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École et société en Espagne et en Amérique Latine (XVIIIe - XXe siècles)

 | 
Jean-René Aymes
, 
Ève-Marie Fell
, 
Jean-Louis Guereña

I – Espagne

L’état et l’école au XIXe siècle1

Jean-Louis Guereña

Texte intégral

  • 1 Nous reprenons ici sans le modifier le texte d’une communication présentée au Colloque de l’Univers (...)

1En consacrant un titre entier de la Constitution de 1812 à l’« instruction publique », les libéraux espagnols traduisent leur claire volonté d’impulser une politique éducative au niveau de l’État. Volonté nouvelle en ce qui concerne l’enseignement primaire (« escuelas de primeras letras ») pour tous. Cette prise en compte progressive des besoins scolaires comme espace de compétence de l’État se réalise au travers des textes législatifs qui définissent un système scolaire et au moyen de la construction d’une administration spécifique. La conjoncture politique, particulièrement pendant la première moitié du siècle – luttes idéologiques dont l’École est un des enjeux, impose bien sûr ses rythmes : contradictions, reculs, lenteurs dans l’élaboration d’une politique éducative. Toutefois, la notion de système scolaire défini et contrôlé par l’État n’est pas vraiment remise en cause. L’intervention de l’État trouve cependant bien vite ses limites. L’État fixe la politique générale, le cadre d’ensemble qu’il entend contrôler au moyen de missions d’inspection, mais se décharge de ses responsabilités financières en ce qui concerne l’enseignement primaire sur les communes qui, bien souvent, ne peuvent répondre à ce surcroît de charges. Le décalage entre prescriptions législatives et réalités scolaires (implantation de l’appareil scolaire) est donc constant et rend compte de l’image laissée par les statistiques de la seconde moitié du siècle d’un sous-développement culturel. La politique éducative volontariste et centraliste menée sous Isabelle. Il permet toutefois des avancées rapides en matière de scolarisation et d’alphabétisation qui témoignent d’une demande d’instruction de la société espagnole. Mais les insuffisances et les inégalités de la scolarisation laissent intactes les différenciations socio-culturelles. Pour tenter de répondre à la demande populaire d’instruction (que commandent des notions comme dignité morale ou utilité matérielle) mais aussi pour renforcer la cohésion nationale, un véritable réseau d’éducation populaire nocturne et dominical va se mettre en place qui complète le réseau de l’enseignement primaire. Les besoins d’une société en développement (tout au moins dans certaines régions) allaient aussi entraîner la naissance de la formation professionnelle.

2L’Informe de Quintana de 1813 (« Informe de la Junta creada por la Regencia para proponer los medios de proceder al arreglo de los diversos ramos de la instrucción pública ») pose les principes généraux à la base des politiques éducatives menées par l’État espagnol (si l’on excepte les périodes de monarchie absolue de Ferdinand VII) : uniformisation de l’enseignement public (matières, méthodes, manuels), gratuité, liberté, organigramme de l’appareil scolaire en trois niveaux (enseignement primaire, secondaire et universitaire). Pas toujours appliqués, ces principes nous paraissent être repris par la suite. La législation éducative et l’organisation administrative de l’enseignement sont significatives de ce point de vue d’une certaine cohérence dans la démarche par-delà les textes, les hommes et les conjonctures. En particulier la notion de l’utilité sociale de l’éducation comme celle de l’intervention de l’État (même pendant le « sexenio ») pour mener à bien la scolarisation ne sont plus remises en question. L’examen des réalités locales nuance et remet à leur juste place ces principes généraux et généreux. L’État ne se donne pas les moyens de sa politique.

1. Les textes et la configuration d’un système éducatif

3Même s’il convient de ne pas privilégier l’étude des textes réglementant l’enseignement, la législation permet de préciser les finalités de l’enseignement et son organisation. L’enseignement primaire qui doit être un enseignement de masse vise à donner une instruction minima ; l’enseignement secondaire est conçu comme un niveau propédeutique à l’enseignement supérieur (facultés et « escuelas especiales ») qui permet l’accès à certaines professions (avocat, médecin, ingénieur) et ne concernent l’un comme l’autre que les « élites ».

a) Les Constitutions

4La Constitution de 1812, la première, est aussi la plus complète (Titre IX, articles 366 à 370). Elle envisage la généralisation de l’enseignement par l’établissement d’un réseau scolaire dense (« En todos los pueblos de la Monarquía se establecerán escuelas de primeras letras, en las que se enseñará a los niños a leer, escribir y contar, y el catecismo de la religion católica, que comprenderá también una breve exposición de las obligaciones civiles »), établit l’uniformisation et la centralisation (« Las Cortes por medio de planes y estatutos especiales arreglarán cuanto pertenezca al importante objeto de la instrucción pública ») en se dotant d’une Dirección general de estudios embryon d’un appareil administratif.

