quartier qui devraient permettre, au fond, de légitimer les décisions des élus à partir de considérations financières et techniques qu’ils sont les seuls à maîtriser et qui s’imposent de fait aux habitants.

50En second lieu un autre problème, sans doute plus grave, se pose : c’est que, par définition, la logique de « proximité » a pour conséquence directe de limiter le droit d’intervention de la population à des préoccupations strictement confinées à un espace restreint - le quartier - et aux services que tout citoyen peut attendre de la collectivité publique - les services publics de proximité - Or, outre le fait qu’une telle logique enferme les gens dans leur vécu quotidien et les éloigne du même coup de toute vision globale, de toute réflexion à l’échelle de l’agglomération, de la Nation ou même du Monde, elle rend plus difficile la compréhension de la nécessaire solidarité entre individus et entre territoires, elle tend à renforcer l’individualisme et à institutionnaliser le consumérisme, y compris dans le rapport au service public sur la base d’une conception totalement erronée du rapport entre les citoyens et le service public. Faut-il rappeler, en effet, que l’impôt a une fonction collective et redistributrice, et qu’il ne peut pas être considéré comme la contrepartie d’un service. Autrement dit, le fait de payer ses impôts n’ouvre pas de droits particuliers, sans quoi il faudrait considérer que ceux qui payent peu d’impôts ont peu de droits et que ceux qui en payent beaucoup ont beaucoup de droits. En outre, ce raisonnement consumériste qui fait correspondre l’impôt à des droits précis (droit d’être informé, d’avoir une mairie de quartier, de bénéficier d’équipements, de loisirs, de commerces, etc.) tend à faire oublier que la citoyenneté ne s’exprime pas seulement par des droits, mais aussi par des devoirs (comme par exemple, la solidarité, la tolérance, le respect des lois, la participation aux élections, etc.). Il est donc à craindre, de ce point de vue, que la « proximité » ne conduise pas du tout à une meilleure implication des « individus consommateurs » dans le débat public ou dans les différents scrutins. Ou alors s’ils le font, cela risque d’être dans un état d’esprit fondé sur la seule considération de leurs intérêts particuliers, ce qui est évidemment le contraire de « l’opinion publique » éclairée, qu’analyse Habermas, fondée sur le débat public et rationnel et censée indiquer « l’intérêt général ».

51La troisième question que pose la « démocratie de proximité » du point de vue de l’espace public, porte selon nous sur le risque de remise en cause implicite de la légitimité de la politique en tant que système global de représentation du champ social. En effet, si la « proximité » est l’horizon de toute chose, et particulièrement de la démocratie, le champ social se réduit sensiblement, et en tout cas, il se simplifie à l’extrême en gommant notamment ce qui relève des contradictions entre classes sociales ou des disparités entre habitants en termes de capital économique, culturel et social. Il ne reste plus alors que des individus amputés d’une grande partie de leurs déterminations sociales et renvoyés non plus à une appartenance sociale, mais à une appartenance géographique qui est évidemment infiniment plus simple et qui, à la limite, n’a plus besoin du champ politique, la fonction essentielle de celui-ci étant précisément d’assurer aux gens une gestion symbolique des contradictions existant dans le champ social. On peut donc penser que le repli sur une appartenance géographique, qui a produit, en d’autres temps et en d’autres lieux, des catastrophes, n’est pas vraiment un facteur de progrès ni de démocratie, dans la mesure où il nie implicitement le rôle du politique, c’est-à-dire la gestion symbolique des conflits.

52Il faut enfin évoquer les conséquences de la logique de « proximité » sur les rapports entre les citoyens et « l’État-providence » qui a joué et qui joue un rôle majeur dans la solidarité nationale. Mais Habermas a sans doute raison de faire observer que les relations que nous entretenons avec « l’État-providence » sont souvent ambiguës et qu’elles risquent d’entraîner une « reféodalisation » de la société. La formulation est évidemment caricaturale mais elle a le mérite de mettre en évidence une situation qu’Habermas qualifie, toujours de façon excessive, de « vassalisation » des individus « assistés » par « l’État-providence ». En l’espèce, il ne s’agit pas de « l’État-providence » mais plutôt de la « municipalité-providence » ou du « Grand Lyon-providence ». La question est néanmoins assez similaire dans la mesure où, si les citoyens sont redevables à la collectivité, ils risquent d’en devenir les obligés, voire les « clients » et donc de perdre leur distance critique vis-à-vis d’élus présents « sur le terrain », dans les « conseils de quartier », faisant mine de « consulter » la population, et réglant, parfois, quelques problèmes de « proximité » relatifs à l’état des voiries, la propreté, le stationnement ou l’aménagement d’une place publique. On peut donc craindre la mise en place d’un couple démagogie/assistanat aux effets tout à fait néfastes pour le débat politique.

Notes

1 Cf. A.J. Greimas et J. Courtes : Sémiotique. Dictionnaire raisonné de la théorie du langage. Hachette, Paris, 1979.

2 Cf. notamment Pierre Rosanvallon : le sacre du citoyen, Gallimard, Paris, 1992.

3 Jürgen Habermas : L'espace public, Payot, Paris, 1978.

4 Villeurbanne, qui jouxte la ville de Lyon, est située à l'est de celle-ci. Deuxième ville de l'agglomération lyonnaise, elle compte 127 000 habitants et elle est divisée en 8 quartiers.

Auteur

Maître de Conférences associé à l’Institut de la communiation, Université Lumière Lyon 2

© Presses universitaires François-Rabelais, 2004

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