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La situation délibérative dans le débat public

 | 
Bernard Castagna
, 
Sylvain Gallais
, 
Pascal Ricaud
, 
et al.

Domaines de mise en œuvre

La médiation environnementale au Québec : portée et limites d’une innovation procédurale

Mario Gauthier

Texte intégral

1Au Québec, la participation du public à l’évaluation environnementale a été introduite au début des années quatre-vingt sous la forme d’enquêtes et d’audiences publiques placées sous l’égide du Bureau d’audiences publiques sur l’environnement (BAPE). Depuis, les processus de participation ont considérablement évolué, accordant un rôle grandissant aux méthodes de résolution de conflits fondée sur la négociation. En outre, depuis le début des années quatre-vingt-dix, la médiation environnementale a acquis un statut particulier en étant graduellement formalisée dans la procédure administrative du BAPE. Or, la médiation environnementale centrée sur la négociation et la recherche de consensus se distingue nettement des audiences publiques fondées sur l’enquête et la consultation du public. Afin de jeter un éclairage sur cette transformation de l’action publique en environnement, ce texte vise à dégager un bilan de l’expérience québécoise de médiation environnementale. Quelles sont la portée et les limites de la médiation environnementale et des démarches consensuelles ? La médiation est-elle une solution de rechange ou un complément au débat public ? Quels sont les implications de ces démarches de négociation et de recherche de consensus sur la notion d’intérêt général ?

2Afin d’apporter des éléments de réponse à ces interrogations, nous retraçons, dans un premier temps, les principales phases et tendances de l’évolution générale de la participation du public à l’évaluation environnementale depuis son introduction au Québec au début des années quatre-vingt. Nous présentons, dans un deuxième temps, le contexte dans lequel s’est développée la procédure administrative de médiation environnementale au BAPE, ses grandes étapes ainsi que les questionnements soulevés par la formalisation de cette procédure. Puis, en s’appuyant sur une analyse comparative d’études de cas (Gauthier, 1998), nous proposons, dans un troisième temps, un bilan de l’expérience québécoise de médiation environnementale. Enfin, nous concluons sur la portée et les limites de cette innovation procédurale.

I. LA PARTICIPATION DU PUBLIC À L’ÉVALUATION ENVIRONNEMENTALE AU QUÉBEC : ÉVOLUTION ET TENDANCES

3Le rôle et la portée de la participation du public à la gestion de l’environnement ont considérablement évolué depuis l’introduction des procédures d’évaluation environnementale (Gariépy, 1991 ; Sadler, 1996). S’inscrivant à l’origine dans une perspective « managériale » d’aide à la décision, les procédures de participation du public adoptent depuis plus d’une décennie une perspective « pluraliste » axée sur la délibération et la négociation entre des acteurs possédant des intérêts divergents (Beierle, 1998 ; Dorcey et McDaniels, 2001 ; Lepage et al., 2003 ; Salles, 2003). Alors que la perspective « managériale » envisage la participation publique comme une menace contre l’intérêt général parce qu’elle ouvre la voie à des comportements stratégiques, la perspective « pluraliste » considère que l’intérêt général est le résultat d’un processus de délibération et de négociation entre des intérêts divergents.

4Au Québec, la participation de public à l’évaluation environnementale a initialement pris la forme d’enquêtes et d’audiences publiques placées sous l’égide du BAPE. Godbout (1991) estime que cette procédure, qui permet l’expression des conflits et des oppositions, contribue à élargir le champ de la représentation politique. En étant transparentes, accessibles et ouvertes, les enquêtes et les audiences publiques permettraient d’accroître l’influence des citoyens et des groupes d’intérêt sur les décisions relatives à l’environnement. Ainsi, la fonction d’enquête et le caractère consultatif, non-judiciaire et non décisionnel, qui constituent le fondement même de cette procédure, sont considérés par la grande majorité des intervenants comme des acquis à préserver (BAPE, 1995 ; Québec, 1988, 1992).

  • 1 La Loi sur ta qualité de l’environnement (LQE., c. Q-2) stipule qu’« une personne, un groupe ou un (...)

