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La situation délibérative dans le débat public

 | 
Bernard Castagna
, 
Sylvain Gallais
, 
Pascal Ricaud
, 
et al.

Domaines de mise en œuvre

Délibérations et action publique locale : une approche en terme d’« action publique négociée » appliquée au domaine de l’eau

Sophie Allain

Texte intégral

  • 2 Voir i. e. le dossier spécial de Responsabilité et Environnement (2002).

1Si l’idée de délibération est classiquement associée à l’idée de démocratie, elle renvoie aujourd’hui fortement à la notion de participation et à la question de l’instauration de nouveaux modes de relations entre gouvernements et sociétés susceptibles d’améliorer l’efficacité et la légitimité de l’action publique. Un nombre croissant de travaux analyse ainsi les débats publics qui se multiplient pour orienter les décideurs politiques, notamment dans le domaine des grands projets d’infrastructure ou en relation avec des problèmes de société comme les OGM2. Cependant, la notion de délibération entendue au sens de « délibération politique » (Valluy, 1996) ne peut être vue seulement comme ce qui relève d’un débat public, si l’on définit celle-là de façon large comme « une confrontation de conceptions (représentations sociales, systèmes de valeurs, expression d’intérêts individuels ou collectifs, particuliers ou généraux) exprimées par des acteurs publics et privés sur un thème donné, selon des enjeux en constante redéfinition et pouvant éventuellement déboucher sur des décisions collectives tendant à organiser et à diriger la vie en société » (p. 102). Cela est particulièrement vrai dans le domaine de l’action publique locale, où se développent de multiples formes d’espaces de délibération (Blondiaux et alii, 1999), de moins grande ampleur et moins médiatisés que ne le sont les débats publics. Si certains considèrent ce mouvement comme une panacée pour résoudre tous les problèmes, d’autres au contraire soulignent son incapacité à introduire des changements en profondeur. C’est pourquoi on propose ici d’analyser si l’extension des espaces de délibération favorise la construction d’une action publique locale, de quelles façons, jusqu’où et à quelles conditions. On proposera tout d’abord un cadre théorique en terme d’« action publique négociée » (Allain, 2002a) susceptible de permettre cette analyse, puis on étudiera cette question dans deux types d’actions publiques locales concernant le domaine de l’eau, contrastées du point de vue de la délibération : les projets d’Aménagements hydrauliques, pour illustrer les « délibérations de confrontation », et une procédure de planification participative, la procédure de SAGE (Schéma d’Aménagement et de Gestion des Eaux), comme exemple de « délibération participative ».

I. UNE APPROCHE DE LA DÉLIBÉRATION EN TERME D’« ACTION PUBLIQUE NÉGOCIÉE »

COMMUNICATION ET DÉCISION VERSUS NÉGOCIATION ET ACTION PUBLIQUE

2L’idée de délibération, qui correspond au souci d’élaboration collective d’un avis à travers des échanges, est souvent implicitement associée aux deux notions de « communication » et de « décision » : en effet, elle signifie que c’est par les échanges d’informations et d’idées, la confrontation de points de vue qu’il est possible de se forger une opinion, notion qui évoque elle-même l’idée de décision, soit en renvoyant au jugement qui consacre l’aboutissement de la réflexion commune, soit parce ce que l’avis collectif émis a valeur de décision.

3Or, cette représentation présente plusieurs limites :

  • tout d’abord, elle peut dériver vers une approche « communicationnelle » (Habermas, 1981) se focalisant sur l’atteinte d’une compréhension mutuelle à travers le dialogue, et occultant ainsi l’inégalité possible d’accès aux scènes de délibération et leur risque d’utilisation à des fins stratégiques (Valluy, 1996 ; Hamel, 1999 ; Blatrix, 2002), ou laissant croire que des divergences d’intérêt se résoudront seulement par une bonne communication.
  • par ailleurs, elle tend soit à exagérer la valeur décisionnelle de la délibération, en considérant que l’avis émis équivaut à une décision, soit au contraire à restreindre celle-ci à une étape d’un processus décisionnel vu comme linéaire et séquentiel – en distinguant par exemple les délibérations d’« amont », comme le débat public, des délibérations d’« aval », comme l’enquête publique – mais sans s’intéresser à ce processus en tant que tel ; or, dans l’espace public, la délibération s’inscrit souvent dans un processus complexe d’actions mettant en jeu différents acteurs, et se déroulant à différentes échelles de temps, d’espace et d’organisation (Mermet, 1998).