5Les autres Constitutions sont plus brèves sur le sujet : rien en 1837 et 1845 ; celles de 1869 et 1876 insistent sur la liberté de l’enseignement (« Todo español podrá fundar y mantener establecimientos de instrucción o de educación sin previa licencia, salvo la inspección de la autoridad competente por razones de higiene y moralidad », art. 24 de la Constitution de 1869 ; l’art. 12 de la Constitution de 1876 réserve en plus à l’Etat le monopole des titres professionnels).

b) La législation spécialisée

6« Leyes fundamentales », les Constitutions appellent des textes spécialisés (lois plus décrets d’application) dont nous n’analyserons que les plus significatifs. Couronnement de l’édifice, la loi de 1857 dite Ley Moyano n’apporte en réalité rien de bien nouveau.

1. Le règlement de 1821 (Reglamento general de Instrucción Pública aprobado por Decreto de las Cortes el 29 de junio de 1821)

7Le Règlement suit l’Informe de 1813 et permet l’existence d’un enseignement public et privé. L’enseignement financé par l’Etat ou des fonds publics est public (ouvert à tous), uniforme (dans ses méthodes et manuels) et gratuit ; l’enseignement privé est libre de ses méthodes d’enseignement et de son financement.

8L’enseignement primaire comprend matières minimales (lire, écrire, compter, en dehors de l’enseignement de la religion et d’une certaine instruction civique) et matières supplémentaires (géométrie, dessin « necesario para las artes y oficios ») sur décision des autorités locales, première mouture de l’organisation ultérieure (escuelas elementales/superiores). La densité du réseau d’écoles est précisée : une école dans chaque village d’au moins 100 habitants (en deçà, « las diputaciones provinciales propondrán el modo de que no carezcan de esta primera enseñanza »), une par tranche de 500 dans les villes.

9Les maîtres choisis par les municipalités doivent passer un examen.

2. Le Plan de 1836 dit Plan del Duque de Rivas (Plan general de Instrucción Pública, aprobado por Real Decreto de 4 de agosto de 1836)

10Nous laissons de côté la législation de la seconde monarchie absolue de Ferdinand VII qui vise d’ailleurs surtout les Universités.

11Le Plan de 1836 divise l’enseignement primaire en élémentaire (principes de religion et de morale, lecture, écriture, principes d’arithmétique, grammaire) et supérieur (dans les villes de plus de 1. 200 habitants, l’enseignement comprend en outre : approfondissement des notions d’arithmétique, principes de géométrie, dessin, notions de physique, chimie et sciences naturelles, « noticias » de géographie et d’histoire, principalement d’Espagne).

12Apparaissent aussi, dans le cadre de l’enseignement élémentaire, les notions d’enseignement complet et incomplet (« En las poblaciones donde no fuese posible sostener escuela elemental completa, se procurará establecer una, aunque sea incompleta, donde se enseñen las partes más indispensables, como leer, escribir y doctrina cristiana, por la persona que, mediante la posible retribución, se preste a hacer este servicio, tenga o no título de maestro, si no desmerece por sus costumbres »). En liaison avec ces trois niveaux de l’enseignement primaire que l’on retrouve dans les statistiques, disparaît la notion de gratuité totale.

3. Le Plan de 1845 dit Plan Pidal (Plan General de estudios, aprobado por Real Decreto de 17 de septiembre de 1845)

13La loi et le règlement de 1838 n’ajoutent rien de nouveau si ce n’est une emphase sur l’instruction morale et religieuse.

14Le Plan de 1845 représente une étape importante dans le mouvement de centralisation et de sécularisation (cf. exposition : « Los esfuerzos hechos para reformar la Instrucción Pública con sujeción a un plan general, vasto y uniforme, han venido a malograrse por efecto de las circunstancias o de obstáculos imprevistos ») pour les enseignements secondaire et supérieur.

