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Regards sur le droit de l’Union européenne après l’échec du Traité constitutionnel

 | 
Jean Rossetto
, 
Abdelkhaleq Berramdane

Quatrième partie : le droit pénal dans le IIIe pilier

La cour de justice et les actes du troisième pilier : une communautarisation justifiée et prévisible

A propos de l’annulation de la décision-cadre relative au droit pénal de l’environnement

Pierre-Yves Monjal

Texte intégral

  • 1 Cette formation de jugement à 13 juges, sous la présidence de skouris (v.), prévue à l’article 16 (...)
  • 2 cjce 13. 09. 2005, Commission c. Conseil de l’Union européenne, aff. C-176/03.
  • 3 Ci-après d-c.
  • 4 d-c 2003/801/JAI du 27. 01. 2003, relative à la protection de l’environnement par le droit pénal, (...)
  • 5 Selon les termes employés par l’Avocat général colomer dans ses conclusions présentées le 26 mai 2 (...)

1L’arrêt rendu par la Cour de justice en grande chambre1 le 13 septembre 20052 présente un double intérêt. D’une part, pour la première fois, la Cour se prononce sur la légalité d’une décion-cadre3 de l’Union européenne, en l’occurrence celle adoptée par le Conseil le 27 janvier 2003 portant protection de l’environnement par le droit pénal4 (I) ; d’autre part, pour la première fois également, le juge de Luxembourg consacre ce que l’on peut appeler une compétence pénale communautaire « instrumentaire »5 (II).

I - LA CONTESTATION JURIDICTIONNELLE DE LA « DÉCISION-CADRE PROTECTION PÉNALE DE L’ENVIRONNEMENT »

2La décision-cadre du Conseil de l’Union européenne du 27 janvier 2003 définit un certain nombre d’infractions à l’environnement pour lesquels les États membres doivent prévoir des sanctions de nature pénale (A). Saisi par la Commission, au motif que la base légale de cet acte du titre VI du traité était erronée (B), le juge de Luxembourg a prononcé une annulation totale de la décision-cadre au prétexte que ce n’était pas à l’Union d’inviter les États à prévoir de telles sanctions, sous entendu au titre du troisième pilier, mais à la Communauté européenne.

A - RÉGIME DE LA DÉCISION-CADRE

  • 6 Pour une présentation de la simplification du droit dérivé de l’Union, monjal (p.-y), « Les instru (...)
  • 7 L’article 249 ce prévoit cinq actes : les règlements, les directives, les décisions, les recommand (...)
  • 8 L’article 12 ue établit la liste des actes de la PESC : les orientations générales ; les stratégie (...)

3Chaque pilier de l’Union européenne génère sa propre normativité dérivée ou secondaire6. On distingue ainsi entre les actes communautaire stricto sensu, ceux du premier pilier7 ; les actes de la politique étrangère et de sécurité commune (pesc), ceux du deuxième pilier8 ; et les actes de la coopération policière et judiciaire en matière pénale (cpjp), ceux du troisième pilier.

4Ces derniers sont définis à l’article 34 ue : « le Conseil, à l’initiative de tout État membre ou de la Commission, arrête... des positions communes (art. 34-2 a)..., des décisions-cadres (art. 34 §2 b)..., des décisions (art. 34 §2 c)..., et établit des conventions dont il recommande l’adoption par les États (art. 34 § 2 d)... ». Les actes du troisième pilier jouent un rôle déterminant, dans la mesure où ils permettent de constituer un « espace de liberté, de sécurité et de justice » entre les 27 États membres de l’Union.

  • 9 d-c du 29 05 2000 visant à renforcer par des sanctions pénales et autres la protection contre le f (...)
  • 10 monjal (p.-y), « Le droit dérivé de l’Union européenne en quête d’identité. Remarques à propos de (...)
  • 11 Art. 249 ce et 34 ue.
  • 12 « La distinction classique en droit communautaire relative à l’effet direct et l’invocabilité des (...)

