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La situation délibérative dans le débat public

 | 
Bernard Castagna
, 
Sylvain Gallais
, 
Pascal Ricaud
, 
et al.

Les acquis de l'observation

Le conseil national de la jeunesse : construction des règles de discussion et désaccords des acteurs

Valérie Becquet

Texte intégral

  • 1 Les conseils de la jeunesse ne sont pas les seules instances qui ont pour objectif de faire dialog (...)

1À son arrivée en juin 1997, Marie-George Buffet souhaite faire du dialogue avec les jeunes une des priorités de son action dans le domaine de la jeunesse1. Pour se faire, elle organise, dès la rentrée 1997, une vaste consultation des jeunes à travers l’organisation de rencontres locales puis, met en place une instance nationale et des instances départementales à vocation consultative. Au moment de leur installation, ces conseils comportent une particularité. En effet, à la différence d’autres instances comme les conférences de consensus ou d’autres dispositifs comme l’enquête publique ou le référendum local, aucune réflexion préalable à leur création n’a été réellement menée par l’équipe ministérielle sur les procédures permettant de rendre effectif le dialogue espéré. Une telle absence, qui ne sera pas sans effets sur les débuts de ces instances, interroge sur la nature exacte de la démarche entreprise par le ministère. S’agit-il seulement de concéder la parole aux jeunes afin de prouver sa loyauté politique envers eux ? Ou est-il réellement question de mettre en débat leurs demandes et leurs difficultés ?

  • 2 Sur les conseils départementaux de la jeunesse : Becquet V. (2002b).
  • 3 Callon M., Lascoumes P., Barthe Y. (2001).
  • 4 Le forum hybride « sauvage » se caractérise par une absence de définition des règles de fonctionne (...)
  • 5 Les trois critères principaux sont : le degré d’intensité du rapprochement entre les professionnel (...)
  • 6 Ce texte repose principalement sur l’exploitation de divers documents : les comptes-rendus des réu (...)

2Sans prétendre répondre précisément à ces questions, il s’agira, à partir du cas particulier du conseil national de la jeunesse2, de présenter les étapes successives de construction de ces procédures et les conséquences de leur quasi absence sur leur définition puis sur leur application. En référence à l’approche développée autour des « forums hybrides »3, nous verrons que le conseil national de la jeunesse, malgré sa faiblesse organisationnelle de départ, ne saurait être qualifié de forum « sauvage »4, la démarche du ministère dépassant la seule concession de parole. Pour ce faire, nous nous appuierons sur les critères définis5 pour évaluer le degré de démocratisation du débat des différentes procédures existantes6.

I. LE CONSEIL NATIONAL DE LA JEUNESSE : UN DISPOSITIF MINISTÉRIEL FAIBLEMENT RÉFLÉCHI

« DIALOGUER AVEC LES JEUNES » : QUELQUES MOIS POUR TROUVER LA MANIÈRE

  • 7 L’idée de consulter les jeunes pour les connaître n’est pas nouvelle, voir Tétard F. (1997).
  • 8 Instruction n° 97-l11 JS du 31 juillet 1997, Direction de la jeunesse et de la vie associative, Mi (...)

3D’une première rencontre le 21 juin 1997 avec 80 jeunes membres d’organisations associatives, syndicales et politiques, découle, dès l’automne, l’organisation par les directions départementales de la jeunesse et des sports de près de 1700 rencontres locales. Ces rencontres ont pour objectif de réunir des jeunes afin de mieux connaître leurs préoccupations et leurs demandes. Si ce type de démarche n’est pas nouveau, l’instruction de lancement de l’opération précise qu’il convient de se distinguer des expériences antérieures, en particulier de la consultation organisée en 1994 à l’initiative d’Edouard Balladur, alors Premier ministre7 : « à la différence des « consultations de jeunes » que vous avez déjà pu connaître et organiser dans le passé qui avaient pour objet premier d’établir un état des difficultés de la Jeunesse (celles-ci sont désormais connues), ces rencontres locales (...) ont pour objectif de permettre aux jeunes de définir des propositions concrètes, précises, destinées à améliorer leur situation dans notre société »8.

  • 9 Les mesures et propositions pour améliorer la vie des jeunes, Rencontre nationale de la jeunesse, (...)

4À leur issue, une rencontre nationale a lieu les 29 et 30 novembre 1997. Des jeunes présents aux rencontres locales ou membres d’organisations nationales y assistent, en présence du Premier ministre, Lionel Jospin et de plusieurs autres ministres. Après deux jours de débats, 70 propositions sont faites et présentées dans un document intitulé Les mesures et propositions pour améliorer la vie des jeunes. Un chapitre est consacré à l’amélioration de « la concertation » et de « la participation des jeunes à la vie publique ». Trois propositions, qui dessinent le futur cadre d’action du ministère, sont énumérées : « création d’une commission nationale de la Jeunesse, chargée du suivi et de la mise en place des mesures jeunes, et de l’élaboration de nouvelles mesures ; mise en place d’instances consultatives de la jeunesse auprès des directions départementales jeunesse et sports prolongeant la dynamique et l’esprit des rencontres locales de la jeunesse ; incitation à la création au plan local de comités consultatifs de la jeunesse associant les jeunes à l’élaboration de la politique municipale »9.

  • 10 Il serait trop long d’aborder en détail cet aspect. Il reste qu’une réponse à une « demande » est (...)

