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Quatre ans de recherche urbaine 2001-2004. Volume 2

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Émilie Bajolet
, 
Marie-Flore Mattéi
, 
Jean-Marc Rennes

IV. Cultures urbanistiques : des sources de l’histoire urbaine au développement urbain durable

Encadrement juridique des politiques de renouvellement urbain

Henri Jacquot et Gérard Marcou

Texte intégral

  • 1 Professeur émérite de l’Université d’Orléans, UFR Droit, Économie et Sciences Sociales, directeur d (...)

1Note portant sur l’auteur1

  • 3 Professeur à l’Université de Paris I, directeur du Groupement de Recherche sur l’Administration Loc (...)

2Note portant sur l’auteur3

3La recherche avait pour objet d’approfondir la connaissance des aspects institutionnels et juridiques du renouvellement urbain compte tenu des évolutions récentes, d’évaluer l’efficacité des instruments juridiques et financiers mis en œuvre, et de situer la France par rapport aux expériences étrangères dans ce domaine.

4Comme toutes les politiques publiques, celles de renouvellement urbain font l’objet d’un encadrement juridique. Celui-ci se caractérise entre autres par la diversité des branches du droit auxquelles il fait appel. Le code de l’urbanisme n’est pas le seul à être sollicité ; le code de la construction et de l’habitation (CCH), celui de l’environnement, celui des collectivités territoriales (CGCT), pour n’évoquer que les principaux, le sont également, ainsi que d’autres branches du droit comme l’aménagement du territoire dont les textes ne sont pas codifiés. Cet encadrement juridique a profondément évolué depuis 1999 en raison notamment des nombreuses réformes législatives qui ont affecté ces différents secteurs du droit. L’étude a tenté de situer, d’analyser, d’évaluer ces transformations en tant qu’elles concernaient les aspects juridiques et institutionnels des politiques de renouvellement urbain et de faire le point sur l’état actuel du droit applicable au renouvellement urbain.

MÉTHODOLOGIE

5Ces transformations étant intervenues pendant toute la période de recherche, la méthodologie a dû être adaptée.

6Trois types de travaux ont été réalisés :

7– Des études sur sites qui ont été conduites à Marseille, Lille, Toulouse, ainsi que dans les régions d’Île-de-France et du Centre ; ces études ont consisté à analyser un certain nombre d’opérations de renouvellement urbain réalisées ou en cours de réalisation dans ces sites à partir d’une grille arrêtée en commun. Elles ont été effectuées par des équipes de centres de recherches associés au GRIDAUH ou au GRALE, comprenant des juristes mais aussi des chercheurs appartenant à d’autres disciplines (géographes, sociologues, urbanistes). Elles ont permis d’évaluer les montages juridiques et financiers effectués à l’époque et d’identifier certains des problèmes rencontrés. Des journées d’étude auxquelles ont participé des responsables des opérations ont été organisées localement avant le rendu des rapports de site.

8Des études spécifiques menées directement par le GRIDAUH, qui ont notamment permis de suivre l’évolution législative.

9Elles ont été réalisées dans trois cadres : son séminaire permanent (praticiens-chercheurs) qui se réunit en moyenne tous les deux mois et qui a consacré plusieurs séances à ce thème (problématique du renouvellement urbain, copropriétés dégradées, principe de mixité sociale…) ; un séminaire ad hoc comme le séminaire interdisciplinaire GRIDAUH-GRALE organisé sur cette question le 26 mars 2002, qui a réuni notamment des chercheurs des divers champs disciplinaires concernés ; des études publiées dans Droit de l’aménagement, de l’urbanisme et de l’habitat (annuaire du GRIDAUH), en 2002 : « Définition du renouvellement urbain », « GPV », « Mixité sociale et communautarisme » ; en 2003 : « Les copropriétés dégradées », « Les opérations labellisées ORU », etc. (voir « Valorisation »).

10Des études comparatives avec les pays européens : l’Allemagne, le Royaume-Uni, l’Italie, l’Espagne, le Portugal et la Belgique. Ces études ont également fait l’objet du séminaire ad hoc ; elles ont été préparées par les correspondants du GRIDAUH dans ces pays, sur la base d’un questionnaire arrêté en commun. Ce questionnaire avait pour objet de canaliser les recherches et de permettre les comparaisons entre les pays. Il visait notamment la définition de la problématique du renouvellement urbain dans le pays, la gestion de celui-ci (répartition des compétences, instruments juridiques utilisés, modes de financement…) et le régime des opérations de renouvellement urbain.

