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Villes et projets urbains en Méditerranée

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Jean-Paul Carrière

Projet urbain et grands projets emblématiques : réflexions à partir de l’exemple d’expo 98 à Lisbonne

Jean-Paul Carrière et Christophe Demazière

Texte intégral

  • 1 Professeur et Maître de Conférences en Aménagement-Urbanisme à l’Université de Tours (CESA – Centr (...)

1Note portant sur l’auteur1

INTRODUCTION

2Le déclenchement de la crise économique, au milieu des années 1970, a ouvert pour les acteurs privés et publics une période de remise en cause de leurs activités et de redéfinition de leurs compétences. Tel est en particulier le cas dans le domaine de l’action publique sur la ville. Un peu partout en Occident, les pouvoirs publics ont tenté de valoriser les villes au plan économique, dans un contexte marqué par la crise de l’Etat-providence, la rareté des ressources financières, un certain retrait de l’Etat-nation, la montée des exigences de localisation des entreprises et des ménages et, bien souvent, l’inadéquation et l’inefficacité des instruments d’aménagement disponibles. Les aménageurs ont ainsi été obligés de réexaminer en profondeur les théories de planification spatiale, leurs objectifs, leurs stratégies et leurs outils.

3La mutation de l’aménagement-urbanisme s’est notamment traduite, au plan concret, par une multiplication de grands projets urbanistiques, d’abord aux Etats-Unis, puis en Europe du Nord, et depuis dix ans sur la rive Nord de la Méditerranée. Dans les cas de Barcelone, Gênes, Naples, ou Marseille, un espace urbain dégradé est restructuré pour permettre l’implantation d’entreprises, d’activités de tourisme et de logements. A Lisbonne, cité certes atlantique, mais aussi capitale d’un pays dont la méditerranéité est avérée (Ribeiro, 1986), l’exposition mondiale de 1998 dédiée aux « Océans, patrimoine du futur » a été conçue comme une opération de régénération d’un espace industrialo-portuaire dégradé. Mais au-delà de ces finalités fonctionnelles, ce type d’opération participe du mouvement de (re)découverte du thème de la centralité urbaine qui caractérise aujourd’hui les aménagements des espaces métropolitains. Tous ces grands projets sont pensés comme autant de tentatives de recréer de la centralité au sein d’espaces soumis à de profondes mutations. Simultanément, à chaque fois, on assiste à la formation de partenariats public-privé. A chaque fois, également, l’ampleur des projets a fait naître un certain scepticisme sur la capacité de ces projets à avoir des effets d’entraînement sur l’agglomération concernée (Marshall, 1994 ; Pinson, 1998 ; Matias Ferreira, 1997).

4Nous examinerons ces débats, d’abord sur un plan général (section 1), puis à partir d’une étude de cas, celui du Parc des Nations, site de l’exposition universelle de 1998 organisée à Lisbonne (section 2).

1. LES AVATARS DE LA RÉGÉNERATION URBAINE PAR LES GRANDS PROJETS

5Dans un premier temps, il est sans doute utile de préciser le caractère commun des grands projets urbanistiques des années 1980-90, et leur différence avec les pratiques d’urbanisme des années 1950-60, qui impliquaient parfois eux aussi une restructuration profonde de l’espace – songeons aux opérations de rénovation urbaine. David Harvey (1989) et, plus récemment, Claude Chaline (1999), ont insisté sur le passage de l’urbanisme moderne – dans lequel la cause des problèmes urbains est dans le secteur privé et la solution dans le secteur public – à l’entrepreneurialisme urbain, où le déclin urbain est présumé être dû à l’excès de réglementation, et les solutions à chercher du côté des acteurs privés.

6Cette (r)évolution des conceptions et des pratiques d’aménagement, qui s’est d’abord produite aux Etats-Unis, renvoie à la situation économique, démographique et même physique des grandes villes depuis la fin des années 1960. A cette époque, il est devenu clair que de nombreuses villes aux Etats-Unis – mais aussi en Europe – perdaient de façon dramatique des emplois et des habitants. De ce fait, certains espaces autrefois investis par les acteurs privés (entreprises, ménages) sont devenus redondants. Ils étaient clairement en attente d’un redéveloppement, au moment même où les procédures d’aménagement, conçues pour gérer la croissance industrielle, commerciale et démographique, pouvaient difficilement être appliquées.

7Dans ce contexte, les efforts en vue de la restructuration urbaine ont vu émerger un nouvel acteur : l’entreprise. Il s’agit ici, d’une part, des promoteurs immobiliers, susceptibles d’acheter des terrains pour y construire des logements (souvent pour catégories sociales favorisées) ; d’autre part, de firmes multinationales, en quête de grands espaces de bureaux modernes, dans des immeubles réalisés par de grands architectes, donnant ainsi une image avantageuse à l’entreprise et le prestige d’une bonne adresse. En retour, la concentration des sièges sociaux de ces firmes et des activités tertiaires qui les accompagnent, renforce l’unicité fonctionnelle et architecturale des nouvelles centralités d’affaires qu’elles contribuent à créer.

8Il ne faut pas croire que la puissance publique a été absente de ce nouvel urbanisme. Les autorités locales et/ou l’Etat central l’ont encouragé dans de nombreux pays. Où ? Comment ? Et avec quels résultats ? C’est ce que nous devons examiner maintenant.

1.1. Naissance de l’entrepreneurialisme urbain

9Face au déclin prolongé de certaines zones urbaines, les pouvoirs publics n’ont parfois d’autre option, a priori, qu’une restructuration de grande ampleur de l’espace physique. Cette orientation est également souvent motivée par la perception que ces espaces délaissés seront, après réaménagement, des foyers possibles d’une centralité nouvelle. Il existe une longue tradition en ce sens, en Amérique du Nord, notamment à propos des espaces de liaison entre la ville et le port (Hoyle et alii, 1988 ; Levine, 1989). Dans un ouvrage récent, L. Vermeersch (1998) conte les avatars des diverses actions de redéveloppement des fronts d’eau dans huit villes nord-américaines. Selon les périodes et les institutions en charge du réaménagement, les moyens employés pour redonner un sens économique à ces espaces, comme pour les réintégrer dans la dynamique métropolitaine, ont été divers, et les résultats contrastés. Dans les années 1960, les instances économiques manifestaient parfois le souhait de conserver une fonction de stockage à l’espace de transition entre la ville et son fleuve ; ceci concordait par ailleurs avec les politiques de zonage. Les opérations urbanistiques notables concernaient aussi et surtout la mise en place de voies à grande vitesse. On sait que ces infrastructures sont presque unanimement considérées aujourd’hui par les urbanistes comme des coupures urbaines, des obstacles à leurs efforts pour réconcilier la ville et son fleuve (ou l’océan riverain).