4C’est pourquoi on propose ici une approche de la délibération en termes de « négociation » et d’« action publique » :

  • « Par négociation », on entend « un type spécifique d’interaction sociale orienté vers la décision, qui se produit entre des acteurs ayant des divergences de points de vue vis-à-vis d’une situation dans laquelle ils sont en interdépendance, et qui repose sur des échanges itératifs et convergents entre ces acteurs en vue d’une solution mutuellement acceptable » (Allain, 2002a, d’après Dupont, 1994). Ce concept permet fondamentalement de mettre l’accent sur la tension inhérente à l’activité humaine entre comportements individualistes et stratégiques d’un côté et souci de maintien d’une communication et de recherche de solutions communes de l’autre, ne serait-ce qu’en raison de relations d’interdépendance, – et donc de dépasser les limites d’une approche purement en termes de communication. Cela lui confère selon nous un intérêt heuristique pour analyser toute activité sociale répondant à la définition donnée ci-dessus, qui s’applique largement dans le domaine de l’action publique.
  • Par « action publique » (Duran et Thœnig, 1996 ; Duran, 1999), on entend une action collective concernant des affaires publiques, impliquant une grande diversité d’acteurs (et pas seulement des acteurs du système politico-administratif) et qui vise à résoudre des problèmes (ou à entreprendre des projets) en vue de la création de nouveaux ordres sociaux. Cette notion amène à s’intéresser à la construction sociale à l’œuvre dans un processus de résolution de problème ou de conduite de projet, et donc à lui donner une épaisseur sociale ; elle conduit aussi à envisager un tel processus non seulement sous un angle instrumental, mais aussi dans sa dimension institutionnelle.

PRINCIPES D’UNE APPROCHE EN TERME D’« ACTION PUBLIQUE NÉGOCIÉE »

5Notre cadre théorique (Allain, 2002a) vise à croiser le concept d’« action publique » avec la notion de « négociation », telle qu’elle est plus spécifiquement envisagée par Strauss (1978) dans le courant de l’« ordre négocié » (negotiated order). Selon cet auteur, la négociation est inhérente à l’activité humaine et doit être placée au cœur de l’analyse des processus sociaux, mais doit être simultanément examinée en relation avec un contexte structurel plus large, notamment avec le « contexte de négociation » qui influence directement son déroulement, ainsi qu’avec les « options alternatives » à la négociation ; enfin, ses « résultats » doivent être appréhendés sous l’angle de leur contribution temporaire à la production d’un nouvel ordre social, l’ordre négocié, notion qui dépasse celle de simple accord.

6L’application de cette approche interactionniste à l’analyse de l’action publique conduit alors à considérer une action publique comme une négociation englobante se déroulant dans un contexte institutionnel plus vaste et dont il s’agit de comprendre l’émergence et la progression, à travers les comportements d’acteurs concernés et leurs interactions.

  • 3 Les termes en italique entre guillemets du reste de cette partie sont explicités dans Allain (2002 (...)

7Plus précisément, cette négociation prend place au sein d’un ensemble d’acteurs qui se trouvent dans une « situation d’interdépendance sous tension concernant des affaires publiques »3, c’est-à-dire entre lesquels il existe une divergence d’intérêts ou de points de vue vis-à-vis de cette situation, mais qui sont néanmoins amenés à rechercher une solution mutuellement acceptable du fait de cette interdépendance.

8Une « action collective » émerge de cette situation et progresse à travers un processus de « cadrage » et d’« organisation » qui peut éventuellement se dérouler en plusieurs cycles et qui aboutit à chaque étape à un nouvel « ordre négocié ». Elle implique toute une variété d’acteurs (stakeholders), que ceux-ci participent directement à l’action collective ou qu’ils restent en dehors, et qui interagissent à travers un ensemble de « jeux » et d’« argumentation » ; certaines de ces interactions peuvent prendre place dans des « aires de négociation » qui constituent des espaces d’échanges ouverts à l’intérieur du processus d’ensemble.

9La négociation est directement influencée par le « contexte de négociation » qui constitue une partie du contexte institutionnel plus vaste et qui peut être décrit par des éléments relatifs :

  • soit à l’action publique dans son ensemble : degré d’établissement d’un système d’autorité autonome ; degré de liaison avec d’autres types d’actions publiques ; degré de spécification de l’action elle-même (s’agit-il d’une procédure ?...) et de ses conditions de légitimation ; degré de précision du domaine concerné, des questions en jeu et de leur étendue ; options alternatives possibles (recours en justice, lobbying, mobilisation des médias... ; caractère obligatoire de l’action publique) ;
  • soit à la formalisation des « aires de négociation » : création d’un espace spécifique, degré d’ouverture à la participation, caractère plus ou moins organisé et institutionnalisé, statut du résultat des échanges vis-à-vis de l’action d’ensemble.

IMPLICATIONS POUR L’ANALYSE DE LA DÉLIBÉRATION

10Cette représentation conduit à concevoir tout espace de délibération comme une « aire de négociation », ouverte dans le cadre d’une action publique vue elle-même comme une négociation.

11Un espace de délibération est caractérisé en fonction du « contexte de négociation » qui joue sur l’action publique par rapport à laquelle il est ouvert. Il est analysé à travers la manière dont des acteurs l’utilisent pour faire progresser une action publique, relativement à d’autres options possibles, pour mener à bien celle-ci ou pour s’y opposer, en terme de (re)-cadrage et/ou de (ré)-organisation, et en examinant le type d’ordre négocié auquel cela conduit.

12Cette représentation conduit à adopter un cadrage élargi de la délibération débordant le seul moment des échanges, comme nous y invite Blatrix (2002). Elle permet de tenir compte de l’existence de scènes de délibération multiples ouvertes dans le cadre d’une action publique et d’appréhender leur articulation, en s’intéressant aussi bien à celles qui sont initialement prévues qu’à celles qui sont ultérieurement créées, à celles qui rassemblent des acteurs impliqués dans l’action publique, qu’à celles permettant la confrontation entre partisans et opposants d’un projet. Elle permet de mettre en perspective la délibération par rapport à la dynamique d’une action publique et par rapport aux autres options possibles.

