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Une administration royale d'Ancien Régime : le bureau des finances de Tours

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François Caillou

Volume 2

Conclusion

Texte intégral

1Les historiens ont souvent eu des appréciations sévères au sujet des bureaux des finances. Récemment, l’un d’eux a écrit qu’

  • 1 HURPIN (Gérard), ouvr. cit., p. 219.

« avec les trésoriers de France, nous avons le tableau, poussé jusqu’à la caricature, des vices de l’ancienne administration : l’absentéisme, l’incapacité, la routine et le désintérêt pour le travail »1.

2Il nous semble l’avoir montré : un tel jugement est trop sévère, surtout si on l’étend à l’ensemble de la période 1577-1790. Si ces maux ont existé, ils n’ont jamais eu un caractère systématique et ils se raréfient au siècle des Lumières. Prenons un exemple : au XVIIe siècle, la vérification des états au vrai des comptables par les officiers du bureau des finances de Tours prend parfois du retard, mais ce n’est plus le cas au siècle suivant. En ce qui concerne l’assiduité aux séances, on ne saurait la considérer comme un indicateur d’une fiabilité absolue pour évaluer l’implication professionnelle d’un officier, de multiples tâches extérieures requérant la présence des trésoriers de France, des gens du roi, du greffier, des huissiers. La compagnie n’est jamais réunie en totalité ? Certes, mais ce n’est pas indispensable au bon fonctionnement du bureau des finances ; au contraire, un petit comité apporte la garantie d’un travail rapide et efficace, en particulier dans les affaires contentieuses. Quant au terme absentéisme, son utilisation serait pertinente si l’on constatait qu’un nombre élevé d’individus sont en infraction avec la règle. Or, presque tous les trésoriers de France font acte de présence au moins trois mois par an comme la loi les y oblige et ceux qui ne font jamais le service ont généralement une bonne excuse à faire valoir. Le véritable problème se situe surtout au niveau des huissiers, qui instrumentent pour différentes juridictions afin d’augmenter leurs revenus, à tel point que leurs supérieurs ont parfois du mal à les joindre. Cela dit, les trésoriers semblent avoir réussi à instaurer (à coups de sanctions) un service minimum à compter des années 1730 – c’est du moins ce que tend à suggérer la disparition des ordonnances disciplinaires à leur encontre dans les registres d’ordonnances de la compagnie.

3En matière de conditions de travail, les progrès sont patents entre la seconde moitié du XVIIe siècle et le règne de Louis XV. Les officiers disposent de locaux de mieux en mieux adaptés à la bureaucratisation des tâches. Le changement de statut du greffier, en 1695, a eu des conséquences positives en ce qu’il a davantage attaché l’homme de plume à son état et rendu le « métier » plus stable. Plus motivé, le greffier prend davantage son travail à cœur, en particulier son rôle de conservateur des archives. Autrefois, il était fréquent que des documents soient égarés au préjudice, surtout, des comptables, qui se retrouvaient dans l’incapacité de présenter à la chambre des comptes les pièces qui leur étaient demandées. Au XVIIIe siècle, de tels incidents ne se produisent plus : les archives sortent rarement du local et sont mieux classées et protégées. Les greffiers de cette époque – en particulier Claude-Jean Franquelin – font relier de nombreuses pièces volantes ou dépareillées datant du siècle précédent, par exemple les états du roi, pourvus d’une couverture rigide. Notons également la systématisation de l’imprimé : toutes les ordonnances de la compagnie portant règlement sont diffusées par ce biais dans la généralité à partir des années 1760. Pour les permissions de voirie, les officiers utilisent un modèle d’ordonnance pré-imprimée à compter des années 70-80, sur lequel ils n’ont plus qu’à indiquer à la plume le nom de l’impétrant, la nature des travaux demandés et la date de l’autorisation. Sont-ce là les symptômes d’une administration démotivée et engoncée dans la routine ? Assurément pas.