10A partir des années 1970, face à la désindustrialisation, la montée du chômage et l’augmentation des dépenses d’aide sociale, d’éducation et de sécurité, les municipalités vont s’allier avec des promoteurs immobiliers dans des partenariats public-privé. Il s’agit pour les pouvoirs publics de susciter l’investissement privé et de le canaliser en vue de la régénération économique des centre-villes ou des quartiers portuaires. Ceci n’est pas contradictoire d’un soutien public massif, car il s’agit de créer les conditions les plus favorables possibles pour l’investissement privé, la stagnation des marchés fonciers urbains et le manque de perpectives de rendements rendant improbable l’engagement spontané du secteur privé.

11L’exemple le plus célèbre de ce type de régénération urbaine est Baltimore (Levine, 1989 ; Vermeersch, 1998). Il y a là un homme d’affaires, James Rouse, spécialisé à l’origine dans l’aménagement de centres commerciaux à la périphérie des villes. La crise des années 1970 l’oblige à diversifier ses activités. Il songe alors à créer un centre commercial sur les quais de l’ancien port de Baltimore, bien que ce site ait, par comparaison avec les périphéries, une faible accessibilité. Pour rendre le centre commercial attractif, il convient donc de le spécialiser. L’intérieur sera consacré à des petites boutiques proposant des articles originaux, à proximité d’un Food Court proposant des dizaines de cuisines nationales différentes. Il s’agit de favoriser une consommation ludique, laissant un très large choix aux chalands. Ouvert en 1980, le Festival Market Place a rapidement attiré plus de 20 millions de visiteurs chaque année, et permis la création de plusieurs milliers d’emplois.

12D’autres opérations de ce type ont été lancées dans d’autres villes américaines, comme Boston, La Nouvelle-Orléans ou Tampa (Chaline, 1991 ; Archer, 1996 a, b). Elles ont rencontré une opposition de la part des minorités noires et hispaniques, concernées au premier chef par le redéveloppement, et ont eu un succès moindre, en raison d’un climat économique régional beaucoup moins favorable. Ainsi par exemple, A Tampa, la dette publique par habitant a décuplé en 15 ans, en raison de l’engagement de la municipalité dans un projet prévoyant la création d’un centre de congrès et de tourisme.

1.2. Les grands projets emblématiques en Europe

13En dépit des résultats controversés de l’entrepreneurialisme urbain aux Etats-Unis, la formule a été reprise en Europe au cours des années 1980. Il y a eu imitation de Baltimore en Grande-Bretagne, dès le début des années 1980, puis en Europe continentale. Barcelone a également exercé une influence forte sur les opérations de restructuration de sites urbains, en particulier à Bilbao ou Lisbonne.

14En Grande-Bretagne, la politique des gouvernements conservateurs, tout au long des années 1980, a consisté à réduire les dépenses publiques, à déréglementer, et à limiter le contrôle public sur les activités du secteur privé. Par ailleurs, les gouvernements conservateurs successifs ont développé une politique urbaine contre les villes, c’est-à-dire contre les collectivités locales élues (Le Galès, 1988). On a non seulement accusé les municipalités d’excès de bureaucratie, d’inertie, et d’être responsables du déclin des quartiers défavorisés, mais on leur a aussi imposé l’orthodoxie en matière budgétaire. En outre, leurs compétences et leur leadership local ont été remis en question par un certain nombre d’initiatives gouvernementales, comme les Task Forces, Enterprise Zones, City Grants et autres City Challenges, qui ont toutes une approche entrepreneuriale du développement économique local.

15L’Urban Development Corporation est sans aucun doute “le fleuron, le joyau de la couronne dans la politique urbaine du gouvernement conservateur” (Imrie et Thomas, 1993, p. 15) Créée sur l’initiative du gouvernement, une Urban Development Corporation (UDC) a pour objet de régénérer une zone urbaine définie en un temps déterminé, en développant ses propres projets et en attirant des investisseurs privés. Pour ce faire, elle a le pouvoir d’acquérir des terrains et de contrôler leur aménagement. Les premières UDC sont apparues en 1981 et concernaient les quartiers des docks à Londres et à Liverpool ; onze autres ont été créées depuis lors. Dans un certain nombre de cas, la création des UDC s’est faite contre la volonté des collectivités locales. Le dialogue (sans parler de coopération) avec les collectivités locales s’est souvent révélé difficile. Les UDC ont fait l’objet de nombreuses critiques ; deux méritent d’être citées ici : (i) elles contourneraient le système démocratique local en instaurant des partenariats dominés par les intérêts du monde des entreprises et de l’immobilier ; (ii) la stratégie de régénération fondée sur la propriété privée n’est pas viable à long terme. Ce dernier argument est solide (voir Turok, 1992), mais on peut lui objecter que l’évaluation d’une stratégie de développement local peut se faire en fonction de différentes séries de critères, amenant à des conclusions opposées sur les réalisations des UDC (voir Clarke, 1988). Quant au premier argument, on observe dans un certain nombre de cas que les UDC et les collectivités locales coopèrent en fonction de leurs intérêts communs (Imrie et Thomas, 1993). L’activité des UDC est influencée par leur environnement politique, social et économique local.