13Deux grands types de délibération peuvent être ainsi d’emblée distingués :

  • « les délibérations de confrontation », qui se déroulent dans des aires de négociation rassemblant acteurs impliqués dans une action publique et acteurs extérieurs mais néanmoins concernés, et donc ouvertes à l’interface entre cette action et l’espace publique ;
  • « les délibérations participatives », qui ont lieu dans des aires de négociation se situant au cœur d’une action publique.

14Les premières se développent dans des actions publiques locales fortement controversées, comme les projets d’aménagement ; les secondes sont caractéristiques d’actions publiques locales menées dans le cadre des politiques dites « constitutives » (Duran et Thoënig, 1996) ou « procédurales » (Lascoumes et Lebourhis, 1998), qui définissent seulement les conditions de réalisation d’une action publique, celle-ci restant à construire collectivement.

15Cette approche va nous permettre d’analyser si l’extension des espaces de délibération dans ces deux catégories favorise la construction d’une action publique locale, de quelles façons, jusqu’où et à quelles conditions, dans deux types d’action publique contrastés du point de vue du « contexte de négociation » :

  • « la délibération de confrontation » dans les projets d’aménagement hydrauliques, actions publiques très peu structurées et largement émergentes, qui prévoient institutionnellement peu d’espaces de délibération ;
  • « la délibération participative » dans la procédure de SAGE, qui ouvre une large place à la délibération pour élaborer un plan de gestion de la ressource en eau (le SAGE), en créant une instance pluri-partite spécifique, la Commission Locale de l’Eau (CLE).

II. ANALYSE D’UNE « DÉLIBÉRATION DE CONFRONTATION » DANS LES PROJETS D’AMÉNAGEMENTS HYDRAULIQUES

  • 4 Voir le dossier de Responsabilité et Environnement (1996).

16Les projets d’aménagements hydrauliques font l’objet de maintes critiques portant sur l’absence de transparence dans leur élaboration, une justification trop sommaire, un manque d’analyse d’options alternatives et des impacts environnementaux4. Toutefois, contrairement aux projets d’infrastructures de maîtres d’ouvrage comme EDF ou la SNCF qui ont connu une évolution importante vers l’organisation systématique d’espaces de délibération, les expériences dans ce domaine restent beaucoup plus limitées, informelles et spécifiques à un projet donné.

17Cela s’explique par le « contexte de négociation » propre à ce type de projet, puisqu’il s’agit d’actions publiques ne relevant pas d’un maître d’ouvrage bien défini au départ et ne suivant pas des étapes bien balisées ; en fait, peu d’espaces de délibération sont institutionnellement prévus, hormis l’enquête publique et les procédures administratives de conciliation. Cette situation n’empêche toutefois pas le développement de multiples scènes de négociation informelles se déroulant dans les interstices du processus (Menuet, 1998). Ces diverses caractéristiques plaident pour une analyse longitudinale des projets d’aménagements hydrauliques permettant de repérer toutes ces aires de négociation et la manière dont elles s’articulent avec le processus d’ensemble.

  • 5 Il s’agit d’un projet en cours financé dans le cadre du programme « Concertation, Décision et Envi (...)

18Notre analyse portera sur l’analyse comparative de la délibération dans deux projets d’aménagements hydrauliques (Émerit, 2001 ; Allain et Émerit, 2003)5 : le projet de construction du barrage-réservoir de la Trézence en Charente-Maritime (A) et les projets d’aménagement hydraulique du bassin rennais en Ille-et-Vilaine (B). Les tableaux n°lA-B présentent l’histoire de ces projets, en mettant en évidence les différents « rounds » sanctionnés par des accords ou des impasses, et pour chacun d’eux, la situation de départ, le contexte de négociation, la manière dont a progressé l’action collective, les oppositions qui se sont exprimées, et les espaces de délibération ouverts pour la confrontation (en gras).

19Notre questionnement s’organisera à partir de l’un des rares travaux analysant dans le temps l’articulation entre délibération et action publique, celui de Valluy (1996) qui explique l’évolution d’un projet d’aménagement sous l’effet de l’alternance entre des phases de « délibération confinée » menées par la coalition défendant le projet, et des phases de « controverses ponctuelles » visant à mettre en échec le projet :

  1. la confrontation de points de vue différents est-elle réellement possible ou les espaces de délibération ne sont-ils réservés qu’à des partisans du projet et la confrontation ne peut-elle se dérouler que par des voies détournées (médias...), comme le montre Valluy (1996) dans le cas qu’il a étudié ?
  2. le projet n’est-il soumis qu’à une alternance entre mises en échec temporaires et renaissances sous une forme identique, ou peut-il évoluer et jusqu’où ?
  3. la délibération ne peut-elle se dérouler que sur le mode d’une conciliation d’ajustement ne remettant pas en cause l’argumentaire du projet ou sur celui de l’opposition et de la dénonciation des fondements mêmes du projet, ou d’autres modes de délibération sont-ils possibles ?

