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Villes et projets urbains en Méditerranée

 | 
Jean-Paul Carrière

Le projet urbain de Barcelone : spécificité et modalités de réalisation

Béatrice Sokoloff

Texte intégral

  • 1 Professeur titulaire, Institut d’urbanisme de l’Université de Montréal.

1Note portant sur l’auteur1

INTRODUCTION

2Barcelone est certainement l’une des villes européennes où l’approche du “projet urbain”, comme alternative à la planification urbaine traditionnelle, s’est concrétisée avec le plus de force, donnant lieu à des réalisations nombreuses et appréciables. Après vingt ans d’intervention continue sur tout le territoire de la ville, on peut commencer à prendre un certain recul pour évaluer une expérience qui se lit clairement sur le terrain — un ensemble de transformations que certains ont qualifié de “renaissance de la ville”.

3Le projet urbain barcelonais possède une continuité dans le temps qui le rend assez unique. Quelle autre ville peut se targuer d’avoir développé depuis vingt ans une telle somme d’interventions? Cette longévité demande une explication. Il convient de s’interroger sur la continuité, voire les ruptures tout au long de ce qu’il faut considérer comme un processus, bien plus que comme une somme d’interventions. Pour l’observateur extérieur — et les protagonistes du projet urbain barcelonais seront probablement d’accord avec ce point de vue — il s’agit d’un vaste “work in progress”. Bien comprendre ses déterminants, ses composantes et son articulation dans le temps nous paraît essentiel, si l’on veut d’une part en tirer des leçons d’autres villes, d’autre part, ce faisant, si l’on veut éviter les pièges d’un mimétisme simplificateur.

4Nous proposons une interprétation du projet urbain barcelonais en rappelant d’abord les grandes phases de ce projet, puis en analysant chacune d’elle selon quelques axes conceptuels organisés autour de dimensions antinomiques. La confrontation des profils qui se dégageront pour chaque phase devrait permettre de mettre en relief de façon critique le sens du parcours accompli. Au-delà de cet objectif, il y a cependant également une visée théorique.

LES GRANDES PHASES DU PROJET URBAIN BARCELONAIS

5Selon une conception assez répandue, l’essentiel d’un projet urbain consiste en une opération-phare porteuse d’une image forte et qui doit induire un développement économique, social et urbain accéléré. On peut citer à ce titre la cité olympique à Barcelone, le Musée Guggenheim à Bilbao, l’Expo ‘98 à Lisbonne, des opérations qui s’arriment à la reconversion des friches industrielles et portuaires héritage des transformations économiques et des délocalisations d’entreprises opérées depuis les années ‘60 et ‘70. On peut considérer une telle vision comme trop réductrice. L’expérience barcelonaise, par exemple, s’inscrit bien au-delà d’un tel contenu, dans une perspective plus articulée le long de phases distinctes. De plus, il faut souligner ici que le projet urbain barcelonais prend naissance dès la fin du régime franquiste, au moment du retour à la démocratie, donc bien avant l’épisode de l’opération olympique et de la requalification des friches industrielles, ferroviaires et portuaires.

6La première phase de ce projet commence avec l’arrivée des socialistes à la mairie de Barcelone, en 1979 et va jusqu’à la moitié des années ‘80, alors que la candidature olympique est en préparation (la nomination de Barcelone comme siège des Jeux aura lieu en 1986). La deuxième phase commence alors et va jusque en 1992, date des Olympiques. La troisième période débute avec la reconversion du Village Olympique et se poursuit actuellement, sur un horizon temporel qui va jusqu’à 2004, date prévue pour un autre “grand événement”, le Forum interculturel. Entre ces événements marquants, on peut associer à chacune des trois phases un ensemble d’opérations qui regroupent des types de projets fortement différenciés.

71979-1985 : C’est la période d’élaboration des plans spéciaux de quartier et des interventions ponctuelles concernant la réfection ou la création d’espaces publics, la dotation des quartiers en équipements collectifs de proximité, l’aménagement des axes de circulation dans les quartiers.

81985-1992 : Les efforts se diversifient. On continue la réalisation des espaces publics et des équipements de quartier; on dote chaque district d’au moins un parc urbain, souvent localisé sur de petites friches industrielles et ferroviaires. On se lance dans les analyses et les propositions concernant le redéploiement de la centralité urbaine au-delà du centre traditionnel, en réutilisant de grandes zones en friche ou des “vides” urbains. Ce redéploiement correspond à une conception à la fois plus globale, en termes de fonctions, et plus articulée dans le temps que celle d’une opération particulière !