5Cependant, cette procédure présente aussi de nombreuses faiblesses (BAPE, 1995 ; Québec, 1988, 1992). La critique la plus importante est que les audiences publiques interviennent tardivement dans le processus décisionnel, confinant le public dans une position réactive (Gariépy et al., 1986 ; Québec, 1988). On reproche aussi aux audiences publiques du BAPE d’être longues, coûteuses et de favoriser les conflits et les oppositions (Québec, 1992). Elles sont souvent répétitives et elles deviennent fréquemment une tribune pour les opposants aux politiques gouvernementales (Beauchamp, 1997). De la sorte, elles incitent les promoteurs à négocier avec les intervenants en amont et en aval des audiences publiques, c’est-à-dire à « préparer » et à « réparer » le débat public (Simard, 2003). De plus, comme l’a démontré Gariépy (1991) la procédure et la phase de participation du public portent moins sur l’opportunité de réalisation d’un projet que sur ses modalités de réalisation et d’insertion dans leur milieu. Enfin, selon Gariépy (1997, p. 434-437), les gouvernements successifs ont posé une série de gestes visant à reprendre le contrôle du BAPE ou à fragiliser sa position dans le processus décisionnel, dont diverses stratégies visant à contourner les audiences publiques : fragmentation de grands projets ; extension de la notion de frivolité1 pour rejeter des demandes d’audiences publiques et utilisation abusive de la médiation environnementale.

II. LA MÉDIATION ENVIRONNEMENTALE AU QUÉBEC : CONTEXTE DE DÉVELOPPEMENT ET PROCÉDURE

6Au Québec, un intérêt grandissant s’est développé, à partir du début des années quatre-vingt, pour une panoplie de moyens de gestion des conflits, regroupés sous l’expression américaine Alternative Dispute Resolution (Bacow et Wheeler, 1984 ; Bingham, 1986 ; Elliott, 1988 ; Susskind et Cruiksank, 1987). Ces « solutions de rechange au règlement de conflits » renvoient à des processus et à des techniques basés sur la collaboration, la négociation et la recherche de consensus, telles que la conciliation et la médiation, et peuvent comprendre des processus judiciaires, tels que l’arbitrage. La médiation environnementale se présente comme un processus volontaire dans lequel un médiateur, neutre et impartial, qui n’a pas l’autorité d’imposer un règlement, exerce une fonction consistant à faciliter la négociation entre les parties impliquées dans un conflit environnemental (Amy, 1987 ; Mernitz, 1980). Cette approche cherche à instaurer le dialogue et la compréhension autour des intérêts sous-jacents aux différentes positions des parties prenantes au conflit, réel ou potentiel, pour tenter de les concilier. Le rôle du médiateur est de faciliter le travail des participants dans un processus visant à définir de nouvelles options qui pourraient permettre d’une part, de résoudre des différends par des compromis et, d’autre part, d’offrir des solutions et des gains mutuellement satisfaisants. Le processus implique un partage de l’information, du marchandage et, finalement, des compromis sur les positions initiales. Dans ce contexte, le conflit est réglé lorsque toutes les parties considèrent avoir atteint un accord acceptable.

7Dans le contexte américain, la médiation environnementale se présente comme une solution de rechange à la voie habituelle pour régler les conflits, c’est-à-dire le recours aux tribunaux. Toutefois, dans le contexte canadien et québécois, les conflits se règlent davantage sur les terrains administratif et politique (Dorcey et Riek, 1987). De sorte que, au Québec, la médiation environnementale est plutôt envisagée comme une solution de rechange aux audiences publiques. Ainsi, au Québec, les méthodes de résolution de conflits ont été dès le début indirectement introduites dans la partie relative à la participation du public de la Procédure d’évaluation et d’examen des impacts sur l’environnement. Au cours des années quatre-vingt, le BAPE a réalisé, en vertu de son pouvoir d’enquête, diverses expériences hétéroclites de résolution de conflits : recherche de solutions, négociation, conciliation, médiation, etc. Cependant, ce n’est qu’à partir du début des années quatre-vingt-dix que la médiation environnementale a acquis un statut particulier en étant graduellement formalisée dans la procédure administrative du BAPE (BAPE, 1994). Entre 1990 et 2003, sur un total de 194 projets examinés par le BAPE, celui-ci s’est vu confié formellement par le ministre de l’Environnement du Québec 36 mandats de médiation.