20L’analyse montre que le modèle de Valluy (1996) ne permet de rendre compte que de la première phase du projet A et seulement partiellement : en effet, le projet de construction du barrage de la Trézence peut être vu comme porté par une coalition initiée par le Conseil Général de Charente-Maritime, à laquelle est associée la profession agricole, directement intéressée par le développement de ressources en eau pour l’irrigation, et le Comité de Bassin Adour-Garonne, dans la mesure où celui-ci soutient un vaste programme d’aménagement du bassin de la Charente dont fait partie ce projet. Les délibérations sont réservées à des acteurs choisis par le Conseil Général et visent à renforcer l’argumentaire du projet (en lui associant des projets de développement territoriaux). Par contre, les opposants (associations de protection de l’environnement locales) utilisent eux toute la palette d’actions à leur disposition pour exprimer leur point de vue : l’enquête publique, mais surtout d’autres registres d’action que la délibération, notamment le lobbying (auprès du parti des Verts et de la Direction de l’Eau) et le recours en justice (en essayant de jouer sur les erreurs d’application de la procédure). Cette mobilisation aboutit à l’échec du projet qui ne se voit pas accorder la déclaration d’utilité publique (DUP).

21Voyons comment notre cadre théorique peut permettre d’aller plus loin. On organisera nos réponses en présentant les similitudes entre les deux projets puis les différences.

DES ESPACES DE DÉLIBÉRATION PERMETTANT LA CONFRONTATION ENTRE DES POINTS DE VUE DIFFÉRENTS ET LA TRANSFORMATION PROGRESSIVE DES PROJETS

Une confrontation possible de points de vue différents

22On n’observe pas un tel clivage entre partisans d’un projet et opposants, ni un tel cloisonnement entre les espaces de délibération dans la poursuite du projet A : dès le deuxième « round », le Conseil Général va en effet solliciter l’avis préalable de la Direction de l’Eau et du Comité de Bassin sur un nouveau projet, puis surtout mettre en place, au cours du troisième, un Comité de pilotage pluripartite associant notamment la Direction de l’Eau pour formaliser un autre projet (Al).

23Mais, l’ouverture d’espaces de délibération permettant la confrontation de points de vue est surtout marquée dans le projet Β : concertation entre région, département et Syndicat Mixte de Production du Bassin Rennais (SMPBR) (Bl) ; Commission départementale pluripartite associant des élus des niveaux locaux et départementaux, des administrations et une puissante association de protection de l’environnement, « Eaux et Rivière de Bretagne » (B2) ; Mission interministérielle reposant sur une large consultation des acteurs locaux et une présentation à différentes instances – Conseil Général et CLE de la Vilaine (B3) ; Comité de pilotage pluripartite associant aux acteurs départementaux l’Institution d’Aménagement de la Vilaine, gestionnaire du barrage d’Arzal en Loire-Atlantique (B4).

Une transformation progressive des projets

24Ces espaces de délibération contribuent à transformer les projets de deux façons :

  • en favorisant leur recadrage : en Charente-Maritime, le premier échec du Conseil Général conduit celui-ci à modifier les caractéristiques techniques (capacités envisagées) et surtout la justification de son projet (abandon de l’idée de développer l’irrigation) ; en outre, dans le troisième « round », l’opposition conduite par la Direction de l’Eau et les avis réticents des divers experts sollicités amènent le projet à être assorti de contraintes croissantes (projet conditionnel à l’élaboration préalable d’un Plan de Gestion des Étiages [PGE]). En Ille-et-Vilaine, c’est la nature même des projets qui est modifiée (option pour des interconnexions et des prises d’eau et non plus pour des barrages-réservoirs).
  • en permettant l’organisation des projets : cela est particulièrement vrai en Ille-et-Vilaine où les délibérations successives permettent au Conseil Général d’émerger comme intégrateur des réflexions.

25Toutefois, dans les deux cas, les espaces de délibération ouverts ne permettent pas de discuter de l’opportunité même de nouveaux projets d’aménagement et d’alternatives possibles en terme de modification des pratiques agricoles intensives notamment.

DES DÉLIBÉRATIONS QUI NE SIGNIFIENT PAS FORCÉMENT COLLABORATION ET FORMATION D’ACCORDS

Collaboration versus combat de positions

26Deux types d’espaces de délibération peuvent être distingués : ceux qui proviennent de l’utilisation de procédures administratives (enquête publique, procédures de conciliation) ; ceux qui sont créés spécifiquement dans le cadre d’un projet (Al, B1, B2, B3, B4).

27Les premiers, relatifs au projet n°A, sont clairement utilisés comme aires de combat, où chaque protagoniste cherche à faire valoir ses positions et à « gagner » contre son adversaire. Cela est confirmé par leur couplage systématique à d’autres types d’actions (recours juridique et lobbying notamment).

28Les seconds, eux, sont mis en place, soit par un maître d’ouvrage contesté qui sait ne pas pouvoir atteindre son objectif seul (A1), soit en l’absence d’un projet suffisamment clair (projet n°B dans son ensemble), voire d’un réel porteur de projet ; de ce fait, ils sont instaurés avec le souci de construire une solution mutuellement acceptable entre un ensemble d’acteurs ne partageant pas les mêmes points de vue. Cela signifie-t-il pour autant qu’ils favorisent la collaboration entre ces acteurs ?

