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La situation délibérative dans le débat public

 | 
Bernard Castagna
, 
Sylvain Gallais
, 
Pascal Ricaud
, 
et al.

Domaines de mise en œuvre

Mésentente et situations délibératives. L’expérience de la participation aux débats publics dans le domaine de l’aménagement

Jean-Michel Fourniau

Texte intégral

  • 1 Hélin, J.-C., 1995, « La loi Barnier et la participation du public. Ajustements et innovation », Re (...)
  • 2 Loi « Bouchardeau » : loi n° 83-360 du 12 juillet 1983 relative à la démocratisation de l’enquête p (...)

1L’institutionnalisation du débat public dans le domaine de l’aménagement et de l’environnement reconnaît, pour la première fois en France, « un nouveau droit des citoyens, le droit au débat public »1, avec l’inscription dans la loi du principe de participation. Pour autant, toutes les réflexions sur l’amélioration de la procédure d’utilité publique (depuis la loi « Bouchardeau » de 1983 jusqu’à la loi de démocratie de proximité de 2002, en passant par le rapport « Carrère » et la circulaire « Bianco », la loi « Barnier » ou le rapport du Conseil d’État, etc.2) répondent à l’idée d’une crise de la décision, d’un déficit de légitimité de l’action publique : la participation du public s’impose parce que les maîtres d’ouvrage ne peuvent plus passer en force ; la concertation doit donc permettre de faire accepter les projets ; de surcroît, la participation du public permet d’améliorer les projets. Ainsi, la participation n’est jamais pensée comme un problème de démocratie mais avant tout comme un problème d’efficacité des décisions.

  • 3 Chambat, P. et J-M. Fourniau, 2001, « Débat public et participation démocratique », in Vallemont S. (...)

2Bien que l’institutionnalisation du débat public résulte des conflits d’aménagement3 et soit saisie dans la pratique sociale comme création de nouveaux droits démocratiques, ce n’est donc pas le ressort des textes législatifs. Cette opposition sur les finalités de la participation – aspiration des habitants à être entendus vs visée modernisatrice de la loi – structure les rapports entre participation du public, délibération, élaboration des projets et décision. Pour rendre compte de cette construction sociale, ce papier n’entend pas en rester à une approche classique qui la rapporte à une question de partage du pouvoir. Il se tourne vers la pratique des débats publics en analysant le déroulement des débats organisés par la Commission nationale du débat public (CNDP). Le papier se propose d’examiner comment, dans le déroulement des débats, la possibilité d’avoir part à la décision (au moyen de la discussion publique des projets) structure des situations de mésentente et est au centre de l’expérience politique que font les débattants.

I. LA PARTICIPATION DU PUBLIC : UN PRINCIPE POSÉ MAIS STRICTEMENT DÉLIMITÉ DANS LA LOI

3Précisons d’abord le cadre institutionnel des débats publics organisés par la CNDP en rappelant sommairement les controverses auxquelles son institutionnalisation a donné lieu lors des débats parlementaires d’adoption de la loi de démocratie de proximité du 27 février 2002.

LA PARTICIPATION DU PUBLIC À L’ÉLABORATION DES PROJETS RECONNUE COMME INTÉRÊT GÉNÉRAL

4Le rôle de la Commission nationale du débat public connaît un changement d’échelle. La loi, en effet :

  1. lui confère le statut d’autorité administrative indépendante,

  2. rend obligatoire un débat public en amont de la décision des très grands projets (et conserve les possibilités de saisine de la CNDP pour les grands projets),

  3. lui confie un rôle de recommandation auprès des maîtres d’ouvrage (publics ou privés) en matière de concertation sur les autres projets,

  4. donne la possibilité au ministre de l’Environnement (conjointement avec le ministre intéressé) de la saisir pour organiser un débat public portant « suides options générales en matière d’environnement ou d’aménagement » (débat du type de celui tenu en 2001 sur le troisième aéroport parisien),

  5. fait obligation à l’autorité responsable de publier une décision relative « aux principes et conditions de la poursuite du projet » dans un délai de trois mois après la publication du bilan du débat public. Il y a donc, à l’origine du débat public et après sa clôture, une décision publique du maître d’ouvrage.

  • 4 Cf. Cohen, P., 2001, Avis présenté au nom de la commission de la production et des échanges sur le (...)

5Le premier article du titre IV (article 132 de la loi) fait donc pleinement entrer la participation dans la loi et ouvre ainsi un droit à la participation qui n’existait pas jusqu’alors en France. Il pose qu’il y a un intérêt général propre à la participation des citoyens à l’élaboration d’une décision, qu’il convient de distinguer de l’intérêt général qui s’attache au projet soumis à décision, l’objet de la loi étant de trouver un équilibre entre ces deux intérêts généraux4.

6Nouvelle autorité administrative indépendante, la CNDP est chargée de la mise en œuvre de ce nouvel intérêt général reconnu dans la loi. Les prérogatives de la CNDP sont de garantir ou de « veiller au respect de la participation du public au processus d’élaboration des projets d’aménagement ou d’équipement d’intérêt national de l’État, des collectivités territoriales, des établissements publics et des personnes privées » (art. 134) durant toute la phase d’élaboration des projets ; et elles sont, dans la phase postérieure à l’enquête publique, jusqu’à la réalisation du projet, de « veiller au respect de bonnes conditions d’information du public ». Cependant, il convient de souligner que le terme « public » dans les expressions « participation du public » ou « information du public » n’est jamais précisé dans la loi, pas plus qu’il ne l’a été par les débats parlementaires. La construction de ce public reste alors enjeu d’expérimentation, au cas par cas.