8Le BAPE a définit cette nouvelle procédure ainsi : « la médiation environnementale, consiste en un processus où une tierce partie, indépendante et impartiale, qui n’a pas le pouvoir et la mission d’imposer une décision, aide les parties, généralement un promoteur et des requérants d’audience, à résoudre leurs différends sur des points précis. L’objectif de la médiation en environnement est donc d’amener les parties à conclure une entente. » (BAPE, 1992, p. 3). Dans ce document, le BAPE précise le rôle et la portée du processus en indiquant que « le recours à la médiation n’est possible que s’il y a accord du ou des requérants sur la justification du projet et sa réalisation éventuelle. » (p. 3). La décision de recourir à une médiation plutôt qu’à une audience publique demeure une prérogative ministérielle. De plus, « si l’enquête conduit à une entente entre les parties, les requérants devront signifier leur accord au ministre et retirer leur demande d’audience. Dans le cas contraire, le ministre doit alors rendre sa décision sur les demandes d’audience puisque la médiation n’a pas altéré le droit des requérants d’obtenir une audience, si leur demande n’est pas jugée frivole. » (p. 4). La procédure de médiation est encadrée, depuis 1995, par des règles de procédure administrative qui prévoient quatre phases : l’information, l’analyse et le consentement, la médiation proprement dite consacrée à la recherche d’une entente négociée entre les parties et, finalement, le rapport déposé au ministre de l’Environnement faisant état de son analyse, de ses constatations et, le cas échéant, des engagements du promoteur qui ont conduit au retrait des demandes d’audience publique.

III. L’EXPÉRIENCE QUÉBÉCOISE DE MÉDIATION ENVIRONNEMENTALE : PORTÉE ET LIMITES D’UNE INNOVAI ION PROCÉDURALE

  • 2 L’analyse comparative a porté sur 12 des 25 mandats de médiation confiés au BAPE sur la période 19 (...)

9Le développement de la médiation environnementale dans la procédure administrative du BAPE peut être considéré comme une innovation procédurale. Selon Sadler (1996), « l’expérience du Québec confirme l’idée que la médiation est une méthode rentable dans certains cas d’évaluation, puisqu’elle réduit le temps et l’argent qu’il faut consacrer au processus tout en permettant aux parties de trouver une solution acceptable sur les plans collectif et politique. » (p. 197). Selon cet auteur, le court délai assure des négociations dynamiques et la possibilité de recourir aux audiences publiques contribue à réduire le sentiment de négocier sous la menace de la clôture du débat. Cette perspective d’évaluation considère la ratification d’une entente comme étant le principal indicateur de succès de cette procédure. Toutefois, plusieurs auteurs ont souligné les insuffisances de cette méthode d’évaluation axée sur les résultats plutôt que sur le processus (Buckle et Thomas-Buckle, 1986 ; Moore, 1996). Afin de rendre compte des questions politiques reliées au processus décisionnel, notre démarche méthodologique s’est appuyée sur une analyse comparative de douze cas en mettant l’emphase sur le processus plutôt que sur les résultats (Gauthier, 1998)2. L’analyse comparative des cas étudiés permet de dresser un premier bilan de l’expérience québécoise de médiation environnementale.

LE DROIT À L’AUDIENCE PUBLIQUE COMME CONDITION À LA NÉGOCIATION

10Les cas étudiés montrent que la principale motivation des promoteurs à entreprendre une démarche de médiation est d’éviter la tenue d’une audience publique sur laquelle ils possèdent peu de contrôle en termes de délais et de résultats. La médiation leur permet de négocier une entente directement avec les requérants, en leur faisant valoir le bien-fondé de leurs projets et en négociant avec eux les conditions de leur adhésion au projet. En ce qui concerne les requérants, l’analyse indique deux principaux facteurs de motivation en faveur de la médiation soit, d’une part, la possibilité d’influencer les modalités de réalisation du projet en fonction de leurs intérêts et, d’autre part, celle de faire valoir une solution de rechange ou une variante au projet proposé par le promoteur.

