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Quatre ans de recherche urbaine 2001-2004. Volume 2

 | 
Émilie Bajolet
, 
Marie-Flore Mattéi
, 
Jean-Marc Rennes

VI. Management, gestion et systèmes techniques

L’évolution des services d’eau et d’assainissement en Amérique latine : processus d’apprentissage productif et nouvelles modalités d’accès

Éléments de réflexion à partir des cas de l’Argentine et de la Bolivie1

Bernard de Gouvello

Texte intégral

  • 1 Recherche financée par l’ACI-Ville au titre d’un Contrat Jeune Chercheur.
  • 2 Ingénieur-chercheur au CSTB, animateur du Pôle de l’Eau, service HES, division Eaux et Bâtiments.

1Note portant sur l’auteur2

CONTEXTE ET OBJETS DE LA RECHERCHE

2Au cours de la décennie quatre-vingt-dix, l’Argentine, suivant les recommandations des instances internationales (FMI, Banque Mondiale), s’est lancée dans un vaste programme de libéralisation de l’économie et de privatisation des entreprises publiques, lequel a entraîné de profondes mutations pour l’eau et l’assainissement : retrait de l’État du secteur ; signature, en 1993, du contrat de concession pour la zone métropolitaine de Buenos Aires par le consortium Aguas Argentinas (mené par la Lyonnaise des Eaux) et mise en place d’un organisme de régulation ad hoc : l’ETOSS (Ente Tripartito de Obras y Servicios Sanitarios). Le modèle mis en place à Buenos Aires fait rapidement figure de référence pour le reste du pays et inspire également la réorganisation des services d’eau et d’assainissement dans bon nombre de pays.

  • 3 De Gouvello, 1999. Sur la base de cette thèse, un ouvrage est paru en 2001 chez L’Harmattan dans l (...)

3Cette recherche ACIV s’est inscrite dans la continuité d’une thèse consacrée aux formes institutionnelles émergentes d’organisation des services d’eau et d’assainissement dans les villes argentines dans le contexte de changements structurels importants évoqués ci-dessus3.

4Dans la thèse, l’observation de quatre exemples de configurations émergentes d’organisation des services d’eau et d’assainissement sur une durée encore brève a montré que les modalités organisationnelles régissant les nouvelles configurations institutionnelles ne sont pas figées, que celles-ci s’élaborent progressivement en fonction des réponses à apporter aux problèmes qui surgissent et en fonction de l’évolution des rapports de pouvoir entre les acteurs impliqués dans ces configurations institutionnelles.

5Ainsi, ces acteurs se livrent à un travail échelonné et concret d’élaboration, d’interprétation, d’adaptation et de révision des règles initiales, travail qui a été qualifié d’apprentissage productif. Dans cette expression, l’épithète « productif » a pour vocation de mettre en exergue la dynamique engendrée par l’apprentissage lui-même : les acteurs évoluent progressivement, le but final n’est pas connu d’avance. Au cours de leur apprentissage, la perception de l’objectif à atteindre, du rôle qui incombe à chacun d’entre-eux, évolue également.

6En fin de thèse, la question du traitement des inégalités socio-spatiales était évoquée comme l’un des enjeux majeurs soulevés par les modalités observées de la recomposition du secteur. À la base de la recherche ACIV, repose l’hypothèse que les modalités de l’accès aux services – ainsi que ce qui fonde ces modalités – ne peuvent pas être saisies au travers de la seule analyse des textes juridiques et contractuels et des principes énoncés en ce domaine. Ces fondements doivent également reposer sur une bonne connaissance des pratiques concrètes élaborées au fur et à mesure par les acteurs en présence sur le terrain. Au travers de cette question précise des inégalités d’accès, la recherche avait pour objectif plus général de tester la validité de la notion d’apprentissage productif, d’une part en Argentine, en sortant du contexte de changement brutal du secteur (les années 93-95) qui nous avait permis de la mettre en évidence, d’autre part en s’intéressant à un autre contexte (principalement, les réformes du secteur de l’eau en Bolivie et, dans une moindre mesure au Brésil).