5Une telle précision dans la formulation laisse supposer que la décision de la création, au moins de deux premières, avait été prise avant la rencontre nationale, celle-ci en ayant principalement permis l’annonce. Par contre, il apparaît difficile de trancher sur l’origine du projet de création de ces conseils. Se présentent-ils comme une réponse à une « demande » de dialogue ou d’écoute formulée au cours des rencontres locales ? Ou ont-ils été conçus de manière séparée dans une perspective tout autre, à savoir, une consultation permanente des jeunes servant à la conception et à la validation de nouvelles politiques publiques ?10

  • 11 Déclaration de Marie-George Buffet, Rencontre nationale de la jeunesse, Marly le Roi, 29-30 novemb (...)
  • 12 Instruction n° 98 002-JS relative à la création des conseils départementaux de la jeunesse, DJVA, (...)
  • 13 Arrêté du 7 janvier 1998 portant création d’un conseil permanent de la jeunesse, Journal officiel (...)
  • 14 Le changement de gouvernement en 2002 ne semble pas avoir encore remis en cause son existence. Art (...)

6La volonté politique affichée est de pérenniser le dialogue entamé. « Ces Rencontres de la jeunesse constituent le premier acte d’une démarche que je veux inscrire dans la durée. (...) C’est pourquoi j’entends créer dès le premier trimestre 1998 une Commission nationale de la jeunesse ainsi que des instances consultatives départementales, chargées du suivi et de la mise en place des mesures jeunes »11. À partir de là, le calendrier s’accélère puisqu’une instruction du 5 janvier 199812 et un arrêté du 7 janvier 199813 donnent officiellement naissance au conseil permanent de la jeunesse et aux conseils départementaux de la jeunesse. Le nom et la composition du conseil changeront deux ans plus tard. Puis, en 2001, afin d’éviter sa suppression le conseil national est inscrit dans la loi14.

UN CONSEIL AUX PROCÉDURES INCOMPLÈTES

  • 15 Cf. entre autres : Callon M., Lascoumes P., Barthe Y. (2001) ; Boy D., Donnet Kamel D., Roqueplo P (...)
  • 16 Article 6 : Le conseil permanent de la jeunesse fixe son règlement intérieur. Il établit le calend (...)

7Ces étapes législatives laissent penser que le ministère souhaite réellement entamer un dialogue durable avec les jeunes. Cependant, la faible définition, au moment de la création du conseil, de ses caractéristiques organisationnelles introduit un doute sur la nature exacte de la démarche entreprise. En effet, alors que la nécessité de mettre en place des procédures est, en référence à d’autres expériences15, acquise, la discrétion des indications et le fait que l’initiative, dans ce domaine, soit laissée aux membres16, pourrait laisser croire que le conseil appartient à la catégorie des forums « sauvages ». Ainsi, la ministre, en ne donnant pas les moyens aux membres de s’insérer dans un cadre précis, leur aurait uniquement concédé la parole dans le but d’accroître sa légitimité politique. Si l’option n’est pas à écarter, la présence de critères concourant à l’avènement d’un « forum hybride » invite à ne pas le conclure trop rapidement.

  • 17 Le texte prévoit un effectif compris entre 70 et 90 personnes âgées de 16 à 28 ans. Il évoluera au (...)
  • 18 Les organisations nationales comprennent les partis politiques, les syndicats, les mouvements lycé (...)
  • 19 Instruction n° 00048-JS du 20 mars 2000, Direction de la jeunesse et de l’éducation populaire, Min (...)
  • 20 Par exemple des représentants « des organisations syndicales étudiantes représentées au Conseil na (...)

8Trois éléments apparaissent dans l’arrêté et l’instruction de création du conseil national : sa vocation, sa composition et son lien avec le ministère. Ainsi, cette instance peut formuler des avis et des propositions qui sont, par la suite, adressés au ministre de la jeunesse et des sports qui assure, en même temps, la présidence du conseil. Ses membres17, désignés pour deux ans par le ministre, sont répartis au sein de trois collèges. Une double logique les caractérise : la logique territoriale avec un collège de représentants d’organisations nationales et un collège de représentants d’organisations locales et des conseils départementaux et la logique statutaire avec d’un côté des jeunes membres d’organisations et de l’autre, à travers le collège des « personnalités qualifiées », des jeunes n’appartenant pas à des organisations18. Le ministère cherche à créer une instance ouverte à la diversité des organisations réunissant des jeunes susceptibles de parler de leurs situations. Néanmoins, cette démarche est, en partie, remise en cause au cours du renouvellement des membres en 2000. Sans raisons apparentes, le collège des « personnalités qualifiées » est supprimé réservant ainsi le conseil à des jeunes militants. De plus, chaque conseil départemental dispose désormais d’un représentant. Ce second changement renforce l’organisation pyramidale de l’instance19. En 2002, des modifications sont encore réalisées. La composition du collège des organisations nationales est précisée. Elles doivent être déjà représentées au sein d’autres instances consultatives ou agréées, ces deux critères en faisant des organisations « représentatives » de la jeunesse20. D’une ouverture relativement importante sur la diversité des mondes de la jeunesse, s’en suit une fermeture sur des individus nettement plus proches, compte tenu de leurs mandats, des espaces institutionnels.

