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La situation délibérative dans le débat public

 | 
Bernard Castagna
, 
Sylvain Gallais
, 
Pascal Ricaud
, 
et al.

Les acquis de l'observation

Délibération publique et réforme constitutionnelle

Dominique Leydet

Texte intégral

1Le changement constitutionnel démocratique dans des sociétés divisées est l’objet d’un intérêt renouvelé depuis environ une vingtaine d’années. Cet intérêt procède en grande partie de l’actualité politique elle-même : pensons à la transition vers la démocratie des régimes de l’ancienne Europe de l’Est communiste ; à la construction européenne ; à la fin du régime d’apartheid en Afrique du Sud, etc. Le Canada a également connu au cours des années 1980 et 1990 plusieurs processus de réforme constitutionnelle dont les résultats ont été pour le moins mitigés. Mais ce qui ressort avec beaucoup de force de ces débats constitutionnels et qui, je crois, n’est pas unique à l’expérience canadienne, c’est une exigence d’inclusion dans le processus de changement formulée par de nombreux citoyens et groupes, ainsi qu’une critique de tout processus qui ne se réduirait qu’à un simple marchandage à huis clos entre élites. La satisfaction de cette exigence semble être devenue une condition de légitimité de toute réforme en profondeur de la constitution et la délibération publique, telle que ressaisie dans les théories délibératives de la démocratie, prend, dans ce contexte, une grande pertinence.

2Leur intuition commune est que la délibération, à la différence d’autres procédures de décision collective, est une méthode qui engage ses participants à poser ensemble la question de leur bien commun. Si certaines conditions sont satisfaites, elle peut produire des décisions que les citoyens eux-mêmes reconnaîtront comme légitimes, parce qu’ils les jugeront correctes/meilleures/plus justes ou raisonnables. La délibération publique est ainsi le concept charnière qui permet de lier bien commun, justification et légitimité. Mais au lieu de vouloir penser la délibération dans le cadre limité des institutions parlementaires, les théories délibératives de la démocratie reprennent également l’exigence participative issue de la tradition républicaine : tous les citoyens doivent pouvoir participer de façon significative à cette recherche collective du bien commun. Étant donné le degré élevé de complexité des « grands États modernes », les tenants de la démocratie délibérative reconnaissent que les démocraties contemporaines ne peuvent espérer devenir délibératives que par le biais des multiples associations de la société civile qui permettent aux citoyens de participer à la formulation d’intérêts et de valeurs qui leur sont propres et à la réalisation de projets qui leur sont communs. La démocratie délibérative dépend alors de ce que des liens formels, semi-formels et informels soient établis entre les diverses associations de la société civile et les institutions politiques elles-mêmes.

3Si l’on admet le caractère séduisant de cet idéal, une question se pose : est-il possible de penser des mécanismes institutionnels qui en permettent, de façon même partielle, la concrétisation et qui assurent l’inclusion, la participation des citoyens dans un processus de réforme constitutionnelle qui soit délibératif ? Dans le contexte de sociétés de masse, caractérisées par un degré élevé de complexité et, de surcroît, divisées, n’y a-t-il pas un risque bien réel que de telles tentatives ne soient dévoyées en une simple fonction de légitimation d’une réforme orchestrée d’en haut ? L’intérêt du pouvoir dans des exercices de délibération publique « réussis » ne soulève-t-il pas le danger de leur récupération ?

  • 1 Pour une étude de l’ensemble de ce processus de réforme voir Peter Russell, Constitutional Odyssey (...)

4J’aimerais réfléchir sur les possibilités concrètes de délibération publique inclusive dans les processus de réforme constitutionnelle et sur les problèmes qu’elles posent à partir de l’expérience canadienne. Plus spécifiquement, j’appuierai ma réflexion sur la discussion d’un cas précis, soit celui des six conférences constitutionnelles organisées à l’hiver 1992 sous l’impulsion du gouvernement fédéral. En septembre 1991, en effet, le gouvernement canadien déposa à la Chambre des communes un projet ambitieux de réforme constitutionnelle : 28 propositions impliquant des changements à la Charte canadienne des droits et liberté ; l’enchâssement dans la constitution d’un droit des peuples autochtones à l’autogouvernement ; la réforme du Sénat ; des modifications au processus de nomination des juges à la Cour suprême du Canada ; la libéralisation des échanges entre les provinces ; certains changements dans la division des pouvoirs entre les deux ordres de gouvernement, etc.1

  • 2 Peter Harrison, Le Secrétariat des conférences constitutionnelles : Une réponse originale à un déf (...)