4. La Loi de 1857 dite Loi Moyano (Ley de Instrucción Pública de 9 de septiembre de 1857)

15La Loi Moyano fournit le cadre légal d’ensemble du processus éducatif pratiquement jusqu’en 1970. Pourtant il ne s’agit pas d’un texte réellement novateur mais d’une synthèse consacrant normativement un système dont les bases se trouvent dans les textes antérieurs. Les grands principes sont rappelés : gratuité relative, centralisation, uniformisation, sécularisation (pour l’enseignement dit public), liberté d’enseignement limitée.

16L’enseignement est public ou privé (« El Gobierno dirigirá la enseñanza pública y tendrá en la privada la intervención que determine la ley ») et se divise en trois étapes : « La primera enseñanza comprende las nociones rudimentales de más general aplicación a los usos de la vida. La segunda enseñanza comprende los conocimientos que amplían la primera y también preparan para el ingreso al estudio de las carreras superiores. La enseñanza superior comprende las que habilitan para el ejercicio de determinadas profesiones ».

17L’enseignement primaire s’acquiert dans les écoles publiques, privées et « en el hogar doméstico ». Les écoles publiques sont financées par les communes. L’enseignement public primaire sera gratuit « para los que no puedan pagarla » et obligatoire de 6 à 9 ans (des sanctions sont prévues). Les écoles primaires se subdivisent, selon les matières enseignées et l’importance de la population, en élémentaires complètes (une de garçons dans tout village de 500 habitants ; deux de garçons et deux de filles dans les localités de 2.000 habitants, et une de chaque sexe par tranche de 2.000. Le tiers de ces écoles doit être des écoles publiques), élémentaires incomplètes (de filles dans les villages de 500 habitants, de garçons ou mixtes dans ceux de moins de 500 habitants – l’école peut alors être « de temporada ». « Las Escuelas incompletas y las de temporadas se desempeñarán por adjuntos o pasantes, bajo la dirección y vigilancia del Maestro de la Escuela completa más próxima ») et supérieures (dans les capitales de province et les villes de plus de 10.000 habitants). Sont également prévues des écoles maternelles (« escuelas de párvulos » dans les capitales de province et les villes de plus de 10.000 habitants) et des cours d’adultes.

18L’enseignement dans les écoles primaires élémentaires comprend : la doctrine chrétienne et l’histoire sainte, la lecture, l’écriture, la grammaire et l’orthographe, l’arithmétique, avec le système légal des poids, mesures et monnaies, des notions d’agriculture, d’industrie et de commerce, selon les localités. L’enseignement primaire supérieur ajoute : principes de géométrie, de dessin linéaire et d’arpentage (pour les filles, éléments de dessin appliqué aux travaux d’aiguille), rudiments d’histoire et de géographie, notions générales de physique et de sciences naturelles (pour les filles, notions d’hygiène domestique).

19La loi de 1857 reste à la base de la législation scolaire pendant la deuxième moitié du siècle. L’effort des gouvernements successifs se porte en fait vers l’application de la Loi. Application qui dépend en bonne partie de l’appareil que se donne ou non l’État.

2. La construction d’une administration spécifique

20C’est seulement à la fin du siècle (1900) qu’existe un Ministère spécifique (Ministerio de Instrucción Pública y Bellas Artes) : la question scolaire n’est pas jusque-là une question prioritaire (en France il y a un Ministère dès 1828). Pourtant dès 1846 l’Etat se dote d’un organisme relativement stable (Dirección General de Instrucción Pública) malgré son insertion successive dans divers ministères. Le processus centralisateur qui allait donner naissance à la création d’un Ministère propre commence en fait au XVIIIe siècle et surtout avec la Constitution de 1812.

1. Le Conseil Suprême de Castille

21L’action éducative de l’État porte essentiellement sur les Universités. Son intervention se réalise par l’intermédiaire du Consejo Supremo de Castilla (qui joue le rôle d’un Ministère de l’Intérieur et de Tribunal Suprême de Justice).

2. La Dirección General de Estudios et la Constitution de 1812

22La Constitution de 1812 crée sept départements ministériels (Secretarias de Despacho : Estado, Gobernación del reino para la Península e islas adyacentes, Gobernación del reino para Ultramar, Gracia y Justicia, Hacienda, Guerra et Marina) et la Dirección General de Estudios « compuesta de personas de conocida instrucción, a cuyo cargo estará, bajo la autoridad del Gobierno, la inspección de la enseñanza pública » (art. 369). C’est en fait le Règlement de 1821 qui précise les fonctions de la Direction : élaboration de la législation spécialisée, inspection et centralisation (uniformisation de l’enseignement), développement (aide à la publication de manuels, promotion de méthodes nouvelles), information des Cortes (publication d’un rapport annuel).