9Concernant le fonctionnement du conseil, deux indications apparaissent. L’une concerne le suivi administratif. Le conseil étant rattaché au ministère, son « secrétariat permanent » est assuré par une de ses directions : la direction de la jeunesse et de la vie associative. Les prérogatives de ce secrétariat ne sont pas précisées. L’autre porte sur les outils de travail du conseil. Ce dernier peut « créer, en tant que de besoin, des groupes de travail ouverts à des experts pour effectuer des études ou des recherches ». Ces caractéristiques favorisent une proximité entre les jeunes et les responsables politiques qui réduit l’habituelle séparation et permet aux jeunes d’espérer que leur travail soit suivi d’effets. Cependant, cette proximité est sélective puisqu’elle concerne essentiellement l’équipe ministérielle. La ministre présidant le conseil, leur prise de parole risque d’être confinée à l’espace du ministère. Pour l’éviter, et créer une ouverture des débats, il est nécessaire qu’ils le demandent. Cette démarche repose sur leur volontarisme et leur capacité à mobiliser des ressources en terme d’expertise, les renvoyant ainsi à leur propre responsabilité.

10De toute évidence, ces indications apportent des informations sur la structure du conseil. Elles permettent de souligner la recherche d’une certaine ouverture, davantage au niveau des jeunes qu’au niveau des responsables administratifs et politiques, et d’une volonté de rapprocher les jeunes de décideurs politiques. Cependant, cette architecture comporte deux grandes faiblesses. Le fait que les jeunes soient renvoyés à leur responsabilité ne les met pas dans une situation sécurisante pour prendre la parole. Au contraire, elle laisse un espace à l’émergence de rapports de force entre les jeunes eux-mêmes ou entre les jeunes et l’équipe ministérielle. À cela s’ajoute l’absence réelle de règles d’organisation du débat qui renforce cette situation et ne permet pas non plus de percevoir la manière dont le ministère et les jeunes vont travailler ensemble. De tels manques ne vont pas être sans effets sur le fonctionnement du conseil. Néanmoins, il est difficile de conclure qu’ils résultent d’une démarche volontaire. Un examen approfondi des raisons ayant conduit à cette situation serait nécessaire. Des indications dans les documents laissent penser qu’ils trouvent plutôt leur origine dans la démarche adoptée par le ministère. La volonté d’agir rapidement, de prouver la bonne volonté politique de la ministre a conduit à précipiter les décisions. Cette manière de faire s’est accompagnée d’un discours valorisant la spontanéité des jeunes, l’existence de règles ne pouvant que lui nuire.

II. LA CONSTRUCTION DES PROCÉDURES DE DIALOGUE : LES TÂTONNEMENTS CONTRÔLÉS DU MINISTÈRE

LES PROPOSITIONS DU MINISTÈRE : LE « NOUS » QUI EN IMPOSE

  • 21 Intervention à la plénière du conseil permanente de la jeunesse, 31 janvier 1998, Injep, Marly-le- (...)

11Dès la première plénière, le 31 janvier 1998, la question du fonctionnement du conseil est abordée. La ministre, dans son discours d’introduction, adopte une double attitude. Jouant son rôle de présidente du conseil, elle propose que l’assemblée réfléchisse à son fonctionnement. Mais, en même temps, elle rappelle la présence au sein du conseil de deux ensembles différents : le ministère et les jeunes. « Nous allons construire. Il est essentiel que nous ayons beaucoup d’ambition. Il ne faut pas hésiter à nous bousculer mutuellement et nous ne devons pas nous laisser prendre par la routine. Nous devons tout d’abord nous mettre d’accord sur le fonctionnement du conseil. »21

  • 22 Ibidem.

12Ainsi, le conseil est tout à la fois un collectif comportant des membres et une présidente et une instance composée de deux parties qui ne peuvent coopérer sans un minimum de négociations. Le « nous » englobe les deux configurations, ce qui permet un jeu permanent entre le « nous » et le « vous et moi ». Par exemple, dans son discours, la ministre invite à une réflexion commune en formulant une série de questions sur le fonctionnement, tout en faisant passer certaines règles qu’elle présente comme des propositions. « Combien tenir de réunions par an ? Comment établir des liens et lesquels entre le conseil national et les conseils départementaux ?... La DJVA mettra en place le secrétariat de ce conseil national car il faut que vous ayez les moyens de fonctionner. Il faudra inventer une forme de liaison avec les conseils départementaux... Par ailleurs nous devons travailler sur notre fonctionnement en liaison avec nos objectifs... Nous avons besoin de mettre en place des groupes de travail sur des questions importantes. »22

13C’est le directeur de la jeunesse et de la vie associative qui se charge de présenter les propositions. Son propos valorise aussi la démarche collective mais apparaît dans sa forme, moins directif que celui de la « ministre-présidente ». « Maintenant nous allons définir ensemble les principes de fonctionnement du conseil », précise-t-il. Puis il présente le « document martyr » : « il contient des propositions ayant pour objet d’essayer de vous faire réagir afin que nous puissions déterminer ensemble les principes que je viens d’évoquer. » Les principes en question concernent la mise en place d’une équipe permanente chargée du suivi du conseil. Elle comporte un double statut, politique, à travers la présence d’un membre du cabinet de la ministre, et administratif, à travers celle de plusieurs membres de l’administration du ministère. Cette équipe est animée par la représentante du cabinet, ce qui signifie qu’elle n’a pas seulement un rôle de suivi logistique du fonctionnement du conseil. Le directeur de la jeunesse et de la vie associative aborde quatre autres points : la présence de représentants du conseil dans le secrétariat, la mise en place de groupes de travail, la réunion de l’assemblée plénière sur convocation de la présidente, à savoir la ministre, et une périodicité de trois assemblées plénières par an.