5En présentant ce projet, le Premier ministre de l’époque, Brian Mulroney, insista sur le fait que ces propositions n’étaient qu’un point de départ, susceptible d’être modifié. Tirant les leçons des critiques reçues lors de la négociation de l’entente du Lac Meech, le Premier ministre disait vouloir encourager la participation des Canadiens dans le processus constitutionnel. Mais quelle forme donner à cette participation ? Au départ, il n’était pas question d’innover, mais de reprendre une formule déjà éprouvée, soit celle de la formation d’un comité parlementaire devant tenir des audiences publiques un peu partout au Canada. Un Comité mixte de la Chambre des Communes et du Sénat fut donc formé à l’automne 1991, mais dès novembre il dut interrompre ses travaux à cause de ratés organisationnels et de conflits internes. Craignant que le train constitutionnel ne déraille, le gouvernement fédéral décida d’organiser une série de conférences constitutionnelles dont le but ne serait pas de « recueillir des idées générales sur la façon ou l’opportunité de modifier la Constitution, mais plutôt [d’]examiner les propositions formelles que le gouvernement avaient publiées »2 Chacune des conférences, dont l’organisation fut confiée à des instituts de recherche indépendants, devait porter sur un sous-ensemble distinct des propositions fédérales et produire un rapport dans lequel il serait fait état des résultats des discussions. L’ensemble de ces rapports serait ensuite transmis au Comité mixte spécial dont le rôle serait de rédiger un rapport final, devant servir de base au processus de négociations intergouvernementales. Ainsi, le rapport des conférences à la prise de décision serait assuré de façon indirecte, bien que substantielle.

6Je ne pourrai ici examiner l’ensemble des problèmes soulevés par les conférences constitutionnelles ; je ne ferai que toucher deux questions centrales : premièrement, quels sont les objectifs que peuvent avoir de tels forums délibératifs et quel mode de composition doit-on leur associer ? Deuxièmement, quels sont les enjeux de la participation pour les minorités qui exigent une modification radicale du cadre constitutionnel ?

I. OBJECTIFS ET COMPOSITION

7Quatre types d’objectifs sont généralement évoqués lorsque l’on discute de ce genre de forums délibératifs : critique, éducatif, prédictif et prescriptif.

Objectif critique

  • 3 Jürgen Habermas, « La souveraineté populaire comme procédure », Lignes, No. 7, sept. 1989, 50. Sur (...)

8Les forums délibératifs sont appelés à jouer un rôle similaire aux forums informels de la société civile tels que caractérisés par Jürgen Habermas. Ils fonctionnent comme des « contextes de découverte » permettant de « découvrir des thèmes bénéficiant d’une résonance sociale globale, contribuer à d’éventuelles solutions, interpréter des valeurs, produire de bonnes raisons, en désamorcer d’autres »3. De tels forums contribuent à la formation de l’opinion, et se distinguent des assemblées dont le but est d’abord la prise de décision.

Objectif éducatif

9On vise à introduire les participants et, à travers eux, la population en général aux complexités de la réforme constitutionnelle et à assurer une dissémination maximale des propositions sous une forme intéressante et accessible. On espère ainsi que les termes du débat public seront posés de façon informée, ouverte et positive.

Objectif prédictif

10L’objectif du forum est de « tester » les propositions constitutionnelles qui sont sur la table et leurs alternatives éventuelles afin de permettre aux négociateurs d’anticiper ce que pourraient être les réactions du public tant envers des propositions spécifiques qu’envers le projet d’ensemble une fois arrivé au cap de la ratification.

Objectif prescriptif

11Le forum délibératif doit fonctionner comme une assemblée dans laquelle la voix authentique du peuple arrive à expression ; dans un contexte constitutionnel, cela reviendrait à considérer ces forums comme une sorte d’assemblée constituante nouvelle manière dans laquelle s’exprimerait quelque chose comme un « We the People ».

12Même si ces objectifs ne sont pas nécessairement mutuellement exclusifs, ils appellent cependant des modes de composition distincts qui posent différemment la question de la représentativité. Si l’objectif que l’on donne à de tels forums est d’abord de servir de contexte de découverte à la Habermas, il faut clairement privilégier la présence de groupes ayant des perspectives sociales et politiques très diverses et parfois largement minoritaires, mais dont la participation devrait faire en sorte que certains arguments fondés sur des principes, sur des exigences de justice soient enfin exprimés, entendus et pris en compte par la majorité. Cela pourrait impliquer la sur-représentation de certains groupes avec la conséquence que ces forums ne soient pas perçus comme représentatifs de la population en général. Mais cela n’a pas à être problématique dans la mesure où on leur confère un rôle consultatif et où leur légitimité dépend moins de leur représentativité que de la nature des arguments qu’ils mettent en jeu. La question de la représentativité des participants ne peut être posée contre eux que lorsqu’ils prétendent parler pour le « peuple » et déclarent que les résultats des discussions dans lesquelles ils ont joué un rôle substantiel devraient être considérés comme des sentences du peuple lui-même. Par ailleurs, pour que ces forums puissent jouer leur rôle de nourrir le débat public, la formation de l’opinion, il faut s’assurer que les médias jouent de façon acceptable leur rôle de relais entre les discussions ayant lieu au sein du forum et la population en général.