9Chaque zone de nouvelle centralité est investie d’une vocation prioritaire, mais on vise une mixité d’activités, qui créerait de nouveaux pôles pour certains quartiers, notamment ceux de la périphérie. Les interventions portent sur le développement de bureaux, de centres commerciaux et d’une proportion variable de logements, associés dans certaines zones à de grands équipements sportifs ou culturels, ainsi qu’à des espaces publics. La problématique et la programmation des zones de nouvelle centralité inclut la désignation et l’aménagement des zones olympiques. Elle est définie en étroite relation avec les projets de grande voirie et de voirie secondaire, garants de la grande accessibilité des zones à redévelopper. Ces projets de voirie traduiront une nouvelle vision de l’aménagement des axes de circulation, en leur conférant un caractère civique et en les harmonisant avec le fonctionnement des différentes trames urbaines.

10Après 1992 : Une fois achevée l’opération de reconversion des bâtiments du Village Olympique pour fins d’habitation, qui marque une étape décisive dans la reconquête du front maritime, on entreprend le redéveloppement de toute la partie orientale de la ville. L’enjeu ici n’est plus seulement la consolidation de la ville existante, mais la relance de Barcelone, qui aspire à jouer un rôle de métropole européenne et mise sur sa position dans une macro-région qui va de Montpellier à Valence. Des opérations de très grande envergure sont planifiées et commencent à se réaliser : occupation du front maritime jusqu’à la limite est de la ville, reconstruction d’un quartier d’habitat sur la prolongation de la Diagonal, localisation et programmation de la future gare du TGV et de ses environs. Tous ces projets impliquent de multiples retombées. À cela s’ajoute la poursuite des grands projets culturels, notamment dans la Vieille Ville, qui sont une autre composante du développement de l’image de Barcelone comme nouvelle métropole européenne.

AXES DE CONCEPTUALISATION

11Pour analyser le projet urbain barcelonais, nous avons retenu quatre axes conceptuels, définis par des dimensions antinomiques. La signification du projet urbain se construit à travers la mise en rapport de ces dimensions, dans la théorie et dans la pratique.

Axe 1 : Logique urbaine globale versus interventions stratégiques

12Définissons la logique globale d’intervention comme la prise en charge de l’ensemble des problèmes identifiés sur le terrain, suivie par leur articulation dans une problématique d’ensemble de restructuration urbaine. Sur le plan opérationnel, l’élaboration des solutions passe par une hiérarchisation des problèmes par niveaux (souvent définis de manière sectorielle) et par la définition d’un ordre de priorité dans les réponses à y apporter. Dans ses grandes lignes, cette approche correspond à une logique de planification.

13Dans l’approche par interventions stratégiques, on commence par identifier les grandes questions économiques, sociales et urbaines de l’heure. Puis on choisit un nombre limité de sites stratégiques. Ceux-ci feront l’objet d’opérations marquantes, considérées comme des foyers de régénération urbaine. Les projets retenus dans une telle approche sont ceux qu’on considère aptes à générer des effets d’entraînement. Les réalisations se font dans un ordre déterminé par les conjonctures politiques, économiques et sociales. Cette approche est pragmatique et incrémentale.

Axe 2 : Politique de répartition sociale versus politique de rentabilité économique

14Derrière chaque intervention urbaine, on peut retracer des choix politiques. Une politique urbaine peut privilégier soit la répartition sociale équitable des avantages urbains sur le territoire (toute la gamme des équipements collectifs, la dotation en espaces publics et infrastructures — sous l’angle de la qualité, du nombre et de l’accessibilité); soit elle peut opter pour la rentabilité économique du développement urbain, en misant notamment sur une redistribution des profits (par des transferts de plus-value, en particulier à travers des opérations de partenariat privé-public).

15Le premier type de politique urbaine vise à répondre en priorité aux besoins des habitants et des usagers de la ville (logique d’usage, appropriation collective de l’espace), alors que le deuxième vise les conditions de rentabilité de l’économie urbaine (logique d’échange, appropriation privée de l’espace).

16Il faut souligner que ces deux logiques sont le plus souvent mutuellement exclusives, sauf dans certaines conjonctures économiques particulièrement favorables. Ces considérations expliquent une partie des difficultés inhérentes à l’établissement de partenariats public-privé, notamment dans les cas où l’institution politique défend fermement l’intérêt collectif face aux intérêts privés.