23Les sept membres de la Dirección sont nommés par le gouvernement (dont deux pour les sciences religieuses, morales et politiques, deux pour les sciences mathématiques, naturelles et médicales, deux pour la littérature et les arts). Bien que Quintana, son premier président, ait d’abord conçu la Dirección comme un organisme plutôt indépendant de l’administration dans son Informe de 1813, il semble bien avoir accepté l’institutionnalisation progressive en département ministériel de fait de la Dirección.

3. La Inspección General de Instrucción Pública

24Avec le retour de Ferdinand VII comme monarque absolu en 1823 disparaît bien sûr l’œuvre législative des Cortes de Cádiz et du Trienio, et donc avec le Règlement de 1821 la Dirección. L’œuvre centralisatrice programmée par les libéraux n’allait toutefois pas disparaître, bien que localisée essentiellement en direction des universités (foyer de libéralisme), avec la création de la Inspección General de Instrucción pública.

4. La Dirección General de Estudios (1834-1836

25La crise ouverte à la fin du règne de Ferdinand VII (Sucesos de La Granja) accélère le processus de centralisation. La création du Ministère de Fomento le 5-XI-1832 « para fortalecer la administración interior y el fomento general del reino » (qui devient le 13-V-1834 Ministère de l’Intérieur puis le 4-XII-1834 Ministère de la Gobernación) en témoigne. Sa compétence s’étend à l’Instruction Publique (qui dépend auparavant de Gracia y Justicia) dont est chargée La Inspección rebaptisée Dirección General de Estudios.

26Le Plan de 1836, non appliqué (par suite de l’instabilité ministérielle), établissait une nouvelle organisation : un Consejo de Instrucción Pública au niveau central, des Commissions au niveau provincial et local : « La dirección y régimen local de la instrucción primaria de ambos sexes corresponden al Ministerio de la Gobernación del reino, y a las Comisiones de provincia, partido y pueblo » (art. 22). Un appareil d’État diversifié se met donc en place. Dorénavant les textes indiquent la dépendance ministérielle de l’enseignement.

5. Réapparition de la Dirección General de Estudios de 1821 en 1836 et sa disparition définitive en 1843

27Le rétablissement de la Constitution de 1812 en 1836 entraîne la réapparition de la Direction General de Estudios prévue par le Règlement de 1821 et dont Quintana redevient le président (alors qu’il avait refusé le poste deux ans auparavant). Mais en même temps le Ministère de la Gobernación est réorganisé : est créée une Section administrative chargée des affaires éducatives. La Dirección est réduite à un organe consultatif. Une preuve de cette mise à l’écart réside dans la Loi de 1838 : la Dirección n’y participe pas (seulement à ses textes d’application : Reglamento de las escuelas públicas de Instrucción primaria elemental du 26-XI-1838) – elle n’est d’ailleurs plus citée par la Constitution de 1837. La Loi de 1838 reprend l’organisation en commissions provinciales et locales : c’est le ministère qui exerce directement (nous parlons des textes, non des pratiques) le pouvoir réel.

28Le maintien de la Dirección General de Estudios ne se justifiait plus au nom de l’efficacité administrative. Le décret du 1-VI-1843 explique que « la organización de la Dirección de estudios es contraria a los buenos principios administrativos reconocidos en el día » : « aparece tanto más inútil y embarazosa la existencia de este cuerpo intermediario cuanto que el Gobierno conserva dentro del Ministerio de la Gobernación de la Península una Sección de Instrucción Pública, por medio de la cual se resuelven muchos expedientes, se forman proyectos de ley, se adoptan reformas importantes, y, lo que es aún más anómalo, el Gobierno se convierte con frecuencia en consultor del Cuerpo consultivo ».

6. La Dirección General de Instrucción Pública

29La réforme de 1843 vise donc à renforcer le pouvoir de la Section d’Instruction Publique qui, après le Plan Pidal, devient une Direction Générale du Ministère (alors toujours de Gobernación). Le Plan de 1845 après avoir affirmé que « la dirección y gobierno de la Instrucción Pública en todos los ramos corresponde al rey por el Ministerio de la Gobernación de la península » (art. 131), crée un Conseil d’Instruction Publique, organisme consultatif, et une Junta de centralización de los fondos propios de Instrucción Pública pour gérer les fonds provenant des mesures de desamortización.