14Tout comme la ministre, le directeur a tendance à faire à la fois les propositions et à répondre aux éventuelles critiques. Par exemple, lorsqu’il précise que le conseil est convoqué par la ministre, il ajoute immédiatement : « je ne pense que ce soit un point soumis à discussion, mais il faut souligner le fait que nous pouvons organiser une convocation de ce Conseil à la demande d’un tiers de ses membres. » Ainsi, il évite que les membres puissent soupçonner la ministre de ne jamais réunir le conseil ou seulement en fonction de son agenda politique et oppose immédiatement une réponse à toute critique d’instrumentalisation politique de l’instance. Autre exemple, la limite de trois réunions par an n’est pas discutable. « Nous pourrions porter ce nombre à quatre, mais l’assemblée est lourde à mobiliser étant donné le nombre de personnes. Il faut tenir compte de votre disponibilité dans les groupes de travail, qui seront le lieu d’élaboration des propositions de ce Conseil. »

15Ainsi, l’équipe ministérielle n’arrive pas les mains vides. Elle ne se lance pas dans une discussion sur cette question sans y avoir réfléchi. Le fait même de donner un document écrit, un « document martyr » comme ils le nomment, montre qu’ils commencent à se préoccuper de la gestion de l’échange avec les membres. En fait, l’équipe ministérielle se transforme en équipe de la présidente du conseil qui, en tant que membre à la responsabilité de participer à son fonctionnement. Le jeu sur les positions que les variations de l’emploi du « nous » illustrent également donne une marge de manœuvre pour intervenir sur la conception des procédures de travail.

16Leur attitude montre qu’ils essayent de réduire le risque d’un désaccord ou, plus simplement, celui de voir affluer des propositions qui ne leur conviendraient pas. Une telle situation, les conduisant éventuellement à formuler un refus, pourrait entamer la confiance des membres en la possibilité d’un échange constructif. Mais, de manière paradoxale, elle serait également remise en cause par l’absence totale d’une réflexion sur le fonctionnement du conseil. Ces deux possibilités de « rupture » de la confiance mettent déjà le ministère dans une situation délicate. Pour rester crédible, il se retrouve confronté à une double injonction : faire des propositions tout en n’imposant pas des décisions et en n’étant pas lésé par les décisions prises en plénière.

17Il est difficile d’évaluer les effets d’une telle manière de procéder. En effet, tous les débats n’étant pas détaillés, la réaction des jeunes aux propositions n’apparaît pas dans le compte-rendu. Il reste que l’ensemble des propositions de l’équipe ministérielle est accepté. Ce résultat tient autant à la méthode employée qu’au contenu des propositions. Elles sont très générales et, au final, apportent peu d’indications supplémentaires par rapport aux textes initiaux. Si les membres apprennent la composition du secrétariat du conseil, sans pour autant connaître les modalités exactes de leur participation, le nombre de plénières annuelles et les intitulés des groupes de travail, les conditions de l’échange technique et politique entre le ministère et les membres du conseil, ou plus précisément entre l’équipe politique, l’équipe administrative et les jeunes restent floues.

18Or, une telle prudence sera à l’origine de nombreuses questions et de difficultés qui vont apparaître au fil des mois. Par exemple, le fonctionnement du secrétariat focalisera l’attention au cours de toutes les plénières.

UN CONTRÔLE DIFFÉRENCIÉ DE L’ÉCHANGE SELON LES CONTEXTES

  • 23 Au sujet des effets des situations publiques sur la nature de l’échange, voir par exemple Blondiau (...)

19L’absence de définition claire de procédures d’échange va conduire à une régulation pragmatique de celui-ci. Les participants vont respecter diverses règles découlant de la prise en compte du contexte de l’échange, en particulier de sa dimension publique23. Cependant, au fur et à mesure, des différences de contexte vont apparaître. Quatre peuvent être repérés : les réunions des commissions, les plénières du conseil, les rencontres nationales des conseils de la jeunesse et les rencontres avec le gouvernement. Pour chaque situation, l’intervention de l’équipe ministérielle va varier au niveau de leur organisation et au niveau de la préparation des échanges. À aucun moment les procédures ne sont connues à l’avance. Elles naissent d’une improvisation permanente qui repose principalement sur un traitement des contraintes institutionnelles. Ainsi, les membres ne disposent pas de points de repères et sont conduits à s’adapter en permanence.

20Les premières réunissent essentiellement des membres du conseil. Des représentants de l’administration y sont présents. Il s’agit généralement des personnes qui suivent le conseil, leur rôle étant d’accompagner le travail des commissions et de leur permettre, pour des raisons de sécurité, de se réunir. Les secondes regroupent l’ensemble des membres du conseil, l’équipe administrative, tout ou partie de l’équipe politique et la ministre. Généralement l’ordre du jour est préparé à l’avance par le secrétariat du conseil. Une plénière se découpe entre des temps de restitution du travail des commissions et des temps d’échange sur leurs propositions et l’avancement des propositions antérieures. La discussion entre les jeunes et le ministère est libre, seuls les temps de parole réservés à chaque commission étant précisés. Le face-à-face jeune – ministre ou cabinet de la ministre est privilégié. Cette manière de faire vise à montrer l’attachement à la prise en compte de la spontanéité des jeunes et la volonté d’accepter un débat direct. L’absence de protocole formel conduit à osciller en permanence entre la proximité et la distance entre les membres et l’équipe ministérielle.