13Si l’objectif est d’abord éducatif, il faut favoriser la présence d’« experts » permettant de mieux faire comprendre aux citoyens ordinaires le sens des différentes modifications proposées et leurs alternatives possibles. Leur présence dans les ateliers et les séances plénières peut également assurer que l’expression d’opinions fondées sur une information fausse, partielle ou simpliste soit corrigée. Dans ce contexte, on peut également privilégier la présence de « leaders d’opinion » dont le rôle sera de relayer dans leurs communautés ce qu’ils auront retiré de leur participation. Dans ce cas aussi, les médias ont un rôle de premier plan à jouer : ils doivent transmettre le contenu des discussions de façon à ce que l’information de base soit relayée au public en général. Bien sur, l’existence d’une telle visée « éducative » doit faire craindre que ces forums ne se réduisent qu’en une opération de marketing devant légitimer l’entreprise de réforme constitutionnelle.

  • 4 James S. Fishkin, Democracy and Deliberation. New Directions for Democratic Reform, New Haven, Lon (...)

14Si le but est d’abord prédictif, les forums devront alors rassembler un échantillon le plus représentatif possible de la population en général. Mais cette condition, certes nécessaire, est-elle suffisante pour leur assurer une valeur prédictive ? Pas si l’on en croit James Fishkin selon lequel les sondages d’opinion délibératifs qu’il organise ne sauraient prétendre avoir une telle valeur précisément parce qu’ils sont délibératifs.4 Rappelons rapidement que les sondages de Fishkin consistent à permettre à un échantillon représentatif d’une population donnée de former une opinion informée et réfléchie sur une question déterminée. L’échantillon est constitué selon des procédures similaires à celles utilisées dans les sondages d’opinion classiques. Les individus sélectionnés sont invités à se rencontrer pendant deux ou trois jours dans un même lieu afin de discuter ensemble de la question. On leur envoie une « trousse » d’informations, qui se veut équilibrée, et qui présente les informations factuelles nécessaires à la formation d’une opinon éclairée, ainsi que les positions alternatives possibles. La délibération se produit à la fois en ateliers, ce qui permet à tous de s’exprimer, et en séances plénières. Des experts sont invités afin d’assister à la délibération et de présenter une large gamme de positions possibles. On recueille les opinions des participants préalablement à la délibération, mais aussi à la fin des discussions afin d’évaluer l’évolution des opinions liées à la discussion. Il n’y a pas de prise de décision commune, puisque les participants enregistrent leur opinion de façon isolée.

15Fishkin considère que l’objectif de tels sondages ne peut être prédictif. Pourquoi ? Parce leurs résultats mettent en évidence la différence significative existant entre les opinions non informées et non réfléchies des individus en général et la position à laquelle ceux-ci parviennent lorsqu’on leur donne les outils et la possibilité de développer une opinion à la fois informée et réfléchie. Parce que seul un petit nombre d’individus pourra jamais participer à ce type d’exercice, et que le débat public que permettent les média n’est absolument pas à même de favoriser la formation d’une opinion publique réfléchie, Fishkin considère que le résultat de ses sondages délibératifs ne peut permettre de prédire ce que pourrait être l’opinion majoritaire de la population sur la question débattue. La position de Fishkin est intéressante notamment par le pessimisme dont elle témoigne vis-à-vis du travail de médiation que peuvent effectuer les médias : il serait utopique de croire que ces derniers puissent permettre aux citoyens qui ne participent pas directement à la délibération publique d’avoir accès aux gains en information et en réflexion qui sont ceux des participants. En d’autres termes, on ne peut supposer que le débat public, tel qu’il peut être mené dans une démocratie de masse où les médias jouent un rôle central, puisse faire progresser l’opinion de façon relativement similaire à ce qui se passe dans l’enceinte délibérative que ménagent ces sondages.

16Enfin, si l’objectif est « prescriptif », la composition des forums doit être telle que les consensus sur lesquels les discussions aboutiront pourront être considérés comme exprimant la voix authentique du peuple. Toute prétention de ce type est évidemment très problématique, notamment parce qu’elle suppose une conception de la représentation démocratique qui peut faire l’objet de contestations. Reprenons l’exemple des sondages d’opinion délibératifs, pour lesquels Fishkin revendique une valeur prescriptive. Sur quoi se fonde, selon lui, cette prétention ?