11Cette situation d’intérêt mutuel permet d’établir un équilibre relatif entre les parties et rend possible la négociation. En effet, la motivation des parties à négocier découle de la possibilité d’obtenir un résultat plus avantageux que celui qu’elles pourraient escompter sans négociation. Pour les requérants, la meilleure solution de repli, en dehors de toute négociation, est l’audience publique. En déterminant le seuil non négociable au-delà duquel ils maintiendront leur demande d’audience publique, les requérants établissent leur pouvoir de négociation. En effet, la capacité des requérants de retarder considérablement le processus décisionnel, voire même d’empêcher la réalisation du projet, qui provient du droit à l’audience publique, leur accorde un pouvoir de négociation. Le droit à l’audience publique des citoyens et des groupes d’intérêt constitue une condition essentielle à la médiation, puisqu’il permet d’établir un équilibre relatif entre les parties et suscite la négociation.

12Toutefois, l’analyse comparative des cas montre que la prérogative ministérielle de donner suite ou non aux demandes d’audience publique dans l’éventualité où les parties ne peuvent s’entendre, entraîne un déséquilibre entre les parties durant la médiation. Dans la procédure actuelle, les requérants n’ont pas véritablement la liberté de se retirer du processus de médiation puisque aucune décision n’a encore été prise sur la recevabilité de leurs demandes d’audience publique. En se retirant, les requérants risqueraient de voir leurs demandes d’audience publique jugées frivoles par le ministre de l’Environnement.

UN INSTRUMENT DE CONTRÔLE DES OPPOSITIONS ET D’ÉVITEMENT DU DÉBAT PUBLIC ?

13Le processus de médiation environnementale a souvent pour effet de contourner les oppositions aux projets de développement en détournant certains citoyens et groupes d’intérêt de la procédure d’enquête et d’audience publique. L’examen des cas étudiés tend, en effet, à démontrer que les requérants ne participent pas toujours de leur plein gré au processus de médiation. Le consentement libre et éclairé des requérants n’est pas toujours obtenu en raison du double pouvoir discrétionnaire du ministre de l’Environnement lui permettant d’une part, de confier au BAPE un mandat de médiation environnementale plutôt que d’audience publique et, d’autre part, de donner suite ou non aux demandes d’audience publique lorsque la médiation n’a pas permis aux parties de conclure une entente. Il apparaît notamment que dans certains cas, les requérants ont donné leur consentement à la médiation afin d’éviter d’être exclus de la démarche de participation du public. Craignant que leur demande d’audience publique soit rejetée, les requérants sont contraints d’accepter la démarche de médiation proposée et de négocier avec le promoteur.

14L’examen des cas étudiés révèle également que la démarche de médiation tend à isoler les requérants qui refusent d’entreprendre une telle démarche ou qui maintiennent leur demande d’audience publique parce que le processus n’a pas permis de conclure une entente à leur satisfaction. En effet, la possibilité du consentement partiel et de l’entente partielle, permettent aux promoteurs de négocier directement et individuellement avec chacun des requérants les conditions de retrait de leur demande d’audience publique. Ainsi, en traitant individuellement les préoccupations à l’origine des requêtes d’audience publique, le processus de médiation a pour effet d’isoler les requérants dissidents qui risquent de voir leurs demandes d’audience publique jugées frivoles au terme de la démarche. Cette situation s’est produite à trois reprises parmi les douze cas étudiés.

15Le rejet des demandes d’audience publique par le ministre, pour cause de frivolité, au terme d’une démarche de médiation, apparaît paradoxal. En effet, il semble contradictoire que le ministre convie les requérants d’audience publique à un processus dont l’aboutissement peut conduire au retrait de leur demande et, par ailleurs, juge frivoles ces mêmes demandes au terme de la démarche de médiation qui n’a pas permis de conclure une entente. De plus, dans les trois cas étudiés, les motifs invoqués par le ministre pour rejeter les demandes s’éloignent de la notion de frivolité en faisant référence, entre autres, au caractère adéquat de l’évaluation de l’impact sur l’environnement (étude d’impact), à la possibilité pour l’organisme de faire valoir son point de vue dans un autre forum ou au fait que l’organisme a refusé de participer à la démarche de médiation. Selon Giroux (1997), cette pratique ministérielle récente qui relève d’un pouvoir discrétionnaire vise à éviter que les débats fondamentaux portant sur des enjeux stratégiques se fassent dans le cadre de l’évaluation environnementale de projets spécifiques.

