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Regards sur le droit de l’Union européenne après l’échec du Traité constitutionnel

 | 
Jean Rossetto
, 
Abdelkhaleq Berramdane

Deuxième partie : la résistance des juridictions nationales à l'égard du principe de primauté

Le tribunal constitutionnel espagnol est-il aussi favorable au principe de primauté qu’il y paraît ?

Retour sur vingt ans de jurisprudence hispanique

Bénédicte Moulinier

Texte intégral

  • 1 Voir l’acte d’adhésion de l’Espagne et du Portugal aux Communautés : joce, L 302/85, 15 novembre 1 (...)
  • 2 pescatore (p.), « L’ordre juridique des Communautés européennes. Etude des sources du droit commun (...)
  • 3 L’article 93 de la Constitution dispose : « une loi organique pourra autoriser la conclusion des t (...)
  • 4 goffin (l.), « Propos sur les recours individuels de droit communautaire », Allocution introductiv (...)
  • 5 Il proclame que « les citoyens et les pouvoirs publics sont soumis à la Constitution et aux autres (...)
  • 6 Il prévoit dans son premier alinéa que « la conclusion d’un traité international contenant des dis (...)
  • 7 L’article 96.1 dispose que « les traités internationaux régulièrement conclus et une fois publiés (...)
  • 8 D’aucuns estiment ainsi qu’ « il suffira que le juge national se fonde sur les articles 96 et 93 d (...)
  • 9 Voir la loi du 2 août 1985, Boletin oficial del Estado, 8 août 1985.
  • 10 Voir notamment la loi organique du pouvoir judiciaire du 1er juillet 1985 ainsi que la loi de déma (...)
  • 11 Pour reprendre un adjectif parfois utilisé pour qualifier la déclaration n° 1/2004 : papadimitriou (...)

11986-2006... Vingt années de participation de l’Espagne à la construction européenne1 ; vingt années qui ne seraient pas grand-chose si le juge ibérique n’avait réservé un accueil apparemment bienveillant au principe de primauté, cette « condition existentielle du droit communautaire »2. Pourtant, de façon paradoxale, la règle, comme le juge, avaient été ignorés au moment de l’intégration du pays. En rendant les Cortes generales et le gouvernement seuls responsables « de l’exécution des traités et résolutions prises par les organismes internationaux ou supranationaux bénéficiant de transferts de compétences »3, l’article 93 de la Constitution oubliait que les tribunaux internes sont les « premier[s] gardien[s] de l’ordre juridique communautaire »4. Quant au problème d’un éventuel conflit de normes, il ne recevait aucune réponse claire et explicite. Tandis que les articles 9-15 et 956 de la Magna Carta semblaient contrevenir à la jurisprudence de la Cour de Justice, les articles 967 et 93 paraissaient s’en accommoder parfaitement pour les relations droit communautaire/lois nationales8... Malgré ces incertitudes, la loi organique d’adhésion de l’Espagne aux Communautés9 ne clarifia pas la situation, de telle sorte que cette mission échut finalement au juge. C’était sans compter la complexité du système juridique hispanique, calqué sur l’organisation administrative propre à un État autonomique10. La compétence des Tribunaux supérieurs de justice comme juges ordinaires de dernière instance, le renvoi non systématique des affaires devant le Tribunal suprême, l’instauration d’une Cour constitutionnelle particulièrement accessible sont autant de facteurs qui ont produit une jurisprudence abondante, éparpillée et fluctuante sur le principe de primauté. Parmi ces différentes prises de position, celles du Tribunal constitutionnel méritent une attention particulière car cette institution chargée du contrôle de constitutionnalité des lois et des traités s’est rapidement trouvée au centre des rapports de systèmes. Or, face aux risques de tension qui résultaient des aspirations de chaque ordre juridique à affirmer sa propre prévalence, ses décisions semblent avoir eu le plus souvent des vertus apaisantes11. En effet, elles ont conduit à une progressive reconnaissance du principe de primauté, un précepte qui, aux termes des derniers développements jurisprudentiels, se révèle compatible avec les exigences de la Constitution du Royaume (i). Cependant, au-delà de ce constat, un sentiment de défiance persiste (ii).