4Sur la façon dont les trésoriers de France conçoivent leur mission, le vocabulaire employé dans les réquisitoires du parquet est particulièrement instructif. Entre le XVIIe et le XVIIIe siècle, on observe un glissement sémantique : sur la notion de service du roi se greffe progressivement celle de service public. Lorsqu’il invoque la « commodité du public » pour justifier une ordonnance sur le fait de la voirie, le procureur du roi Philippe-Jean-Baptiste Mignon, à la fin de l’Ancien Régime, raisonne de la même manière que l’intendant de Tours Du Cluzel, qui constitue un bon exemple de l’administrateur « éclairé » et soucieux du bien général. Ce mimétisme s’explique : l’intendant représente pour les officiers l’espoir de lendemains meilleurs, car s’ils parviennent à se placer sous sa tutelle, ils bénéficieront, pensent-ils, d’un « protecteur » qui saura les défendre en toute occasion et les aidera à obtenir un renforcement de leurs prérogatives.

5En somme, à bien des égards le bureau des finances prend le visage d’une administration moderne. Toutefois, le tableau n’est pas entièrement positif. De tous les reproches qui ont été adressés aux trésoriers de France, celui d’incapacité fut le plus dur à entendre, mais sans doute fut-ce le moins immérité. Les finances et le domaine ne sont pas vraiment en cause. Dans ces secteurs, les officiers accomplissent correctement leur travail, qui ne réclame pas de compétences particulières à part une bonne connaissance des règlements, même si leurs rapports sur l’état des élections supportent mal la comparaison avec ceux des subdélégués. C’est essentiellement la voirie qui pose problème. Au XVIIIe siècle, les trésoriers de France prétendent exercer une action complémentaire de celle du service des ponts et chaussées. Tout se passe bien lorsque les travaux ne présentent pas de difficulté sur le plan technique. En revanche, lorsqu’il s’agit de planifier une opération d’élargissement de la voie publique ou de modifier l’inclinaison d’une rue, les officiers n’ont pas le savoir-faire requis, ce qui les amène parfois à établir des devis contestables, voire erronés. Dans les années 1760-1770, les autorités dépêchent à plusieurs reprises des ingénieurs sur le terrain pour corriger leurs erreurs. Ces affaires, peu nombreuses, ont considérablement terni la réputation du bureau des finances, éclipsant tout ce qui aurait pu être mis à son actif : l’amélioration du réseau routier secondaire et vicinal, la modernisation de l’aspect des villes (mieux pavées, débarrassées des enseignes et des gouttières saillantes), la promotion de la pierre au détriment du bois dans les techniques de construction. La voirie était la seule branche de l’administration dans laquelle les trésoriers de France bénéficiaient d’une certaine marge de manœuvre. Par une bonne gestion, ils pouvaient convaincre les autorités de leur utilité. Ils n’y sont pas parvenus. Sans doute la situation est-elle semblable dans le reste du royaume, car tous les bureaux des finances, à la fin de l’Ancien Régime, traînent l’image d’administrations obsolètes dont la suppression causerait plus de bien que de mal. Dans de telles conditions, tout espoir d’un maintien de l’institution relevait largement de l’utopie.

6Jusqu’au milieu du XVIIe siècle, les trésoriers de France se montrent plutôt compréhensifs à l’égard de leurs « compatriotes » tourangeaux, angevins et manceaux, dont ils connaissent les préoccupations et les difficultés. En témoignent les avis qu’ils font parvenir au Conseil au sujet de la situation des paroisses qui demandent des remises de taille, toujours très favorables aux plaignants. Au XVIIIe siècle encore, leurs rapports sur l’état des élections envoyés au département des impositions sont invariablement pessimistes, dans le but d’inciter le gouvernement à faire preuve de modération, tandis que de leur côté, les subdélégués n’hésitent pas à signaler les récoltes abondantes ou la bonne vente des vins. L’émotion de Tours, en 1643, due à une nouvelle taxe indirecte, fournit une autre illustration de leur partialité : à aucun moment, ils n’interviennent pour calmer le jeu, laissant l’intendant se débrouiller seul, ce qui leur vaut une sévère réprimande de la part de ce dernier. Dans la seconde moitié du siècle, les officiers sont de moins en moins présents dans le plat pays pour cause d’attribution de leurs plus importantes prérogatives financières à l’intendant. Ce n’est qu’en 1737 qu’ils y font un retour en force par l’intermédiaire de leur représentant, le commis voyer.