16L’analyse transversale des cas étudiés montre également que l’absence de statut de l’entente négociée peut avoir pour effet de contourner la démarche d’audience publique. Lorsque la médiation permet aux parties de conclure une entente, les requérants doivent retirer leurs demandes d’audience publique en contrepartie des engagements du promoteur. Cependant, le gouvernement n’est pas tenu de respecter les termes des ententes négociées entre les parties puisqu’il lui appartient d’accepter, avec ou sans modification, ou de refuser le projet soumis à la procédure d’évaluation environnementale. Si l’autorisation gouvernementale n’est pas conforme, en tout ou en partie, aux ententes négociées entre les parties, les requérants d’audience publique risquent de se retrouver sans recours.

UN INSTRUMENT DE GESTION DES CONFLITS ?

  • 3 Pour une grille de lecture des conflits d’aménagement et d’environnement voir Elliott (1988) et Dz (...)

17Les tenants de la médiation environnementale estiment généralement que le rôle et la portée de cette procédure doivent être limités aux cas où toutes les parties (promoteur et requérants) sont consentantes à entreprendre une telle démarche et en accord avec la justification du projet et sa réalisation éventuelle. Ces conditions préalables à la médiation s’appuient sur les postulats théoriques à l’effet que lorsque les conflits environnementaux3 reposent sur les fondements politiques de la décision (équité, justice, droits des minorités, etc.) et le processus décisionnel, les enjeux ne sont pas négociables et doivent faire l’objet d’un débat public. La médiation se prêterait davantage à la négociation de conflits substantiels, c’est-à-dire aux conflits portant sur le contenu et les impacts potentiels de la mise en œuvre d’un projet et les conséquences de la décision.

18Cependant, dans la pratique, la nature des enjeux qui sous-tendent les conflits environnementaux est difficile à établir. La ligne de partage entre l’acceptation ou la remise en question de la justification du projet, par exemple, n’est pas toujours évidente. Les conflits environnementaux émergent souvent à partir d’un désaccord non seulement sur les impacts environnementaux d’un projet particulier (conflits substantiels), mais également sur les fondements politiques de la décision, de même que sur les mécanismes d’accès à l’information et de participation du public (conflits de procédures) (Dziedzicki, 2001 ; Elliott, 1988 ; Lascoumes, 1994). De plus, les conflits environnementaux sont, la plupart du temps, issus en grande partie d’oppositions fondamentales enracinées dans des divergences profondes en termes de valeurs, de principes et de visions de l’environnement et du développement qui s’affrontent.

19L’analyse des cas de consentement à la médiation, ayant conduit ou non à une entente négociée, montre que la portée du processus de négociation est la plupart du temps restreinte aux modalités de réalisation du projet. Les considérations relatives à la justification des projets sont exclues des objets de la négociation. À cet égard, deux cas de figure sont observés : les organismes se retirent de la démarche de médiation en raison d’un manque de ressources financières et organisationnelles ; les débats de fond sont reportés à d’éventuelles audiences publiques sur des politiques. Or, dans plusieurs cas, des requérants ont donné leur consentement à la médiation même s’ils remettaient en question des éléments importants de la justification du projet et des politiques environnementales. Dans plusieurs cas, les requérants ont donné leur consentement à la médiation dans l’objectif de faire valoir une solution de rechange ou une variante au projet proposé. Or, en cours de médiation, celles-ci sont systématiquement rejetées par le promoteur qui invoque des raisons techniques et économiques. La maîtrise que possèdent les promoteurs sur la justification de leur projet leur permet de rejeter ces propositions des requérants. La médiation intervient trop tardivement dans le processus décisionnel pour permettre aux parties d’examiner des solutions de rechange ou des variantes aux projets des promoteurs. De sorte qu’il ne reste qu’à discuter des modalités d’insertion des projets dans le milieu, dont les mesures d’atténuation et de compensation.