I – UNE VISION APPAREMMENT PACIFIÉE DES RAPPORTS DE SYSTÈME

  • 12 cjce, 15 juillet 1964, Costa c/enel, aff. 6/64, R. p. 1141.

2Née du célèbre arrêt Costa c/enel12, la primauté s’entend, pour la juridiction du Kirchberg, comme une exigence absolue qui impose d’écarter toute norme nationale en cas de conflit avec une règle communautaire. En Espagne, le principe a été relativement bien assimilé pour ce qui concerne le droit infra constitutionnel (a). En revanche, il a fallu beaucoup plus de temps et d’ingéniosité pour l’"admettre" au regard de la Constitution elle-même (b).

A – LA PRIMAUTÉ DU DROIT COMMUNAUTAIRE ET LES NORMES INFRA-CONSTITUTIONNELLES

3Le Tribunal constitutionnel a consacré sans difficulté la primauté du droit communautaire sur les lois et règlements (1) et lui a permis de déployer ses effets en reconnaissant la compétence du juge ordinaire pour repousser les normes inopérantes (2).

1) Une primauté aisément admise

4Il était délicat pour le juge ibérique, nouveau venu sur la scène communautaire, de refuser d’appliquer le principe de primauté sur les lois et règlements. Riche de l’expérience de ses futurs partenaires, l’Espagne connaissait avant de s’engager dans l’aventure européenne le lourd tribut politico-juridique qu’elle leur avait coûté et l’obligation qui était désormais la leur d’écarter ces normes en cas de contradiction avec le droit communautaire. Comme eux, elle a accepté le précepte, mais souvent sur un fondement autre que celui retenu par la Cour de Justice.

  • 13 Voir les jugements rendus par la chambre administrative de la Audiencia Territorial de Cáceres le (...)
  • 14 le barbier-le bris (m.), « Le juge espagnol face au droit communautaire », précité, p. 172-176.
  • 15 Tribunal Constitucional, 14 février 1991, n° 28/1991, disponible sur le site Internet du Tribunal (...)
  • 16 alonso garcía (r.), El juez español y el derecho comunitario. Jurisdicciones constitucional y ordi (...)
  • 17 alonso garcía (r.), El Juez nacional como juez europeo, disponible sur: www.uc3m.es/uc3m/inst/MGP/ (...)

5Pour cette dernière, la primauté procède d’une règle spécifique et autonome. Contrairement au droit international qui laisse les États décider de la place qu’il occupe dans la hiérarchie normative interne, le droit communautaire se positionne de lui-même à son sommet. Cette vision, difficilement tenable pour des juges entièrement dévoués à leur Loi fondamentale, n’a reçu un écho favorable que de la part de quelques juridictions du premier degré13. Ailleurs, ceux qui se sont penchés sur la question ont préféré appuyer la primauté sur la Constitution du 27 décembre 1978. Ce fut le choix du Tribunal suprême et du Tribunal Constitutionnel. Si la première institution exploite "clairement" les articles 93 et 96-1 de la Magna Carta14, la seconde entretient l’équivoque. Dans sa décision du 14 février 199115, elle « dérive » la primauté communautaire « simultanément de l’article 93 de la Constitution espagnole et de la doctrine de la Cour de Justice concrétisée dans le traité d’adhésion, lequel a lui-même été ratifié selon ce dispositif constitutionnel par la loi organique du 10 août 1985 »16. Cette démarche semble particulièrement intéressante car elle permet de souligner « la dualité constitutionnelle (ou la multiplicité, si l’on prend en compte les autres États membres) de l’intégration européenne qui exige des réponses au plus haut niveau constitutionnel de chaque échelon, national et communautaire »17.