29Cela est le cas en Ille-et-Vilaine, où les espaces de délibération ouverts permettent d’éclairer la situation (B1) ou d’analyser celle-ci avec un œil neuf, en envisageant ou en explorant de nouvelles solutions techniques (B2, B3, B4). Par contre, en Charente-Maritime, le comité de pilotage pluripartite Al n’est utilisé qu’en apparence comme un organe permettant de parvenir à une solution commune : pour le Conseil Général, il est en fait vu comme un moyen de gagner l’adhésion de la Direction de l’Eau, et pour celle-ci de persuader le Conseil Général d’assortir le projet de règles de gestion susceptibles de garantir une meilleure maîtrise de la ressource ; ainsi, chaque partie en présence reste sur ces positions sans réellement chercher un rapprochement de celles-ci.

Formation d’accords versus amplification des conflits

30La transformation progressive des projets et l’ouverture d’espace de délibération ne signifient pas pour autant la convergence vers un accord général entre les divers protagonistes : en fait, en Charente-Maritime, on aboutit même à une dégradation des relations entre le Conseil Général et la Direction de l’Eau à la suite du comité de pilotage Al, et plus généralement à une amplification des conflits lors du dernier « round » du projet, avec une judiciarisation très forte de ceux-ci. Si le projet semble avoir finalement fait l’objet d’un accord, en obtenant la signature d’une DUP, celui-ci n’est que tout relatif (signature « à l’arraché » par le Premier Ministre sans Ministère d’exécution), et très conditionnel, compte tenu des recours actuels en justice effectués par les associations écologistes et de l’obligation de mise en place préalable d’un PGE qui pèsent sur le projet.

31À l’inverse, en Ille-et-Vilaine, les espaces de délibération ouverts permettent un apaisement des conflits, après les oppositions rencontrées aux projets de barrages (Β1 et B2) comme après le mécontentement du SMPBR provoqué par l’abandon du projet de Gaël (B3). Il y a ici construction progressive d’un accord vers une redéfinition des choix d’aménagements hydrauliques envisagés, même si la position du Conseil Général oscille au départ (accord pour le projet de barrage de Gaël en avril 1996, mais pour des interconnexions en juin 1997) ; cet accord est consacré par un élargissement des cercles de délibération (des élus du bassin rennais à ceux du département ou à l’instance pluri-partite de la CLE) et par la sollicitation d’autorités de niveau supérieur (mission d’expertise nationale, B3).

32Au total, si dans les deux cas étudiés, les espaces de délibération utilisés ou créés permettent une réelle confrontation des points de vue et favorisent la transformation des projets, dans aucun des deux cas, l’opportunité de réaliser un nouvel aménagement n’est discutée. Par ailleurs, si en Ille-et-Vilaine, les espaces de délibération ouverts permettent d’apaiser les conflits, de favoriser une collaboration et d’obtenir une légitimation élargie des options prises, ce n’est pas le cas en Charente-Maritime, où les espaces de délibération sont surtout utilisés comme aires de combat de façon couplée à d’autres registres d’action (lobbying, recours en justice), et où on assiste à une amplification des conflits.

III. ANALYSE D’UNE « DÉLIBÉRATION PARTICIPATIVE » DANS LA PLANIFICATION PARTICIPATIVE DE BASSIN

33À sa création par la loi sur l’eau de 1992, la procédure de SAGE a souvent été présentée comme la possibilité d’instituer un « Parlement de l’Eau » local permettant la mise en place d’une gestion intégrée de l’eau conciliant les besoins des usagers et la préservation des ressources naturelles pour les générations futures. La CLE, créée spécifiquement pour élaborer et mettre en œuvre le SAGE à l’échelle d’un bassin, représente en effet un espace de « délibération participative », puisqu’elle vise statutairement à rassembler tous les acteurs concernés par la gestion de la ressource en eau au niveau d’un bassin, avec la moitié d’élus, un quart de représentants des usagers (irrigants, industriels...) et des associations (écologistes, pêcheurs...) et un quart de représentants de l’État et de ses établissements publics (administrations locales, Agence de l’Eau...).

34Il s’agit toutefois d’une instance participative d’un type particulier :

  • son ouverture est limitée (la CLE ne comporte pas de citoyens « ordinaires », et seulement des acteurs collectifs répondant à des conditions précises), même si après l’approbation du SAGE par la CLE, une phase de consultation publique est prévue ;
  • sa composition est fortement guidée dans le détail par les textes d’accompagnement, ce qui laisse peu de marge de liberté pour la constituer, mais vise à garantir la meilleure représentation possible des intérêts du bassin ;
  • cette composition est soumise à l’approbation du préfet et d’ailleurs largement coordonnée par celui-ci, mais les élus peuvent désigner les représentants de leur choix par le biais des instances appropriées, comme l’association départementale de maires.
  • 6 Cette étude a été réalisée pour le compte du Groupe Inter-Bassins SAGE-SDAGE et financée par l’Age (...)