Axe 3 : Logique d’acteurs versus médiation institutionnelle

17Cette troisième antinomie désigne les modalités du rapport entre les acteurs collectifs, groupes de citoyens, groupes de pression, acteurs du développement économique. Soit les acteurs collectifs s’affrontent directement pour orienter le contenu du projet urbain et prendre l’initiative ; soit les acteurs s’en remettent à l’instance politique légitime qui les représente, laquelle formule le projet urbain à partir des éléments qui font un consensus institutionnalisé dans la société.

18Lorsque ce sont les élus qui contrôlent et arbitrent la mise en œuvre du projet urbain, il faut encore analyser la force du consensus politique et sur quoi il est fondé. Les élections sont le moment où s’exprimeront les conflits d’intérêts des acteurs collectifs et où le consensus peut être redéfini. Cependant les élections ne permettent qu’une sanction a posteriori des initiatives déjà entreprises.

19Dans le cas d’une logique d’acteurs, ce sont leurs rapports de force qui détermineront l’orientation, les objectifs et le contenu du projet urbain; les conflits se régleront soit par l’imposition des intérêts des acteurs dominants, soit par la négociation d’une plate-forme commune d’action.

20Un fort consensus dynamise la réalisation du projet urbain, car les acteurs sont mobilisés et impliqués. Lorsque le consensus s’effrite et que les conflits se manifestent, aussi bien les instances légitimes que les groupes d’intérêts particuliers auront recours à l’imposition de leurs solutions, ce qui pourra générer un ressac négatif qui pèsera sur l’avancement des réalisations.

Axe 4 : Approches d’aménagement en termes de “site” versus en termes de “lieu”

21On peut opposer deux philosophies d’aménagement, suivant leur manière d’appréhender l’intervention. Dans l’approche axée sur la définition d’un “lieu”, le projet fait a priori appel à l’existant, à la permanence des tracés, à un contexte chargé de signification symbolique ou historique. L’intervention vise alors à renforcer l’identité, la spécificité du “lieu”, tout en le requalifiant, ou en lui donnant éventuellement un sens nouveau, mais en intégrant les traces du passé. Une telle philosophie s’illustre notamment dans le courant italien d’architecture urbaine.

22Dans l’approche axée sur un “site”, celui-ci correspond à un découpage territorial précis, à une délimitation géographique. Le site peut être aussi bien un terrain vierge qu’un terrain déjà occupé (souvent par des activités en déclin ou moribondes). La caractéristique distinctive de cette approche est l’implantation de nouvelles activités. On attribue au site une vocation, une organisation formelle et une signification nouvelle. Cette approche s’inscrit dans la tradition classique de l’urbanisme moderne.

23La tension entre les deux approches s’exprime assez souvent autour de la question des rapports entre l’héritage historique de la ville, les usages contemporains et leur projection dans l’avenir. L’approche “lieu” s’inscrit d’emblée dans la continuité, alors que l’approche “site” oscille entre l’innovation et la rupture. Donc dans la première, l’objectif dominant est la consolidation ou la requalification de l’existant; dans la deuxième, la revitalisation, le nouveau développement, voire la restructuration urbaine sur des bases nouvelles.

SPECIFICITE DES TROIS PHASES DU PROJET URBAIN BARCELONAIS

Première phase (1979-1985)

24Après la chute du franquisme, on peut parler à Barcelone d’une mobilisation collective de tous les milieux autour de la tradition autonomiste et de l’identité catalane. Cette effervescence prend une tournure particulière à l’occasion des élections municipales. L’arrivée au pouvoir des socialistes y marque une rupture politique très nette. S’appuyant à la fois sur la tradition propre de Barcelone en matière de culture urbaine et sur la mobilisation populaire qui a depuis quelques années fortement politisé les enjeux urbains, les socialistes proposeront une plateforme électorale traçant les grandes lignes d’un projet urbain et qui obtiendra un large consensus. Il s’agissait d’engagements visant l’amélioration rapide du cadre de vie urbain pour les habitants de tous les quartiers.

25Durant les premières années du gouvernement municipal socialiste, la mobilisation soutenue des groupes de citoyens mettra une forte pression sur les élus, qui les consultent alors activement et déclenchent rapidement des projets répondant à leurs revendications. Dès leur deuxième mandat (1983), les élus socialistes initieront des études pour l’élaboration d’un processus de décentralisation politique qui faisait aussi partie de leurs engagements électoraux initiaux. Ce processus aboutira au début des années ‘90 à des modifications de la Charte de la Ville.