16Dans d’autres pays européens, on a également assisté à la transformation spectaculaire de pans de l’espace urbain par des partenariats public-privés, impliquant ou non les autorités nationales. En Espagne, Bilbao en constitue un exemple particulièrement intéressant (Demazière et Rodriguez, 2000). Avec près d’un million d’habitants, la métropole de Bilbao est l’un des principaux centres industriels de l’Espagne, spécialisé dans la sidérurgie, la construction navale et la chimie. Au cours des vingt dernières années, le grave déclin de l’industrie, la baisse des niveaux d’emploi et la chute de la démographie ont fait de cette métropole un archétype d’aire industrielle en déclin.

17En décembre 1992, le gouvernement central et l’administration basque ont signé un accord pour la création de Ria 2000, une société de développement urbain destinée à promouvoir la revitalisation de la métropole de Bilbao. L’initiative en revient au Ministère des travaux publics, du transport et de l’environnement, qui, après les gigantesques opérations urbaines de Séville et Barcelone, a souhaité étendre cette approche intégrée à d’autres centres urbains d’Espagne. Formellement créée comme une société privée, Ria 2000 fonctionne en fait comme une agence quasi-publique, comme un organisme exécutif de planification dont l’objectif est de gérer le développement d’une série d’opérations de rénovation à l’intérieur de l’aire métropolitaine de Bilbao. Dans la mesure où les premières phases de la rénovation urbaine sont caractérisées par un risque élevé pour une rentabilité réduite, excluant donc l’engagement du secteur privé, Ria 2000 a dû procéder à l’assainissement des terrains et à la construction des infrastructures de base avec le seul espoir de rentrer dans ses frais à l’occasion de la vente ultérieure des titres de propriété aux développeurs privés. Ria 2000 ressemble donc effectivement de très près à une firme privée, à la seule différence que ce sont des ressources publiques (terrains et argent) qui prennent le risque du redéveloppement spéculatif afin de favoriser une valorisation ultérieure par le privé.

18Au cours de ses premières années d’existence, Ria 2000 a mis en œuvre plusieurs projets, dont le coût public est estimé à près d’un milliard de Francs, financé par les différentes institutions associées à Ria 2000 et par la contribution provenant des Fonds Structurels de l’Union Européenne. Parmi les opérations menées, on peut citer la revitalisation du front de rivière, sur près de 34 hectares situés dans la zone centrale de Bilbao. Conçu par l’architecte César Pelli comme un nouveau centre-ville, ce projet prévoit la création de 74 000 mètres carrés de bureaux accueillant des services avancés, la construction de 700 logements de standing, le développement de zones de commerces, ou encore l’implantation d’une bibliothèque universitaire et du siège de l’université du Pays Basque. Le coût de cette opération est, pour Ria 2000, de 356 millions de francs, ce à quoi s’ajoutent les éventuels investissements d’entreprises privées ou d’autres organisations publiques. Abandoibarra est l’archétype du nouveau Bilbao, innovateur et compétitif. Son importance symbolique est soulignée par la présence d’un projet architectural prestigieux : le Musée Guggenheim, dédié aux œuvres d’art des quarante dernières années. Notons que la réalisation de ce projet a rencontré une certaine opposition, relative au choix d’un site dont la vocation industrielle aurait sans doute pu être maintenue, à la trop forte préoccupation pour les aspects architecturaux dans l’intervention, et à l’absence de consultation de la population dans le processus d’aménagement. On retrouve ces critiques dans la plupart des grands projets urbanistiques des dix dernières années, notamment à propos d’Expo 98, à Lisbonne.

2. L’EXPO 98, ARCHÉTYPE DU GRAND PROJET EMBLÉMATIQUE

19Considéré non pas sous son aspect événementiel mais comme catalyseur d’un véritable projet de restructuration urbaine, l’aménagement du site de l’exposition universelle de Lisbonne, en 1998, peut être vu comme un condensé particulièrement représentatif des tendances actuelles de l’urbanisme. C’est aussi une bonne illustration du mimétisme des stratégies de requalification urbaine. La réalisation du “Parc des nations”, appellation permanente du site de l’exposition, s’inscrit pleinement dans la catégorie des grands projets emblématiques destinés à renforcer l’image et la compétitivité des villes. En l’occurrence, il s’agit par la transformation d’une zone de désindustrialisation récente, mais présentant un grand potentiel urbano-environnemental, lié à la proximité du Tage, de permettre à la capitale lisboète de prendre rang parmi les grandes métropoles européennes. La finalité ultime du projet réside bien dans la stratégie affichée par ailleurs d’attirer dans la capitale de nouveaux investissements internationalement mobiles et des fonctions tertiaires supérieures liées à des services rares jusqu’ici insuffisamment présents (Lisbonne attire cependant déjà plus des trois-quarts des investissements étrangers entrant au Portugal – à ce sujet, voir Carrière – 1998).

20L’enjeu est en effet considérable. A égalité avec Birmingham et Cologne, Lisbonne figure selon l’Atlas des villes européennes (DATAR 1992) au 22ème rang des villes européennes classées à partir de la prise en compte de 16 critères regroupant plus de 100 indicateurs de développement. Cette place relativement modeste pour une capitale correspond à une situation de “métropole incomplète” qui domine, certes, son espace national, mais ne réunit pas toutes les fonctions supérieures qui lui permettraient d’exercer son influence sur une aire plus large, fut-ce celle de la seule péninsule ibérique. A contrario, il apparaît que Madrid exerce au Portugal-même, pour certains services rares et de haute technologie, une attraction de plus en plus forte, depuis que la frontière politique s’est estompée entre les deux pays (Carrière – 2000). L’enjeu actuel est donc bien de donner une plus grande envergure internationale à la capitale en valorisant sa situation côtière et atlantique. Le projet de “redécouverte du fleuve” par la ville que représente l’aménagement du Parc des nations, en lien avec d’autres opérations, en cours ou à venir et tout autant emblématiques, comme la reconstruction du quartier prestigieux du Chiado, le nouveau pont sur le Tage, le Palais de la culture de Belem, ou encore le nouvel aéroport international, procède d’une volonté de renforcement de la dimension internationale de la ville. Prise isolément, chacune de ces opérations répond sans doute à des objectifs plus immédiats, mais leur conjonction relève bien d’un “Projet urbain” global, au sein duquel l’aménagement du site de l’exposition occupe une place de choix, la première.