5Depuis l’entrée en vigueur du traité d’Amsterdam, le Conseil de l’Union a adopté seize décisions-cadres9 ; celle sous étude étant la onzième. L’analogie qui existe entre la décision-cadre et la directive communautaire a déjà été mise en lumière10. L’une comme l’autre, en effet, « lient les États membres quant au résultat à atteindre, tout en laissant aux instances nationales la compétence quant à la forme et aux moyens11 ». Toutefois, contrairement à la directive, même si le traité instituant la Communauté européenne est muet sur cette question, il est expressément prévu que les décisions-cadres « ne peuvent entraîner d’effet direct12 ».

6La fonction naturelle, ou originaire, assignée à la décision-cadre est tout entière définie dans l’article 34 §2 b du traité sur l’Union européenne : « aux fins du rapprochement des dispositions législatives et réglementaires des États membres », le Conseil adopte des décisions-cadres. L’objectif de ces dernières est donc l’harmonisation des législations des États membres en matière pénale.

  • 13 Sont ainsi à considérer comme des infractions pénales en vertu de la décision-cadre, notamment, «  (...)
  • 14 Il s’agit des infractions par négligence de l’article 2.

7C’est ainsi que la décision-cadre « environnement » prévoit, aux termes des articles 2 à 8, un dispositif laissant à chaque État membre le soin de prendre « les mesures nécessaires pour qualifier d’infractions pénales » un certain nombre de comportements répréhensibles, car attentatoires à l’environnement et à son droit. Ainsi, « les infractions commises intentionnellement » (art. 213), « les infractions de négligence » (art. 314), « la participation ou l’incitation » à ces infractions (art. 3) obligent les États à prévoir, en plus de la compétence juridictionnelle (art. 8), des sanctions pénales « effectives, proportionnées et dissuasives –y compris pour les personnes morales (art. 6 et 7)– [pouvant aller jusqu’à des] peines privatives de liberté » (art. 5).

8Mais si ce dispositif est incontestablement justifié et nécessaire sur le fond du droit, la question était de savoir si le Conseil de l’Union détenait ou non la compétence pour l’édicter en la forme décision-cadre ? Autrement dit, est-ce au titre du troisième pilier, c’est-à-dire des articles 29, 31 et 34 ue, que le Conseil devait statuer, ou bien au titre du premier pilier, et notamment de l’article 174 ce ? Le contentieux de la base légale, ou de l’erreur de droit, bien connu en droit communautaire, acquérait de la sorte une nouvelle dimension.

B - CONTENTIEUX DE LA DÉCISION-CADRE

  • 15 Art. 34 ue. Soulignons qu’il s’agit d’un pouvoir d’initiative partagé avec les États.
  • 16 Art. 39 ue. Il ne faut pas pour autant se méprendre sur le sens de cette collaboration. En dépit d (...)
  • 17 Il s’agit des décisions-cadres et des décisions.

9La particularité du troisième pilier de l’Union européenne est d’être institutionnalisé. Cela implique deux choses. D’une part, à la différence de la PESC, même si les décisions en matière de coopération pénale relèvent du seul Conseil statuant à l’unanimité, force est de relever que la Commission est titulaire d’un pouvoir d’initiative15 et que le Parlement est associé à cette coopération16. D’autre part, à l’instar de la Communauté européenne, cette institutionnalisation à permis de générer un droit dérivé parfaitement autonome, même s’il reste quantitativement modeste, dont l’efficacité juridique est incontestable17.

  • 18 Le renvoi préjudiciel est subordonné à l’acceptation préalable et unilatérale des États de la comp (...)
  • 19 Le contrôle de légalité porte sur les décisions-cadres et les décisions. Les moyens de légalité ai (...)
  • 20 Il n’existe pas de procédure en manquement relative aux décisions et décisions-cadres. Seules les (...)

10L’existence d’un droit dérivé propre au troisième pilier implique de jure la présence de mécanismes de contrôle juridictionnels. La Cour, en vertu de l’article 35 § 1, 6 et 7 UE, s’est vue attribuer trois grandes compétences : une au titre du renvoi préjudiciel18 (interprétative et validative), une au titre du contrôle de légalité19 et une de type « arbitrale20 ». Seules les deux premières ont été activées à ce jour.

