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La situation délibérative dans le débat public

 | 
Bernard Castagna
, 
Sylvain Gallais
, 
Pascal Ricaud
, 
et al.

Les acquis de l'observation

La participation du public dans le processus délibératif et décisionnel. De la sphère civile à la sphère politique

Céline Robin

Texte intégral

1Un clivage se creuse entre l’idée que l’on se fait de la participation, et sa pratique. Le système décisionnel est soumis à négociation, à concertation, à participation et à délibération. Les logiques sociales sont trop fortes, on a souvent un « deux contre un », selon les degrés de persuasion des uns et des autres. Le processus décisionnel est en perpétuel mouvement : les rapports entre les acteurs peuvent être modifiés par l’exclusion ou l’entrée de nouveaux acteurs. L’acteur politique et l’acteur social sont tous deux placés dans un phénomène d’identification aux objectifs. Or, s’identifier aux objectifs est toujours une erreur. Les logiques des uns et des autres se parasitent et s’influencent réciproquement, pour aboutir à l’issue des confrontations, à une réévaluation profonde des objectifs. Ce n’est qu’une fois toutes les données intégrées et tous les objectifs confrontés que le système décisionnel bascule. Naturellement, les acteurs ont épuisé leur position dans la confrontation. Inconsciemment, l’idée s’est imposée et est admise par tous. C’est quelque chose d’irrationnel. C’est à ce stade que la discussion deviendra un système de signification et obligera à reconsidérer l’ensemble du processus décisionnel sous un éclairage nouveau. Cependant, il se peut que rien n’émerge. Dans ce cas, le processus délibératif s’achève sans conclusion (mais pas sans décision). Le « déblocage » pourrait être possible au prix d’une restriction des objectifs originels et d’une réduction du champ de la décision. Le débat, c’est l’expérience de la discussion publique, préalable à la rationalité juridique dans laquelle s’inscrivent les formes délibératives.

  • 1 H. Mendras & J. Etienne, op. cit., p. 158

2Certaines approches démontrent comment l’action publique se développe sur un territoire donné, à travers les réseaux et à partir du concept de gouvernance. Toutefois, ces notions restent limitées et oublient notamment le rapport entre le politique et le citoyen. Celles-ci ne font pas référence, en règle générale, à la relation entre le politique et la population. Sylvie Biarez propose l’outil espace public pour analyser les rapports entre la société civile et le pouvoir politique. L’existence d’un ordre social structuré et cohérent réduit le champ des possibilités des réformes administratives, donnant aux rationalités en présence un poids différent. On ne peut en aucun cas ignorer les conditions sociales et culturelles qui ont présidé la décision. Les pesanteurs que constituent les appartenances à des catégories sociales sont des freins aux réformes. Le réaménagement incessant des politiques publiques atteste de la volonté des acteurs politiques et aussi de l’administration de répondre aux attentes sociales. Cependant, la rhétorique du changement ne doit pas être exagérée : on ne peut innover pour innover. Le projet réformateur, toujours ambitieux au départ, se heurte à la mobilisation réactive d’autres forces qui s’emploient à maintenir le statut quo. C’est pourquoi toute politique publique passe par des marchandages et des compromis dans lesquels s’englue l’ardeur réformatrice. Au bout du compte, l’essentiel est de montrer qu’il y a eu réforme, tentative. Le débat public s’interprète dès lors comme la recherche d’un consensus avec les intérêts en présence. Les enjeux de pouvoir ont obscurci le processus. « [...] La rationalisation pratique qui domine la vie des affaires suppose un univers prévisible, calculable et donc contrôlable ; elle suppose une systématisation de la connaissance scientifique et du droit par une meilleure maîtrise conceptuelle et s’accompagne d’une conduite de vie méthodique orientée par les valeurs unificatrices d’une éthique. [...] Chaque sphère de valeurs s’autonomise de telle façon qu’elle se développe selon sa propre logique et ses propres lois de fonctionnement ; ce faisant, elle produit un système de valeurs et de normes qui lui sont spécifiques et qui risquent d’entrer en conflit avec d’autres sphères de valeurs qui se sont rationalisées selon une autre logique. L’autonomie interne des sphères particulières entraîne ainsi "un degré de tension réciproque demeuré inconnu tant que le rapport au monde était naturel et sans contrainte." Le conflit qui naît alors est objectif car il dépend de différences dans la structure logique des formes de l’action sociale »1

  • 2 A.-M. Fixot, « L'exhortation démocratique de la politique de la ville », Villes bonnes à vivre, vi (...)
  • 3 « Politique de participation et participation au politique – Les habitants dans la décision locale (...)