20En somme, la nature même de la procédure de médiation environnementale a pour effet d’écarter les enjeux considérés comme étant non négociables et, par conséquent, d’exclure toutes les questions relatives à la justification des projets et aux politiques environnementales. Ainsi, l’emphase de la médiation est mise sur l’élimination des obstacles à la mise en œuvre des projets en évitant d’examiner les enjeux de nature stratégique qui sous-tendent l’opposition au projet. Cette tendance à ignorer les enjeux non négociables peut être considérée comme une stratégie visant à nier ou à éviter les conflits environnementaux. En ce sens, on peut dire que le processus de médiation, comme toutes les approches basées sur la négociation et la recherche de consensus, adoptent un parti pris en faveur du statu quo et de la mise en œuvre des projets.

NÉGOCIER L’INTÉRÊT GÉNÉRAL ?

21La médiation environnementale s’inscrit dans une conception pluraliste du pouvoir politique qui soutient que les sociétés modernes comprennent un large éventail de groupes d’intérêt qui interviennent dans le processus de prise de décision afin d’influencer les politiques publiques (Amy, 1987). Celles-ci sont censées refléter les préférences d’une multitude de groupes d’intérêt et ainsi représenter l’intérêt général. Dans cette perspective pluraliste du pouvoir politique, le principal avantage de la médiation environnementale serait sa capacité de réaliser des gains mutuels où chacune des parties atteint, au minimum, quelques-uns de ses objectifs (Susskind et Cruiksank, 1987). La médiation environnementale permettrait à toutes les parties de trouver des solutions gagnantes-gagnantes, c’est-à-dire des solutions satisfaisantes pour leurs bénéfices mutuels. Ainsi, les décisions et les politiques publiques qui résultent de ces démarches seraient plus claires et plus représentatives des intérêts concernés. Ces procédures favoriseraient notamment une plus grande satisfaction des parties, tout en prolongeant la permanence des décisions.

22Toutefois, la thèse pluraliste suppose que le pouvoir politique est distribué équitablement entre les groupes d’intérêt en compétition dans un conflit environnemental (Amy, 1987). Elle présume également que toutes les parties ont accès libre et égal au processus décisionnel. Or, les études de cas montrent que la médiation environnementale est un processus restreint aux promoteurs des projets et aux requérants d’audience publique, de sorte que certains intérêts ne sont pas représentés puisque des acteurs sont exclus du processus décisionnel. Les intérêts de groupes importants, dont la population en général et les générations à venir, ne sont pas directement représentés. De plus, l’objectif du processus de médiation environnementale étant la ratification d’une entente entre les parties prenantes, les acteurs sont amenés à assurer la défense d’intérêts particuliers, sans pour autant nécessairement considérer l’intérêt général. En ce sens, dans la pratique, la médiation environnementale au Québec s’inscrit davantage dans un mode de représentation néo-corporatiste que pluraliste. Le mode de représentation pluraliste suppose la présence et la prise en compte des principaux groupes et de tous les acteurs concernés, aucun groupe n’étant supposé bénéficier d’une légitimité supérieure. Au contraire, la représentation néo-corporatiste privilégie les grands acteurs auxquels une représentativité élargie est conférée (Muller et Saez, 1985). Ainsi, la médiation environnementale fournit aux parties prenantes une tribune leur permettant de défendre leurs intérêts, souvent au détriment des groupes ou des individus faiblement organisés. D’ailleurs, certaines associations de défense de l’environnement ayant participé au processus de médiation environnementale reconnaissent les difficultés de ce mode de représentation des intérêts. Selon ces associations, en remplaçant les audiences publiques, la médiation environnementale a pour effet de les désigner comme des représentants de la population et de l’intérêt général, ce qu’elles considèrent comme étant une responsabilité indue.

23En somme, la formalisation de la médiation dans la procédure québécoise d’évaluation environnementale pose le problème de la conciliation du caractère privé de ce processus de négociation avec le caractère public de l’évaluation environnementale. En effet, depuis son introduction au début des années quatre-vingt, le régime québécois de participation du public à l’évaluation environnementale s’est constitué sur des principes d’ouverture, d’accessibilité et de transparence, en s’appuyant notamment sur une démarche consultative, non-judiciaire et non-décisionnelle fondée sur l’enquête et les audiences publiques. Or, la médiation environnementale est un processus de négociation restreint aux représentants des parties ayant des intérêts en jeu dans un conflit et, en ce sens, constitue une forme de dialogue et de négociation relativement fermée et confidentielle. Elle représente un processus de négociation d’enjeux environnementaux plus ou moins limités entre les représentants des instances gouvernementales, ceux des promoteurs (publics ou privés) et ceux des différents publics concernés.