  • 21 cjce 16. 06. 2005, Maria Pupino, aff. C-105/03, non encore publiée.
  • 22 d-c du 15 mars 2001 relative au statut des victimes dans le cadre de procédures pénales, joce l 82 (...)
  • 23 Nos articles, préc.
  • 24 Voir le commentaire de la décision rapportée de kauff-gazin (f.), Europe, 2005/7-8, p. 10.
  • 25 Pt. 47.

11Dans le cadre du renvoi préjudiciel en interprétation, c’est en effet une décision importante qui a été rendue le 16 juin 200521. Alors que le code de procédure pénale italien empêchait l’audition de jeunes enfants victimes de violences scolaires, contrairement à la décision-cadre du 15 mars 200022, la juridiction de renvoi interroge la Cour de Luxembourg sur la portée de cette décision-cadre. Or, comme on pouvait s’y attendre23, la Cour consacre une invocabilité d’interprétation conforme, à l’issue d’un raisonnement très « communautarisant24 » fondé sur l’effet utile et le principe de coopération loyale, qui oblige le juge italien à prendre en considération « l’ensemble du droit national pour apprécier dans quelle mesure celui-ci peut recevoir une application telle qu’il n’aboutit pas à un résultat contraire à celui visé par la décision-cadre25 ».

  • 26 Base juridique permettant l’instauration de règles minimales relatives aux éléments constitutifs d (...)
  • 27 Les articles 29 et 34 ue constituent les autres bases de cette décision-cadre.
  • 28 Soutenus par l’article 3 §1-1.

12Dans le cadre du recours en annulation, l’arrêt sous étude présente un intérêt capital dans la perspective de la répartition des compétences entre le premier pilier de l’Union (Communautaire) et le troisième (cpjp). C’est en effet à un contentieux de la base légale « interpilier » auquel on a affaire ici. Alors que le Conseil des ministres s’est fondé sur l’article 31-e ue26, notamment27, pour adopter la d-c, la Commission a contesté ce choix, d’abord devant lui, puis devant la Cour. Selon la Commission, ce sont les articles 174 à 176 ce28 qui auraient dû être sollicités.

  • 29 En l’occurrence, illégalité à raison des motifs de l’acte.

13La Cour confirmera le raisonnement de l’exécutif de Bruxelles, et annulera totalement la d-c pour incompétence de l’auteur de l’acte. On peut admettre, au passage, que le moyen de légalité interne tiré de la « violation du présent du traité », en l’occurrence celui fondé sur l’erreur de droit29, constitue une seconde cause d’annulation, combinée au premier moyen de légalité externe.

14L’attribution de compétences contentieuses à la Cour de justice dans le domaine de la coopération policière et judiciaire en matière pénale ne va pas faciliter l’action intergouvemementale des États. Ceux-ci risque de s’opposer à une lecture « communautariste » de la Cour, comme l’illustre cette décision qui a provoqué un glissement des compétences pénales de l’Union (troisième pilier) au profit des Communautés.

II - LA CONSÉCRATION JURISPRUDENTIELLE D’UNE COMPÉTENCE COMMUNAUTAIRE PÉNALE INSTRUMENTAIRE

15En dépit des fortes résistances des États et du Conseil, par ailleurs solidement argumentées sur le plan juridique, la Cour a admis que la Communauté pouvait parfaitement adopter des actes de droit dérivé, notamment des directives, recommandant aux États membres de les assortir de sanctions pénales (A). Cette compétence instrumentaire reste néanmoins encadrée (B).

A - FONDEMENT DE LA COMPÉTENCE INSTRUMENTAIRE

  • 30 Pt. 84 des conclusions rendues le 26 mai 2005 et en partie suivies par la Cour de justice.

16C’est l’Avocat général COLOMER lui-même qui fait référence à cette notion de compétences instrumentaires30. Dans son optique, que l’on fera nôtre, « le pouvoir d’imposer des sanctions civiles, administratives ou pénales doit être qualifié de compétence instrumentaire au service de l’effectivité du droit communautaire ». Autrement dit, c’est parce qu’il en va de l’intégration communautaire, dont le principe de coopération loyale constitue l’un des fondements, d’ailleurs rappelé par l’Avocat général et la Cour, que les États ont l’obligation de tout mettre en œuvre sur le plan interne pour rendre effective, efficace, la réglementation de la Communauté.