3On dit qu’il faut articuler davantage toutes les forces locales (le privé, le public, l’économie, le religieux) dans un système ouvert et non autoritaire, et ce également pour dépasser le système notabilaire. « Le fossé entre le champ social – réduit à un artisanat technico-fonctionnel – et celui du politique est inquiétant » : un premier problème que soulève A.-M. Fixot2, c’est le pouvoir qu’exerce le « maire serial leader et superstar » sur une « sous-citoyenneté » : en théorie et en pratique, d’un point de vue législatif et réglementaire, l’information des sphères politique et socio-économique est surtout diffusée par les autorités et les associations, par voie de concertation et codécision, avis, saisine ou autosaisine. Ces modalités institutionnelles devraient s’adapter à la démocratie représentative et participative, pour intégrer le citoyen à la vie publique, selon qu’il « est considéré comme un habitant, un électeur, un contribuable, un usager des services publics, un administré... »3

  • 4 A.-M. Fixot, op. cit., p. 248.
  • 5 H. Mendras & J. Etienne, ibid., p. 163.
  • 6 A.-M. Fixot, op. cit., p. 248-252.

4Les oppositions entre les divers acteurs intervenants sur le territoire urbain, entre les élus et les responsables administratifs d’un côté, et les représentants d’association de l’autre, entre services de l’État, intervenants économiques, communes, collectivités locales intermédiaires, etc., sont un obstacle au développement de la citoyenneté participative. Si l’homme politique doit accepter la confrontation publique, d’évidence, « l’élaboration des projets en vase clos »4 fait que « le principe de décision ultime reste irrationnel »5. Les experts, et les « fonctionnaires politiques », ont en permanence des objectifs et des besoins budgétaires, et maintiennent fermement un cap décisionnel : « or, dès que les problèmes de la vie en société sont l’objet d’une régulation autoritaire, on entre dans la spirale de la déresponsabilisation avec sa suite naturelle, l’assistanat social. [...] Les règles technico-administratives doivent faire place au jeu de cette logique d’appartenance civique. Or, ce sentiment d’appartenance à la collectivité est lié à l’attitude que les responsables des instances politiques qui la symbolisent témoignent à son égard »6 Il ne peut y avoir gouvernance s’il n’y a pas de débat public. Il faut donc un espace public qui permette aux citoyens de consulter les dossiers.

5L’État devient un État négociateur : la gouvernance traduit des systèmes de négociation et non pas des systèmes de force (par la recherche de la règle, sans imposer la loi), dont le résultat n’est pas pré-défini et sera le fruit d’un contrat. La gouvernance va de paire avec la contractualisation : la gouvernance, c’est le gouvernement par contrat entre les différents acteurs publics et privés sans toutefois distinguer publics et privés ce qui laisserait entendre qu’il n’y aurait que des gouvernants sans gouvernement surplombant (ex : la notion de projet urbain, ses principes de consultation et de contractualisation, non pas synallagmatiques, avec une contractualisation de laquelle il est permis de sortir sans pénalisation mais en s’excluant du jeu). Le PACS est ainsi une forme de gouvernance ; on évite une institutionnalisation juridique mais cela constitue une institutionnalisation sociologique. La gouvernance ne se juridicise pas : c’est « le vouloir rester ensemble ». Toutefois, si le « groupe » se désunit, la manne de l’État disparaît. Les incitations étatiques sont fortes... Mais il n’y a ni maires d’agglomérations, de communautés de communes, seulement des présidents. Les formes de gouvernance ne sont-elles pas en train de prendre les formes que l’action politique prendrait ? (ex : l’État en France n’est pas capable de réformer les communes, de changer la carte ; tout se fait dans un processus négocié).