30La création de la Direction Générale d’Instruction Publique comme section générale de l’administration chargée de l’éducation marque une étape essentielle dans l’organisation administrative : l’Etat dispose d’un organisme stable. Toutefois, les changements de ministères sont encore la source d’instabilité pendant les dix années suivantes : la Direction va ainsi se balader du Ministère de Gobernación (1846) au Ministère de Comercio, Instrucción y Obras Públicas (1847), puis à celui de Gracia y Justicia (1851 – date de la création du Ministère de Fomento qui reprend les attributions du Ministère de Comercio... sauf l’Instruction), enfin de Fomento en 1855.

31L’insertion de la Direction Générale dans le Ministère de Fomento, grand Ministère fourre-tout de la deuxième moitié du XIXe siècle, reconnue par la Loi de 1857 (« El gobierno superior de la Instrucción Pública en todos sus ramos, dentro del orden civil, corresponde al Ministro de Fomento » – art. 243, et « Al Director general corresponde la administración central de la Instrucción pública, bajo las órdenes del Ministro de Fomento » – art. 244), allait se prolonger jusqu’à la création du Ministère en 1900.

7. Le Ministère d’Instruction Publique et des Beaux-Arts (1900)

32La liberté d’enseignement est une des revendications des Juntas de 1868, après le décret de 1867 (qui renforçait le contrôle de l’État) et de la Loi de 1868 (qui amplifiait l’intervention des autorités religieuses dans l’enseignement primaire). Ainsi, le Consejo de Instrucción Pública est supprimé, les Juntas provinciales et locales d’Instruction Publique démocratisées et décentralisées. À terme, la suppression de l’enseignement public est visée (Décret du 21-X-1868 : « Llegará un tiempo en que, como ha sucedido en la industria, la competencia entre los que enseñan se limite a los particulares, desapareciendo la enseñanza oficial (...). La supresión de la enseñanza pública, es, por consiguiente, el ideal a que debemos aproximarnos, haciendo posible su realización en un porvenir no lejano. Hoy no puede intentarse esta supresión, porque el país no está preparado para ella »).

33La Restauration suppose le retour à la situation antérieure à 68 (réaffirmation du contrôle idéologique sur les maîtres, rétablissement du Consejo). Une première tentative pour créer un Ministère spécifique a lieu en 1886 mais elle échoue devant l’hostilité des Cortes. Ce projet de Montero Ríos allait être repris par Silvela à la suite de la crise de 98. Le décret du 18-IV-1900 supprimait le Ministère de Fomento et créait le Ministère d’Agriculture, Industrie, Commerce et Travaux Publics et celui d’Instruction Publique et des Beux-Arts. Ce dernier comprend un soussecrétaire d’État (Subsecretaría) et quatre sections (Universités et Lycées ; Enseignement primaire et écoles normales, Beaux-Arts et constructions civiles, Écoles spéciales).

34L’organisation administrative de l’enseignement suit ainsi de près la conjoncture politique : on ne sera pas surpris de l’instabilité relevée dans la première moitié du siècle et d’une relative stabilité dans la seconde. Les institutions mises en place après 1855 demeurent : Dirección General de Instrucción Pública (dans le cadre du Ministère de Fomento), Consejo de Instrucción Pública, Juntas provinciales et locales. Ajoutons la Loi de 1857 : les appareils créés servent à appliquer une politique qu’ils ont élaborée. Le développement de la scolarisation que nous pouvons constater par les statistiques pendant la 2e moitié du siècle est une des conséquences de cette centralisation administrative. N’oublions pas l’existence de missions d’inspection (par le décret du 30-III-1849) et d’appareils de formation des maîtres (écoles normales créées par la Loi du 21-VII-1838).

3. La question des moyens et les limites d’une politique

35La volonté manifestée par l’État dans ses textes de loi de prendre en charge le secteur éducatif en scolarisant l’ensemble du pays ne s’accompagne pas d’un effort financier conséquent pour réaliser ses prescriptions légales. Les statistiques publiées officiellement dévoilent encore à la fin du siècle le grand nombre d’écoles à créer par rapport à ce que prévoient les normes de la Loi de 1857. Un regard rapide sur les budgets ministériels puis sur les budgets municipaux permet de comprendre la sous-scolarisation que connaît l’Espagne du début du XXe siècle, alors que l’armature légale et administrative est en place depuis un demi-siècle. Et l’on peut s’interroger sur la volonté politique réelle de l’État espagnol à s’engager dans des changements profonds. Seul changement radical pourtant en ce début XXe siècle : l’Etat prend effectivement en charge le traitement (modeste) des maîtres, mettant fin à une situation intolérable pour une grande partie d’entre eux.