RÉSULTATS DE LA RECHERCHE

7Au cours de la recherche, une mission de terrain de trois mois a été réalisée (un mois et demi en Argentine, un mois en Bolivie et quinze jours au Brésil). Les résultats concrets de la recherche ont porté sur l’Argentine et la Bolivie.

LE CAS ARGENTIN

  • 4 Ce terrain a fait l’objet d’un texte inclus dans la collaboration avec le programme « Expériences (...)

8L’analyse à l’échelle nationale a consisté à effectuer le bilan des nouveaux contrats passés depuis 1995 (dernière période de terrain de thèse) et à dresser le nouveau panorama institutionnel du secteur. À l’échelle locale, trois des terrains qui avaient déjà fait l’objet d’une étude détaillée dans le cadre de la thèse doctorale, sont actualisés à partir de données collectées au cours de la mission de terrain (cf. cadre infra). De plus, un nouveau terrain a été étudié : la mise en concession des services d’eau et d’assainissement dans la province de Buenos Aires4.

Réactualisation des terrains de la thèse :
Grand Buenos Aires, Rosario et Villa María

  • La coopérative COMACO dans le Grand Buenos Aires. J’ai pu constater que les relations entre le consortium Aguas Argentinas et COMACO s’étaient crispées, le consortium empêchant toute extension de la coopérative, y compris dans les zones où aucun projet d’extension des services est projeté.
  • La coopérative COOPESER à Pérez (près de Rosario), et au-delà de ce cas particulier, la situation des coopératives dans la province de Santa Fe. Il est apparu que le cadre de régulation du secteur pour l’ensemble de la province, qui avait été initialement conçu à partir de la seule réalité de la concession d’une quinzaine de services à un consortium international, subit actuellement des modifications afin de pouvoir s’adapter à la réalité des coopératives.
  • La coopérative 15 de Mayo à Villa María (province de Córdoba). Un grand nombre de projets planifiés par la coopérative n’ont finalement pas été réalisés : le fonctionnement de l’entité est au ralenti. En revanche, plusieurs autres coopératives ouvrières se sont créées dans la province de Córdoba sur le modèle de Villa María (Bell Ville, Santa Gracia).

9Les éléments collectés ont permis d’apprécier de manière plus précise la portée ainsi que l’évolution du mouvement de « privatisation » des services d’eau et d’assainissement en Argentine. Aujourd’hui, la plupart des grandes villes du pays sont placées sous une gestion privée et la formule de la concession de longue durée s’est nettement imposée.

10Le travail de mise à jour de trois études de cas analysées dans la thèse a permis de revenir sur la notion d’ « apprentissage productif ». Le cas Santa Fe témoigne d’une évolution progressive prenant plus en compte la réalité locale : initialement conçu dans la seule optique de la concession de Aguas Provinciales de Santa Fe, le cadre de régulation, pour être réellement applicable, s’adapte à la réalité des nombreuses coopératives présentes dans le secteur. Le cas du Grand Buenos Aires semble plutôt témoigner d’une radicalisation du positionnement des acteurs dans une logique d’opposition. Enfin, le cas de Villa María, dans lequel la pérennité de la coopérative ouvrière 15 de Mayo semble remise en cause à plus ou moins brève échéance, montre que ce que l» apprentissage productif » produit n’est pas forcément durable : il a toujours une valeur transitoire qui doit être confirmé et peut, à tout moment, être infléchi. Est ainsi tout de même confirmée l’idée que le mode de fonctionnement stabilisé d’un dispositif institutionnel n’est pas déterminé à l’avance.

LE CAS BOLIVIEN

11Le travail sur le cas bolivien a tout d’abord consisté à dresser un panorama du secteur, objet de peu de travaux connus en langue française. Ce secteur est en pleine mutation du point de vue réglementaire avec l’adoption de la loi 2029 – consacrée aux services d’eau et d’assainissement et à la base des émeutes de Cochabamba – et de sa version amendée (2066) issue d’une re-négociation avec la « société civile ».