RÉSULTATS

11Le concept français de renouvellement urbain trouve son origine dans l’expérience lilloise de « la ville renouvelée » systématisée au sein de la Caisse des dépôts puis repris par la loi SRU qui l’a reconnu juridiquement. Cette loi a renforcé sensiblement l’encadrement juridique des politiques de renouvellement urbain ; en particulier, elle a fixé un certain nombre de principes qui figurent à l’article L 121-1 du code de l’urbanisme (principes de mixité urbaine, de mixité sociale, de gestion économe de l’espace) avec lesquels ces politiques doivent être compatibles.

12La loi « Borloo » du 1er août 2003 n’a pas remis en cause ce concept ni ces principes. Le concept de rénovation urbaine qu’elle utilise n’est pas appelé à remplacer celui de renouvellement urbain. Son champ d’application est plus restreint. Il ne concerne que les 750 quartiers classés en zones sensibles qui sont justiciables de la politique de la ville. Le champ du renouvellement urbain défini dans le cadre de la loi SRU par opposition à l’extension urbaine est plus vaste ; la rénovation urbaine de la loi Borloo ne constitue qu’une forme de renouvellement urbain, mais il en existe d’autres, comme celles qui concernent le réaménagement des friches urbaines ou la rénovation des centres anciens. Il est vrai que les règles et les systèmes de financement applicables ne sont pas les mêmes dans tous les cas. Les opérations de rénovation urbaine de la loi Borloo menées dans le cadre de la politique de la ville obéissent pour leur montage aux règles particulières de mise en œuvre du volet urbanisme de cette politique. Mais il existe un point commun à toutes ces formes de renouvellement urbain, le passage obligé par les procédures d’urbanisme.

13– S’agissant des acteurs, le renouvellement urbain constitue une compétence partagée entre collectivités publiques (État, communes, intercommunalités) ; ce partage n’est pas toujours très clair, notamment entre les communes et les intercommunalités qui se sont beaucoup développées depuis la loi Chevènement du 12 juillet 1999. La multiplicité des acteurs publics engagés à des titres divers dans le renouvellement urbain mis en œuvre dans le cadre de la politique de la ville a conduit à la création d’établissements publics spécialisés et de GIP exerçant des fonctions d’ « ensemblier » ou, pour les établissements publics, des fonctions de regroupement de la distribution des financements publics et parapublics (EPARECA, ANRU). Elle a aussi conduit à la multiplication des partenariats contractuels dont la politique de la ville est une terre d’élection. La participation des habitants au renouvellement urbain est assez contrastée ; si elle est activement recherchée dans le cadre de la politique de la ville, le droit de l’urbanisme (application de l’article L 300-2) n’est pas très exigeant. Quant aux propriétaires, leurs modes d’implication varient selon qu’il s’agit des grands propriétaires institutionnels publics (RFF, GDF, etc.) ou des propriétaires privés.

14– S’agissant des outils, c’est la planification urbaine qui a fait l’objet des adaptations aux nouveaux objectifs de renouvellement urbain les plus importantes à l’occasion du remplacement des SD et des POS par les SCOT et les PLU. Les procédures d’urbanisme opérationnel n’ont donné lieu qu’à des ajustements limités ; en particulier, on n’a pas créé de procédure spécifique de renouvellement urbain et le débat reste ouvert. Enfin, des financements spécifiques ont été mis en place (programme national de rénovation urbaine, 1 % patronal, fonds structurels européens, etc.) pour les opérations qui entrent dans le champ de la politique de la ville.

15– La nature des acteurs et les outils juridiques et financiers mis en œuvre varient naturellement avec les espaces de renouvellement urbain. La restructuration des grands ensembles qui mobilise des moyens financiers importants et nécessite une forte coordination dans le cadre des procédures GPV ou ORU recourt aux outils d’urbanisme classique (ZAC, lotissement, permis groupé). L’objectif est en effet celui d’un retour au droit commun du foncier par la création d’un parcellaire urbain et d’une banalisation du bâti (de la barre à l’îlot) dont on escompte une normalisation sociale. Le réaménagement des friches urbaines fait également appel aux mêmes instruments d’urbanisme, mais est parfois subordonné au règlement préalable du problème de la dépollution des sols que le droit met en principe à la charge de l’exploitant ; ce qui ne supprime pas toute difficulté dans la recherche du débiteur de l’obligation. La revalorisation des centres anciens soulève d’autres problèmes. Souvent, ces quartiers font l’objet de mesures de protection au titre du patrimoine historique (périmètres de protection des monuments, secteurs sauvegardés, ZPPAUP). Il faut faire en sorte que la légitime protection patrimoniale ne bloque pas complètement le renouvellement urbain. Il faut également veiller à ce que les procédures opérationnelles mises en œuvre (notamment PRI sous DUP et ZPPAUP) ne conduisent pas à une remise en cause de la mixité sociale par l’éviction des populations les plus défavorisées. Enfin, le traitement des copropriétés dégradées fait l’objet d’un régime particulier qui déroge au droit commun de la gestion des copropriétés qui relève normalement de la seule responsabilité des copropriétaires. Ce régime spécial qui s’est progressivement constitué depuis 1994 permet notamment au juge de scinder les copropriétés en difficulté trop vastes comportant plusieurs bâtiments, au préfet de les soumettre à un plan de sauvegarde qui les fait entrer dans la sphère publique, aux organismes HLM d’assurer le portage des lots, au maire agissant au nom de l’État de prescrire des travaux de sécurité.