6On se tourne vers une vision Habermassienne d’une société communicationnelle, fondée sur la démocratie, la discussion publique. Le contrat social naît du débat public. La gouvernance est un concept se voulant être un paradigme, en rupture avec celui de « centre-périphérie » marxiste. Y a-t-il avènement d’un nouveau mode de gouvernement ou s’agit-il d’une nouvelle économie des pouvoirs agissant sur les décisions ? Une première critique peut être émise à propos de l’optique consensuelle comme axiome de base de la gouvernance. Les gens souhaitent vivre ensemble, les fractures sociales ne sont pas des fractures décisives, les contradictions sociales seraient pour l’heure toujours contournables, et nous ne sommes plus dans une société de classes certes, mais les différences demeurent sous forme de fragmentations irrémédiables. Cependant tous les membres de la société sont potentiellement acteurs réels, des acteurs qui, d’une façon ou d’une autre jouent dans la balance.

7L’analyse libérale véhiculée par l’idéologie de la gouvernance voit en bloc la société comme une société d’entrepreneurs capables d’adopter un point de vue collectif et de dépasser leur point de vue strictement. Les analyses marxisantes ne sont toutefois pas à évacuer. Sans faire du marxisme, il est possible de laisser les clivages sociaux et les hiérarchies prendre part aux réalités sociales (ne pas tomber dans ce que l’on dénonce). Une deuxième critique concerne ce qui est propre à l’individualisme américain, inscrit culturellement et prégnant dans toute l’organisation américaine, aboutit à la défense des libertés individuelles et religieuses. La défense du secteur privé est l’axiome de base du concept de gouvernance aux États-Unis : le rapport entre privé et public fait du secteur public l’espace devant garantir les libertés privées. Cet individualisme se comprend historiquement aux États-Unis, mais en France, dans un État républicain, qui plus est à une échelle locale... Le système politique américain relève du principe de subsidiarité (l’État intervient en dernier recours en se substituant aux grands échelons premiers dans l’incapacité d’agir), ce qui n’entre que difficilement dans la vision occidentale.

  • 7 Habermas, p. 46

8Or, en France, « la communication publique doit être inclusive et sélective en même temps ; elle doit être conduite de telle sorte que des sujets pertinents émergent, des contributions intéressantes et des informations fiables apparaissent, de bons arguments ou des compromis équitables en résultent. [...] la liberté de communication des citoyens, supposée conduire à l’usage public de la raison. Des acteurs collectifs de la société civile qui sont suffisamment autonomes et une sphère publique qui est suffisamment sensible et inclusive peuvent tous deux percevoir des problèmes pertinents à l’échelle de toute la société, les transcrire en termes de questions publiques et donc engendrer, à travers divers réseaux, l’"influence" de l’opinion publique. Mais une telle "influence" n’est transformée en "pouvoir" que par l’interaction de cette communication publique informelle et diffuse avec les processus formellement organisés de formation de l’opinion et de la volonté, d’abord incarnés dans le complexe parlementaire et judiciaire. Le "pouvoir communicationnel" est produit selon les procédures démocratiques des corps délibératifs, puis il est transformé, via des programmes législatifs et des décisions de cours, et un "pouvoir administratif", disponible à fin d’implémentation. Cela est encore bien évidemment, l’image officielle dont s’écarte grandement le réel circuit du pouvoir »7.

  • 8 C. Castoriadis, « La démocratie », Villes bonnes à vivre, villes invivables, Revue du MAUSS n° 14, (...)
  • 9 C. Castoriadis, op. cit., p. 210.
  • 10 H. Mendras & J. Etienne, op. cit.
  • 11 H. Mendras & J. Etienne, ibid., pp. 179-181.
  • 12 Loi n° 2002-276 publiée au JO du 28 février 2002.