LA CRAINTE DE VOIR LA DÉLIBÉRATION SORTIR DE L’ENCEINTE DU PARLEMENT

  • 5 Cf. le dossier consacré à ce débat dans Les Annales des Mines – Responsabilité et Environnement(...)

7Si la loi française conçoit la participation comme un nouvel intérêt général, son élaboration comme sa mise en œuvre restent soumises aux contraintes de la légitimité et de l’efficacité de la décision. Le débat sénatorial a fortement exprimé l’opposition entre participation et décision, dans des termes très voisins de ceux du débat parlementaire sur la loi « Barnier », huit ans plus tôt. Ainsi, un amendement a redéfini l’objet de la participation en remplaçant les mots « à l’élaboration des décisions », par les mots « au processus d’élaboration des projets ». Une série d’autres amendements (appelés « amendements tramways ») a fait réinscrire le caractère d’intérêt national dans la définition du champ des projets susceptibles d’être soumis à la CNDP, pour que celle-ci n’ait pas la marge d’appréciation lui permettant d’organiser un débat sur un grand projet d’une collectivité locale comme un tramway. La crainte de voir la CNDP jouer un trop grand rôle s’est particulièrement exprimé au sujet de la possibilité de lui confier des débats sur des options générales en matière d’environnement et d’aménagement. Les sénateurs ont supprimé en première lecture l’article qui ouvrait cette possibilité – article finalement rétabli par la commission mixte paritaire – en faisant référence au débat conduit sur le 3 e aéroport parisien5 qui avait été présenté comme une préfiguration de cet élargissement des missions de la CNDP, mais avait été particulièrement mal vécu par les élus locaux concernés.

  • 6 En particulier dans les propos de M. Alain Gournac, sénateur RPR des Yvelines. Séance du 23 janvier (...)

8Une formule est revenue comme un leitmotiv durant la discussion sénatoriale : « Il ne faut pas bloquer la France ! »6 Cette formule traduit la crainte de voir la délibération sortir de l’enceinte du Parlement, particulièrement exprimée par :

    • 7 M. Patrick Lassourd, rapporteur pour avis de la commission des affaires économiques du Sénat sur le (...)

    un dénigrement du débat public, qualifié de « palabre », de « happening permanent »7,

    • 8 M. André Lardeux, sénateur RPR du Maine-et-Loire, séance du 23 janvier 2002.

    la réaffirmation du rôle exclusif du Parlement dans la représentation de l’opinion : « Le premier lieu de débat public, c’est le Parlement. Et l’opinion n’a nul besoin d’une Commission nationale pour se saisir d’une question qui la préoccupe »8,

    • 9 M. Lassourd indique dans sa présentation du titre IV avant la discussion générale de la loi, lors d (...)

    une conception purement pédagogique du débat9.

  • 10 Cf. Paoletti M., 1999, « La démocratie locale française. Spécificité et alignement », in CRAPPS-CUR (...)

9Finalement, les circonstances d’adoption de la loi – inclusion de la réforme de l’utilité publique dans une loi plus générale ; déclaration d’urgence du projet de loi de démocratie de proximité et discussion de la loi au Sénat très près des échéances politiques majeures de 2002 – ont donné au Sénat un poids beaucoup plus fort qu’à l’habitude dans la rédaction du texte définitif. Ces conditions font peser sur le processus de participation du public mis en place le poids de la crainte des élus locaux de voir leurs prérogatives contestées localement dans le cours des débats, et leurs projets soumis à une procédure nationale dont les conditions d’organisation leur échappent. De ce point de vue, la réforme de l’utilité publique n’a pas dérogé à la règle qui veut qu’en France les lois sur la démocratie locale soient d’abord faites par les élus locaux pour les élus locaux10.

AVOIR PART À LA DISCUSSION PUBLIQUE DES PROJETS, OBJET DE MÉSENTENTE

  • 11 Arnstein, S. R., 1969, « A Ladder of Citizen Participation », The Journal of the American Institute (...)

10Le renouvellement de ce constat pousse à appréhender la question de la participation du public sous l’angle du partage du pouvoir. Le rapport entre la participation et la décision est en effet classiquement envisagé selon une échelle11 qui ordonne les niveaux de participation en fonction du pouvoir effectif qu’ils donnent aux citoyens de faire valoir leur avis sur les problèmes soulevés par un projet et les solutions retenues.

11Les analyses qui optent pour ce type de représentation linéaire se partagent en deux interprétations opposées de la consultation du public, selon le point de vue qu’elles adoptent au sujet des finalités de la participation : aide à la décision ou démocratisation de la vie publique. Qu’elles promeuvent les vertus de la démocratie participative ou qu’elles en dénoncent les leurres, ces interprétations opposées réduisent souvent la description des échanges sur une scène publique au constat d’un « paradoxe de la concertation », décrivant les situations d’échanges sur le mode d’une contradiction insoluble entre l’ouverture d’un espace de parole et les effets qu’elle produit et qui ne peuvent être assimilés par le système institutionnel.

12Nous voudrions tenter une analyse de l’expérience des débats permettant de dépasser ce premier stade de la critique. En effet, il suffit de constater également, d’une part que cette pratique s’invente dans les conflits d’aménagement avant d’être institutionnalisée, et d’autre part que les premiers débats organisés par la CNDP ont tous porté sur l’opportunité des projets – question pourtant exclue du champ du débat par la loi « Barnier » – ne serait-ce que parce que les conflits préexistants en contestaient le bienfondé. La pratique des débats publics déborde ainsi, sans surprise, du cadre législatif et réglementaire fixé. Dépasser la vision critique qui déplore ou dénonce l’opposition entre participation et décision, suppose alors d’attacher notre attention à ces débordements et d’examiner les conditions de délibération qui s’éprouvent dans l’exercice concret du débat public. Il faut alors décrire les activités qui permettent de résister aux multiples formes d’annulation de la parole sollicitée et leurs effets politiques.