  • 24 Deux rencontres de ce type ont été organisées (décembre 1998 et 1999). Elles visaient à permettre (...)
  • 25 La première a eu lieu le 12 mai 2000 et la seconde, le 13 octobre 2001.

21Le deuxième ensemble est nettement différent. Les rencontres nationales des conseils de la jeunesse regroupent les membres du conseil national et plusieurs membres de chaque conseil départemental24. La préparation de l’ordre du jour et des échanges est pilotée par le secrétariat, l’équipe ministérielle jouant un rôle important au niveau de la sélection des intervenants et de l’organisation des prises de parole. Par exemple, lors de la première rencontre, des conseils départementaux avaient été sélectionnés pour présenter leur fonctionnement et leurs projets, l’objectif étant d’insister sur la réussite du dispositif. Ce contrôle des interventions a provoqué une série de témoignages mettant en évidence des problèmes de fonctionnement. Quant aux deux rencontres avec le gouvernement25, elles ont fait l’objet d’une préparation très minutieuse que ce soit au niveau des plénières que des commissions de travail animées par les jeunes. La peur d’un dérapage en présence du Premier ministre et d’autres ministres était réelle, les commentaires élogieux de l’attitude des jeunes en témoignèrent de manière indirecte. Dans ces deux contextes, le contrôle des modalités de dialogue était plus fort, la présence de tiers non membres des conseils, comme le Premier ministre, les autres ministres et les médias, la rendant nécessaire aux yeux de l’équipe ministérielle. Cependant, les jeunes y ont vu une manière d’instrumentaliser le débat et d’éviter qu’il émerge réellement. Il est vrai que les marges en furent réduites, l’échange résidant en un mélange de questions sans réponses, de témoignages émouvants et d’interpellations sans suites.

  • 26 Sur la distinction entre les deux situations : Cardon D., Heurtin J., Lemieux C. (1995).

22L’absence de procédures connues, partagées à l’avance et permanentes permet à l’équipe ministérielle d’adapter la configuration de l’échange aux contraintes de publicité des réunions du conseil. Ainsi, d’un côté, spontanéité des jeunes, familiarité et proximité constitueront les ressorts de l’échange alors que, de l’autre, il s’agira de l’enjeu politique et de la visibilité publique26.

UNE MAÎTRISE DE LA COMMUNICATION INTERNE ET EXTERNE DU CONSEIL

23Les membres du conseil ont rapidement souhaité que des outils soient mis à leur disposition afin de favoriser les échanges à deux niveaux. En interne, les membres ont demandé qu’il leur soit possible entre deux réunions du conseil (en plénière ou en commission) de poursuivre leurs discussions. Ils ont également désiré qu’un lien permanent soit établi avec les conseils départementaux de la jeunesse afin de partager des travaux. La question de la communication externe du conseil a également été posée, les membres souhaitant que le conseil et leurs travaux soient connus. Ainsi, de manière logique, ils incluaient dans le fonctionnement la nécessité de faire circuler les informations et de rendre publiques les décisions. D’ailleurs, les jeunes ne vont pas essuyer de refus direct de la part de l’équipe chargée de suivre le conseil. Au contraire, une certaine bonne volonté est affichée. Cependant, les réponses successives du ministère et les échecs récurrents dans ce domaine mettront en évidence une double tendance : un contrôle des débats entre les membres du conseil national et entre le conseil et les conseils départementaux et un contrôle des contacts du conseil avec l’extérieur en particulier avec les médias et les personnes pouvant les aider à travailler.

24Ainsi, même si le cabinet s’attache à faire une distinction entre la communication institutionnelle du ministère et celle du conseil, la réalisation d’un bulletin sera dans un premier temps confiée à un personnel administratif rattaché au secrétariat permanent du conseil puis, dans un second temps, à l’équipe chargée du site internet des conseils de la jeunesse, équipe membre de l’unité d’information de l’INJEP. Bien que les jeunes soient invités à participer au comité de rédaction, proposition dont ils se saisissent très peu, le contenu du bulletin est systématiquement validé par l’administration et le cabinet de la ministre. Seules des expériences réussies y sont présentées, l’espace pour la critique ou le débat étant quasiment absent.

25Au niveau de la communication externe, le problème se pose au sujet des prises de position publique du conseil que ce soit sous la forme d’une déclaration dans un média ou de la diffusion d’un communiqué de presse. A plusieurs reprises, les membres souhaitent savoir si le conseil peut prendre position et s’il peut le faire de manière différente que le ministère. La question de l’autonomie de pensée du conseil traverse les débats. La réponse ne sera jamais claire. Ainsi, se conjuguent des situations où des communiqués de presse discutés en plénière et adoptés par les membres ne seront jamais envoyés à la presse et où des membres seront sollicités par l’équipe ministérielle pour obtenir une prise de position sur un sujet d’actualité comme, par exemple, le conflit israélo-palestinien.