26Dans une conjoncture économique difficile, la réalisation rapide des premiers projets d’espaces publics et d’équipements de quartier donnera une forte légitimité à l’action conjointe des élus et de professionnels de l’aménagement politisés, dont plusieurs sont également des universitaires. Une réorganisation des services municipaux, visant leur collaboration accrue dans la réalisation des projets, viendra renforcer la capacité d’action de la Ville.

27On peut parler ici d’une forte légitimité du tandem politiciens-professionnels et d’une institutionnalisation progressive des nouvelles pratiques d’aménagement qui fondent le projet urbain. Les élus y gagneront une marge de manœuvre et les professionnels une certaine autonomie d’action. Très active au début du processus, la consultation des citoyens, dans un contexte de forte mobilisation, fera place peu à peu à des modalités plus institutionnalisée (dans le processus d’approbation des plans de quartier, par exemple). Lors des élections de 1983 et 1987, le soutien des classes populaires sera déterminant pour la consolidation du projet urbain via la réélection des socialistes.

28La conception des projets s’inscrit dans une approche d’aménagement qui mettra entre parenthèses la grande planification urbaine élaborée en 1976 (Plan général métropolitain). Critiquant la rigidité de ce type de planification et son approche fonctionnaliste, les urbanistes en retiendront l’identification d’un certain nombre de grands problèmes affectant l’ensemble du territoire de la ville. L’analyse du PGM demeurera l’horizon général du diagnostic urbain; mais les petits projets ponctuels très ciblés s’enracineront davantage dans une vision nouvelle de la ville, conçue comme un ensemble de quartiers à consolider sur la base de leur identité propre (sociale, physique et historique), en donnant la priorité à des interventions stratégiques qui visaient à rétablir une certaine équité dans la dotation en équipements et espaces collectifs. Visée stratégique, donc, exprimée par des opérations ponctuelles dont on attendait un effet local d’entraînement — une vision de la ville et de l’intervention qui tranchait avec la démarche de la planification traditionnelle.

29Dans cette première phase, la priorité a été donnée clairement aux objectifs sociaux et non aux objectifs économiques. Les projets étaient des projets exclusivement publics, réalisés avec des moyens assez limités — même s’ils représentaient un pourcentage important du budget municipal.

30La philosophie d’aménagement préconisait la requalification des tissus anciens dégradés, le respect des tracés historiques, l’aménagement dans les périphéries modernes de lieux à forte charge symbolique, définis aussi comme lieux d’intégration des pratiques sociales.

Deuxième phase (1985-1992)

31Dans un contexte de relance économique rapide apparaît peu à peu une dissociation d’intérêts entre les acteurs collectifs (la classe politique et intellectuelle, la classe moyenne, le monde des affaires, la population des quartiers populaires). Les mobilisations autour des enjeux urbains relatifs à la qualité de vie dans les quartiers ont obtenu satisfaction à travers la réalisation des projets publics de la première étape, qui se poursuivent d’ailleurs activement durant cette deuxième phase (parcs urbains, voirie civique, notamment).

32Parallèlement à la continuation des projets stratégiques de quartier qui bénéficient surtout aux classes populaires, les pouvoirs publics vont devoir répondre aux attentes d’autres acteurs et trouver des moyens pour favoriser la relance du développement économique. Là encore, leur stratégie privilégie l’intervention sur les conditions urbaines nécessaires à cette relance. Les projets de grande voirie et le redéploiement des activités centrales dans des zones en friche sont étroitement complémentaires et définissent l’essentiel de la perspective d’intervention. Cette visée de restructuration reste théoriquement imprégnée de la vision d’une ville de quartiers dont il faut préserver et renforcer l’identité. La diffusion de la centralité est également rapportée à une vison d’équité, d’équilibrage entre les différentes parties de la ville.

33Cependant, on verra très vite que les projets privés se dirigeront d’abord vers les zones les plus proches des axes tertiaires existants, et dans l’Ouest plutôt que dans l’Est de la ville. Le partenariat devient un outil pour amorcer le développement dans certaines zones. Il prendra deux formes différentes : partenariat privé-public et partenariat entre divers niveaux de gouvernement, pour le financement des grandes opérations publiques sur les infrastructures et des grands projets d’équipements, notamment les équipements culturels. Les projets reliés aux Olympiques seront un puissant levier de mise en œuvre de la stratégie de développement urbain de cette deuxième phase et une occasion de tester différentes formules de partenariat.