  • 5 James S. Fishkin, Democracy and Deliberation, 93.

« The basic point is that deliberative opinion polls offer direct democracy among a group of politically equal participants who, as a statistical microcosm of the society, represent or stand for the deliberation of the whole. The institution is, in that sense, a direct face-to-face society for its participants and a representative institution for the Nation itself ».5

17Ainsi, la valeur prescriptive de ces sondages tiendrait à l’association de deux éléments : premièrement, leur résultat est le produit d’un exercice authentique de délibération ; en tant que tel, il a plus de valeur que l’opinion non réfléchie et non informée de la population en générale. Deuxièmement, ces sondages ont un caractère représentatif qui tient au fait que les participants constituent un microcosme de la population en général ; si bien que l’on peut prétendre que leurs conclusions sont celles à laquelle la nation dans son ensemble arriverait si elle pouvait véritablement délibérer. Il est intéressant de constater que Fishkin reprend sans la critiquer, sans même la discuter, la conception de la représentation qui est celle des sondages, soit une forme de représentation-miroir. Cette conception de la représentation peut se défendre s’il s’agit de prendre un instantané de l’état de l’opinion, ce que visent les sondages classiques, mais elle devient très contestable, dès lors qu’un tel instantané n’est pas le but de l’opération, mais plutôt la représentation de la « nation ».

  • 6 Sur les différentes théories de la représentation, voir Hanna Fenichel Pitkin, The Concept of Repr (...)

18En effet, il existe plusieurs théories concurrentes quant à la façon de représenter la nation ou le « peuple » pour permettre l’expression de sa voix authentique. On pourrait considérer, en effet, que cette voix ne peut être entendue que si l’on s’assure que tous les principaux intérêts de la société sont représentés de manière suffisante6. Si l’on juge, toutefois, que seule la représentation des citoyens, sur une base individuelle, peut permettre l’expression de la nation, on serait autorisé à considérer que l’élection seule, plutôt que les techniques d’échantillonnage propres aux sondages, peut l’assurer. Mais alors nous aurions une assemblée constituante rassemblant les représentants du peuple et non plus un dispositif permettant aux individus, à la société civile de former une opinion indépendante des institutions politiques formelles. Je ne pense pas qu’il y ait d’issue satisfaisante à ces contestations, aussi il me semble que, quoi qu’en dise Fishkin, ce type de forums ne peut prétendre avoir un caractère prescriptif.

19Cela étant, les deux seuls types d’objectifs que l’on peut raisonnablement donner aux forums délibératifs sont critiques et/ou éducatifs, mais ni descriptifs, ni prescriptifs. Par ailleurs, le pessimisme de Fishkin quant au rôle des médias doit être gardé à l’esprit. Dans le cas de forums ayant des objectifs critiques ou éducatifs, on ne leur demande que d’assurer une fonction de relais entre ce qui se passe dans l’enceinte délibérative et le public en général ; on ne prétend pas qu’ils puissent eux-mêmes fonctionner comme des instruments de la délibération, ce qu’ils ne peuvent assurément pas faire. Mais leur capacité à agir comme relais n’est pas évidente et devrait elle-même faire l’objet d’une analyse circonstanciée, à laquelle je ne pourrai me consacrer ici.

  • 7 Communiqué, Président du Conseil privé et ministre responsable des Affaires constitutionnelles, 2 (...)
  • 8 Communiqué, 2 déc. 1991. Ces experts ont constitué environ 15 % du nombre total de participants.

20Comment caractériser les conférences constitutionnelles de l’hiver 1992 en référence à ces quatre types d’objectifs ? Cela n’est pas un exercice facile parce que les objectifs donnés par le gouvernement impliquaient un mélange de ces différents éléments ; ce qui explique, pour une part au moins, l’hétérogénéité de leur composition. Ainsi, un des objectifs premiers de ces conférences, dans l’esprit du gouvernement, était certainement éducatif. Il leur revenait, en effet, « de mieux faire comprendre aux Canadiens les modifications constitutionnelles proposées ou d’éventuelles solutions de rechange. »7 Il s’agissait aussi, nous l’avons signalé d’emblée, de remettre le processus de réforme sur les rails, c’est-à-dire de faire en sorte que les Canadiens considèrent les changements constitutionnels de façon plus positive. Dans cette optique, on comprend que le gouvernement ait voulu s’assurer de la présence significative d’experts en matière constitutionnelle devant « représenter un échantillon vaste et équilibré d’opinions »8. Leur rôle était à la fois d’animer les ateliers et les séances plénières et d’assurer une qualité minimale aux discussions.