17Ainsi, le droit pénal comme procédé national d’application du droit dérivé constitue-t-il un moyen qui, en principe, ne pose pas de difficultés juridiques en droit communautaire. Plus précisément, la compétence instrumentaire signifie que c’est au niveau national que l’application effective du droit communautaire par le droit pénal sera effectuée. Cela ne signifie en aucun cas l’attribution (par la voie prétorienne ici) d’une compétence pénale au profit de la ce.

  • 31 31joce C 180, p. 328.
  • 32 En raison du fait qu’un volet pénal y était inclus par le truchement d’une liste d’incrimination e (...)
  • 33 La Commission ne manqua pas de relever dans sa requête que cette substitution d’acte relevait du d (...)

18Cela dit, la reconnaissance de la capacité pour le législateur communautaire de contraindre les États à recourir à des sanctions pénales n’allait pas forcément de soi. En effet, la décision-cadre est en réalité la reprise d’un projet de directive de la Commission datant du 15 mars 200131. Or, constatant qu’une minorité de blocage risquait de se dégager au sein du Conseil sur cette proposition32, celui-ci préféra recourir à l’instrument décision-cadre, plutôt qu’à la directive33. Aussi, l’annulation de cet acte du troisième pilier par la Cour constitue-t-elle une sorte d’arbitrage politique que n’a pas voulu exercer le Conseil à l’époque.

  • 34 Pt. 28 à 31 de l’arrêt.
  • 35 Et non communautariste.

19Mais surtout, le Conseil rappelle à juste titre que rien dans le traité ce, ni dans le droit dérivé, ni même dans la jurisprudence de la Cour ne vient corroborer la thèse des compétences instrumentaires34. En outre, la pratique de la Commission, jusqu’à cette décision de la Cour, a toujours consisté à soumettre au Conseil des propositions d’acte du troisième pilier dès lors que la réglementation projetée comprenait une dimension pénale. Autrement dit, selon le Conseil, le titre VI du tue attirerait naturellement vers lui tout ce qui est en rapport avec la matière pénale. Cette thèse « pilariste35 » va toutefois être balayée d’un trait par la Cour qui, pour ce faire, va recourir à un raisonnement classique que l’on rencontre dans sa jurisprudence relative au contentieux de la base légale.

  • 36 Cons. 38.
  • 37 Stipulation à la portée transversale contenue dans le titre VIII intitulé « dispositions finales »
  • 38 Cette même exigence figure également au premier alinéa de l’article 29 ue, qui introduit le titre (...)

20Le point de départ de son raisonnement se fonde sur ce que l’on dénommera le principe d’étanchéité des piliers36. L’article 47 ue37 prévoit en effet qu’« ...aucune des dispositions du traité ce ne saurait être affectée par une disposition du traité sur l’Union européenne38 ».

  • 39 Art. 220 ce.
  • 40 Jurisprudence constante de la Cour en vertu de laquelle le choix de la base juridique d’un acte co (...)

21Partant, chargée d’assurer le respect du droit dans l’interprétation et l’application du traité ce39, la Cour va scrupuleusement veiller à ce que cette étanchéité, qui s’analyse en fait en termes de répartition de compétences, ne soit pas affectée. Clairement, le Conseil n’a pas à intervenir dans les domaines du premier pilier en fondant son action normative sur le troisième. Or la Cour, rappelant sa jurisprudence sur le choix de la base légale40, opère comme on le sait un savant dosage entre l’objectif principal de l’acte qu’elle contrôle et ses objectifs accessoires. Dans le cas de la décision-cadre sous étude, l’objectif, le but principal, poursuivi par elle est purement environnemental. En cela l’article 47 ue est violé, car les articles 174 et 175 ce sont « affectés », non mis en œuvre, par la décision-cadre du Conseil. Devant agir sur une base communautaire, ce dernier était incompétent pour statuer sur une base Union européenne.