26En matière de communication, l’attitude du ministère repose en tait sur une double stratégie. Il s’agit de ne pas s’opposer aux demandes des jeunes afin de préserver la confiance en l’existence d’un dialogue entre eux et le ministère tout en s’attachant à introduire en permanence des procédures de contrôle soit en n’apportant pas de réponses claires aux demandes des membres sur ces questions, soit en évitant de traiter le problème, soit en invoquant le statut particulier du conseil, à savoir son rattachement administratif et politique au ministère, et le fait que la ministre en soit la présidente.

III. LES EFFETS D’UN DÉBAT PERMANENT SUR LES PROCÉDURES DE DIALOGUE : APPEL À LA RAISON ET CONTESTATION

  • 27 Hirschman A. O. (1995).

27Un des principaux effets de cette absence de définition préalable des procédures de dialogue est la présence constante de ce point à l’ordre du jour des réunions du conseil national de la jeunesse. Ainsi, de manière récurrente, la discussion porte autant sur le travail des commissions et sur l’avancement des mesures que sur les problèmes de fonctionnement du conseil. Face à une telle prégnance du débat mais aussi, de manière concomitante, des difficultés quotidiennes, plusieurs réactions des membres s’observent. Les trois catégories proposées par Albert Hirschman permettent de les caractériser27.

  • 28 Ion J. (1997).
  • 29 Cette analyse en terme de manque d’intérêt des jeunes est à mettre en perspective avec celles déno (...)
  • 30 Cette défection des participants est également présente dans les conseils de quartier ou dans les (...)

28Les membres, d’une manière générale, ont adopté une attitude loyale. S’ils s’inquiètent des problèmes rencontrés par le conseil, ils espèrent que, progressivement, des solutions seront trouvées et des progrès réalisés. Ils s’agacent parfois que cette dimension soit à ce point omniprésente dans les débats au dépend du travail sur les propositions de mesures en faveur des jeunes. Le plus souvent, ils en appellent à la raison : raison des jeunes qui ont la chance de bénéficier d’un dialogue avec la ministre et raison de l’équipe ministérielle qui ne se donne pas les moyens de ses ambitions, voire adopte des attitudes contradictoires avec l’objectif poursuivi. Ces membres restent présents dans le conseil, leur attitude oscillant entre silence désabusé et prise de parole raisonnable. Ils font preuve d’un engagement distancié28 qui tient principalement au fait qu’ils soient déjà actifs dans leur organisation. Le bon fonctionnement du conseil ne leur apparaît pas comme un enjeu suffisamment important pour qu’ils se mobilisent. Si la loyauté évite la défection tout en permettant d’intervenir pour tenter de modifier un état de fait, tous les membres n’ont pas cette attitude. Les plus déçus quitteront progressivement le conseil. Sans démissionner de leur mandat, ils n’assisteront plus aux réunions. Leur défection sera souvent interprétée comme un manque d’intérêt29 mais rarement comme une modalité d’expression d’une insatisfaction vis-à-vis de l’efficacité du conseil.30

29Restent les plus bruyants qui exprimeront à plusieurs reprises leur mécontentement. Ces membres sont généralement très engagés au sein du conseil et estiment qu’une telle instance est une réelle opportunité pour faire passer des idées et, si possible, impulser des changements. Cependant, ils sont excédés par les problèmes de fonctionnement et l’attitude de certains membres de l’équipe ministérielle. Ainsi, en dehors d’une participation active aux débats, ils sont à l’origine ou partie prenante de quelques « coups » destinés à alerter les membres et la ministre des difficultés du conseil. Deux d’entre eux peuvent illustrer leur démarche.

  • 31 Lettre adressée à la ministre le 9 février 2000.

30Le premier, un de ceux qui eu probablement le plus de conséquences puisqu’il causera le départ d’un membre du cabinet de la ministre en charge du conseil, est l’envoi début 2000 d’une lettre à la ministre pour l’informer des problèmes rencontrés. Six membres, de manière séparée, signalent les dysfonctionnements de la cellule administrative (convocations tardives, voire absentes, comptes-rendus non envoyés, rapports avec le secrétariat, etc.) et leur tendance à tenir davantage compte des besoins des certains membres du cabinet de la ministre que des attentes des jeunes. Les membres du conseil interpellent alors la ministre sur l’absence de cohérence entre sa démarche et les faits : « un décalage semble apparaître entre une volonté politique claire et affirmée, la vôtre, et sa traduction concrète dans le quotidien du conseil par les membres de votre cabinet et par l’administration »31.

31Leur démarche est assez simple. Loin de vouloir remettre en cause la ministre qui, dans les faits, suit de manière relativement lointaine le travail du conseil, ils veulent mettre en évidence que certains membres du cabinet s’attachent à ralentir son efficacité en multipliant les manoeuvres et en accentuant les rapports de force avec les membres les plus actifs. Ainsi, leur loyauté vis-à-vis de la démarche de la ministre et, de manière indirecte celle de la ministre envers les jeunes, est remise en cause par l’attitude de l’équipe politico-administrative. Dans une situation où les rapports de force s’accentuent, ces quelques membres tentent de faire de la ministre leur alliée. Sans pouvoir juger de l’efficacité réelle de cette démarche, il reste que ces membres recevront une réponse dont les grandes lignes seront exposées au cours d’une plénière.

  • 32 Une première liste de diffusion électronique officieuse est créée en 2000.
  • 33 Edito, Les nouvelles [non-officielles] des conseils, n° 0, 7 mars 2001.