  • 2 Cahiers de plaintes et doléances des paroisses de la province du Maine..., ouvr. cit., t. 1, p. 28 (...)
  • 3 Ibid., t. 3, p. 93-94.
  • 4 Election de Mayenne (nord d’Ernée).

7Pendant longtemps, la compagnie n’a pas daigné répondre au vœu des habitants d’une administration de proximité : tout justiciable devait faire le déplacement au bureau des finances ou confier ses intérêts à un procureur, ce qui était impensable pour un individu aux revenus modestes. Par son intransigeance, elle s’est privée de toute influence hors de Tours et de ses alentours. Ses ordonnances générales n’étaient pas respectées, faute d’une structure permanente au niveau local chargée de veiller à leur application. L’institution du commis voyer, fixé dans un « département » formé de dix à quinze paroisses, révolutionne l’administration de la voirie. Pour la première fois, une autorité prend en mains l’entretien du réseau des « chemins de traverse », bien plus utiles à la population rurale (environ 85 % des habitants de la généralité) que les grandes routes fréquentées par les négociants, les voituriers et les hommes d’armes. Le principe suivi est celui de la réparation « en droit soi » : chaque propriétaire a l’obligation de remettre en état la portion de voie publique bordant son terrain. Pour le menu peuple, la mise en place de ce système constitue un progrès considérable au sens où pour une fois, il n’est pas appelé à financer les travaux ni même à les effectuer. Par contre, les notables – officiers, communautés religieuses, bourgeois de tout poil – renâclent, comme la correspondance passive du procureur du roi Louis Dauphin au milieu du siècle le montre bien. L’abondance des plaintes a ceci de révélateur qu’elle prouve la réussite de la réforme. La décision du Conseil de Monsieur, en 1779, de confier la voirie, à l’intérieur de son apanage, aux cours de justice et de police locales est synonyme de retour en arrière. Le réseau n’est plus entretenu, pour la simple raison que beaucoup de propriétaires riverains des voies publiques sont membres de ces juridictions. En 1789, les plaintes sur l’état des chemins sont innombrables dans les cahiers de doléances d’Anjou et du Maine2. Celui de la paroisse de Saint-Mars-sur-la-Futaie, en Bas-Maine, mérite qu’on s’y attarde. Evoquant l’impraticabilité des chemins en hiver, le rédacteur, qui semble méconnaître la décision princière de 1779, se plaint du désintérêt des autorités pour la question, qu’il interprète ainsi : « Peut-être [est-ce] à cause de [l’] éloignement [de la paroisse] du bureau du trésorier des finances, étant à plus de quarante lieues de Tours »3. Dans cette partie reculée de la généralité4, l’institution est mal connue, comme en témoigne l’emploi au singulier du mot trésorier, mais Ton sait que par le passé, elle a ordonné des réparations de chemins, probablement dans le voisinage. Incontestablement, l’action du bureau des finances, pendant une quarantaine d’années en Maine et en Anjou et jusqu’à la Révolution en Touraine, a été bien perçue par la majeure partie des administrés.

8Ce n’est donc pas nécessairement une surprise si certaines paroisses réclament le maintien voire l’élargissement des prérogatives des bureaux des finances en 1789. En Touraine, on peut en citer au moins deux, qui voient l’institution comme un contrepoids face à un intendant trop puissant. Pour Louestault, les trésoriers de France

  • 5 Cahiers de doléances de la région Centre..., ouvr. cit., t. 2, p. 315-316.

« pourraient avoir partie de la juridiction des intendans, qui ne voient que par leur secrétaire, et faire les expéditions attribuées aux commissions intermédiaires des Assemblées générales ou Etats particuliers de la province »5.

  • 6 Ibid., t. 2, p. 477.
  • 7 De nombreuses villes et communautés de métier urbaines demandent en effet la suppression du bureau (...)