  • 9 Ibid.
  • 10 La sélection de ces « Canadiens ordinaires » se fit sur la base suivante : le gouvernement fit par (...)

21Cela dit, ces conférences avaient également des objectifs plus substantiels : il leur revenait, d’une part, « de favoriser l’expression d’opinions portant précisément sur l’applicabilité de chaque proposition et la recherche de solutions de rechange acceptables » ; d’autre part, « de cerner les idées largement acceptées par la population et de discuter des compromis possibles »9. Ce dernier objectif laisse entendre que l’on espérait que ces conférences dégagent des consensus qui pourraient être considérés comme des indices des solutions acceptables pour l’ensemble de la population. Et il est vrai que ces conférences étaient composées pour une part de « Canadiens ordinaires »10 qui furent beaucoup observés pendant les discussions. Cependant, la composition des conférences était trop hétérogène pour qu’on puisse les considérer comme formant dans leur ensemble un échantillon représentatif de la population canadienne en général.

  • 11 Communiqué, 2 décembre 1991.

22En effet, mis à part les experts, les Canadiens ordinaires et la représentation ex officio de députés, de sénateurs et de représentants des gouvernements provinciaux et territoriaux, le gouvernement avait également enjoint les instituts d’« assurer la bonne représentation d’un échantillon raisonnable des principaux groupes d’intérêt, notamment les entreprises, les syndicats et les organismes non gouvernementaux. »11 Leurs représentants constituaient, en fait, la catégorie la plus importante en termes de nombre. Il est clair que la présence de ces groupes eut un impact important sur le cours des conférences constitutionnelles dans la mesure où leur présence en nombre significatif et leurs capacités organisationnelles leur permirent d’influencer de façon substantielle les délibérations. Certains ont même qualifié leur influence de « disproportionnée » ce qui présuppose que les conférences auraient dû fonctionner comme un microcosme de la société canadienne. Selon cette conception, le poids « disproportionné » des groupes d’intérêt sur les débats aurait déformé leurs résultats parce que ces groupes n’étaient pas représentatifs de la population générale ni, dans plusieurs cas, de leurs propres membres. Mais, comme nous l’avons vu dans notre discussion des objectifs critiques, si la participation de tels groupes dans des forums tels que les Conférences constitutionnelles est basée sur leur capacité à fonder leurs positions et prétentions sur des raisons de principe, la question de leur représentativité n’a pas à être posée ou, du moins, elle n’a pas à être comprise comme mettant en cause l’importance et la légitimité de leur contribution. Mais si l’on adopte cette conception critique de la fonction de la délibération publique dans le processus de réforme constitutionnelle, alors il faut réfléchir sérieusement sur le type de groupes que l’on souhaite voir présent, dans quelles proportions et pour quelles raisons.

23Cela étant dit, il reste que la présence importante des groupes d’intérêt explique, pour une part au moins, le fait que la représentativité des consensus auxquels les conférences en sont arrivées ait été mise en cause dans plusieurs cas. Les gouvernements pouvaient-ils vraiment recevoir leurs conclusions comme ayant une valeur prédictive et considérer qu’elles étaient partagées, ou du moins partageables, par la population en général ? Pas dans les cas où ces conclusions s’éloignaient significativement des sondages. Ainsi, le « consensus » de la conférence de Halifax sur la notion de fédéralisme asymétrique ne fut pas repris par le gouvernement fédéral non pas parce qu’il s’y opposait, mais parce que ce consensus semblait contredire ce que les sondages disaient de l’opinion publique canadienne et ce qui constituait la sagesse commune depuis l’échec de l’entente du Lac Meech, à savoir que tout ce qui pourrait se ramener de près ou de loin à un statut particulier pour le Québec était inacceptable au reste du Canada.

  • 12 Voir, par exemple, Peter Russell, Constitutional Odyssey, 177.

24L’idée que les conclusions de ces conférences devait avoir une valeur prescriptive pour le reste du processus de négociations a été également présente de façon diffuse, même si le gouvernement fédéral ne les avait clairement pas conçu dans cet esprit. Plusieurs observateurs ont eu ainsi tendance à qualifier ces conférences de « mini-assemblées constituantes »12 ce qui conférait implicitement une valeur prescriptive à leurs résultats. Des participants eux-mêmes, notamment les représentants de certaines ONG, ont formulé de telles prétentions et critiqué la légitimité de toute déviation par rapport à leurs conclusions. Tout ceci est compréhensible si l’on garde à l’esprit, d’une part, le fait que ces discussions se soient déroulées sur le fond d’un climat de très grande suspicion par rapport à la classe politique elle-même et, d’autre part, que ces conférences étaient ce qui se rapprochait le plus d’une formation publique de l’opinion dans l’expérience constitutionnelle canadienne. Par rapport aux séances de marchandage à huis clos auxquelles les méthodes du fédéralisme exécutif avaient habitué les Canadiens, en effet, ces conférences faisaient l’effet d’une véritable bouffée d’air frais. Cela dit, il est clair que l’appellation de « mini-assemblées constituantes » était abusive et qu’elles ne pouvaient prétendre, légitimement, à une telle qualité.