32Le deuxième incident mettra exactement en lumière le même problème mais au sujet de la communication du conseil. Les échecs successifs du bulletin des conseils et les difficultés rencontrées pour échanger des informations ont donné lieu à la création d’outils parallèles32 . Par exemple, en 2001, quelques membres créent LNC – Les nouvelles [non-officielles] des conseils. Leur objectif est d’apporter une réponse efficace aux problèmes de communication tout en évitant les problèmes de contrôle résultant de la validation du contenu par le ministère. Les initiateurs se défendent d’en taire un outil de dénonciation. « Mais attention, il ne s’agit pas non plus de faire un torchon pour carboniser nos relations avec le ministère, le cabinet ou les DDJS. Ce bulletin sera donc sérieux et mesuré, il sera d’ailleurs public et pas anonyme du tout. »33

33Bien que les colonnes soient ouvertes au ministère, la réaction de celui-ci sera au départ très dure. Il est question d’une remise en cause de la confiance régnant entre les membres du conseil et le ministère. Il est vrai qu’avec la création de ce bulletin électronique, la situation de contrôle est renversée. Les membres disposent désormais d’un outil sur lequel le ministère n’a pas d’emprise et peuvent informer de manière équitable l’ensemble des membres. Elle met également en évidence la possibilité pour les jeunes d’organiser un contre-pouvoir, qui s’il existait auparavant à travers les échanges entre certains membres, n’était pas formalisé. L’existence de ce bulletin électronique est, tout comme la lettre, une manière de prendre la parole au sein d’une instance dont le fonctionnement repose de plus en plus sur des rapports de pouvoir allant à l’encontre de l’établissement d’un dialogue efficace et équilibré entre les jeunes et le ministère.

34La présentation des étapes successives de la construction des procédures d’échange entre l’équipe ministérielle et les jeunes met en évidence que la faiblesse de l’organisation de départ va progressivement nuire à l’émergence d’un dialogue efficace. Quelles que soient les raisons de cette situation, elle va conduire, compte tenu de la manière dont elle sera gérée, à un dérèglement progressif des relations entre les participants et les animateurs du conseil. Les propositions de la première plénière, qui n’apportent pas réellement de changement par rapport aux textes définissant les contours de cette instance, la régulation au coup par coup des modalités d’échanges, l’invention non concertée de règles de fonctionnement, tous ces éléments ne permettent pas aux jeunes de disposer de repères fiables et définitifs nécessaires à leur implication dans le fonctionnement du conseil national de la jeunesse.

35Cet état de fait renvoie à la distinction opérée entre forum hybride sauvage et forum hybride et donne l’impression que le conseil oscille en permanence entre les deux formes. En effet, l’existence d’éléments de définition de l’instance ne permet pas vraiment de l’assimiler à un forum hybride sauvage. En même temps, la faiblesse des indications et l’absence de règles de mise en œuvre du dialogue sèment le doute. Il est d’ailleurs renforcé par les effets de la gestion des premiers mois d’existence du conseil. Les difficultés à poser et à respecter des règles communes à l’ensemble des jeunes et à l’équipe ministérielle vont favoriser l’émergence de rapports de force et une remise en cause de la confiance entre les parties. Or, ces deux processus sont justement caractéristiques des forums hybrides sauvages et résultent généralement de l’absence de procédures. Ainsi, la manière dont est pensé (ou impensé) ce conseil provoque, tel un effet boomerang, ce que l’exigence d’organisation est censée éviter. Le conseil national de la jeunesse courrait constamment le risque de se transformer en forum hybride sauvage à cause de la manière dont il est géré par l’équipe ministérielle et investi par les jeunes. Pour aller plus loin dans la compréhension de ce risque, il serait nécessaire de mettre cette analyse en perspective avec l’approche politique du dialogue avec les jeunes portée par la ministre.

Bibliographie

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Notes

1 Les conseils de la jeunesse ne sont pas les seules instances qui ont pour objectif de faire dialoguer des jeunes avec des responsables administratifs ou politiques. Il existe également les conseils de la vie lycéenne déclinés aux niveaux national, académique et présents dans chaque établissement public, les conseils municipaux d’enfants et de jeunes et les conseils généraux et régionaux de jeunes. Au sujet des premiers, voir Becquet V. (2002a).

2 Sur les conseils départementaux de la jeunesse : Becquet V. (2002b).

3 Callon M., Lascoumes P., Barthe Y. (2001).

4 Le forum hybride « sauvage » se caractérise par une absence de définition des règles de fonctionnement. Elle provient essentiellement des conditions dans lesquelles il a été mis en place : lutte des groupes concernés induisant des rapports de force ou décision publique ou privée visant à l’instrumentalisation du débat.

5 Les trois critères principaux sont : le degré d’intensité du rapprochement entre les professionnels de la politique et les citoyens, le degré d’ouverture du collectif et le degré de qualité de l’échange. Ils serviront essentiellement de guide de lecture, notre propos n’étant pas ici d’en discuter la pertinence.

6 Ce texte repose principalement sur l’exploitation de divers documents : les comptes-rendus des réunions du conseil national de 1998 à 2000 qui retracent généralement de manière exhaustive les débats (prises de parole et identification des auteurs) ; une partie des comptes-rendus du secrétariat du conseil ; les déclarations de la ministre dans la presse ; les documents institutionnels parus sur le conseil ; les bulletins du conseil et les bulletins officieux édités par des membres. L’assistance à certaines séances du conseil national de la jeunesse et les rencontres informelles avec les responsables ministériels et les membres ont contribué à l’élaboration de cette analyse. La participation, à la demande, du ministère, à un groupe de travail sur les conseils départementaux de la jeunesse (voir note précédente) a également permis de rassembler des informations. Par contre, à ce jour, aucun entretien approfondi n’a été réalisé avec les personnes impliquées. Cette partie du travail restant à faire.