35De quelles façons et jusqu’où cet espace de délibération permet-il d’élaborer un plan intégré de gestion d’eau conciliant intérêts socioéconomiques et environnementaux ? Pour répondre, on s’appuiera sur l’analyse comparative de deux projets de SAGE, celui de la Drôme (A) et celui de la Basse Vallée de l’Ain (B), étudiés dans le cadre d’une étude plus générale portant sur dix cas (Allain, 2001, 2002b)6, selon trois axes de questionnement :

  1. Y a-t-il réellement délibération dans un projet de SAGE ? La CLEsouvent présentée comme à la fois trop large par rapport à un souci opérationnel et trop restreinte par rapport à un idéal démocratique (Latour et Le Bourhis, 1995) – est-elle le lieu principal de délibération et jusqu’où ?
  2. Comment la délibération intervient-elle dans le processus de planification, alors que les textes ne donnent aucune indication à ce sujet (le SAGE est seulement censé porter sur tout ce qui a trait à l’eau dans toutes ses dimensions à l’échelle du périmètre retenu, et son élaboration doit suivre des étapes bien définies selon la méthodologie prescrite au plan national) ?
  3. La délibération facilite-t-elle une mise en cohérence de la gestion de l’eau et une anticipation des problèmes, ainsi que la conciliation entre intérêts divergents et éventuellement conflictuels ? Ou la CLE ne peut-elle fonctionner qu’à condition de ne rien remettre en cause pour ne pas risquer de sombrer dans les conflits ou de trouver des échappatoires (en déplaçant les problèmes vers d’autres enjeux ou grâce à des solutions techniques) (Latour et Le Bourhis, 1995) ?

LIEUX DE DÉLIBÉRATION DANS UN PROJET DE SAGE

36Dans les deux projets étudiés, l’élaboration du SAGE a réellement été soumise à délibération, comme en témoignent les différents lieux de délibération mis en place à côté de la CLE (schéma n°2) et leur mobilisation pendant toute la durée d’élaboration du SAGE ou à plusieurs reprises du processus (schéma n°3) : bureau (A et B), commissions (ou groupes de travail) thématiques (A et B), et réunions par sous-bassin (A).

37Une analyse du mode de fonctionnement de ces différentes entités (Allain, 2002b) montre que chacune joue en fait un rôle différent :

  • dans les deux projets, le bureau joue à la fois un rôle d’orientation du processus de planification, mais aussi de « laboratoire » permettant de « tester » les propositions qui seront soumises à la CLE, en raison du condensé des intérêts majeurs en jeu qu’il représente : élus et administrations dans la Drôme, où les deux problèmes-clés à l’origine du projet portent sur les gestions quantitative et physique de l’eau, et sont sources de tension entre élus d’aval et DDAF (irrigation), ainsi qu’entre élus d’aval, d’amont et DDE (extraction de graviers) ; bureau assimilable à une CLE ramassée avec 26 membres au lieu de 48 dans l’Ain, où l’un des enjeux majeurs porte pour la majorité des acteurs sur la négociation d’une nouvelle gestion des barrages avec un acteur très puissant, EDF, lui aussi membre du bureau ;
  • les commissions (ou groupes de travail) thématiques constituent dans les deux cas des lieux privilégiés de délibération, car très largement ouvertes à d’autres acteurs locaux que les seuls membres de la CLE et uniquement chargées de préparer des décisions, elles ne présentent pas le côté solennel des réunions de CLE et permettent de réels échanges ;
  • enfin, dans la Drôme, les réunions publiques aident la CLE à valider soit des orientations de travail (thème n°1), soit des options préférentielles (thème n°2) (cf schéma n°3).
  • 7 À la différence i. e. du cas de la CLE du SAGE de la Vilaine (Allain, 2002a).

38Dans ces conditions, la CLE est-elle vraiment un lieu important de délibération, ou, puisqu’elle ne se réunit que pour valider des étapes d’un travail réalisé principalement en dehors d’elle (cf schéma n°3), ne joue-t-elle qu’un rôle de « chambre d’enregistrement » servant à légitimer des décisions prises ailleurs ? Dans les deux cas, la CLE n’est clairement pas le lieu privilégié de délibération7, mais constitue un espace de délibération parmi d’autres dans le cadre d’un processus piloté par le bureau ; le risque de dérive vers une confiscation du pouvoir de délibération de la CLE est surtout marqué dans l’Ain, du fait de la taille très importante du bureau (plus de la moitié de celle de la CLE) et de son caractère très politique (structure commune à la CLE et à la structure intercommunale porteuse du SAGE).

DÉLIBÉRATION ET PROCESSUS DE PLANIFICATION

39Si le SAGE est censé appréhender l’ensemble des questions portant sur l’eau, dans la pratique, il est nécessaire de définir des thèmes de travail et d’organiser leur mode de traitement. Comment et jusqu’où le choix des questions traitées est-il débattu ? Comment la délibération est-elle organisée au cours de l’élaboration du SAGE ?

Délibération et choix des questions traitées

40Dans les deux cas, les questions traitées sont choisies sur la base d’une compilation préliminaire d’informations rassemblées dans un premier document de synthèse, qui fait l’objet d’une réunion de CLE, et à partir duquel le travail est organisé (schéma n°3). Toutefois, cela ne signifie pas pour autant que les questions sont choisies par la CLE.