2.1. Le Parc des Nations, grand projet emblématique

21Programmé pour accueillir un grand événement de retentissement mondial, à l’instar d’autres opérations de même nature et de même portée médiatique, telles que les J.O. de Barcelone de 1992 ou le Jubilé 2000 de Rome, l’aménagement du Parc des Nations réunit tous les ingrédients d’une opération prestigieuse, destinée à articuler l’éphémère et le permanent. L’aménagement de la zone participe de cette forte tendance actuelle qui vise à “instrumentaliser” urbanistiquement les grands événements internationaux pour créer de véritables “morceaux de ville” et des objets urbains dont la fonction est avant tout de changer l’image de la cité. On ne peut comprendre autrement l’extraordinaire concentration sur le site d’équipements de haut prestige architectural, qu’ils aient ou non une finalité fonctionnelle claire, tels que la Gare internationale et multimodale dessinée par Calatrava, l’Oceanarium (le plus important d’Europe), le pavillon “multiusages”, vaste salle de 11 000 places dédiée aux plus grands événements culturels et sportifs, la marina de 600 places, la tour panoramique, l’aménagement paysager exceptionnel avec parcs et jardins sur 5 kilomètres de berge, le pavillon du Portugal, futur siège du Gouvernement, avec sa surprenante et audacieuse place couverte dessinée par Siza Vieira, etc… A cet ensemble exceptionnel s’ajoute un traitement très particulier des espaces publics grâce notamment à la séparation de la circulation piétonnière le long du front d’eau et de la voirie contournant le site. La revitalisation du front d’eau à l’instar des autres cas évoqués dans la première partie constitue un élément fort du caractère emblématique du projet, permettant d’exploiter les opportunités offertes par un site aussi remarquable que celui de la Baie du Tage, alternativement qualifiée de “Mer de paille” par évocation des reflets du soleil ou encore de “petite Méditerranée” (Gaspar 1996). L’aménagement de la rive nord relève dans le cas présent plus de la création d’un front d’eau maritime que fluvial. A ce titre, la comparaison s’impose aisément avec le précédent de Barcelone. 110 hectares d’espaces verts, dont 84 de parc, 30 000 arbres plantés avant toute construction donnent au projet une forte composante environnementale et paysagère et contribuent au traitement symbolique du site et à sa valorisation sociale. Une articulation astucieuse d’ensembles immobiliers et d’espaces récréatifs sur le front d’eau viennent conforter l’image d’un espace de modernité, “l’EXPO URBE”, “d’une Cité idéale”, selon les termes de la plaquette de présentation du site. Toujours selon les mêmes documents de communication territoriale, il s’agit “de créer un nouveau concept de vie… un nouveau concept urbain faisant de Lisbonne une capitale encore plus complète…une aire métropolitaine au niveau des grands espaces de concentration économique européens”. Une haute densité de services aux ménages (commerces, loisirs, équipements éducatifs et sportifs, restauration, hôpital… cf. supra) est censée assurer une “vie parfaite” (sic) et garantir une attractivité exceptionnelle à ce nouveau lieu de centralité. L’impact recherché se situe de toute évidence à une toute autre échelle que celle de l’enceinte de l’Expo 98 (50 hectares) ou même de la “zone d’intervention” (350 hectares).

2.2 Un double projet de reconversion industrialo-portuaire et de régénération urbaine

22Le projet d’aménagement du Parc des Nations ne prend tout son sens qu’au regard de l’histoire du site. Depuis le 15éme siècle, Lisbonne a toujours eu l’ambition de faire partie du club fermé des grandes plates-formes logistiques européennes. Cette ambition s’est concrétisée au début du 20ème par l’aménagement d’une vaste zone industrialo-portuaire sur le site de Cabo Ruivo, dans la partie orientale de la ville. Cet espace a été fortement marqué par l’empreinte, y compris monumentale avec la tour de la raffinerie, des activités pétrochimiques développées par la grande société publique SACOR/PETROGAL. Des années 20 jusqu’au début des années 70 tous les éléments paradigmatiques caractérisant les grandes opérations d’aménagement de cette période sont planifiés : aménagement de docks, industrie lourde et gigantesques opérations d’aménagement résidentiel localisées dans l’hinterland immédiat. Sur des sols préalablement municipalisés sont érigés des grands ensembles de logements sociaux dans les quartiers d’Olivais et Chelas, ce dernier constituant le plus grand quartier d’habitat social du pays. Etagés sur les pentes qui enserrent le site, ces ensembles restent encore aujourd’hui le lieu de processus de paupérisation accentuée et de formation de ghettos sociaux (Gaspar, 1996), au même titre que les zones de construction illégale toutes proches, telle que celle du fameux “quartier chinois”. Force est de constater que le traitement de ces zones d’habitation plus ou moins précaires, et en tout état de cause fortement dégradées, n’a pas été pris en compte dans le projet.

23L’aménagement du Parc des Nations se limite en fait à la régénération de l’espace industriel stricto sensu, un espace devenu totalement obsolète, en voie d’abandon, fortement dégradé et présentant un degré considérable de pollution des sols par les métaux lourds et le pétrole. Il s’agit donc beaucoup plus d’un projet de reconversion économique que de développement social, ce qui aurait supposé inclure dans la Zone d’Intervention les quartiers beaucoup plus vastes évoqués ci-dessus. Physiquement, l’opération se traduit en premier lieu par le démantèlement de toutes les installations pétrochimiques, de la quasi-totalité des gazomètres et réservoirs de pétrole relocalisés à 45 kilomètres au nord de l’agglomération, et le réaménagement des quais.