7 L’idée de consulter les jeunes pour les connaître n’est pas nouvelle, voir Tétard F. (1997).

8 Instruction n° 97-l11 JS du 31 juillet 1997, Direction de la jeunesse et de la vie associative, Ministère de la jeunesse et des sports.

9 Les mesures et propositions pour améliorer la vie des jeunes, Rencontre nationale de la jeunesse, Marly le Roi, 29-30 novembre 1997, Ministère de la jeunesse et des sports.

10 Il serait trop long d’aborder en détail cet aspect. Il reste qu’une réponse à une « demande » est déjà une recherche de légitimité politique. Dans le cas des jeunes, il est souvent plus respectable d’afficher la prise en compte de leurs aspirations puisque c’est une démarche dont ils doutent, que d’afficher un objectif de gestion publique.

11 Déclaration de Marie-George Buffet, Rencontre nationale de la jeunesse, Marly le Roi, 29-30 novembre 1997.

12 Instruction n° 98 002-JS relative à la création des conseils départementaux de la jeunesse, DJVA, Ministère de la jeunesse et des sports, 5 janvier 1998.

13 Arrêté du 7 janvier 1998 portant création d’un conseil permanent de la jeunesse, Journal officiel du 29 janvier 1998.

14 Le changement de gouvernement en 2002 ne semble pas avoir encore remis en cause son existence. Article 12, Loi n° 2001-624 du 17 juillet 2001 portant diverses dispositions d’ordre social, éducatif et culturel, J.O. n° 164 du 18 juillet 2001, p. 11496.

15 Cf. entre autres : Callon M., Lascoumes P., Barthe Y. (2001) ; Boy D., Donnet Kamel D., Roqueplo P. (2000) ; Larochelle G. (2000) ; Blondiaux L. (2000).

16 Article 6 : Le conseil permanent de la jeunesse fixe son règlement intérieur. Il établit le calendrier de ses travaux et constitue des groupes de travail en son sein (...). Arrêté du 7 janvier 1998 portant création d’un conseil permanent de la jeunesse, J.O. du 29 janvier 1998.

17 Le texte prévoit un effectif compris entre 70 et 90 personnes âgées de 16 à 28 ans. Il évoluera au fil des modifications de la composition du conseil.

18 Les organisations nationales comprennent les partis politiques, les syndicats, les mouvements lycéens et étudiants et associations de jeunesse. Instruction n° 98002-JS du 5 janvier 1998, Direction de la jeunesse et de la vie associative, Ministère de la jeunesse et des sports.

19 Instruction n° 00048-JS du 20 mars 2000, Direction de la jeunesse et de l’éducation populaire, Ministère de la jeunesse et des sports.

20 Par exemple des représentants « des organisations syndicales étudiantes représentées au Conseil national de l’enseignement supérieur et de la recherche » ou des représentants « des partis et groupements politiques représentés par au moins cinq députés ou cinq sénateurs au sein d’un groupe parlementaire à l’Assemblée nationale ou au Sénat ». Décret n° 2002-708 du 30 avril 2002 relatif au Conseil national et aux conseils départementaux de la jeunesse. Sur la représentativité des participants, voir entre autres, Bachir M. (1999) ; Blondiaux L. (1999) ; Boy D., Donnet Kamel D., Roqueplo P. (2000).

21 Intervention à la plénière du conseil permanente de la jeunesse, 31 janvier 1998, Injep, Marly-le-Roi

22 Ibidem.

23 Au sujet des effets des situations publiques sur la nature de l’échange, voir par exemple Blondiaux L. (1999) ; Barthe Y. (2002).

24 Deux rencontres de ce type ont été organisées (décembre 1998 et 1999). Elles visaient à permettre les échanges entre le niveau national et le niveau départemental et à valoriser le dispositif. La modification de la composition du conseil en 2000 a entraîné l’arrêt de ce type de réunion, les conseils départementaux étant représentés dans le conseil.

25 La première a eu lieu le 12 mai 2000 et la seconde, le 13 octobre 2001.

26 Sur la distinction entre les deux situations : Cardon D., Heurtin J., Lemieux C. (1995).

27 Hirschman A. O. (1995).

28 Ion J. (1997).

29 Cette analyse en terme de manque d’intérêt des jeunes est à mettre en perspective avec celles dénonçant leur dépolitisation, voir leur apathie. Pour une critique, voir Muxel A. (2001).

30 Cette défection des participants est également présente dans les conseils de quartier ou dans les conseils de la vie lycéenne, structures où l’absence de définition du mandat des participants et de visibilité de l’efficacité nuisent à l’engagement des individus.

31 Lettre adressée à la ministre le 9 février 2000.

32 Une première liste de diffusion électronique officieuse est créée en 2000.

33 Edito, Les nouvelles [non-officielles] des conseils, n° 0, 7 mars 2001.

Auteur

Chercheur associé au CEDITEC, Université Paris 12

© Presses universitaires François-Rabelais, 2004

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