41En effet, dans la Drôme, ce document reprend principalement l’état des lieux effectué par un groupe de travail antérieur à l’installation de la CLE et préfigurant très largement le bureau ultérieur, en rassemblant des représentants des collectivités territoriales et des administrations. Par ailleurs, le projet de SAGE a été ici lancé principalement pour résoudre deux problèmes-clés du bassin (déficits en eau du fait de prélèvements excessifs pour l’irrigation, déformation physique de la rivière du fait d’extractions en graviers) et a donc été orienté dès la phase d’émergence vers ces deux questions. Ainsi, le choix des questions a ici largement eu lieu avant l’installation de la CLE et a été peu débattu ; la CLE n’a fait qu’entériner des choix de questions visant ici à organiser la résolution de problèmes bien identifiés.

42Dans l’Ain, au contraire, c’est l’animateur qui a réalisé un premier état des lieux, sur la base d’une compilation de documents existants, mais aussi d’entretiens auprès des acteurs du bassin, de manière à faire émerger un certain nombre de questions-clés. Mais le choix des questions a encore été ultérieurement largement débattu au niveau du bureau, de la CLE et des commissions thématiques. En fait, ces questions apparaissent plutôt comme des thèmes de réflexion destinés à organiser la délibération au cours de l’élaboration du SAGE. Les thèmes sont d’ailleurs partiellement évolutifs, puisque l’on passe de 11 à 9 thèmes du fait du regroupement de certaines questions.

Délibération et démarche de travail

43L’organisation d’une démarche de planification dans un cadre de délibération participative suppose de savoir comment organiser la discussion et sanctionner l’avancement du travail.

44Le schéma n°3 montre que le projet A suit une logique thématique avec des modalités de délibération spécifiques à chaque thème : le processus de planification est orienté par un découpage du travail en différents thèmes, chacun étant traité à son propre rythme selon des modalités de délibération propres. Ainsi, le thème de la gestion quantitative (n°1) est traité dans le cadre de réunions menées avec la profession agricole et principalement animées par le chef de MISE et le président de la CLE, après avoir fait reconnaître la nécessité de trouver des solutions dans ce domaine lors de réunions de sous-bassins et fixé les orientations et grands objectifs ; le thème n°3 est traité sur un autre mode de délibération, mais aussi pour faire admettre des solutions jusqu’alors refusées par les acteurs locaux. La CLE valide les résultats de processus de résolution de problèmes.

45Le projet B, lui, suit une logique séquentielle avec des modalités de délibération communes à chaque phase : le processus de planification est orienté par un découpage du travail en grandes phases (état des lieux-diagnostic et objectifs-préconisations), au sein desquelles les différents thèmes identifiés sont traités par les mêmes modalités de délibération (dans des commissions thématiques entre lesquelles ont été répartis les thèmes) et au même rythme. La CLE valide des étapes dans le processus d’ensemble.

Mode politique versus Mode collaboratif

46Au total, les deux projets de SAGE font l’objet de modes de planification très contrastés, un « mode politique » et un « mode collaboratif », caractérisés par le tableau récapitulatif suivant :

Mode politique (ex : projet A)

Mode collaboratif (ex : projet B)

Choix de questions

. avant l’installation de la CLE
. peu débattues
. pour organiser la résolution de problèmes bien identifiés

. questions émergentes
. bien débattues
. pour organiser la délibération

Démarche de travail

. logique thématique
. modalités de délibération spécifiques à chaque thème
. validation des résultats de processus de résolution de problèmes

. logique séquentielle
. modalités de délibération communes
. validation d’étapes dans le processus d’ensemble

DÉLIBÉRATION, GESTION INTÉGRÉE ET PROSPECTIVE, ET CONCILIATION

47Pour Latour et Lebourhis (1995), un SAGE a une double fonction administrative de mise en cohérence de l’action publique dans le domaine de l’eau et politique de résolution des conflits. Une analyse des documents de SAGE dans ces deux projets (Allain, 2002b) montre :

  • d’une part, que le SAGE exerce clairement un rôle de rationalisation de l’action publique, en proposant tout une gamme d’actions d’ordre réglementaire (nouvelles règles, articulation de dispositifs réglementaires...), gestionnaire (nouveaux types d’actions, aménagements et travaux...) ou cognitif (observatoire...) ;
  • d’autre part, que les CLE ont réellement cherché à résoudre les conflits majeurs du bassin, puisque cela a été la raison même du lancement du projet de SAGE dans la Drôme, et que la question conflictuelle de la gestion des barrages hydro-électriques a été au cœur des débats dans l’Ain ; on n’observe donc pas dans ces deux cas-là de stratégie d’évitement des enjeux majeurs (ce qui ne signifie pas que cela ne soit pas un risque).

48On ne peut pas pour autant parler de gestion intégrée et prospective et de résolution des conflits :

  • les programmes d’action des deux projets se présentent comme un catalogue de mesures organisées par thème sans explicitation des articulations entre chaque thème ;
  • il n’existe pas de réflexion prospective d’ensemble (la prise en compte du futur se limite plutôt à des études prévisionnelles thématiques) ;
  • si dans la Drôme, le SAGE a été approuvé et est entré en phase de mise en œuvre, dans l’Ain, il a abouti à une impasse, du fait de l’opposition d’EDF lors du vote final de la CLE et en Comité de Bassin, amenant la CLE à réexaminer ses positions.