9Pour Neuillé-Pont-Pierre (bourg voisin du précédent), le roi devrait renvoyer aux bureaux des finances, « qui sont des corps de justice composés de plusieurs membres » donc une garantie contre l’arbitraire les causes attribuées aux intendants, dont la suppression est préconisée6. Est-ce à dire que le bureau des finances serait surtout impopulaire en ville7, tandis que ceux qui apprécient son action se rattacheraient plutôt aux catégories modestes du monde rural ? Ce serait aller un peu vite en besogne, d’autant que les commis voyers ont aussi suscité du mécontentement chez les humbles des campagnes, qui concevaient mal qu’on exige d’eux des droits élevés (à leurs yeux) pour le moindre chantier en bordure de chemin.

10Vis-à-vis du pouvoir central, les trésoriers de France ont la plupart du temps adopté une attitude de soumission, mais deux déchirements ont marqué l’histoire de l’institution. Jusqu’en 1595 environ, la compagnie soutient de façon militante le souverain légitime. Même aux pires moments de son règne (1589-1592), Henri IV peut compter sur ses serviteurs tourangeaux, qui contrôlent pour lui l’hôtel de ville de Tours, enjeu stratégique essentiel dans l’ultime guerre de Religion. Cette fidélité n’est pas totalement désintéressée : en échange, les officiers entendent bien obtenir confirmation du statut de chef-lieu de généralité de la cité des bords de Loire, le maintien de leurs privilèges et la pérennisation de l’institution. Si le premier objectif est atteint, le sort des bureaux des finances reste incertain jusqu’en 1608. La « tournée » de Sully, en 1596, provoque une mini-crise qui marque le début d’une prise de distance entre trésoriers de France et gouvernement. Les relations ne se dégradent véritablement que plusieurs décennies plus tard, au moment où Richelieu impose un « tour de vis fiscal » (1634 et années suivantes). La mise en place des intendants est mal ressentie mais n’entraîne aucune révolte. Ce sont surtout les retranchements de gages des années 1640 qui suscitent l’exaspération des officiers et les rendent particulièrement revendicatifs. Le premier déchirement intervient en 1648 lorsque les trésoriers de France, soutenus par les cours souveraines parisiennes, obtiennent le rappel des intendants. Pendant près de cinq ans, la manutention des finances s’effectue à leur manière c’est-à-dire sans recourir à la mise en parti de l’impôt, du moins en ce qui concerne les taxes directes. Mais si la politique fiscale du gouvernement d’Anne d’Autriche est critiquée, c’est moins à cause des « exactions » des traitants et de leurs commis (prétexte invoqué pour justifier le renvoi des intendants, chargés de faciliter la tâche de ces derniers sur le terrain) qu’en raison des préjudices qu’elle leur porte en tant que rentiers de l’Etat. En effet, que sont les gages des officiers sinon des intérêts de rentes ? Dans la Fronde des officiers de finance, les intérêts catégoriels l’emportent largement sur les motivations politiques. Limiter les pouvoirs du roi n’est pas l’objectif.