  • 41 cjce 11. 11. 1981, Casati, aff. 203/80, Rec. p. 2595.

22Certes, le contenu de la décision-cadre traduit une volonté incontestable de procéder à une harmonisation pénale en matière environnementale. Mais plutôt que d’y voir l’activation d’une compétence de nature pénale propre au troisième pilier, la Cour envisage la liste des agissements devant faire l’objet de sanctions pénales comme un moyen de réaliser la protection de l’environnement, donc comme un but accessoire. C’est assez maladroitement que la Cour cherche à convaincre sur ce point. Elle explique, en effet, dans ses considérants 47 et 48, « qu’en principe la législation pénale, tout comme les règles de la procédure pénale, ne relèvent pas de la compétence de la Communauté41 ». Mais cette dernière constatation « ne saurait [pour autant] empêcher le législateur communautaire... de prendre des mesures en relation avec le droit pénal des États... ».

23La reconnaissance de la compétence instrumentaire n’est pas suffisante en elle-même. Elle implique des conditions de mise en œuvre, un encadrement.

B - ENCADREMENT DE LA COMPÉTENCE INSTRUMENTAIRE

  • 42 Ensemble des domaines dans lesquels la ce est habilitée à agir. C’est au titre de ces compétences (...)
  • 43 On parle aussi de compétence normative, c’est-à-dire l’habilitation que détiennent les institution (...)
  • 44 Cela recouvre les procédures décisionnelles activables par les institutions.
  • 45 La mise en œuvre pénale d’une directive en matière d’environnement est considérée par la doctrine (...)

24Il ne fait aucun doute que la théorie des compétences communautaires va se trouver enrichie par cette décision de la Cour. Aux traditionnelles compétences matérielles42, instrumentales43 et institutionnelles44 de la Communauté, il faudra désormais ajouter cette notion de compétence instrumentaire, dont il semble qu’elle est déjà connue du droit allemand45. Mais la reconnaissance de la compétence instrumentaire au profit (ou à la charge) des États, même si c’est, en définitive, la Communauté qui déclenchera son activation en prévoyant de recourir au droit pénal pour rendre effective sa législation, reste toutefois encadrée.

25Les principes ou critères d’encadrement de cette compétence ne sont pas explicitement définis dans la décision du 13 septembre. Ils se déduisent toutefois assez aisément des considérants de la décision et des conclusions de l’Avocat général. On en dénombrera trois.

26Le premier critère que l’on peut relever est qualifiable de finaliste. En effet, c’est très vraisemblablement parce que c’est le domaine de l’environnement qui était ici en cause, que la Cour de justice n’a pas eu de difficultés particulières à consacrer cette compétence instrumentaire. Autrement dit, eu égard à la portée de cette politique, de son importance dans le système des politiques publiques de l’Union, il ne fait guère de doute que sa mise en œuvre par le droit pénal des États apparaît comme une exigence qui s’impose d’elle même.

  • 46 Cons. 41.
  • 47 cjce 7. 02. 1985, abdhu, aff. 240/83, Rec. p. 531.
  • 48 Cons. 42.
  • 49 Cons. 43.

27Ainsi, la Cour peut rappeler46, pour justifier ce critère finaliste, et au fond toute sa démarche, qu’« il est constant que la protection de l’environnement constitue un objectif essentiel de la Communauté47... Que l’article 2 ce énonce que la “Communauté a pour mission de promouvoir un niveau élevé de protection et d’amélioration de l’environnement”... et qu’à cette fin, l’article 3, §1, sous 1, ce prévoit “la mise en place d’une politique dans le domaine de l’environnement48”... Les articles 174 à 176 ce constituent [par] principe le cadre dans lequel la politique communautaire dans le domaine de l’environnement doit être menée49... ».

  • 50 Cons. 43 et 44.
  • 51 Art. 175 § 1, pour l’activation des domaines visés à l’article 174 ce.
  • 52 Qui traduit au passage l’attribution d’une compétence « législative » à la Communauté.