LA PRATIQUE DU DÉBAT EXPÉRIMENTÉE DANS LES CONFLITS D’AMÉNAGEMENT OUVRE DES SITUATIONS DE MÉSENTENTE

  • 12 Sur l’évolution et la nature des conflits, voir la thèse de Charlier, B., 1999, La défense de l’env (...)

13Pour comprendre la manière dont la question du débat public se pose dans le domaine de l’aménagement, à la différence d’autres domaines (le domaine social, voire le domaine urbain), il faut rappeler une banalité : on ne naît pas riverain, on le devient par hasard, par la volonté d’un maître d’ouvrage puissant qui est censé agir au nom de l’intérêt général. Cette contingence fait qu’il n’y a pas de collectif préconstitué de riverains pour vérifier l’intérêt général annoncé d’un projet (alors que dans bien d’autres domaines, l’émergence d’un problème est toujours déjà prise dans un réseau plus ou moins fortement structuré de relations sociales). Quand, avec l’irruption des riverains sur la scène des projets, les conflits d’aménagement revendiquent de vérifier l’intérêt général annoncé, les procédures classiques de consultation (comme l’enquête publique) sont mises en défaut, n’ayant à connaître que des intérêts particuliers, dispersés, mais jamais pour fonction de construire des intérêts collectifs. La remontée de la conflictualité en matière d’aménagement et d’environnement au début des années quatre-vingt-dix12 s’est ainsi accompagnée d’une transformation des répertoires d’action, tout particulièrement avec la pratique de débats publics informels, organisés sur le terrain par des associations locales de défense. La vérification par le débat public du fait que le projet poursuit bien des objectifs d’intérêt général devient alors l’activité par laquelle peut se composer un collectif.

  • 13 Cf. Fourniau, J-M., 2001, « Le conflit du TGV Méditerranée : la structuration d’un espace public de (...)

14C’est là sans doute l’un des caractères les plus marquants des contestations du TGV Méditerranée, qui en fait la portée13. Plusieurs responsables associatifs qui ont animé ce conflit pendant six ans (1990-1995) ont eux-mêmes fortement insisté sur la nouveauté de cette pratique et sur l’importance de la notion d’espace public pour comprendre le déclenchement et le déroulement du conflit. Constituées d’abord village par village, les associations locales de défense se sont vite regroupées en coordinations régionales qui ont inventé le débat public comme forme d’action collective complémentaire de formes classiques de protestation (pétitions, manifestations les plus diverses, interpellation des élus et du gouvernement, etc.). Ainsi, quelques mois après le déclenchement du conflit, les coordinations régionales ont, chacune sur son territoire, invité les élus et le préfet concernés, le maître d’ouvrage à venir discuter avec les riverains. Par ces initiatives plusieurs fois répétées, les riverains se constituent comme leurs interlocuteurs, à égalité de parole, et signifient que la confrontation publique des points de vue est nécessaire à la recherche de l’intérêt général. La parole contradictoire ouvre au débat public tous les registres touchant à la légitimation des décisions publiques : elle ouvre la boîte noire des registres les plus techniques – dans le cas du TGV Méditerranée, en posant la question de (et en faisant vérifier) la possibilité de faire rouler des trains pendulaires sur les voies existantes – mais elle revendique aussi la transparence de la décision et en demande toujours la vérification quand elle est proclamée. Cette pratique maintient ouvert un espace de discussion du projet dans lequel tous les protagonistes du conflit sont appelés à s’exprimer, tous les problèmes et alternatives sont envisagés et tous les registres de légitimation des décisions sont soumis à la critique commune.

15La force démonstrative de la pratique du débat public est d’inscrire symboliquement et pratiquement les riverains, les habitants, dans l’espace de la délibération sur l’intérêt général dont ils étaient auparavant exclus. Cette pratique nouvelle marque un changement dans la nature des conflits d’aménagement : elle signifie que dans une société démocratique la légitimité de l’action publique n’appartient en propre à aucun des acteurs directement impliqués dans les conflits, l’intérêt général est au contraire un enjeu commun à tous les protagonistes.

16La figure des « échelles de la participation » ne permet pas de rendre compte de ce changement dans la nature des confits d’aménagement, ni de rendre raison au sens que chacun des acteurs donne à son action lorsque sa part à la production de la légitimité de l’action publique est en litige. Cette représentation présuppose en effet que la question de savoir qui est admis à la discussion publique des projets devrait déjà être résolue lorsqu’on « entre en concertation ». Il suffirait alors d’examiner le degré de partage du pouvoir que les procédures promettent et réalisent effectivement pour caractériser les diverses situations de participation. Or l’observation de terrain montre, au contraire, que cette question est au centre des disputes qu’ouvrent les situations de construction concurrentielle de l’intérêt général.

  • 14 Rancière, J., 1995, La mésentente, Paris, Galilée, p. 12-15.

17Parce que la légitimité des décisions est systématiquement controversée dans les conflits d’aménagement récents, la question de savoir qui et quels arguments sont admis à prendre part à la discussion de l’intérêt général structure les situations de parole. Celles-ci peuvent alors être plus précisément caractérisées comme des situations de mésentente, en empruntant ce concept à Jacques Rancière : « Nombre de situations de parole où la raison est à l’œuvre peuvent être pensées dans une structure spécifique de mésentente qui n’est ni de méconnaissance appelant un supplément de savoir ni de malentendu appelant à une raréfaction des mots. (...) Les structures de mésentente sont celles où la discussion d’un argument renvoie au litige sur l’objet de la discussion et sur la qualité de ceux qui en font un objet. »14

18La leçon des conflits d’aménagement peut donc s’énoncer ainsi : l’on peut consulter des intérêts particuliers (l’enquête publique) ou des intérêts collectifs pré-constitués (la négociation sociale), mais s’il s’agit de construire l’intérêt général d’un aménagement quand cette construction n’est plus dans les seules mains d’aucun acteur, s’ouvrent des situations de mésentente.