25De fait, si on peut parler de succès de ces conférences, c’est beaucoup plus en termes de leurs objectifs éducatifs et aussi relativement à ce que j’ai appelé les objectifs critiques. D’une part, les conférences permirent au gouvernement de sauver le processus de réforme après la débâcle initiale du Comité mixte et contribuèrent pour beaucoup à améliorer l’attitude du public vis-à-vis du projet de réforme constitutionnelle. Mais on ne peut pour autant les qualifier de simple opération de marketing puisque, d’autre part, elles eurent pour effet d’enterrer un certain nombre de propositions auxquelles le parti Conservateur au pouvoir à Ottawa tenait beaucoup : je pense, par exemple, au projet de libéralisation du marché inter-provincial et à l’enchâssement dans la Charte des droits et liberté du droit de propriété. Les conférences permirent aussi aux représentants autochtones, j’y reviendrai plus bas, de présenter au public leurs principales revendications et de conduire le Comité mixte à approuver dans son rapport l’affirmation d’un droit inhérent des peuples autochtones à l’autogouvernement, ce que ne prévoyaient pas les propositions fédérales de septembre 1991.

II. LE PROBLÈME DES MINORITÉS

26Un des problèmes fondamentaux que pose l’organisation de tels forums dans le contexte de sociétés divisées est celui de la participation de minorités dont les exigences impliquent une mise en cause radicale du cadre constitutionnel.

27En effet, l’idée même de délibération publique implique au minimum, d’une part, l’adhésion à un certain nombre de principes qui rendent possible la délibération elle-même : je pense essentiellement aux libertés fondamentales ainsi qu’à l’égalité formelle des participants. D’autre part, elle suppose aussi la volonté des participants de se projeter dans un espace public commun comme membre d’une même communauté de délibération. Dans le contexte d’un processus de réforme constitutionnelle, cela peut sembler supposer un engagement dans le projet de reconstruction de la communauté politique. Comment penser alors la participation de groupes qui visent une redéfinition radicale des modalités de leur appartenance à cette communauté politique comme condition de leur « allégeance » ?

28Le problème de la participation des minorités se pose, dans ce contexte, selon une double perspective. D’un côté, la majorité peut ressentir comme une menace la participation de groupes qu’elle considère comme mettant en cause l’idée même de projet commun. De l’autre, pourquoi ces groupes accepteraient-ils de participer à une entreprise qui semble présupposer une réponse positive à une question qui pour eux reste ouverte ? Dans la mesure où ils forment une minorité, leurs voix ne risquent-elles pas d’être noyées dans la position majoritaire ? Leur participation aurait alors peu d’impact sur les conclusions de la délibération, tout en risquant de la cautionner. Leur intérêt ne leur ordonne-il pas plutôt de rester à l’écart de tels processus et de préférer à un exercice de délibération en commun un processus de négociations formelles dont le but ne serait pas l’expression d’un « We the People », mais plutôt d’un pacte entre communautés distinctes ?

  • 13 Aucun de ces deux groupes n’est évidemment monolithique, voilà pourquoi il faut comprendre ces exp (...)

29Lors des discussions constitutionnelles de 1991-1992, deux groupes répondaient à notre définition de minorité radicale : les Québécois13 et les Autochtones. La situation, les revendications de ces deux groupes étaient fort différentes, et le problème de leur inclusion dans le processus de discussion fut également traité de façon différente, avec des conséquences importantes.