28Le deuxième critère est qualifiable de procédural ou de formel50. En effet, et la Cour y insiste particulièrement, le domaine de l’environnement est soumis à la procédure de codécision51, à l’exception des dispositions de nature fiscale ou affectant l’aménagement du territoire. Dans ces derniers cas, le Conseil statue à l’unanimité après consultation du Parlement européen. Or, le projet de directive qui fut soumis sans succès au Conseil en 2001, et qui sera repris dans la décision-cadre, était fondé sur l’article 251 ce. Tout laisse ainsi penser que la nature de la procédure décisionnelle –ici la codécision52– est déterminante pour la Cour de justice, car elle constitue un indice sérieux de la volonté des rédacteurs du traité de mettre en place une véritable action communautaire qui, en tant que telle, peut être renforcée au niveau national par des mesures d’application pénales.

  • 53 Cons. 49.

29Le dernier critère est matériel. Reprenant à son profit53 l’article 5 de la décision-cadre qui comportait une indication à l’adresse des États quant à la portée des mesures pénales à prendre, la Cour indique que celles-ci doivent « laisse[r] le choix aux États membres des sanctions pénales, lesquelles doivent être... effectives, proportionnées et dissuasives ».

30L’Avocat Général relèvera toutefois que cette notion juridique de sanctions pénales effectives, proportionnées et dissuasives est indéfinie, car elle « est envisagée in abstracto, et présente des contours flous... ». Mais, ajoute l’Avocat général, « comme toutes les notions de ce type, elle se précise lorsqu’elle est appliquée à des réalités concrètes, particulièrement si l’on considère l’objectif qu’elle sert ».

31Ce dernier critère est certainement celui qui permettra à la Cour de désamorcer la critique provenant des États à l’égard de son audace jurisprudentielle. En renvoyant les États à leur autonomie institutionnelle et normative, y compris en matière pénale, la Cour ne fait que rappeler l’évidence : si la Communauté ne détient pas de compétences de nature pénale, en vertu du principe de coopération loyale et d’effectivité du droit communautaire, les États se sont néanmoins engagés à tout mettre en œuvre, y compris par la voie répressive, pour donner le maximum d’effet à leurs politiques communes ainsi qu’à la réglementation qui les fonde.

Notes

1 Cette formation de jugement à 13 juges, sous la présidence de skouris (v.), prévue à l’article 16 du règlement de procédure de la Cour, est sollicitée lorsqu’un État membre ou une institution des Communautés qui est partie à l’instance le demande.

2 cjce 13. 09. 2005, Commission c. Conseil de l’Union européenne, aff. C-176/03.

3 Ci-après d-c.

4 d-c 2003/801/JAI du 27. 01. 2003, relative à la protection de l’environnement par le droit pénal, joce l 29, 05.02.2003.

5 Selon les termes employés par l’Avocat général colomer dans ses conclusions présentées le 26 mai 2005.

6 Pour une présentation de la simplification du droit dérivé de l’Union, monjal (p.-y), « Les instruments normatifs de l’Union dans le projet de Constitution européenne ou les limites de la simplification », ajda, 2003/12-2. Voir également, les commentaires des articles I-33 à I-39 du projet de traité établissant une constitution pur l’Europe, in Commentaire par article de la Constitution européenne, Lexis-Nexis, 2005, à paraître.

7 L’article 249 ce prévoit cinq actes : les règlements, les directives, les décisions, les recommandations et les avis : monjal (p.-y), « Les normes de droit communautaires », Que sais-je ?, n° 3560.

8 L’article 12 ue établit la liste des actes de la PESC : les orientations générales ; les stratégies communes ; les actions communes et les positions communes, dumond (j.-m) et setton (ph.), « La politique étrangère et de sécurité commune », La Documentation française, 1999, notamment p. 82 et s.