49Ces limites tiennent selon nous à une insuffisance de la délibération de deux ordres :

  • un manque de débat sur les enjeux du bassin ou un manque d’explicitation de ceux-ci, qui va d’ailleurs de pair avec un manque de réflexion prospective : dans la Drôme, les grandes orientations du SAGE sont avant tout celles que la collectivité territoriale d’aval qui a joué un rôle moteur dans l’émergence et l’élaboration du projet souhaitait voir adopter ; dans l’Ain, l’histoire antérieure au projet explique que celui-ci ait été conçu d’abord comme un moyen de restaurer et de protéger les milieux naturels ;
  • une grande difficulté à savoir conduire des négociations au sein d’une assemblée réunie pour collaborer à l’élaboration d’un projet collectif, comme en témoigne l’expérience avec EDF.

50Au total, si les deux projets montrent un réel souci de prise en charge de problèmes-clés et cherchent à introduire plus de rationalisation dans l’action publique, et s’ils témoignent clairement de la mise en œuvre d’une délibération participative, ils obéissent toutefois à des logiques différentes et présentent un certain paradoxe : si le projet A relève d’un mode de planification politique visant à permettre la résolution de problèmes déjà bien identifiés, le projet Β suit un mode de planification collaboratif visant à mettre progressivement au point un projet collectif ; alors que ce projet est plus proche d’un idéal de démocratie participative, il aboutit à un échec, en raison d’une négociation n’ayant pu aboutir.

IV. CONCLUSION

51Cette analyse conduit à une approche nuancée du rôle de la délibération vis-à-vis de la construction d’une action publique locale. Ni panacée susceptible de résoudre tous les problèmes, ni mode opératoire emprisonné dans les jeux de pouvoir et incapable d’introduire de vrais changements, la délibération offre des visages contrastés :

  • dans les « délibérations de confrontation », un recadrage important de l’action publique est possible à condition que la délibération soit utilisée dans une réelle perspective de collaboration (projet Β) ; il peut aussi y avoir une amplification des conflits et des modifications conditionnelles à l’exercice d’une autre autorité (projet A) ;
  • dans les « délibérations participatives », des problèmes-clés peuvent réellement être pris en charge (projets A et B), mais la mise en œuvre d’un processus très participatif ne garantit pas l’obtention d’un accord (projet B).

52Deux impératifs ressortent pour améliorer la délibération :

  • l’impératif de justification (Latour, 1999), pour aller au cœur de ce qui fonde l’action publique ;
  • l’impératif de négociation, pour maîtriser les divergences d’intérêts dans un processus collaboratif.

Tableau n°1A – Les délibérations de confrontation dans le projet de construction du barrage-réservoir de la Trézence (d’après Allain et Émerit, 2003)

Tableau n°1A – Les délibérations de confrontation dans le projet de construction du barrage-réservoir de la Trézence (d’après Allain et Émerit, 2003)

Tableau n°1Β – Les délibérations de confrontation dans les projets d’aménagements hydrauliques du bassin rennais (d’après Allain et Émerit, 2003)

Tableau n°1Β – Les délibérations de confrontation dans les projets d’aménagements hydrauliques du bassin rennais (d’après Allain et Émerit, 2003)

Schéma n°2 – Organigrammes des projets de SAGE (Allain, 2002b)

Schéma n°2 – Organigrammes des projets de SAGE (Allain, 2002b)

Schéma n°3 – Délibération et processus de planification (Allain, 2002b)

Schéma n°3 – Délibération et processus de planification (Allain, 2002b)

Bibliographie

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Notes

2 Voir i. e. le dossier spécial de Responsabilité et Environnement (2002).

3 Les termes en italique entre guillemets du reste de cette partie sont explicités dans Allain (2002a).

4 Voir le dossier de Responsabilité et Environnement (1996).

5 Il s’agit d’un projet en cours financé dans le cadre du programme « Concertation, Décision et Environnement » du MEDD.

6 Cette étude a été réalisée pour le compte du Groupe Inter-Bassins SAGE-SDAGE et financée par l’Agence de l’Eau Adour-Garonne.

7 À la différence i. e. du cas de la CLE du SAGE de la Vilaine (Allain, 2002a).

Table des illustrations

Titre Tableau n°1A – Les délibérations de confrontation dans le projet de construction du barrage-réservoir de la Trézence (d’après Allain et Émerit, 2003)
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Titre Tableau n°1Β – Les délibérations de confrontation dans les projets d’aménagements hydrauliques du bassin rennais (d’après Allain et Émerit, 2003)
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Titre Schéma n°2 – Organigrammes des projets de SAGE (Allain, 2002b)
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Titre Schéma n°3 – Délibération et processus de planification (Allain, 2002b)
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Auteur

Chargée de recherche de l’INRA, ENS de Cachan - GAPP (CNRS)1

ENS de Cachan - Groupe d’Analyse des Politiques Publiques (Bâtiment Laplace) - 61 avenue du Président Wilson – 94 235 Cachan Cedex – E-mail : sophie.allain@tiscali.fr

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