1. Les budgets ministériels

36Si l’on considère le budget comme traduction financière de l’activité de l’État, l’on peut conclure à une absence de volonté réelle de l’État d’agir pour l’Éducation à ce niveau. Le décret de 1868 que nous avons cité précédemment est révélateur de l’idéologie libérale en la matière qui informe les budgets ministériels. Il n’y a pas de conscience généralisée que l’État en tant que tel doive assumer des responsabilités directes en matière d’enseignement. Quelques textes de l’époque témoigneront plus éloquemment de cette idéologie.

37Selon Alejandro OLIVAN (De la Administración Pública con relación a España, Boix, Madrid, 1843, pp. 67-68), « cuando (...) se descuidan los particulares y las asociaciones en establecer las escuelas convenientes (...) a las Administración corresponde hacerlas plantear inmediatamente. A la misma incumbe cuidar de que la enseñanza se organice para las diferentes edades de la vida (...). Para ello recomienda y favorece los mejores métodos (...) y procura que en todas las provincias se siga el mismo impulso ». Mais il reconnaît bien volontiers que « ni aquí ni en ninguna otra nación de Europa, está bastante adelantada la educación pública, para que la administración se ciña a inspeccionar, estimular y proteger : muy frecuentemente tiene que crear, dirigir y apremiar ». Mais cette activité de création, de direction et d’obligation ne va pas plus loin que l’élaboration de règlements administratifs. L’État n’a qu’une action subsidiaire par rapport aux organismes publics d’échelon inférieur (pour l’enseignement public) et aux organismes privés et religieux (pour l’enseignement privé) : le financement de l’enseignement ne doit donc pas être recherché dans les budgets de l’Etat.

38Eustaquio TOLEDANO (Curso de Instituciones de Hacienda Pública en España, réédition de l’Instituto de Estudios Políticos, Madrid, 1963, vol. II, pp. 500-504) pose clairement la question en 1859 : « ¿Debe ser la instrucción un servicio del Estado, o debe cumplirse independientemente de él ? ¿Debe la enseñanza ser pública y reglamentada o ser enteramente libre ? ». Pour lui l’État doit offrir un service en situation de concurrence avec celui de particuliers, dans l’enseignement primaire, service qui doit être gratuit pour les pauvres ; l’enseignement secondaire ne doit pas exister partout, doit aussi être concurrentiel, et non gratuit ; seul l’enseignement universitaire autorise un service monopolisé par l’État, bien que jamais gratuit. Sa conclusion est éclairante : « no consideramos como inherente a la soberanía el servicio de instruir ».

39Le volume et le pourcentage des crédits destinés à l’enseignement dans les budgets ministériels ne doivent donc pas nous étonner. Ainsi pour la période 1850/1875, ces crédits dépassent rarement 1 % du budget total, s’établissant plutôt à la moitié, ainsi qu’en témoignent ces chiffres extraits de la publication de l’Instituto de Estudios Fiscales, Datos básicos para la historia financiera de España, 1850-1975, 1976, pp. 638-663 (en milliers de pesetas) :

Années

Total du budget

Enseignement

En %

1850

325806

3570

1,09

1851

352012

3418

0,98

1852

347714

3926

1,13

1853

361542

4105

1,13

1854

379476

4118

1,09

1855

368002

3857

1,05

1856

459959

4073

0,88

1857

491006

4329

0,88

1858

497488

4642

0,94

1859

517008

4989

0,96

1860

619246

4777

0,77

1861

652501

4922

0,75

1862-1863

996954

7770

0,78

1863-1864

682856

5586

0,82

1864-1865

704815

5298

0,76

1865-1866

725462

5040

0,69

1866-1867

683696

4541

0,67

1867-1868

692763

4844

0,70

1868-1869

677966

4393

0,65

1869-1870

750583

4619

0,62

1870-1871

803527

3657

0,46

1871-1872

712864

3274

0,46

1872-1873

727640

3795

0,53

1873-1874

789286

3640

0,47

1874-1875

708513

3905

0,56

1875-1876

790142

4313

0,55

40Même si l’on tient compte du rachitisme des finances espagnoles et du fait que les obligations financières de l’État en matière d’éducation se réduisent presque essentiellement à l’enseignement supérieur (alors que les normes légales visent surtout l’enseignement primaire), ces budgets marquent clairement les limites d’une politique. Pour l’enseignement primaire, l’État n’intervient que pour des opérations ponctuelles (les « gastos extraordinarios » des statistiques), inscrivant d’office au budget des communes les « gastos ordinarios ».