30Dans le cas du Québec, l’échec de l’entente constitutionnelle du Lac Meech, que le gouvernement québécois avait fortement appuyé, amena le gouvernement de Robert Bourassa, d’une part, à organiser dès 1990 son propre processus de discussion et de consultation publique sur l’avenir constitutionnel du Québec et, d’autre part, à refuser de participer à des négociations constitutionnelles multipartites pour n’accepter comme interlocuteur que le seul gouvernement du Canada. Lorsque les conférences constitutionnelles furent organisées, les instituts responsables tentèrent d’assurer la participation substantielle de groupes d’intérêts et d’ONG québécois reflétant l’opinion majoritaire des Québécois, lesquels penchaient au minimum pour une redéfinition importante du cadre fédéral canadien, sinon pour la sécession. Les syndicats, les groupes environnementaux, les organisations féministes, les associations culturelles du Québec refusèrent cette invitation, sous prétexte que leurs positions étaient déjà bien connues. En cela, ils faisaient leur la position du gouvernement québécois. À ces conférences, le Québec fut donc essentiellement représenté par des individus appartenant à des associations patronales, soit par des fédéralistes généralement sympathiques à une décentralisation modérée des pouvoirs du gouvernement fédéral. Cela eut pour conséquence que les positions autonomistes, souverainistes ou fortement nationalistes ne furent que très peu présentes à ces conférences alors qu’elles représentaient une proportion très significative de l’opinion publique québécoise.

31Par ailleurs, aucune de ces conférences ne devait être consacrée spécifiquement aux revendications québécoises, même si l’on admettait que la Conférence de Halifax, portant sur la division des pouvoirs, et celle de Toronto, portant sur la Charte, touchaient de près ces préoccupations. Les résultats de ces deux conférences ont été considérés peu satisfaisants par le gouvernement du Québec et par la plupart des observateurs de cette province : on constatait, certes, l’expression d’une certaine bonne volonté, de bons sentiments vis-à-vis du Québec, mais on regrettait surtout l’absence de propositions concrètes pouvant répondre aux objectifs du Québec dans ce processus de réforme de la Constitution.

32Aussi, il revint au Comité mixte spécial de tenter de répondre à l’insatisfaction exprimée par le Québec devant le résultat des conférences constitutionnelles, notamment au chapitre de la division des pouvoirs. Alors que la tâche concrète de formuler des propositions de réforme pouvant être acceptables au gouvernement québécois n’avait pas été une préoccupation importante des participants aux conférences, elle fut au centre des discussions du Comité qui faisait office d’antichambre immédiate aux négociations formelles. Cette réorientation pouvait sembler court-circuiter les conférences elles-mêmes, dont les résultats étaient maintenant vus par une bonne partie de l’opinion publique canadienne-anglaise comme l’expression de la volonté démocratique du Canada. Il y avait là un autre prix à payer pour le peu de participation des Québécois au processus de discussion.

  • 14 Les 92 autres participants devaient inclure des experts sur les questions autochtones, des représe (...)
  • 15 Communiqué, Président du Conseil privé et ministre responsable des affaires constitutionnelles, 3 (...)

33La question de la participation autochtone se posait en des termes différents. Tout d’abord, l’opinion publique canadienne était généralement bien disposée en faveur des revendications autochtones. On considérait que ceux-ci avaient été les grands oubliés des tentatives précédentes de réforme constitutionnelle et que, par ailleurs, le rapport de type colonial existant entre le Canada et les premières nations était un scandale tant sur le plan des principes, que sur celui de ses effets pratiques. Dès l’hiver, le gouvernement canadien évoqua avec les associations autochtones la possibilité d’organiser une conférence constitutionnelle portant spécifiquement sur la question autochtone. Le gouvernement retira cette proposition devant les réticences de certaines de ces organisations. Cependant, le succès de ces conférences et la capacité de certains leaders autochtones de les utiliser comme caisse de résonance pour leurs revendications finit par venir à bout de ces scrupules. Ainsi, après discussions avec les grandes organisations autochtones, l’Institut Niagara, responsable de la conférence constitutionnelle de Toronto, décida d’inclure à son ordre du jour une séance plénière sur les questions autochtones. Cette séance et les discussions qui la suivirent eurent pour résultat l’appui des participants à la reconnaissance d’un droit inhérent des peuples autochtones à l’autogouvernement et l’affirmation du besoin d’organiser une conférence spéciale sur les questions autochtones. Une sixième conférence constitutionnelle, portant uniquement sur la question autochtone, fut donc finalement organisée. Ses modalités firent l’objet d’un accord négocié entre le Ministre responsable des Affaires constitutionnelles Joe Clark et les leaders des quatre grandes organisations autochtones : celles-ci purent choisir la moitié des participants14. L’objectif de la conférence était de constituer « une tribune publique de discussion générale sur les questions qui intéressent les Autochtones et d’informer le public au sujet de ces questions ». Elle devait également « amorcer une discussion sur les aspects pratiques liés à l’autonomie gouvernementale et à la reconnaissance des Premières Nations »15.