LES QUALITÉS DES PARTICIPANTS SONT EN LITIGE DANS LA DISCUSSION PUBLIQUE DES PROJETS : COMPÉTENCES, REPRÉSENTATIVITÉ, DEGRÉ DE GÉNÉRALITÉ DES INTÉRÊTS DÉFENDUS

19L’échange, à l’ouverture de tout débat public, consiste à ce que chaque intervenant, pour légitimer son propre point de vue, dévoile d’abord la fausseté des positions de son adversaire. La dénonciation du Nimby par les aménageurs (« Vous masquez sous un discours de l’intérêt général la défense de vos intérêts particuliers ») s’oppose au soupçon du public de n’être convié à la discussion que pour avaliser une décision déjà prise par ailleurs. Le soupçon est l’expression litigieuse de la revendication d’un droit à la parole, le traitement d’un tort pour l’obtention d’une reconnaissance en tant qu’acteur de la discussion publique sur les projets d’aménagement.

  • 15 Rui. S., 2001, « Débat public, conflit et légitimité limitée » in S. Rui, M. Ollivier-Trigalo et J. (...)

20À la façon dont les intervenants s’entre-évaluent dans le cours des échanges, Sandrine Rui repère trois critères qu’utilisent les participants pour établir leur légitimité à s’exprimer dans (et sur) l’intérêt général15. Chacun renvoie à un registre de validité habituellement attaché à la discussion rationnelle : nature des intérêts défendus, degré de représentativité et niveau de compétences. Cette grille d’évaluation normative mobilisée dans les débats publics a été bâtie par les maîtres d’ouvrage autour des qualités qui établissent, à leurs propres yeux, leur légitimité à travailler pour l’intérêt général. Leur dénonciation du syndrome Nimby montre qu’ils ont construit une représentation du riverain (ou de sa forme collective, le comité local de défense) en miroir de la leur propre.

21Mais quand ils font irruption sur la scène du débat public, les riverains retournent cette même grille d’évaluation contre les maîtres d’ouvrage. Les riverains ne sont donc pas les seuls à faire l’objet d’une disqualification dans le déroulement de la discussion publique. Cette grille d’évaluation joue comme un moyen de qualifier et de disqualifier tous les intervenants dans le débat. Sandrine Rui a montré que, par ce processus de qualification/déqualification croisée des interlocuteurs, la légitimité des uns et des autres s’avère toujours limitée. Les situations de mésentente sont donc des situations de construction de l’intérêt général où non seulement la rationalité des acteurs est limitée mais également leur légitimité.

22Il ne faut pas alors déduire du fait que les interlocuteurs s’accordent sur les registres d’argumentation nécessaires à la définition d’un projet juste et rationnel, la possibilité d’un consensus qui ferait des participants au débat des partenaires de la décision et les sujets d’un partage du pouvoir de décision. La pratique du débat montre autre chose : puisque la légitimité de chacun est limitée, chacun se retrouve à égalité pour construire l’intérêt général. Ce qui structure le débat comme situation de mésentente est alors la dispute sur les conséquences à tirer de l’égalisation des statuts dans une situation de construction concurrentielle de l’intérêt général. Examinons maintenant les conflits que suscite la mise en œuvre des procédures de débat public.

III. L’IDENTIFICATION D’UN DISPOSITIF INSTITUTIONNEL DE DÉBAT À UN RÉGIME DE PAROLE STRUCTURE LA MÉSENTENTE

23La démonstration égalitaire que porte la pratique du débat public inaugurée dans les conflits d’aménagement ne pouvait qu’être entendue sans l’être vraiment dans le processus d’institutionnalisation du débat public. Ainsi, elle a été entendue puisque la circulaire « Bianco » stipule que le débat préalable « permettra aux élus, aux forces sociales, économiques, associatives, à chaque citoyen de s’informer et de débattre des enjeux économiques, sociaux, environnementaux du projet. » Il est donc fait appel à la participation de chaque citoyen et cela a été confirmé ensuite par plusieurs textes législatifs. Mais l’organisation de la discussion publique montre que la démonstration des contestations du TGV Méditerranée ne pouvait être complètement entendue.

  • 16 Tapie-Grime, M., 1997, « Le nimby, une ressource de démocratisation », Écologie et politique, n° 21 (...)

24Dans le cas de la circulaire « Bianco », la discussion publique est en effet découpée en phases qui séparent les objets de débat en les hiérarchisant rationnellement du plus général au plus détaillé, de manière à ce que le citoyen appelé à débattre sur les fonctions du projet soit séparé du riverain que mobilisent ses impacts. En confiant l’organisation du débat et le choix des interlocuteurs au seul maître d’ouvrage, et en ordonnant les objets de débat selon la logique d’instruction des projets, la circulaire Bianco essaye de gérer une « répartition optimale des parts » : les citoyens peuvent se mettre d’accord, en généralité, sur les objectifs socio-économiques d’un bon projet, mais l’examen des impacts ne peut créer que des victimes, du dissensus16. Le riverain est donc repoussé à l’aval, et avec lui le public qui cherche d’abord a exposé le tort qu’on lui fait. Cette « répartition des parts » relève d’une logique du consensus et conduit à exclure le public du débat.

  • 17 Gosselin, C., mars 2000, Avant-propos du président de ta commission particulière du débat public su (...)