2. Les budgets municipaux

41L’article 97 de la Loi de 1857 est très clair à ce sujet :

42« Son Escuelas públicas de primera enseñanza las que se sostienen en todo o en parte con fondos públicos, obras pías u otras fundaciones destinadas al efecto.

43Estas Escuelas estarán a cargo de los respectivos pueblos, que incluirán en sus presupuestos municipales, como gasto obligatorio, la cantidad necesaria para atender a ellas ; teniendo en su abono los productos de las referidas fundaciones.

44Toso los años, sin embargo, se consignará en el presupuesto general del Estado la cantidad de un millón de reales, por lo menos, para auxiliar a los pueblos que no puedan costear por sí solos los gastos de la primera enseñanza. El Gobierno dictará, oído el Real Consejo de Instrucción pública, las disposiciones convenientes para la equitativa distribución de estos fondos ».

45L’effort financier demandé aux communes est ainsi très important, souvent au-dessus de leurs moyens. Ainsi pour l’année 1860, pour un total de dépenses de 61985287 réaux (48846527 en dépenses de personnel et 1338760 de matériel), les communes ont payé 54330614 (87,65 % des dépenses), les familles 5792219 (9,34 %), et les fondations pieuses ont assuré un complément de 1466632 (Anuario Estadístico 1860/1861, pp. 344-345). De même, pour les dépenses « extraordinaires » (que nous qualifierions de dépenses d’investissement alors que les précédentes correspondent aux dépenses de fonctionnement), la part des communes est prépondérante comme le révèlent les statistiques correspondant aux années 1856-1860 (Anuario Estadístico 1860-1861, pp. 348-349) :

Années

Subventions de l’État

Produits des fondations

Assignations municipales

1856

  _  

  80777

2768163

1857

  73700

  95907

2815455

1858

472435

166739

3872827

1859

783252

163227

4709024

1860

440174

398702

4200425

46Il semble d’ailleurs que les petites communes soient davantage mises à contribution que les grandes. Ainsi les pourcentages des dépenses d’enseignement primaire dans les budgets municipaux sont beaucoup moins importants dans les grandes villes (les capitales de province par exemple) qui, outre un réseau d’enseignement privé important, ont à investir dans l’enseignement secondaire, selon ce qui ressort des statistiques pour 1879/1880 (Estadística General de Primera Enseñanza correspondiente al decenio que terminó en 31-XII-1880, Imprenta y Fundación de M. Tello, 1883, pp. 143-145) et 1886/1887 (Anuario de primera enseñanza de 1886, pp. 124-127) :

Années

Capitales de province

Espagne

1879-1880

3,34 %

  8,94 %

1886-1887

3,51 %

24,43 %

47Ce transfert de charges de l’État sur les municipalités grève lourdement le budget des petites communes qui bien souvent sont incapables de payer les maîtres d’écoles.

3. Le traitement des maîtres

48La Loi de 1857 fixe (art. 191) la rétribution des maîtres en fonction de l’importance de la commune : 2500 réaux annuels dans les communes de 500 à 1.000 habitants, 3300 de 1.000 à 3.000 habitants, 4400 de 3.000 à 10.000 habitants, 5500 de 10.000 à 20.000 habitants, 6600 de 20.000 à 40.000 habitants, 8000 de 40.000 et au-dessus, 9000 à Madrid. Pour les villages de moins de 500 habitants « el Gobernador fijará oyendo al ayuntamiento la dotación que éste ha de dar al Maestro (...) ». Les maîtresses recevaient le tiers en moins du traitement des maîtres, mais la loi du 6-VII-1883 rend leurs traitements égaux. Indépendamment du traitement fixe, les uns et les autres reçoivent la rétribution des élèves qui peuvent payer (et qui est déterminé par la Junta locale d’Instruction publique). De plus, un certain nombre de maîtres, divisé en trois classes, en raison de leur ancienneté et de leurs mérites, touchent une augmentation de traitement de 200, 300 et 500 réaux. Les communes doivent également leur fournir « habitación decente y capaz para sí y su familia ».