9 d-c du 29 05 2000 visant à renforcer par des sanctions pénales et autres la protection contre le faux monnayage en vue de la mise en circulation de l’euro, joce l 140, 14. 06. 2000 ; d-c du 15 mars 2001 relative au statut des victimes dans le cadre de procédures pénales, joce l 82, 22. 03. 2001 ; d-c du 28 mai 2001 concernant la lutte contre la fraude et la contrefaçon des moyens de paiements autres que les espèces, joce l 149, 2. 06. 2001 ; D-C du 26 juin 2001 relative au blanchiment d’argent, l’identification, le dépistage, le gel ou la saisie et la confiscation des instruments et des produits du crime, joce l 182, 5. 07. 2001 ; d-c du 6 décembre 2001 modifiant la décision-cadre relative aux sanctions pénales contre le faux monnayage en vue de la mise en circulation de l’euro, joce l 329, 14. 12. 2001 ; d-c du 13 juin 2002 relative aux équipes communes d’enquête, joce l 162, 20. 06. 2002 ; d-c du 13 juin 2002 relative à la lutte contre le terrorisme, joce l 164, 22. 06. 2002 ; d-c du 13 juin 2002 relative au mandat d’arrêt européen et aux procédures de remise entre États membres, joce l 190, 18. 07. 2002 ; D-c du 19 juillet 2002 relative à la lutte contre la traite des êtres humains, JOCE L 203, 01. 08. 2002 ; d-c du 28 novembre 2002 visant à renforcer le cadre pénal pour la répression de l’aide au travail et au séjour irréguliers, joce l 328, 5. 12. 2002 ; d-c du 27 janvier 2003 relative à la protection de l’environnement par le droit pénal, joue L 21, 5. 02. 2003 ; D-C du 22 juillet 2003 relative à la lutte contre la corruption dans le secteur privé, joue l 192, 31.07.2003 ; d-c du 22 juillet 2003 relative à l’exécution dans l’Union des décisions de gel de biens ou d’éléments de preuve, joue L 196, 02. 08. 2003 ; d-c du 22 décembre 2003 relative à la lutte contre l’exploitation sexuelle des enfants et la pédopomographie, joue l 13, 20. 01. 2004 ; d-c du 25 octobre 2004 concernant l’établissement des dispositions minimales relatives aux éléments constitutifs des infractions pénales et des sanctions applicables dans le domaine du trafic de drogue, joue l 335, 11. 11. 2004 ; d-c du 24 février 2005 relative à la reconnaissance mutuelle aux sanctions pécuniaires, joue l 76, 22. 03. 2005.

10 monjal (p.-y), « Le droit dérivé de l’Union européenne en quête d’identité. Remarques à propos de la première décision-cadre adoptée par le Conseil de l’Union européenne », rtde, 2001/3, p. 336 et s. Voir également, « La constitutionnalité du droit dérivé de l’Union européenne sous contrôle du Conseil d’État. À propos de la décision-cadre du 13 juin 2002 instaurant le mandat d’arrêt européen », rdue, 2003/1, p. 109 et s. Le mandat d’arrêt européen, Fasc. du Jurisclasseur, à paraître (2006).

11 Art. 249 ce et 34 ue.

12 « La distinction classique en droit communautaire relative à l’effet direct et l’invocabilité des directives est pertinente et tenable à propos des décisions-cadres ». monjal (p.-y), art. préc. Voir infra.

13 Sont ainsi à considérer comme des infractions pénales en vertu de la décision-cadre, notamment, « le rejet, l’émission ou l’introduction d’une quantité de substances ou de radiations ionisantes dans l’atmosphère, le sol ou les eaux, qui causent la mort ou de graves lésions à des personnes... ». Cet article 2 vise pas moins de sept séries d’infractions aux règles protectrices de l’environnement.

14 Il s’agit des infractions par négligence de l’article 2.

15 Art. 34 ue. Soulignons qu’il s’agit d’un pouvoir d’initiative partagé avec les États.

16 Art. 39 ue. Il ne faut pas pour autant se méprendre sur le sens de cette collaboration. En dépit du fait que le troisième pilier concerne les libertés fondamentales et que la place du Parlement européen s’imposait naturellement dans le dispositif institutionnel, la forte charge intergouvernementale de la cpjp a conduit les États à ne reconnaître au PE qu’un pouvoir de recommandation ou d’interrogation (« ...adresse des questions ») à l’attention du Conseil, ainsi qu’un pouvoir de débattre annuellement sur les progrès de la coopération au sein de l’Espace judiciaire européen.