24Ce projet de requalification économique d’un espace industrialo-portuaire s’intègre comme on l’a déjà vu dans une perspective beaucoup plus globale à l’échelle de l’agglomération. C’est bien d’un “Projet urbain” qu’il s’agit, même s’il émane plus d’une volonté étatique que municipale. La problématique en est de régénérer un espace déqualifié selon un principe déjà éprouvé en 1940 lorsque la grande exposition coloniale de l’époque avait permis de réaménager la partie ouest de la ville dans le quartier de Belem. Mais cette fois-ci, l’ampleur du projet est telle que l’on ne sait plus s’il s’est agi de réaliser “un grand événement international avec de la ville autour ou d’engager un processus de réaménagement urbain avec une exposition à l’intérieur” (Matias Ferreira, 1997, p.9). De plus en plus, l’après- expo plaide pour le second terme de l’alternative.

25Quoiqu’il en soit, on peut relever que le projet, s’il est spatialement limité à l’ancienne zone industrialo-portuaire, c’est à dire une zone restreinte de 350 hectares, apparaît comme une des composantes stratégiques de tous les documents de planification urbaine qui régissent l’urbanisme à Lisbonne. Conformément à la tradition portugaise, l’aménagement urbain lisboète est soumis à des orientations qui sont elles-mêmes définies dans un système de plans territoriaux emboîtés et élaborés en cascade. En 1990, le Plan Régional d’Aménagement du Territoire de l’Aire Métropolitaine de Lisbonne avait permis de souligner que l’accès à un statut de métropole internationale passait par un projet global de requalification urbaine. Cette orientation devait être confirmée par le Plan Stratégique de 1992. Celui-ci toujours en vigueur, se présente comme une “analyse d’opportunités, en rupture avec les documents classiques de planification urbaine (en particulier l’ancien Plan Général d’Urbanisation de 1977, jusque-là seul document de référence) et avec les extrapolations prospectives des tendances passées” (Plano Estratégico de Lisboa – 1992). Faiblement normatif et peu territorialisé, ce plan définit des objectifs généraux de développement économique. Il reprend cependant l’idée d’un projet global d’agglomération et d’un modèle de développement urbain organisé à partir d’une division de l’Aire Métropolitaine en quatre zones, parmi lesquelles “l’arc riverain”. Celui-ci est constitué d’une bande étroite le long du fleuve devant faire l’objet d’une politique spécifique de requalification tant économique et sociale qu’environnementale, de façon à permettre à la ville de “retrouver le fleuve”, ceci sans que sa vocation de plate-forme logistique ne soit compromise. En ce sens, le projet EXPO 98 est explicitement mentionné comme une opportunité permettant de mieux intégrer la partie orientale de l’Arc Riverain à l’Aire Métropolitaine (Plano Estratégico, page 54), là où les friches industrielles croissent de plus en plus rapidement en superficie. Cet impératif de reconversion spatio-sectorielle semble alors légitimer totalement le projet qui va s’élaborer par la suite.

26Conçus simultanément en 93 et approuvés en 95, les Plans Directeurs Municipaux de la ville de Lisbonne et de la commune adjacente de Loures viennent corroborer ces orientations de requalification urbanistique et environnementale de la partie orientale de l’Arc riverain. Le choix de transformer une aire dégradée en un nouvel espace urbain, tout en profitant de l’opportunité de l’exposition, est alors définitivement entériné. Pendant la même période, un décret-loi (23 mars 93) vient délimiter la “Zone d’Intervention de l’Expo 98” et la déclare “zone critique de récupération, et de reconversion urbanistique”. Un programme global d’aménagement sans enquête publique, est alors élaboré par la Parque Expo’98 S.A. créée le même jour par un autre décret-loi. Cette dernière a un statut de société de droit privé à capital public et se voit confier la conception, la mise en œuvre, la construction et le démantèlement de l’exposition mondiale, mais aussi l’acquisition, l’urbanisation et l’aliénation des terrains dans toute la zone ! Parque Expo’98 S.A., sous l’autorité de l’architecte Vassalo Rosa, est alors chargée de concevoir un programme préliminaire de détail qui sera juridiquement officialisé par l’adoption d’un décret du Ministère de la Planification et de l’Aménagement du Territoire (15 juillet 94) instaurant le “Plan d’Urbanisation de la Zone d’Intervention de l’Expo’98”, lui-même subdivisé en six plans de détail relatifs à des “unités opérationnelles de planification et de gestion”. Il est alors prévu que, si l’aménagement des 50 hectares de l’enceinte de l’exposition avec les grands équipements qui y sont localisés est prioritaire et doit être achevé en mai 98, l’ensemble du projet se poursuive jusqu’en 2009 sur l’ensemble de la Zone d’Intervention. En fait les retards accumulés conduiront à repousser la tenue à 2015.

27Le plus significatif réside dans la teneur de ces documents d’urbanisme élaborés, soulignons-le, par l’autorité organisatrice de l’exposition : si le contenu de cette dernière n’est évidemment pas oublié, les textes en question mettent en avant des objectifs urbanistiques de “requalification environnementale et urbaine”, de “création d’une structure singulière, centrale et multifonctionnelle”, de “création de nouvelle centralité” ( Vassalo Rosa, 1996, p.40) ; C’est dire qu’en fait Parque Expo’98 S. A. s’est en quelque sorte vue confier un véritable rôle d’agence d’urbanisme, dont l’action loin d’être limitée à la préparation d’un événement occasionnel et éphémère s’inscrit dans le temps long de la restructuration urbaine.

2.3. L’Expo 98, un projet de centralité métropolitaine

28L’affirmation d’une centralité nouvelle participe pleinement du projet, lui donnant alors une dimension métropolitaine. Cette ambition est déjà explicite dans les documents d’urbanisme évoqués plus haut : restructurer la zone industrialo-portuaire de l’est de la ville vise en fait à renforcer l’intégration de l’ensemble de l’aire métropolitaine (2 350 000 habitants) par une “nouvelle centralité” prenant la relève de la “vieille centralité” (Matias Ferreira 1997) peu à même d’attirer tous les investissements et activités nécessaires à la promotion d’une métropole internationale.