2) Une primauté rapidement opérationnelle

  • 18 cjce, 9 mars 1978, Simmenthal SA c/ Administration des finances, aff. 106/77, R. p. 64.
  • 19 Dans le contexte d’une question préjudicielle posée par la Audiencia Territorial de Valencia : voi (...)
  • 20 Voir les décisions rendues par la 1ère chambre de la Audiencia Territorial de Barcelona le 16 déce (...)
  • 21 Elle traite de la juridiction du contentieux administratif
  • 22 Corte Costituzionale, 30 octobre 1975, Industrie Chimice Italia Centrale, aff. 232/75. Il convient (...)
  • 23 Malgré la clarté de cette affirmation, le Tribunal constitutionnel s’est parfois érigé en organe d (...)

6L’arrêt rendu le 14 février 1991 semble avoir été déterminant dans l’unification de la jurisprudence espagnole relative aux organes compétents pour écarter les normes internes contraires au droit communautaire. Jusqu’alors, seuls certains juges du premier degré se conformaient à la doctrine Simmenthal18 que la Cour de Justice n’avait pas manqué de rappeler à leur attention spécifique19 – en acceptant de sanctionner les irrégularités législatives20. La chambre administrative du Tribunal Suprême refusait quant à elle de faire prévaloir une directive sur une loi de transposition au motif que la loi du 27 décembre 195621 lui interdit de connaître de telles dispositions. Ce faisant, elle renvoyait à la Cour constitutionnelle le soin de trancher ce type de conflits. Mais, à l’inverse de son homologue romain22, le juge madrilène refusa pareille fonction. Après avoir constaté que l’utilisation de l’article 93 pour introduire le droit communautaire en Espagne n’implique pas que la méconnaissance de ce droit par une norme interne entraîne une infraction à cet article, il rappelle que l’article 96-1 n’inclut aucune disposition communautaire – qu’elle soit originaire ou dérivée – dans le bloc de constitutionnalité. Dès lors, une « éventuelle violation de la législation communautaire par des lois ou des normes étatiques ou autonomiques postérieures (...) doit être résolue dans le domaine de la juridiction ordinaire » sans que le Tribunal constitutionnel puisse « intervenir au travers d’une question de constitutionnalité ». En effet, « s’agissant de la compatibilité d’une norme nationale avec le droit communautaire, la primauté de ce dernier impose que ces juges soient seuls appelés à assurer directement l’effectivité de ce droit »23.

  • 24 Voir ce, assemblée, 20 octobre 1989, Nicolo (R. p. 190) et, surtout, la jurisprudence antérieure d (...)
  • 25 Voir la décision rendue par la chambre administrative du Tribunal Superior de Justicia del País Va (...)
  • 26 Tribunal Supremo, 3ème chambre administrative, 5 juin 1992 (Gaceta Jurídica de la ce, 1993, B-86, (...)
  • 27 Tribunal Supremo, 3ème chambre administrative, 24 avril 1993 (Repertorio Aranzadi, 1993, n° 2654); (...)
  • 28 alonso garcía (r.), El juez español y el derecho comunitario. Jurisdicciones constitucional y ordi (...)
  • 29 cjce, 4 avril 1968, Liick, R., p. 370. La cour affirme ici que la prohibition de donner effet à un (...)
  • 30 Voir Tribunal Supremo, 26 janvier 2000, Repertorio Aranzadi, 2000, n° 10108.

7Ce jugement désavouait entièrement celui du Tribunal Suprême et faisait naître la crainte de ne plus trouver en Espagne – comme en France jusqu’en 198924- de juridiction capable de garantir la supériorité du droit communautaire sur les lois nationales dans le cadre du contentieux administratif... Cette appréhension fut rapidement levée. Les juges de certaines Communautés autonomes, qui s’étaient déjà estimés compétents pour repousser la législation ibérique incompatible avec le Traité de Rome, ont choisi de poursuivre dans cette voie, conformément aux instructions de leur Cour constitutionnelle25. Dans le même temps, le Tribunal suprême acceptait de modifier son point de vue. Dès le mois de juin 1992, il abandonnait l’idée subversive d’un renvoi obligatoire devant le Tribunal constitutionnel26 puis s’accordait, l’année suivante, sur la compétence du juge administratif pour écarter une loi contraire au droit communautaire27. Ce serait là le maximum qu’il envisagerait de faire à l’encontre de ces normes, le système espagnol empêchant de procéder à leur « épuration judicaire »28. En revanche, comme le prescrit la doctrine Lück de la Cour de Justice29, il se doit d’annuler les règlements internes qui contreviennent aux prescriptions européennes, sans qu’une couverture législative puisse y faire obstacle30.