12À l’échelle locale, a été effectué un aperçu de la situation des services dans les trois principales villes du pays : La Paz, qui fait l’objet d’une concession octroyée à l’entreprise Aguas del Illimani (consortium privé mené par la Lyonnaise des Eaux) ; Cochabamba où la mise en concession des services à un concessionnaire privé a dégénéré en émeutes ; et Santa Cruz où quelques éléments sur la gestion des services par les coopératives sont également évoqués.

13Le travail a permis de mettre en évidence qu’il n’existe pas aujourd’hui un modèle unique d’organisation des services en Bolivie, comme cela transparaît dans les formes de gestion adoptées dans les trois principales villes. Les services de La Paz sont régis par une concession octroyée à un consortium privé international (Aguas del Illimani, mené par la Lyonnaise des Eaux) ; à Cochabamba, les événements de février et avril 2000 ont conduit au retour à une gestion municipale ; à Santa Cruz la gestion des services repose sur un ensemble de coopératives d’usagers (dont la principale est la SAGUAPAC).

14A également été mis en évidence la difficulté de l’adaptation au niveau local des changements institutionnels décrétés par le gouvernement central (dont l’expérience de Cochabamba ne reflète que la part la plus visible). Toutefois, l’expérience bolivienne témoigne également d’une interprétation plus pragmatique des modèles importés. En particulier, la formule de concession n’apparaît pas comme une formule magique censée régler tous les problèmes (comme cela avait pu être présenté en Argentine au début des années 1990) : elle est plutôt conçue comme un processus progressif de formalisation de l’existant et de recherche de solutions pragmatiques à partir de cet existant.

VALORISATION

15Participation à la recherche « Gestion déléguée : retour d’expériences n° 2 » dirigée par D. Lorrain.

16Gouvello Bernard (de), (2001), Les services d’eau et d’assainissement en Argentine à l’heure néolibérale. La mondialisation des « modèles » à l’épreuve du territoire, Paris, L’Harmattan, collection « Villes et Entreprises », préface de Michel Marié, 240 p. (Publication sur la base des travaux de thèse).

17Organisation du séminaire international Faire parler les réseaux : l’eau, CREDAL, 20-21 janvier 2001. Sur la base des interventions et d’autres textes, un livre collectif a été publié en 2003 :

18Schneier-Madanes G., Gouvello B. (de) (dir.), (2003), Eaux et réseaux : les défis de la mondialisation, Paris, IHEAL-CREDAL, collection « Travaux et mémoires de l’IHEAL », 346 p.

Bibliographie

RÉFÉRENCES

Gouvello Bernard (de), (1999), La recomposition du secteur de l’eau et de l’assainissement en Argentine à l’heure néo-libérale. Lecture au travers du phénomène coopératif, thèse de Doctorat en Urbanisme de l’École Nationale des Ponts et Chaussées, réalisée sous la direction de Henri Coing et soutenue le 8 avril 1999, 471 p. [Mention très honorable avec félicitations du jury à l’unanimité.]

Gouvello Bernard (de), (2001), Les services d’eau et d’assainissement en Argentine à l’heure néolibérale. La mondialisation des « modèles » à l’épreuve du territoire, Paris, l’Harmattan, collection « Villes et Entreprises ».

Notes

1 Recherche financée par l’ACI-Ville au titre d’un Contrat Jeune Chercheur.

2 Ingénieur-chercheur au CSTB, animateur du Pôle de l’Eau, service HES, division Eaux et Bâtiments.

3 De Gouvello, 1999. Sur la base de cette thèse, un ouvrage est paru en 2001 chez L’Harmattan dans la collection « Villes et Entreprises » [De Gouvello, 2001].

4 Ce terrain a fait l’objet d’un texte inclus dans la collaboration avec le programme « Expériences de Gestion Déléguée n° 2 » dirigé par Dominique Lorrain.

Auteur

Responsable scientifique
mailto:bernard.degouvello@cstb.fr
Centre Scientifique et Technique du Bâtiment
84, avenue Jean Jaurès
Champs-sur-Marne
77447 Marne-La-Vallée Cedex 2
Tél. : 01 64 68 82 47

© Presses universitaires François-Rabelais, 2006

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