29Depuis le début du 20ème siècle, la partie Est de la ville a toujours été considérée comme moins développée que le Centre ou l’Ouest. La nouvelle centralité recherchée s’inscrit donc dans une perspective de reéquilibrage territorial. L’enjeu est d’autant plus fort que la ville de Lisbonne a perdu depuis 70 sous l’effet de la périurbanisation plus de 400 000 habitants, environ 40 % de sa population en 30 ans ! La question du “retour au centre” ne peut de toute évidence être résolue par la seule réhabilitation des quartiers historiques.

30Ce projet de “nouvelle centralité” s’exprime autant par le réordonnancement des schémas d’accessibilité et de mobilité, que par la structure d’occupation de l’espace prévue ou la nature des équipements programmés.

31L’aménagement du parc des Nations a été d’emblée pensé comme un projet d’accessibilité centrale au travers de la restructuration du réseau viaire par un maillage constitué de grands axes orthogonaux arborés permettant une égale accessibilité au centre historique de la ville, à l’aéroport tout proche, aux berges du fleuve, et à la moitié sud du pays grâce au pont de 13 km jeté sur le Tage, le pont Vasco de Gama, qui débouche directement sur le site. L’ensemble de ce maillage est lui-même directement relié à tous les grands axes routiers et autoroutiers du pays grâce à un nouveau périphérique. L’axe principal de ce maillage, long de 2 500 mètres, l’Avenue Marechal Gomes da Costa, a vocation selon ses concepteurs (Vassalo Rosa, 1996) à devenir la “deuxième Avenue de la Liberté” (soit la principale Avenue de Lisbonne similaire à ce que peuvent être Les Champs Elysées à Paris !). La nouvelle accessibilité ainsi créée est largement renforcée par la construction dans la zone d’intervention de la Gare d’Orient, gare intermodale où sont en interconnexion la ligne internationale de chemin de fer reliant Lisbonne au reste de l’Europe, les transports ferroviaires régionaux, le métro et les transports urbains de surface, et par leur intermédiaire, l’aéroport tout proche.

32La structure d’occupation de l’espace vient confirmer cette recherche stratégique de centralité. Selon le P.U.Z.I. (Plan d’Urbanisation de la Zone d’Intervention), 240 hectares sont en zone à bâtir mais selon un principe de multifonctionnalité et de mixité urbaine. Le cadre bâti prévu se partage en trois composantes : les grands équipements dont nous avons déjà souligné le rôle emblématique lié à des choix architecturaux originaux et audacieux, les services et les aires commerciales, et l’habitat auquel est réservé 53 % de l’espace bâti afin d’accueillir, en 2009, 25 000 habitants. Cette diversité est elle-même conçue pour donner au Parc la dimension d’un second centre urbain d’envergure internationale.

33Les équipements programmés se partagent en équipements de proximité (écoles, supermarchés, centres de santé, petits commerces sur le front d’eau…) et équipements métropolitains. Ainsi sont entre autres prévues, et en grande partie déjà réalisées, les édifications du plus grand centre commercial du pays (60 000 mètres carrés – plus de 10 millions de visiteurs attendus par an ) dont la construction a été confiée à la multinationale portugaise, SONAE, des équipements hôteliers de tout standing, des équipements universitaires, une “zone internationale” regroupant à la fois le siège de la Foire Internationale de Lisbonne et un centre d’affaires comprenant 450 000 m2 de bureaux et destiné à accueillir les sièges sociaux des firmes nationales ou multinationales (Portugal Telecom y est déjà installée). Le centre commercial Vasco de Gama, encadré par les deux plus hautes tours du site (23 étages) est lui-même métaphoriquement organisé comme “un morceau de ville” constitutif de la nouvelle centralité. Y sont regroupés galeries marchandes, hypermarchés, cinémas, restaurants, activités de loisirs, etc…. Directement concurrent du grand centre “Columbo” situé au nord de la cité, le centre Vasco de Gama englobe dans sa zone de chalandise l’essentiel de la ville historique et les parties Est et Sud de l’aire métropolitaine (grâce au pont dont il porte le nom) et probablement une grande partie de la partie méridionale du pays. Au total, 153 000 mètres carrés de surface commerciale sont programmés.

34C’est donc par l’ampleur du projet, la diversité des fonctions urbaines (résidentielles, économiques, culturelles et ludiques…) à un véritable projet de centralité que l’on est confronté. Il ne s’agit pas de créer simplement, comme on le voit souvent, une centralité secondaire et périphérique. L’ambition est plus grande de faire du Parc des Nations l’élément structurant du développement de l’Aire Métropolitaine en profitant de sa localisation intermédiaire entre la ville historique et les communes orientales, telles que Loures, dont la vocation de porte d’entrée de l’agglomération ne cesse de s’affirmer.

35En revanche, quelques doutes se font jour quant à la capacité qu’aurait le Parc des Nations de répondre aux problèmes posés par les carences en équipements et services des grands quartiers de logements sociaux d’Olivais et Chelas qui le surplombent. Aux effets d’une distance plus sociale et culturelle que physique, puisque ces quartiers sont directement adjacents à la Zone d’Intervention, s’ajoute l’impact symbolique de la barrière matérielle que représente la voie ferrée qui ceint le site de l’Expo’98. En dépit des neuf passages souterrains creusés sous la voie, nous pouvons présumer que cette coupure visuelle viendra conforter le sentiment de non-appropriation voire de dépossesion d’un tel espace que ne peuvent manquer de ressentir les populations de ces quartiers, paupérisées et précarisées par la restructuration des anciennes activités industrialo-portuaires. Cette crainte est d’autant plus justifiée qu’après 4 ans de réalisation du projet une tendance à la “gentrification” du “quartier” s’affirme clairement. Les premières opérations immobilières de logement et de bureau achevées occupent en mars 99 28 hectares (sur les 240 prévus à l’horizon 2009). En ce qui concerne les logements, force est de constater que les promoteurs qui ont acquis les terrains viabilisés et cédés par Parque Expo’98 S.A., ont développé presque exclusivement des programmes de très haut standing. La taille moyenne des logements livrés sur le front d’eau atteint 165 mètres carrés au lieu des 115 annoncés par le Plan d’Urbanisation de la Zone d’Intervention. D’un prix dépassant souvent 1,5 million de francs, ils ne sont accessibles qu’aux ménages très aisés. Une construction globale de 12 000 logements étant programmée, tout nous donne à penser que la mixité sociale ne sera pas la caractéristique dominante du futur quartier. Telle est, nous pouvons le présumer, une des conséquences de la “stratégie du coût zéro” qui sera présentée plus loin.