25Le débat sur la branche sud du TGV Rhin-Rhône fournit, dans le cadre d’une autre procédure – un débat « Barnier » dans ce cas – un autre exemple du même processus de « répartition des parts ». La commission particulière du débat TGV Rhin-Rhône a prononcé un partage préalable des rôles. La plaquette présentant le débat public indique en effet : « II résulte des textes applicables que le débat doit être animé par trois acteurs, qui ont chacun leur rôle : le public, le maître d’ouvrage et la Commission particulière. »17 Le dispositif des réunions publiques matérialise cette structure ternaire : l’intervention du public est réduite à poser des questions au maître d’ouvrage, la présence de la commission garantissant l’obtention de réponses. Ce régime de parole délimite un public indifférencié – désigné par le vocable « Mme Michu »-, sujet d’un droit à la parole, à l’expression de propositions et à l’obtention de réponses, mais n’en fait jamais le sujet d’un « nous », pouvant éprouver dans la discussion, son rapport au projet et à l’intérêt général qui le fonde. L’inégalité entre ce public indifférencié, jamais constitué comme collectif, et le maître d’ouvrage justifie la position médiatrice de la commission particulière. Ce régime de parole vise plus l’information du maître d’ouvrage et du décideur final par l’expression des différentes positions existant dans l’opinion que la confrontation des points de vue en concurrence.

26Là où la circulaire « Bianco » cherchait à définir le régime de parole par le découpage du débat en plusieurs phases, selon l’ordonnancement de l’instruction des projets, la commission particulière du TGV Rhin-Rhône cherche à faire coïncider le régime de parole avec le partage des rôles préétabli et sa logique consensuelle. Dans les deux cas, l’identité du régime de parole à un dispositif institutionnel, procédant d’une conception non conflictuelle du débat, ne permet pas au public d’acquérir, en tant que participant à une argumentation sur l’intérêt général, une existence collective à faire valoir dans le processus de décision.

  • 18 Fourniau, J-M., 1997, « Figures de la concertation à la française » in Michel Gariépy et Michel Mar (...)

27Les riverains tirent généralement de cette dynamique d’interlocution la conséquence que l’établissement d’un rapport des forces externe peut seul faire valoir leurs intérêts et non leur participation au débat. Leur manifestation d’un droit à la parole les compose en collectif mais celui-ci ne peut être reconnu qu’à l’extérieur de l’espace de discussion ouvert. Ainsi, l’identification d’un régime de parole à un dispositif institutionnel conduit à compter comme « en trop » ceux qui résistent aux assignations que dictent les procédures. Ils ne peuvent alors se compter comme « en plus » que dans les rapports de force que crée leur mobilisation extérieure à la procédure18.

IV. LA CRÉATION D’UN ESPACE DÉLIBÉRATIF, UN ENJEU DANS LES SITUATIONS DE MÉSENTENTE

  • 19 Huit débats ont été organisés par la CNDP, très différents les uns des autres par leurs enjeux, par (...)

28En voulant non seulement exprimer leur point de vue, mais également le faire valoir dans une confrontation argumentaire entre les différents points de vue, les habitants ouvrent le débat sur la manière de répartir les parts des uns et des autres. Dans le déroulement de chacun des débats publics organisés par la Commission nationale du débat public19, cette irruption des riverains sur la scène publique s’est traduite par un vif « débat sur le débat ». Résistance à la réduction du droit à la parole selon un partage préalable des rôles, le « débat sur le débat » réinstalle le conflit au cœur de la discussion publique. Le débat public se présente alors comme une scène de mésentente sur laquelle se constituent, dans le cours même de la discussion, ce qui en est l’objet, ce qui peut se dire sur cet objet et les sujets qui peuvent en discuter.

QUATRE RÈGLES PROCÉDURALES DE LA DÉLIBÉRATION SE DÉGAGENT DE L’EXPÉRIENCE DES DÉBATS

  • 20 Fourniau, J-M., 1998, « Le débat public entre conflit sur les projets et délibération avec le terri (...)

29Si la loi « Barnier » institutionnalise l’existence d’un débat public, elle n’en définit pas le mode de fonctionnement, pas plus que ne le fait la loi de démocratie de proximité. On peut alors dégager du « débat sur le débat » observé dans les premières expériences conduites par la CNDP quatre règles de discussion que se donnent les participants, et les épreuves par lesquelles ils en vérifient la réalité20 :

  • La publicité des débats implique leur publication,

  • La pluralité du débat suppose la participation au débat,

  • L’équivalence entre les participants garantit l’équilibre du débat,

  • La force des arguments fonde les convictions forgées dans le débat.

30La commission particulière joue un rôle central dans l’établissement de ces règles délibératives, mais la place du « débat sur le débat » dans le cours de la discussion souligne l’importance des controverses que la vérification de ces règles suscite tout au long du débat. Ainsi, l’expérience des débats montre que c’est moins l’énoncé de règles procédurales qui importe, que les épreuves pratiques que se donnent les participants pour en vérifier les conséquences en termes d’égalité dans le débat et d’effets possibles sur la décision.

31Les activités déployées pour faire valoir et rendre effectives ces règles différencient alors les diverses expériences qui pourtant se prévalent toutes des mêmes principes. Le même « principe d’équivalence » peut être mis en œuvre dans des sens opposés par deux commissions particulières : partager préalablement les rôles entre un public indifférencié et le maître d’ouvrage ou, au contraire, établir un dialogue entre tous les débattants sont des opérations qui définissent les participants au débat de manière très différente. Argumenter pour convaincre et être convaincu ou seulement exposer son point de vue, sont deux formats d’expression de la « force des arguments » qui opposent un régime de parole délibératif et la répartition des parts opérées par les conceptions plus classiques de la consultation et de la concertation.