17 Il s’agit des décisions-cadres et des décisions.

18 Le renvoi préjudiciel est subordonné à l’acceptation préalable et unilatérale des États de la compétence de la Cour de justice. Nos articles, préc.

19 Le contrôle de légalité porte sur les décisions-cadres et les décisions. Les moyens de légalité ainsi que l’économie générale du recours en annulation prévus à cet article 35 § 6 sont similaires à l’article 230 ce, à l’exception des personnes physiques et morales qui ne peuvent agir.

20 Il n’existe pas de procédure en manquement relative aux décisions et décisions-cadres. Seules les conventions conclues entre États membres font l’objet d’une « surveillance » de la part de la Commission, qui peut alors saisir la Cour. Aussi, ce sont les États qui doivent veiller eux-mêmes à la bonne application des règles qu’ils élaborent. En cas de différends entre eux, la Cour peut « arbitrer » ce dernier, sur saisine d’un État, si le Conseil n’a pu dans un délai de six mois résoudre la question de l’interprétation ou de l’application desdites décision-cadre et décisions.

21 cjce 16. 06. 2005, Maria Pupino, aff. C-105/03, non encore publiée.

22 d-c du 15 mars 2001 relative au statut des victimes dans le cadre de procédures pénales, joce l 82, 22.03.2001.

23 Nos articles, préc.

24 Voir le commentaire de la décision rapportée de kauff-gazin (f.), Europe, 2005/7-8, p. 10.

25 Pt. 47.

26 Base juridique permettant l’instauration de règles minimales relatives aux éléments constitutifs des infractions pénales.

27 Les articles 29 et 34 ue constituent les autres bases de cette décision-cadre.

28 Soutenus par l’article 3 §1-1.

29 En l’occurrence, illégalité à raison des motifs de l’acte.

30 Pt. 84 des conclusions rendues le 26 mai 2005 et en partie suivies par la Cour de justice.

31 31joce C 180, p. 328.

32 En raison du fait qu’un volet pénal y était inclus par le truchement d’une liste d’incrimination en matière environnementale. Voir supra.

33 La Commission ne manqua pas de relever dans sa requête que cette substitution d’acte relevait du détournement de procédure.

34 Pt. 28 à 31 de l’arrêt.

35 Et non communautariste.

36 Cons. 38.

37 Stipulation à la portée transversale contenue dans le titre VIII intitulé « dispositions finales ».

38 Cette même exigence figure également au premier alinéa de l’article 29 ue, qui introduit le titre VI du tue.

39 Art. 220 ce.

40 Jurisprudence constante de la Cour en vertu de laquelle le choix de la base juridique d’un acte communautaire doit se fonder sur des éléments objectifs susceptibles de contrôle juridictionnel, parmi lesquels figurent notamment le but et le contenu de l’acte, cjce 11. 06. 1991, Commission c. Conseil, aff. 300/89, Rec. p. 2867 (affaire dite dioxyde de titane).

41 cjce 11. 11. 1981, Casati, aff. 203/80, Rec. p. 2595.

42 Ensemble des domaines dans lesquels la ce est habilitée à agir. C’est au titre de ces compétences matérielles que le recours au concept de compétence partagée, exclusive, abolie, interne, externe... se rencontre.

43 On parle aussi de compétence normative, c’est-à-dire l’habilitation que détiennent les institutions d’adopter des actes unilatéraux notamment.

44 Cela recouvre les procédures décisionnelles activables par les institutions.

45 La mise en œuvre pénale d’une directive en matière d’environnement est considérée par la doctrine allemande comme « une annexe », sous entendu comme contenue implicitement par l’article 175 ce. Coir les notes 76, 81 et 82 des conclusions.

46 Cons. 41.

47 cjce 7. 02. 1985, abdhu, aff. 240/83, Rec. p. 531.

48 Cons. 42.

49 Cons. 43.

50 Cons. 43 et 44.

51 Art. 175 § 1, pour l’activation des domaines visés à l’article 174 ce.

52 Qui traduit au passage l’attribution d’une compétence « législative » à la Communauté.

53 Cons. 49.

Auteur

Professeur à l’Université Paris 13

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