36Cette hypothèse relative au contenu social du quartier nous conduit à nous interroger sur la nature-même de la centralité urbaine visée par le projet. Un centre ne crée pas de la centralité urbaine s’il n’est pas lui-même articulé à l’espace social de la ville et s’il devient un “isolat” de fonctions supérieures et de catégories socio-professionnelles à très haut revenu.

37En 2002, le décalage semble se renforcer entre d’une part les intentions urbanistiques exprimées, à la fois par l’ampleur du projet, les supports de communication utilisés par le Maître d’ouvrage, et certains gestes architecturaux, et d’autre part, la réalité du fonctionnement d’un nouveau quartier qui tend à se refermer sur lui-même ; un quartier qui semble se vivre de plus en plus comme une “banlieue – chic” que comme un centre d’agglomération. En effet, la distance sociale qui le sépare de son environnement urbain semble s’accentuer, tandis que sur un autre plan, les contraintes financières limitent les opérations de restructuration des réseaux de transport public, notamment ferroviaire, que nécessiterait un projet de nouvelle centralité d’agglomération.

2.4 Un projet impliquant un fort partenariat public – privé

38Le méga-projet du Parc des Nations est décidément totalement illustratif des tendances contemporaines de l’urbanisme métropolitain puisqu’il est aussi élaboré selon les principes de l’entrepreunarialisme urbain, tels que nous les avons évoqués en première partie. Sa maîtrise d’ouvrage a été confiée après accord entre le Gouvernement et la Ville de Lisbonne à une société à capitaux publics mais de droit privé (cf. infra), selon des principes très proches du cas de Bilbao ou des U.D.C. anglo-saxonnes. Mais ici, l’originalité est double puisque, comme il a déjà été dit, il s’agit d’une part de concevoir à la fois un événement temporaire et de créer de l’urbain, et, d’autre part, de réaliser une “opération à coût zéro”. A des choix urbanistiques forts se combine une stratégie économico-financière tout à fait audacieuse.

39Parque Expo’98 joue le rôle d’une véritable société de développement urbain. Elle est dotée d’un capital social initial souscrit intégralement par l’Etat à hauteur de 16,5 millions de francs (500 000 contos) complétés par la remise des terrains déclassés du domaine public fin 93. Ceux-ci sont comptabilisés dans le capital pour une valeur de 240,9 millions de francs (7 300 000 contos). Entreprise quasi-publique, Parque Expo peut être considérée comme le concepteur et l’exécutif d’un programme d’aménagement, en disposant de la souplesse d’intervention d’une entreprise privée. Cette situation est souvent légitimée, dans les propos des responsables que nous avons interrogés, par un impératif de rapidité puisqu’en toute hypothèse le site doit être suffisamment aménagé pour permettre l’ouverture de l’exposition à l’heure dite.

40La logique fondamentale de l’opération est de couvrir par ses recettes propres l’ensemble des dépenses non financées par les fonds communautaires, celles-ci étant estimées à environ 8 % du total du budget de l’opération. C’est cette contrainte du “coût zéro” (pour le trésor public portugais) qui impose la recherche d’un partenariat public – privé important. Ne pouvant financer les travaux initiaux d’assainissement (très coûteux pour cause de pollution industrielle) et de viabilisation des terrains ainsi que les réalisations emblématiques (cf. ci-dessus) par ses seuls fonds propres, Parque Expo’98 S.A. a pu recourir au financement bancaire et au marché international des capitaux pour trouver des financements à court et long termes. Les augmentations régulières de son capital ne pouvaient en toute hypothèse couvrir les dépenses initiales. En 1998, le capital de la société atteint 313,5 millions de francs (9 500 000 contos).

41Ce sont donc des ressources publiques relayées par du capital de prêt qui prennent le risque initial et viennent créer les conditions de la mise en valeur du capital privé qui sera sollicité dans un deuxième temps au travers des opérations immobilières engagées sur le site. Les recettes de l’aménagement doivent selon les comptes prévisionnels être assurées à 60 % par le programme immobilier, le solde provenant de l’aliénation des participations de Parque Expo’98 dans les différentes entreprises créées sur le site (Océanarium, Pavillon multi-usages, Centre d’expositions de la Foire Internationale de Lisbonne…), des entrées de l’exposition universelle et des recettes associées. Il s’agit là d’une stratégie de financement des plus originales dans le contexte, “très classique”, de l’administration publique portugaise (Matias Ferreira, 1997) ou plutôt, selon nous, d’un virage de celle-ci vers une tradition plus anglo-saxonne. Nous ne disposons pas à ce jour d’un bilan financier précis de l’ensemble de l’opération. Un bilan prévisionnel révisé fin 96, prenant en compte diverses dérives de coût et retards de construction de certains grands équipements laissait entrevoir un équilibrage des dépenses et recettes à 8,48 milliards de francs (257 millions de contos) au lieu de 7,26 lors du lancement de l’opération, 51 % des recettes provenant des cessions immobilières, en particulier au groupe SONAE, en vue de la construction du centre commercial Vasco de Gama. Diverses indications donnent à penser que les dépenses totales excèdent largement ce montant, surtout si l’on intègre dans un souci de consolidation du bilan global de l’opération les dépenses supportées par les autres acteurs publics directement concernés par l’aménagement du site, en particulier les compagnies du chemin de fer (CP) et du métro, ainsi que de la Foire Internationale de Lisbonne. Dès 1996, certaines estimations envisageaient un coût global supérieur à 9,9 milliards de francs (300 millions de contos) pour Parque Expo et de 13,2 milliards (400 millions de contos) pour l’ensemble des dépenses ! (Publico, 6 février 1996). Des évaluations non définitives mais plus récentes (1999) laissaient entrevoir un déficit de 2,3 milliards de francs (70 millions de contos). Bien entendu, un tel bilan ne prend pas en compte les coûts sociaux et d’opportunité d’un tel projet toujours difficiles à identifier et à évaluer. A ce propos on peut mentionner les effets de l’emprise du pont sur la zone de grande valeur écologique de la rive sud, ou encore de l’abandon de projets alternatifs de lignes de métro.