32La seule énonciation de règles de discussion ne suffit donc pas à conférer au débat un caractère délibératif ni à constituer un public du débat. Bien au contraire, l’instauration d’un tour délibératif du débat public résulte du traitement d’un tort : le soupçon d’une décision déjà prise, le déséquilibre des expertises, le partage préétabli des opinions. Les épreuves construites dans le déroulement du débat manifestent ces litiges. Elles soumettent à la vérification commune les règles de discussion pour démontrer l’égalité entre les participants qu’elles proclament.

LA FORMATION D’UNE COMMUNAUTÉ DU DÉBAT PAR LA MISE EN ACTE DE L’ENTENTE

33Ces épreuves forment l’espace de délibération comme lieu d’une mise en équivalence polémique des arguments portés par les divers protagonistes du conflit. Elles ne présupposent pas la volonté préalable des participants de s’accorder sur une décision, ni ne confèrent à la discussion un tour consensuel. Donnons-en un exemple. Parallèlement à l’apprentissage technique, l’émergence de la question du territoire permet de caractériser la dynamique d’un débat public. Dans tout processus de mise en discussion publique d’un d’aménagement, le projet constitue le point d’entrée dans le débat. Mais très vite le débat déborde la justification sectorielle du projet pour s’intéresser au territoire dans lequel il devrait être implanté. Le développement de ce territoire y est alors défendu comme un intérêt général de même dignité que l’intérêt général sectoriel. La notion d’appropriation du territoire se formule progressivement dans le débat et pourrait être énoncée ainsi : « le territoire appartient à ceux qui y vivent mais il n’est pas à vendre... car il appartient également à tout le monde. » Cette idée d’appropriation du territoire comme patrimoine commun a également été énoncée dans le débat sur la ligne à très haute tension traversant le Verdon sous une forme qui la rapproche des discussions sur les thèmes techniques : il s’agit d’une mission de service public.

  • 21 Raphaël Scipion, conseiller municipal de Moustiers, président de l’association Vivre en Haute-Prove (...)

« N’est-ce pas notre mission de service public à nous, les habitants de cette région, de nous battre pour conserver à nos enfants un patrimoine environnemental et humain exceptionnel, un lieu privilégié où viennent se ressourcer beaucoup des habitants de ces villes devenues inhumaines ? »21

34La formulation d’un conflit entre missions de service public permet alors de mettre sur un même plan la discussion sur le contenu des justifications avancées par EDF et le débat sur le développement du territoire. Cette mise en équivalence formule un raisonnement en deux temps. Il s’agit, dans un premier temps d’affirmer le partage d’un principe d’intérêt général : 1/Il y a une conception commune du service public, qui peut être partagée. Il s’agit dans un second temps, d’en déduire les conséquences : 2/Donc l’obligation qu’EDF tire de sa mission de service public doit être soumise à une épreuve commune, et 3/L’obligation de service public territorial que nous formulons doit également être soumise à cette épreuve commune.

35Dans ce schéma d’argumentation, l’effet politique n’est pas dans l’affirmation d’un principe d’intérêt général (le 1er temps), il est dans le « qu’est-ce qui en résulte ? » du 2e temps, dans sa mise en œuvre discursive et pratique. Un tel raisonnement déplace le partage du sensible, reformule les contours de ce qui est discutable et de qui peut avoir part à la discussion. Il crée une communauté d’argumentation où ceux, naguère stigmatisés pour défendre égoïstement leur territoire, peuvent être comptés comme argumentateurs. Cela a permis, dans le cas de la ligne à très haute tension traversant le Verdon, l’émergence d’une solution nouvelle au problème de sécurisation électrique de la région de Nice, reconnu dans le débat comme étant le problème à traiter, à savoir, en lieu et place de la construction d’une nouvelle ligne, le couplage du renforcement d’une ligne à très haute tension existante et d’un vaste programme de maîtrise de la demande d’électricité. Mais le collectif délibérant sur les intérêts généraux en jeu n’est pas une communauté consensuelle. La pratique de la discussion publique instaure en effet un principe commun d’argumentation et un espace polémique où sont confrontées les conséquences à tirer de ce principe commun. Il ne s’agit donc pas d’une communauté du consensus, celle que présuppose la figure du partage du pouvoir, mais d’une communauté qui a pour principe commun une opération conflictuelle, objet de la mésentente entre les interlocuteurs : la prise en compte et la hiérarchisation de différents registres de légitimité de la décision.

V. CONCLUSION : LE SENS POLITIQUE DES SITUATIONS DE DÉLIBÉRATION

36Les approches classiques de la construction sociale de l’articulation entre participation du public, délibération, élaboration des projets et décision constatent régulièrement le faible degré de partage du pouvoir qu’accordent les textes même quand ils posent le principe de participation en intérêt général. Malgré l’institutionnalisation du débat public, l’opposition entre participation et décision structure toujours aussi fortement notre culture politique. Ce constat n’a guère besoin d’être confronté à l’expérience des participants pour être validé. Mais le seul examen critique de la mise en œuvre du cadre réglementaire ne nous renseigne guère sur cette expérience qui, dans les conflits d’aménagement, déborde toujours. L’examen des conflits sur ce que débattre veut dire nous permet au contraire de préciser la forme concrète que prend l’opposition entre participation et décision dans l’organisation des débats publics. Elle revient à vouloir figer la scène de parole ouverte dans une répartition préalable des parts, dans un partage préétabli des rôles. L’expérience des participants consiste à résister à ce partage, à « débattre sur le débat » et à réintroduire le conflit au centre du débat. C’est dans cette dynamique qu’émergent des situations délibératives dans le débat public.