34Dans cette deuxième phase, la conception des zones de nouvelle centralité, axée sur des opérations de promotion et de développement, conduit à une approche d’aménagement qui délimite des “sites” qui pourront accueillir de nouvelles activités. On ne part plus de l’existant; l’optique de requalification cède le pas à une optique de transformation urbaine, parfois radicale. L’aménagement du Village Olympique ou du Vieux Port ont donné lieu à des débats assez vifs. S’y opposaient les tenants d’une référence plus fidèle à l’histoire, qui préconisaient notamment la conservation de certains bâtiments témoins du passé du lieu et de son ancienne vocation industrielle, et les tenants du redéveloppement de ces sites avant tout en fonction de leurs nouvelles vocations. Dans le cas du Vieux Port, même les vocations ne faisaient pas l’unanimité; la succession des plans négociés entre la Ville et les promoteurs révèle le glissement d’une approche “lieu” à une approche “site”, ainsi que le poids grandissant des acteurs privés dans la décision finale. La logique d’acteurs commence à se substituer à une médiation institutionnelle dont la portée est de plus en plus limitée.

Troisième phase (après 1992)

35Après le creux conjoncturel qui suit les Olympiques — mais qui s’inscrit également dans le contexte économique difficile dans d’autres pays européens —, les enjeux économiques deviennent de plus en plus déterminants dans l’orientation du projet urbain. Les acteurs privés ont l’initiative. Déjà vers la fin de la deuxième phase, la Ville a commencé à jouer un rôle d’acteur qui privilégie nettement le développement et non plus d’arbitre au-dessus de la mêlée, qui vise l’équilibre entre l’économique et le social. La logique des rapports de force entre acteurs prend le dessus. Et ce rapport de force entre acteurs collectifs est de plus en plus à l’avantage du privé, qui dans ses négociations avec la Ville arrache des concessions importantes sur la nature voire sur la forme des projets. L’exemple de Diagonal-Mar est éloquent sur ce point.

36L’approche stratégique, tourne progressivement à l’approche gestionnaire. Les projets se réalisent au fur et à mesure que la revalorisation de certaines zones offre un bon potentiel de rentabilité. Les opérations d’encadrement du réaménagement de l’Est barcelonais offrent par conséquent une image morcelée, malgré l’apparente continuité spatiale que présente la figure du Z inversé qui tient lieu de concept général d’intervention. L’objectif d’une vision globale et intégrée entre les projets prévus sur chacun des tronçons du Z doit être abandonné. Les effets d’entraînement de ces opérations risquent par ailleurs d’être contradictoires.

37La nature des activités prévues change rapidement, moins pour s’adapter à des changements conjoncturels que pour accommoder les investisseurs potentiels. C’est dans cette troisième phase que réapparaissent le débat sur la reprise de la grille Cerdà et le débat typo-morphologique sur la configuration du bâti sur les îlots. Les considérations sur la forme urbaine éclipsent le questionnement sur les vocations.

CONCLUSION

38La continuité dans le temps du projet urbain barcelonais n’en fait pas pour autant un processus linéaire. Le découpage de l’expérience en phases et ensuite son analyse selon quelques axes conceptuels démontre l’existence de différences qualitatives entre ces phases. Dans ce sens, on peut affirmer que le processus d’ensemble a été marqué par des ruptures.

39Les professionnels barcelonais se sont toujours défendus d’appartenir à une approche théorique spécifique ou d’avoir orienté leur action par des interventions purement stratégiques, en fonction de conjonctures politiques et économiques changeantes. Il faut reconnaître derrière l’ensemble des interventions une vision urbaine, une philosophie de la ville, dont la priorité a été la reconstruction de la ville pour ses citoyens. La logique globale qui a guidé les interventions reste implicite, n’a jamais été théorisée comme telle, mais elle a alimenté dans la pratique les stratégies d’interventions ponctuelles, mais coordonnées, qui couvrent le territoire entier de la ville. Même si cette vision s’applique à des objets d’intervention différents à travers les trois phases, elle leur donne une cohérence.

40Dans le développement d’une capacité d’intervention sur la ville, l’action conjointe des élus et des professionnels, dans la première phase, a été très importante. Tout comme l’est, certainement, la continuité politique qui a marqué les deux décennies du projet urbain barcelonais.

Notes

1 Professeur titulaire, Institut d’urbanisme de l’Université de Montréal.

© Presses universitaires François-Rabelais, 2002

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