16– S’agissant des expériences étrangères, l’encadrement juridique du renouvellement urbain varie d’un pays à l’autre et il n’est pas possible de rendre compte de cette diversité dans le cadre de ce bref résumé. Signalons cependant que cet encadrement a au minimum sa source dans le droit de l’urbanisme (en Allemagne il existe même une procédure spécifique de renouvellement urbain) et que, dans certains pays, le renouvellement urbain a, comme en France, une dimension sociale (régénération urbaine au Royaume-Uni, programme Ville sociale en Allemagne, requalification urbaine en Italie…).

VALORISATION

Séminaire

17Séminaire interdisciplinaire GRIDAUH-GRALE du 26 mars 2002 sur le renouvellement urbain. Compte-rendu disponible en ligne sur le site internet du GRIDAUH : www.gridauh.univ-paris1.fr.

Rapports

18Tous ces textes sont disponibles en ligne sur le site internet du GRIDAUH : www.gridauh.univ-paris1.fr

19Brouant Jean-Philippe, Lerique Florence, Lefebvre Rémi, Noury Arnauld, PARIS Didier, (2003), Le renouvellement urbain dans l’agglomération de Lille, CRAPS, Université de Lille 2.

20Dubois-Maury Jocelyne, Lelévrier Christine, Schmit Bruno, (2003), L’encadrement juridique des politiques de renouvellement urbain à Paris et en Île-de-France, CRÉTEIL, Institut d’Urbanisme de Paris, Université de Paris XII.

21Galan Pierre, (2003), Le renouvellement urbain à Toulouse, IEJUC, Université des sciences sociales de Toulouse I.

22Perret Jean-Marie, (2003), Le renouvellement urbain en région Centre, Laboratoire Collectivités locales, Université d’Orléans.

23Thorette Marie-Odile, (2003), Le cas de l’OPAH-ORU de Bastia, CEJU, Université d’Aix-Marseille III.

24Zitouni Françoise, Macario Mélanie, (2003), Renouvellement urbain, Marseille, CEJU, Université d’Aix-Marseille III.

Ouvrages

25Jacquot Henri, Marcou Gérard (dir.), Droit et politiques de renouvellement urbain, (2004), Paris, La Documentation Française, collection « Les Cahiers du GRIDAUH ». [Cet ouvrage, qui traite des aspects institutionnels, juridiques et financiers des politiques de renouvellement urbain, a été réalisé à partir des études menées dans le cadre de la recherche].

26Tomasin Daniel (coord.), (2003), Le renouvellement urbain, Actes de la journée d’étude organisée à Toulouse le 18 octobre 2002 par l’IEJUC, Droit et ville, n° 55. [En liaison avec la recherche (notamment le rapport d’Olivier PIRON, Droit et renouvellement urbain)].

Articles

27Demouveaux Jean-Pierre, (2002), « La notion de renouvellement urbain », dans Droit de l’aménagement, de l’urbanisme et de l’habitat (DAUH), Éd. Le Moniteur, p. 125.

28Deschamps Emmanuelle, (2002), « La mise en œuvre des grands projets de ville », dans Droit de l’aménagement, de l’urbanisme et de l’habitat (DAUH), Éd. Le Moniteur, p. 141.

29Deschamps Emmanuelle, (2003), « Les opérations labellisées “ORU” », dans Droit de l’aménagement, de l’urbanisme et de l’habitat (DAUH), Éd. Le Moniteur, p. 97.

30Fatôme Étienne, Lebreton Jean-Pierre, (2002), « Problèmes juridiques du partenariat public-privé dans le renouvellement urbain », dans Partenariat public-privé et collectivités territoriales, Les séminaires de la Caisse des dépôts, La Documentation française, p. 53.

31Tomasin Daniel, (2003), « Les copropriétés en difficulté », dans Droit de l’aménagement, de l’urbanisme et de l’habitat (DAUH), Éd. Le Moniteur, p. 77.

Notes

1 Professeur émérite de l’Université d’Orléans, UFR Droit, Économie et Sciences Sociales, directeur du Groupement de Recherche sur les Institutions et le Droit de l’Aménagement, de l’Urbanisme et de l’Habitat (GRIDAUH).

3 Professeur à l’Université de Paris I, directeur du Groupement de Recherche sur l’Administration Locale en Europe (GRALE).

© Presses universitaires François-Rabelais, 2006

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