49Mais mal payés, surtout dans les petites communes rurales, les maîtres recevaient avec retard leur traitement quand ils le recevaient. Les différentes dispositions légales (cf. RO de 1875) envisageaient ces défaillances municipales mais ne pouvaient les éviter. Ce n’est qu’au début du siècle qu’un pas important va être franchi, assurant aux maîtres le versement régulier de leur salaire, même modeste.

50Le décret du 21-VII-1900 tout d’abord, tout en maintenant la responsabilité mucipale, fait payer les maîtres par l’État en versant au Trésor public les sommes correspondantes des fonds municipaux : « Las obligaciones de personal y material de las Escuelas públicas de instrucción primaria tendrá, como hasta aquí, carácter municipal ; pero, en lo sucesivo, el pago de las mismas correrá a cargo del Estado, previo ingreso en las arcas del Τesoro de los fondos necesarios de aquella procedencia ».

51Enfin, par le décret du 26-X-1901 et la Loi du 31-XII-1901, l’État prend en charge les traitements des maîtres dont il garantit le paiement. Un vieux problème était résolu et l’État en tant que tel assumait enfin ses responsabilités en ce qui concerne l’enseignement primaire.

52Mais si l’on met à part ces mesures qui d’ailleurs n’interviennent qu’au début du XXe siècle, l’on ne peut que constater l’impasse dans laquelle se trouve l’enseignement primaire tout au long du XIXe siècle. La volonté qui peut se manifester dans les textes ne trouve pas de traduction financière. A la centralisation administrative ne correspond qu’une décentralisation au niveau des moyens, transfert de charges et de responsabilités. Les inégalités que l’on peut observer dans la scolarisation des provinces en découlent tout naturellement. Les municipalités et les commissions locales d’Instruction Publique (dans lesquelles se trouvent de nombreux analphabètes) ne conçoivent d’ailleurs pas toujours l’utilité sociale de l’enseignement primaire, et ne sont pas alors tentées d’observer avec enthousiasme les prescriptions légales qui les obligent d’accroître la pression fiscale.

53L’État lui-même, les collectivités privées et religieuses, tenteront de pallier ces carences et de répondre à la demande populaire d’instruction, en montant un véritable réseau d’éducation populaire. Par l’organisation de cours nocturnes pour adultes dans les écoles primaires, en subventionnant (en particulier par le décret du 5-X-1883) les institutions d’éducation populaire, l’État donne une impulsion à ce mouvement multiforme non encore recensé dans sa totalité. Pourtant, malgré des progrès certains dans la scolarisation et l’alphabétisation, un noyau dur d’analphabètes (autour de 11 millions d’espagnols) demeure tout au long de la 2e moitié du XIXe siècle de même qu’une sous-scolarisastion des enfants pendant la période scolaire légale (seulement 60 %). Les politiques éducatives de l’État espagnol ne prennent leur véritable portée qu’à l’aune de ces chiffres. Et s’il nous est apparu nécessaire d’examiner ces politiques à l’échelon juridico-administratif, il n’en demeure pas moins indispensable d’étudier le processus de scolarisation et les réalités pédagogiques dans leur cadre local où se jouent tous les affrontements, toutes les contradictions de la société espagnole.

Notes de fin

1 Nous reprenons ici sans le modifier le texte d’une communication présentée au Colloque de l’Université de Paris III (« Pour une histoire culturelle de l’Espagne contemporaine ») des 16 et 17 novembre 1984 (« Espagne(s) : Etat et acculturation »), et à la séance de travail du 18 décembre 1984 du groupe de recherches de l’Université de Tours (« Mentalités et comportements collectifs des peuples ibériques et latino-américains »). Nous avons tenu à lui laisser son caractère d’exposé oral, ce qui explique la nature de la rédaction et l’absence d’appareil scientifique. Les principales sources utilisées ont été tirées des recueils de documents de Manuel de Puelles Benitez (Historia de la Educación en España. Textos y documentos, Ministerio de Educación, tome II - De las Cortes de Cádiz a la Revolución de 1868, 1979, 536 p., et tome III – De la Restauración a la II República, 1982, 399 p.). Le lecteur trouvera dans la section ”Documents” l’essentiel de la Loi de 1857 concernant l’enseignement primaire.

© Presses universitaires François-Rabelais, 1983

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