11De 1653 à 1788, les officiers n’entrent à aucun moment en conflit ouvert avec le pouvoir central. Mieux, ils adhèrent pleinement aux idéaux des grands commis de l’Etat qui tiennent les rênes du gouvernement à compter des années 1660, qui entendent faire du Conseil la plaque tournante de l’administration du royaume. Dans ce dispositif, l’intendant tient une place centrale en tant que représentant direct du monarque. Dès le ministère Colbert, les trésoriers de France de Tours se rangent sans sourciller sous la bannière de l’homme du roi (dans d’autres provinces, il semble qu’il ait parfois fallu attendre plus longtemps). Comme au temps de la Ligue, il s’agit d’un calcul politique : contre une soumission absolue au Conseil et leur assistance financière au roi dans les périodes difficiles, ils attendent que le souverain préserve leurs privilèges. Le renforcement du rôle administratif des bureaux ne fait à cette date pas partie du « contrat » : l’essentiel est que les pertes de pouvoirs se limitent au strict minimum et que les apparences restent sauves. C’est ainsi que le gouvernement continue bien volontiers à solliciter leur avis sur la répartition de la taille, quoiqu’il n’en tienne plus vraiment compte. Le conflit contre le parlement de Paris (1758-1761) change quelque peu la donne. Dans l’affaire, les trésoriers de France défendent la théorie de l’autorité absolue du Conseil : tous les appels des ordonnances du bureau des finances doivent y être jugés lorsqu’il s’agit d’affaires « en direction ». Pour le gouvernement, le soutien de plus de 700 robins est infiniment précieux : les idées parlementaires tendant à la limitation du pouvoir du roi ne bénéficient pas de l’appui unanime de la magistrature française. Conscients de l’importance de l’enjeu, les officiers deviennent plus exigeants : ils réclament désormais une réévaluation de leur rôle dans l’administration du royaume. Pour exprimer leurs doléances, ils disposent d’une structure syndicale pratiquant un « lobbying » actif, sans compter leurs relais à l’intérieur même du Conseil (premiers commis). Leur demande semble être entendue : un service spécialisé, au sein d’un département des finances, est investi de la mission de réfléchir à une redéfinition de leurs pouvoirs. En 1765, un arrêt du Conseil les associe au corps des ponts et chaussées dans le plan gouvernemental d’élargissement des traverses des villes. Les concessions n’iront cependant pas plus loin. La requête la plus symbolique des trésoriers de France portait sur la fiscalité : ils souhaitaient à nouveau participer activement aux opérations d’assiette de la taille, consentant même à être placés sous la direction de l’intendant. Elle demeurera lettre morte, malgré l’accord de principe de Loménie de Brienne en 1787. Le sentiment d’être mal payés de leur soutien politique, associé à l’amertume suscitée par l’affaire du centième denier, considéré comme une nouvelle « paulette », finit insensiblement par gagner les officiers. L’édit de mai 1788, qui supprime les bureaux des finances sans préavis et sans perspective de remboursement immédiat des charges, entraîne le second grand déchirement. Le « contrat » est rompu. Dans les circulaires et les mémoires, le ton change brutalement : avec une trentaine d’années de retard, les officiers adoptent la rhétorique parlementaire, qui nie que toute autorité émane du souverain. Le gouvernement, qui navigue à vue, a maladroitement perdu l’un des rares alliés sur lesquels il pouvait compter dans la robe.

  • 8 Nous partageons à ce sujet l’analyse mesurée de ROSSET (Philippe), « Les bureaux des finances à la (...)

12Que répondre aux défenseurs de la thèse du « déclin » ? Tout dépend ce qu’on entend par ce mot. En terme d’activité, on ne constate aucun recul. Au contraire, la production d’ordonnances est marquée par une forte hausse au XVIIIe siècle. Par contre, on ne peut nier la réalité d’un rabaissement administratif des bureaux des finances entre 1642 et 1669. Dans le domaine de la fiscalité, le plus « sensible » des trois secteurs relevant de leur autorité, le pouvoir central ne leur laisse que des fonctions purement techniques, d’importance négligeable. En matière de voirie, Colbert leur ôte purement et simplement la connaissance de l’entretien des grandes routes. Pour nombre d’historiens, l’institution meurt à ce moment-là. Nous ne partageons pas cet avis. Les trésoriers de France ne se résignent pas à disparaître de la scène administrative. Des prérogatives leur ont été confisquées ? Qu’à cela ne tienne : ils en détiennent encore d’autres, dont certaines qu’ils ont toujours négligé de faire valoir. Censés veiller à l’entretien du réseau routier secondaire, ils n’ont jamais véritablement pris cette tâche à cœur jusqu’au ministère Colbert. De cette époque datent les premières ordonnances réglementaires du bureau des finances de Tours sur le fait de la voirie. Les autorités auxquelles ils ont délégué le pouvoir de les faire appliquer n’accomplissant pas cette tâche avec le sérieux nécessaire, un nouveau système est instauré en 1737. Le volume de sentences augmente considérablement, surtout parce que la règle consistant à solliciter une permission du bureau des finances avant d’entreprendre des travaux en bordure de la voie publique est mieux respectée. Si le terme « déclin » est donc recevable dans un certain sens, celui de « décadence » employé par François Bluche et quelques autres auteurs ne convient pas, car il véhicule une connotation morale péjorative largement contredite par le dynamisme et la volonté de servir manifestés par les officiers au XVIIIe siècle8.