37La pratique du débat nous conduit à observer qu’à l’opposé de la rationalité du soupçon qui trie les acteurs en fonction de leur représentativité politique, de leurs compétences techniques et du degré de généralité des intérêts qu’ils défendent, la mise à l’épreuve des règles délibératives engage dans le débat un travail de re-présentation de ces catégories : celles-ci doivent pouvoir être jugées non comme des qualités préalablement, et définitivement, acquises, mais en fonction de la dynamique propre du débat. Il s’agit d’apprécier dans le cours du débat son équilibre, le respect de son caractère égalitaire plutôt que la représentativité des acteurs. Il s’agit d’estimer les capacités de convaincre et d’être convaincu dans le cours du débat plutôt que les compétences des uns et des autres. Il s’agit d’évaluer la participation au débat, son caractère pluraliste et contradictoire, plutôt que la généralité des intérêts défendus. Exprimant d’abord la suspicion qu’entretiennent les uns envers les autres des acteurs aux intérêts en conflit, les disputes sur les règles délibératives constituent le processus par lequel s’établit progressivement une mutuelle reconnaissance des valeurs que portent les uns et les autres.

  • 22 Rancière, J., « La mésentente » in Gaillard F., J. Poulain et R. Schusterman, La modernité en quest (...)

38Les activités délibératives de vérification de l’égalité que proclament les règles de discussion n’instaurent pas une communauté consensuelle, mais structurent au contraire une scène de « mésentente destinée à mettre en acte l’entente »22. S’y engage un processus polémique de formation de la volonté politique dans lequel les problèmes à prendre en compte, les solutions à retenir, la procédure de délibération pour y parvenir, les qualités de ceux qui peuvent participer à la décision sont en litige. Sans ces disputes, la discussion resterait enfermée dans la reproduction des clivages préexistants entre un langage technique de l’expertise et une approche sensible du territoire, la situation d’argumentation ne pourrait être gagnée par rapport au partage préalable des rôles sociaux. Sans ces controverses, des situations délibératives n’émergeraient pas dans le débat public toujours rappelé par la force de l’opposition entre participation et décision vers les formes classiques de consultation du public.

Notes

1 Hélin, J.-C., 1995, « La loi Barnier et la participation du public. Ajustements et innovation », Revue juridique de l’Environnement, n° 2, p. 219-233. L’auteur reprend le tenue employé dans le rapport d’Huguette Bouchardeau, décembre 1993, L’enquête publique. Rapport au ministre de l’Environnement. Paris, Ministère de l’Environnement. Ce rapport, qui fait le bilan de dix ans d’application de la loi « Bouchardeau », a servi de préparation à la loi « Barnier » de 2 février 1995.

2 Loi « Bouchardeau » : loi n° 83-360 du 12 juillet 1983 relative à la démocratisation de l’enquête publique.
Carrère, G., Transports, destination 2002. Recommandations pour l’action, rapport au ministre de l’Équipement, du Logement et des Transports, Paris, 21 juillet 1992. Ce rapport diagnostique une crise de la décision dans les transports.
- Circulaire « Bianco » : circulaire du ministre des Transports n° 92-61 du 15 décembre 1992 relative à la conduite des grands projets nationaux d’infrastructures de transport. Elle institue un débat public en amont de l’enquête d’utilité publique, selon les recommandations du rapport Carrère.
- Loi « Barnier » : loi n° 95-101 du 2 février 1995 relative au renforcement de la protection de l’environnement. Cette loi crée la Commission nationale du débat public.
- Conseil d’État, 1999, L’utilité publique aujourd’hui, Paris, La Documentation française, « Les études du Conseil d’État ». Ce rapport commandé par le gouvernement a servi de préparation à la réforme de l’utilité publique insérée dans la loi de démocratie de proximité, dans son titre IV.
Sur ces différents textes, cf. Piechaczyk, X. et M. Ollivier-Trigalo, 2001, Évaluer, débattre ou négocier l’utilité publique ? Volet 2 : Le débat public en amont des grands projets d’aménagement, un thème pour une communauté d’idées, Les collections de l’INRETS, rapport n° 233.

3 Chambat, P. et J-M. Fourniau, 2001, « Débat public et participation démocratique », in Vallemont S. (dir.), Le débat public : une réforme dans l’État ?, Paris, L.G.D.J., « Systèmes-Droit », p. 9-37.

4 Cf. Cohen, P., 2001, Avis présenté au nom de la commission de la production et des échanges sur le titre IV du projet de toi (n° 3089), relatif à la démocratie de proximité, Paris, Assemblée nationale, 11e législature, rapport n° 3105 du 5 juin 2001.

5 Cf. le dossier consacré à ce débat dans Les Annales des Mines – Responsabilité et Environnement n° 24, avril 2002.

6 En particulier dans les propos de M. Alain Gournac, sénateur RPR des Yvelines. Séance du 23 janvier 2002, site Internet du Sénat. Le titre IV de la loi a été débattu au Sénat en première lecture pendant cette séance.

7 M. Patrick Lassourd, rapporteur pour avis de la commission des affaires économiques du Sénat sur le titre IV, séance du 23 janvier 2002. Il faut noter que le sénateur RPR de l’Ille-et-Vilaine a depuis été nommé, au titre du Sénat, membre de la CNDP.

8 M. André Lardeux, sénateur RPR du Maine-et-Loire, séance du 23 janvier 2002.

9 M. Lassourd indique dans sa présentation du titre IV avant la discussion générale de la loi, lors de la séance du 8 janvier 2002 : « En somme, le débat public doit permettre d’expliquer au public le sens du projet, de susciter son adhésion, d’améliorer le dispositif proposé, bref, de remplir un rôle pédagogique. Il ne s’agit pas de remettre en cause la légitimité de la démocratie représentative, qui doit rester le principe fondamental du fonctionnement de la République. C’est dire que la « fenêtre de tir » est étroite et mérite d’être clairement précisée, si nous voulons respecter la légitimité du débat public, tout en conservant aux élus le pouvoir de décision, et garantir, en fin de compte, la réalisation efficace des projets. » Site Internet du Sénat.