9Le débat, c’est l’expérience de la discussion publique, préalable à la rationalité juridique dans laquelle s’inscrivent les formes délibératives. Seul l’intérêt général prime, discutable par tous les citoyens, du moins ceux placés en position de discussion. Comme Castoriadis le souligne, le problème des différences de conditions socio-économiques, propres à la structure productive de la société, entraîne inévitablement des iniquités : « il y a l’exclusion et même en dehors de l’exclusion, il y a la situation réelle des gens qui fait qu’ils n’ont effectivement pas d’intérêt pour cela ; mais même, s’ils en avaient, ils n’ont pas vraiment le temps de s’en occuper activement. Il y a le fait que toute la structure de la société empêche les gens de participer, et ça va de la structure du travail jusqu’à ce qu’on appelle le droit »8. Les principes démocratiques, n’empêchent pas qu’il faille « décider de ce qui est décidable par la collectivité et de ce qui n’est pas décidable »9. En fait, tout s’organise autour de l’espace des « non consacrés ». L’opinion publique devrait pouvoir construire un réseau d’influence, pour porter les problèmes de la sphère civile à la sphère politique. Mais, au-delà des principes démocratiques, Weber observe deux types de domination, exercés dans toutes relations de pouvoir : « par constellation d’intérêts » et « par autorité »10. En fait, l’isolement de chaque niveau de débat entraîne la montée de pouvoirs parallèles, observables, entre autres, sur le territoire urbain : « finalement, ceux qui décident ne connaissent généralement pas les problèmes qu’ils ont à trancher, tandis que ceux qui les connaissent n’ont pas le pouvoir de décider »11. La loi du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité12 est la première traduction législative d’une nouvelle étape de la décentralisation annoncée par le Premier ministre (Lionel Jospin) le 27 octobre 2001 à Lille. Ce texte s’inspire des conclusions de la Commission pour l’avenir de la décentralisation présidée par P. Mauroy. Il a été élaboré en concertation avec les principales associations d’élus locaux, tout en tenant compte du débat parlementaire sur la décentralisation qui a suivi la déclaration du gouvernement, le 17 janvier 2001. La réforme vise quatre objectifs essentiels :

  • associer plus largement les citoyens aux décisions locales,
  • renforcer les droits des élus locaux, notamment ceux de l’opposition,
  • faciliter l’accès aux mandats locaux et l’exercice des fonctions électives,
  • assurer la participation du public à l’élaboration des grands projets.
  • 13 C. Castoriadis, op. cit.. p. 197-198.

10Ainsi, ce texte favorise une plus grande participation des citoyens à la vie de leurs quartiers et de leurs communes, notamment au travers des conseils de quartiers. Leur création est facultative dans les communes de 20 000 à 80 000 habitants mais obligatoire pour les communes de plus de 80 000 habitants. Dans les quartiers des communes de 100 000 habitants et plus, des annexes de la mairie devront être créées. « La démocratie est un régime où il y a des droits, où il y a un habeas corpus, où il y a la démocratie directe, et où la transformation des conditions sociales et économiques permet la participation des citoyens. [...] Par exemple, qu’est-ce que ça veut dire la liberté ou la possibilité pour les citoyens de participer, le fait de s’élever contre l’anonymat d’une démocratie des masses, s’il n’y a pas dans la société dont nous parlons quelque chose – quelque chose qui passe à l’as dans les discussions contemporaines, y compris chez Lefort d’ailleurs – qui est l’éducation du citoyen ? [...] Personne ne naît citoyen. [...] Mais on l’apprend en regardant d’abord la cité dans laquelle on se trouve »13.

Notes

1 H. Mendras & J. Etienne, op. cit., p. 158

2 A.-M. Fixot, « L'exhortation démocratique de la politique de la ville », Villes bonnes à vivre, villes invivables, Revue du MAUSS, n° 14, 2nd semestre 1999.

3 « Politique de participation et participation au politique – Les habitants dans la décision locale », Territoires, Les Dossiers 2001, sept. – oct. 1999, p.8.

4 A.-M. Fixot, op. cit., p. 248.

5 H. Mendras & J. Etienne, ibid., p. 163.

6 A.-M. Fixot, op. cit., p. 248-252.

7 Habermas, p. 46

8 C. Castoriadis, « La démocratie », Villes bonnes à vivre, villes invivables, Revue du MAUSS n° 14, 2nd semestre 1999, p. 212.

9 C. Castoriadis, op. cit., p. 210.

10 H. Mendras & J. Etienne, op. cit.

11 H. Mendras & J. Etienne, ibid., pp. 179-181.

12 Loi n° 2002-276 publiée au JO du 28 février 2002.

13 C. Castoriadis, op. cit.. p. 197-198.

Auteur

Doctorante- CEDP, Université de Tours

© Presses universitaires François-Rabelais, 2004

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