34Si la Conférence d’Ottawa ne put se tenir qu’après que le Comité mixte spécial ait lui-même remis son rapport et alors que tous les regards se tournaient déjà vers le processus de négociations formelles qui s’enclenchait, quelque chose d’essentiel, cependant, était acquis : soit l’engagement des parties à discuter sérieusement des principales revendications autochtones sur les questions relatives à l’autonomie gouvernementale et ce en les intégrant de façon significative au processus de négociations formelles.

35Que peut-on tirer comme conclusions plus générales de ce rapide survol des stratégies très différentes adoptées par les groupes autochtones et le Québec face aux Conférences constitutionnelles de l’hiver 1992 ? Disons d’emblée qu’il ne peut y avoir de réponse toute faite à la question de la participation. Il est clair que le refus de participer a pour conséquence que les arguments, les revendications des minorités radicales ne seront pas entendues ou alors ne seront relayées que par des intermédiaires plus ou moins efficaces. Leur non-participation peut alors faciliter la formation de pseudo-consensus et permettre à la majorité d’éviter de confronter l’étendue réelle des désaccords. Étant donné le poids numérique du Québec dans la Fédération, les milieux nationalistes n’auraient pas dû craindre d’être noyés dans la majorité et on peut croire que leur participation aurait minimalement permis aux participants du reste du Canada de mieux apprécier la teneur et la complexité des revendications québécoises. Si la délibération ne mène pas nécessairement à l’accord, elle permet au moins de clarifier les positions en présence, en permettant leur expression. Cela aurait donné des résultats certes moins consensuels, mais sans doute plus fidèles à ce qu’était l’état respectif des opinions publiques au Canada et au Québec. Ce que montre, par ailleurs, le cas de la participation des associations autochtones aux conférences, ce n’est pas tant les vertus générales de la délibération dans le rapprochement des communautés que l’importance de ce que la majorité soit déjà prédisposée à entendre avec sympathie les revendications et les arguments des minorités. Pour mener plus loin que le simple constat des différences, la délibération publique suppose, en effet, un degré de solidarité, de reconnaissance mutuelle que l’on ne saurait sous-estimer.

Notes

1 Pour une étude de l’ensemble de ce processus de réforme voir Peter Russell, Constitutional Odyssey. Can Canadians Become A Sovereign People ?, 2d Ed., Toronto, University of Toronto Press, 1993.

2 Peter Harrison, Le Secrétariat des conférences constitutionnelles : Une réponse originale à un défi de gestion publique, Centre canadien de gestion, 24 juin 1992, 3.

3 Jürgen Habermas, « La souveraineté populaire comme procédure », Lignes, No. 7, sept. 1989, 50. Sur la distinction entre contextes de découverte et contextes de justification, voir Jürgen Habennas, Between Facts and Norms, tr. W. Rehg, Cambridge, Mass., MIT Press, 1996, 307-308.

4 James S. Fishkin, Democracy and Deliberation. New Directions for Democratic Reform, New Haven, London, Yale University Press, 1991.

5 James S. Fishkin, Democracy and Deliberation, 93.

6 Sur les différentes théories de la représentation, voir Hanna Fenichel Pitkin, The Concept of Representation, Berkeley, University of California Press, 1967.

7 Communiqué, Président du Conseil privé et ministre responsable des Affaires constitutionnelles, 2 déc. 1991.

8 Communiqué, 2 déc. 1991. Ces experts ont constitué environ 15 % du nombre total de participants.

9 Ibid.

10 La sélection de ces « Canadiens ordinaires » se fit sur la base suivante : le gouvernement fit paraître des publicités dans les grands quotidiens du pays demandant aux citoyens de déposer une demande de participation à ces conférences, accompagnée d’une lettre de motivation dans laquelle les candidats devaient démontrer certaines connaissances en matière constitutionnelle et décrire leur implication dans leur milieu. Les instituts tirèrent au sort 1 200 noms parmi ceux qui avaient déposé une demande puis opérèrent une dernière sélection afin d’éviter la présence d’individus dont le seul objectif serait de se « vider le cœur » en public.

11 Communiqué, 2 décembre 1991.

12 Voir, par exemple, Peter Russell, Constitutional Odyssey, 177.

13 Aucun de ces deux groupes n’est évidemment monolithique, voilà pourquoi il faut comprendre ces expressions : les « Québécois » ; les « Autochtones » comme un raccourci qui demanderait à être explicité.

14 Les 92 autres participants devaient inclure des experts sur les questions autochtones, des représentants des gouvernements provinciaux et territoriaux, des députés et des sénateurs, ainsi que quelque 28 membres du public.

15 Communiqué, Président du Conseil privé et ministre responsable des affaires constitutionnelles, 3 mars 1992.

Auteur

Professeur agrégé de Philosophie - Université du Québec, Montréal

© Presses universitaires François-Rabelais, 2004

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