IV. CONCLUSION

24L’émergence et le développement de la médiation environnementale au Québec s’inscrivent dans le contexte de la transformation de l’action publique en environnement, qui valorisent sans réserves la concertation, la négociation et la recherche de consensus souvent au détriment de l’expression des conflits et des oppositions (Blondiaux et Sintomer, 2002). En effet, comme tend à le démontrer notre analyse de l’expérience québécoise de médiation environnementale, cette transition d’un mode oppositionnel à un mode consensuel de gestion de l’environnement risque d’entraîner des effets pervers sur le plan de la démocratie : contrôle des oppositions, évitement des conflits, arrangements néo-corporatistes favorisant des intérêts particuliers, etc. En ce sens, la médiation environnementale au Québec se présente davantage comme un instrument de gestion des conflits que comme un instrument de démocratisation de la décision. La médiation est envisagée comme une solution de rechange à l’audience publique se substituant ainsi au débat public destiné à évaluer la légitimité sociale d’un projet ou d’une décision. Elle est restreinte à la négociation d’enjeux environnementaux limités entre les représentants du décideur, ceux du promoteur et ceux des publics concernés. Ainsi, le recours croissant à la médiation environnementale au Québec semble davantage répondre à une contrainte d’efficacité qu’à une exigence démocratique.

Bibliographie

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Simard L. [2003], Conduite de projets et concertation : le cas des lignes THT en France et au Québec, Thèse de doctorat, Paris, Institut d’études politiques de Paris, 566 p.

Susskind L., Cruiksank J.L. [1987], Breaking the impasse : Consensual approaches to resolving public disputes, New York, Basic Books, 276 p.

Yergeau M. [1988], Loi sur la qualité de l’environnement : texte annoté, Montréal, Société québécoise d’information juridique, 1109 p.

Notes

1 La Loi sur ta qualité de l’environnement (LQE., c. Q-2) stipule qu’« une personne, un groupe ou une municipalité peut, dans les délais prescrits par règlement du gouvernement, demander au ministre la tenue d’une audience publique relativement à ce projet. » De plus, « à moins qu’il ne juge la demande frivole, le ministre requiert le Bureau d’audiences publiques sur l’environnement de lui faire rapport de ses constatations ainsi que de l’analyse qu’il en a faite. » (art. 31.3). Selon Yergeau (1988), la Loi sur ta qualité de l’environnement (LQE) restreint considérablement la discrétion du ministre de juger une demande frivole.

2 L’analyse comparative a porté sur 12 des 25 mandats de médiation confiés au BAPE sur la période 1990-91 à 1996-97. Trois catégories de cas ont été retenues : absence de consentement (5) ; consentement sans entente (2) ; consentement ayant mené à une entente (5). Les études de cas comprennent des projets d’infrastructures routières et ferroviaires (5), d’agrandissement de lieux d’enfouissement sanitaires (3), d’infrastructures énergétiques (2), un projet industriel impliquant un remblayage dans le fleuve Saint-Laurent (1) et, finalement, un projet de rehaussement d’un réservoir d’eau potable (1). Les études de cas ont été réalisées à l’aide d’études documentaires et d’entretiens semi-directifs. L’analyse a porté sur la nature des conflits en situation de médiation (les acteurs et les enjeux), les motivations des parties à négocier, les éléments de négociation et, le cas échéant, les termes des ententes et, finalement, la clôture des débats et les décisions gouvernementales. Pour plus de détails voir Gauthier (1998).

3 Pour une grille de lecture des conflits d’aménagement et d’environnement voir Elliott (1988) et Dziedzicki (2001).

Auteur

Professeur associé et Chercheur, Institut des sciences de l’environnement – Université du Québec, Montréal

© Presses universitaires François-Rabelais, 2004

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