10 Cf. Paoletti M., 1999, « La démocratie locale française. Spécificité et alignement », in CRAPPS-CURAPP, La démocratie locale. Représentation, participation et espace public, Paris, PUF, p. 45-61.

11 Arnstein, S. R., 1969, « A Ladder of Citizen Participation », The Journal of the American Institute of Planners, n° 35, p. 216-224. Jean-Jacques Salomon décrit largement ce modèle dans la dernière partie de Le destin technologique, Balland, Folio actuel, 1992.

12 Sur l’évolution et la nature des conflits, voir la thèse de Charlier, B., 1999, La défense de l’environnement : entre espace et territoire. Géographie des conflits environnementaux déclenchés en France depuis 1974, thèse de géographie et d’aménagement, Université de Pau et des Pays de l’Adour.

13 Cf. Fourniau, J-M., 2001, « Le conflit du TGV Méditerranée : la structuration d’un espace public de discussion de la légitimité des décisions » in Donzel, A. (dir.) Métropolisation. gouvernance et citoyenneté dans la région urbaine marseillaise, Paris, Maisonneuve & Larose, p. 467-485.

14 Rancière, J., 1995, La mésentente, Paris, Galilée, p. 12-15.

15 Rui. S., 2001, « Débat public, conflit et légitimité limitée » in S. Rui, M. Ollivier-Trigalo et J.-M. Fourniau, Évaluer, débattre ou négocier l’utilité publique ? Volet 1 : Analyser l’expérience de la mise en discussion publique des projets. Ateliers de bilan du débat public, Les collections de l’INRETS, rapport n° 240, p. 91-140.

16 Tapie-Grime, M., 1997, « Le nimby, une ressource de démocratisation », Écologie et politique, n° 21, p. 13-26.

17 Gosselin, C., mars 2000, Avant-propos du président de ta commission particulière du débat public sur la branche sud du TGV Rhin-Rhône, brochure de 5 p. Charles Gosselin a systématiquement exposé cette « théorie des trois acteurs du débat » dans chacune des réunions publiques.

18 Fourniau, J-M., 1997, « Figures de la concertation à la française » in Michel Gariépy et Michel Marié (dir.), Ces réseaux qui nous gouvernent ?, Paris et Montréal, L’Harmattan, Villes et entreprises, p. 371-401.

19 Huit débats ont été organisés par la CNDP, très différents les uns des autres par leurs enjeux, par leur organisation comme par leur déroulement :
- De novembre 1997 à mars 1998, sur le projet présenté par le port autonome du Havre, dit Port 2000, visant à une restructuration profonde du port. La commission particulière était présidée par Jean-Luc Mathieu, conseiller-maître à la Cour des Comptes.
- De mars à septembre 1998, sur le projet de ligne EDF à très haute tension entre Boutre (Var) et Carros (Alpes-Maritimes), à travers le parc naturel régional du Verdon. La commission particulière était présidée par Gérard Porcell, alors vice-président du tribunal administratif de Paris.
- D’avril à juillet 1999, sur le projet d’autoroute A32 (doublement de l’autoroute A31 entre Toul et la frontière luxembourgeoise). La commission particulière était présidée par Mme Reine-Claude Mader-Saussaye, secrétaire générale de la Confédération du logement et du cadre de vie.
- De mars à juin 2000, sur le projet de la branche sud du TGV Rhin-Rhône (ligne ferroviaire nouvelle à usage mixte, voyageurs et marchandises). La commission particulière était présidée par Charles Gosselin, conseiller d’État.
- D’octobre 2001 à janvier 2002, sur le projet d’extension du port de Nice. La commission particulière était présidée par Paul Viallate, président de chambre à la Cour administrative de Lyon.
- D’octobre 2001 à février 2002, le débat public sur les contournements autoroutier et ferroviaire de l’agglomération lyonnaise (projet de contournement autoroutier par l’ouest de Lyon et de contournement ferroviaire pour le fret par l’est). La commission particulière était présidée par André Oriol, premier président honoraire de la Cour d’appel de Lyon et président du centre d’arbitrage et de médiation Rhône-Alpes.
- De 25 novembre 2002 au 25 mars 2003, sur le projet de ligne à très haute tension présenté par RTE entre Lyon et Chambéry. La commission particulière était présidée par Michel Delhommez, ingénieur général des ponts et chaussées en retraite.
- De 15 décembre 2002 au 28 mai 2003, sur le projet d’aéroport de Nantes – Notre-Damedes-Landes, présenté par le ministère de l’Équipement. La commission particulière était présidée par Jean Bergougnoux, membre de la CNDP.

20 Fourniau, J-M., 1998, « Le débat public entre conflit sur les projets et délibération avec le territoire », Société française n° 12-13 (62-63), p. 47-59.

21 Raphaël Scipion, conseiller municipal de Moustiers, président de l’association Vivre en Haute-Provence, réunion publique du 6 juin 1998 à Castellane, La lettre du débat public sur le projet de ligne à très haute tension Boutre-Carros n° 7, 24 juin 1998, p. 7.

22 Rancière, J., « La mésentente » in Gaillard F., J. Poulain et R. Schusterman, La modernité en questions. De Richard Rorty à Jürgen Habermas, Cerf, 1997, p. 178.

Auteur

Directeur de recherche INRETS-DEST

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