42Ajoutons, enfin, que le principe du partenariat public-privé ne concerne pas seulement l’aménagement mais aussi la maintenance du site qui sera privatisée également. Les recettes et les redevances versées par les esplanades de café, les équipements de loisirs (tennis…), les pavillons de l’exposition non démantelés seront versées à un consortium réunissant Parque Expo’98 et les deux municipalités de Lisbonne et de Loures.

43Au total si les responsables du projet ont à cœur de rappeler le principe du partenariat public-privé qui préside au montage de l’opération, nous présumons que l’investisseur principal restera l’Etat, qui a mobilisé non seulement d’importants financements communautaires, mais aussi les crédits de nombreux ministères, tels que ceux du tourisme, de la culture, des travaux publics, des finances, de l’aménagement du territoire, de l’environnement…, pour pallier les insuffisances des engagements privés et les dérives des coûts.

CONCLUSION

44L’aménagement du Parc des Nations reste probablement la plus grande opération d’urbanisme réalisée ces dernières années en Europe du sud et dans le Bassin méditerranéen. Elle présente toutes les caractéristiques des grands projets emblématiques tels qu’on les voit se reproduire de façon plus ou moins mimétique depuis les années 80 dans l’ensemble de l’Europe et du reste du monde. Ici comme ailleurs, “les recettes” et les stratégies sont les mêmes : recours à un “méga-projet” avec un fort marquage de l’espace par des objets fortement symboliques et de prestige pour transformer l’image du site et susciter une attractivité internationale ; tentative de restructurer l’ensemble de l’espace urbain par reconversion d’anciennes zones devenues obsolètes sous l’effet des mutations technico-économiques ; mobilisation de l’investissement privé grâce à des montages partenariaux originaux.

45La mise en œuvre de cette stratégie aura permis dans le cas d’espèce de réhabiliter une vaste zone industrialo-portuaire, de réduire fortement la pollution locale, de donner à l’agglomération une image de modernité, de créer de nouvelles accessibilités urbaines. Ce premier bilan des effets positifs est sans doute appréciable mais reste somme toute éloigné des intentions et des justifications urbanistiques proclamées par ailleurs. Comme on l’a déjà souligné, le risque est plausible de voir le quartier acquérir un “statut” ambigu, jouant à la fois le rôle d’une “banlieue-chic”, de zone de loisirs et accessoirement de travail pour quelques employés du secteur tertiaire… Peut-être est-ce déjà le pressentiment d’un devenir incertain qui provoque un phénomène de vacance localisé mais important dans certains des ensembles immobiliers ? Au fil des révisions des Pianos de Pormenor (plans de détail définissant les normes d’occupation de l’espace), le projet initial connaît des altérations de plus en plus prononcées. La nécessité de pallier les déséquilibres financiers induit au gré de la révision des coefficients d’occupation des sols une dynamique de “remplissage” et de densification du site et de perte de cohérence architecturale qu’il conviendrait de limiter.

46Si l’exposition universelle fut en tant que telle une réussite, ne serait-ce que par l’afflux de visiteurs et ses impacts touristique et médiatique, l’opération d’urbanisme dont elle a été le vecteur renvoie aux mêmes interrogations que celles suscitées par des projets d’ampleur équivalente dans d’autres villes. Ces interrogations rencontrées au fil de ce texte portent à la fois sur les effets d’entraînement des éléments emblématiques du projet, son articulation et son intégration à l’espace urbain, son impact social et ses conséquences financières. La question se pose aussi de la compatibilité entre le principe qui consiste à confier à un partenariat public – privé “la fabrique de l’urbain”, à une échelle qui concerne l’ensemble de l’agglomération, et celui de la démocratie locale. Cette question est d’autant plus aiguë qu’une telle opération d’urbanisme s’est vue imposer des contraintes de rapidité liée à l’ouverture de l’exposition laissant peu de place à la consultation des populations. 4 ans seulement se sont écoulés entre les premiers travaux de libération du site et son ouverture au public

47Dès lors, la reconversion de la zone industrialo-portuaire de Lisbonne à l’occasion de l’Expo 98, véritable condensé des tendances de l’urbanisme de la fin du 20ème siècle, peut-elle être considérée comme suffisamment exemplaire et devenir la source d’inspiration de nouveaux projets de redéveloppement urbain, à l’instar de ce que fut l’aménagement de la cité olympique à Barcelone au début des années 90 ? Les villes méditerranéennes sont confrontées à un fort impératif économique, social et environnemental, de reconversion d’espaces profondément dégradés sous l’effet d’une polarisation littorale mal maîtrisée. Elles connaissent souvent une crise prononcée de leur finances publiques du fait de la nécessité de répondre à une demande de mise aux normes de leurs équipements. Il y a donc lieu de croire que pour ces raisons le recours à l’entrepreneurialisme urbain continuera à caractériser de plus en plus les stratégies urbaines en Méditerranée, et ceci en dépit du scepticisme qu’il suscite chez nombre d’observateurs. Le pronostic est plausible de voir de plus en plus de grands projets emblématiques constituer l’ossature des stratégies urbaines méditerranéennes.

Conception et réalisation : Jean-Paul Carrière et Sylvain Heurtebise (CESA – Tours)

Conception et réalisation : Jean-Paul Carrière et Sylvain Heurtebise (CESA – Tours)

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Notes

1 Professeur et Maître de Conférences en Aménagement-Urbanisme à l’Université de Tours (CESA – Centre de Recherches VST). Les auteurs remercient Pedro Janarra de sa relecture et de ses remarques particulièrement utiles qui leur ont permis d’enrichir ce texte.

Table des illustrations

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