  • 9 BAYARD (Françoise), « Les activités... », art. cit.
  • 10 Outre la série conservée en Moselle, il en existe un à Dijon de 441 feuillets, couvrant la période (...)
  • 11 JARNOUX (Philippe) et LE PAGE (Dominique) (dir.), La chambre des comptes de Bretagne à l’époque mo (...)

13Le sujet est loin d’être épuisé. Le bureau des finances de Tours connaît un certain renouveau sous le règne de Louis XV grâce à la voirie, mais est-ce le cas ailleurs ? La correspondance syndicale des officiers le laisse supposer, reste à le prouver. Certaines compagnies (Lyon, Lille) n’ont pas des compétences aussi étendues que Tours dans ce domaine : quels secteurs de l’administration ces corps privilégient-ils alors ? Sur la période 1577-1661, la documentation est relativement pauvre en ce qui concerne la Touraine, l’Anjou et le Maine. Le problème ne se pose pas dans d’autres régions, ou du moins pas avec la même acuité. Qu’en est-il de l’activité des bureaux des finances dans ces provinces, à une époque où ils jouissent de pouvoirs fiscaux conséquents ? Françoise Bayard a ouvert le chantier9, mais il reste encore beaucoup à faire (à Bordeaux, par exemple). Outre les registres d’ordonnances, il faudrait dépouiller méthodiquement les registres délibératifs des compagnies qui subsistent afin de mieux cerner la mentalité des officiers10. De même, la correspondance de ces derniers pourrait faire l’objet d’analyses, en particulier lorsqu’ils ont pris le soin de copier sur registres toutes les lettres qu’ils ont expédiées. Elargissons la perspective : l’ensemble des institutions financières provinciales mériteraient qu’on s’intéresse davantage à elles. Prenons le cas de la chambre des comptes de Bretagne. L’étude de son personnel est très avancée, mais l’on sait peu de choses de son activité11. De façon plus surprenante, l’histoire des élections, ces juridictions presque symétriques aux bureaux des finances à l’échelle inférieure, reste entièrement à faire. Pourtant, ce ne sont pas les archives qui font défaut. La tâche est immense.

Notes

1 HURPIN (Gérard), ouvr. cit., p. 219.

2 Cahiers de plaintes et doléances des paroisses de la province du Maine..., ouvr. cit., t. 1, p. 282 (Brûlon) ; t. 2, p. 125 (Désertines) ; t. 3, p. 175-176 (Montsurs). Il ne s’agit là que d’exemples parmi d’autres.

3 Ibid., t. 3, p. 93-94.

4 Election de Mayenne (nord d’Ernée).

5 Cahiers de doléances de la région Centre..., ouvr. cit., t. 2, p. 315-316.

6 Ibid., t. 2, p. 477.

7 De nombreuses villes et communautés de métier urbaines demandent en effet la suppression du bureau des finances ou (et) des charges de trésorier de France sous prétexte qu’elles attirent de nombreux commerçants.

8 Nous partageons à ce sujet l’analyse mesurée de ROSSET (Philippe), « Les bureaux des finances à la fin de l’Ancien Régime... », art. cit.

9 BAYARD (Françoise), « Les activités... », art. cit.

10 Outre la série conservée en Moselle, il en existe un à Dijon de 441 feuillets, couvrant la période 1705-1791. A.D. Côte d’Or, C 2 075.

11 JARNOUX (Philippe) et LE PAGE (Dominique) (dir.), La chambre des comptes de Bretagne à l’époque moderne, numéro spécial des Annales de Bretagne et des Pays de l’Ouest, t. 108, 2001, n° 4.

© Presses universitaires François-Rabelais, 2005

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