8Ainsi, la jurisprudence du Tribunal constitutionnel en cas de conflit entre une disposition espagnole infra constitutionnelle -législative ou réglementaire, étatique ou autonomique- et une norme communautaire répond assez bien aux exigences du principe de primauté. Il faut prendre beaucoup de précautions pour transposer cette conclusion aux relations droit constitutionnel /droit communautaire.

A – LA PRIMAUTÉ DU DROIT COMMUNAUTAIRE ET LES NORMES CONSTITUTIONNELLES

  • 31 cjce, 11 janvier 2000, Kreil, C-285-98, R., p. I-95.
  • 32 cjce, 17 décembre 1970, Internationale Handelsgesellschaft, aff. 11/70, R. p. 1125.

9D’après la cjce, le principe de primauté joue à l’encontre de toutes les normes nationales31. C’est pourquoi, « l’invocation d’atteintes portées soit aux droits fondamentaux tels qu’ils sont formulés par la Constitution d’un État membre, soit aux principes d’une structure constitutionnelle nationale, ne saurait affecter la validité d’un acte de la Communauté ou son effet sur le territoire de cet État »32. Malgré ces recommandations, le juge constitutionnel madrilène a longtemps refusé que le droit communautaire puisse prévaloir sur la Constitution (1). Confronté à cette question à l’occasion du contrôle de constitutionnalité préalable à la ratification du traité établissant une constitution pour l’Europe, il a finalement choisi la voie de la conciliation (2).

1) Un refus initial de la primauté du droit communautaire sur la Constitution espagnole

10Pour appréhender les rapports qui se nouent entre les normes communautaires et la Constitution espagnole, il est tentant d’exploiter l’article 95 de la Constitution du 27 décembre 1978. Cette disposition impose que la conclusion d’un accord international contraire à la Magna Carta soit précédée d’une révision constitutionnelle. Dans ces conditions, on pourrait croire que le respect des étapes préalables à la ratification d’une convention fait disparaître toute possibilité de contradiction entre le droit communautaire primaire et la loi fondamentale du Royaume ibérique. Les choses ne sont malheureusement pas aussi simples car en Espagne, et à la différence de ce qui se passe en France, le contrôle de constitutionnalité des traités est un contrôle restreint.

  • 33 Le droit espagnol permet le contrôle a posteriori des traités: voir l’article 161-1 de la Constitu (...)
  • 34 Cette solution ne vaut pas pour toutes les juridictions espagnoles. Encore une fois, ce sont certa (...)
  • 35 ferreres comella (v.), « Souveraineté nationale et intégration européenne dans le droit constituti (...)

11L’examen, loin de porter sur l’intégralité du texte, se limite aux termes de la saisine de telle sorte que le risque de contrariété entre le droit communautaire et la Constitution perdure33. Or, il est fort probable que le juge constitutionnel espagnol, s’il avait été confronté à cette question avant le mois de décembre 2004, aurait favorisé la norme nationale34. Ne rappelait-il pas dans sa décision du 1er juillet 1992 qu’« au regard du droit constitutionnel espagnol, (...) la Constitution prime sur les traités visés à l’article 93, qui ne constituent pas une exception à la règle générale de primauté constitutionnelle qui se dégage de l’article 95 »35 ?

  • 36 Voir les décisions n° 28/1991 du 14 février 1991 et 45/1996 du 25 mars 1996.
  • 37 martin rodríguez (p. j.), “La cuestión prejudicial como garantía constitucional: a vueltas con la (...)

12Surtout, l’usage par la Cour de l’adjectif « infra constitutionnel »36 pour qualifier la législation européenne rend bien compte de la subordination hiérarchique qu’elle entend établir. Cette impression de défiance est confirmée par l’analyse de plusieurs principes jurisprudentiels dégagés au fil de ces vingt dernières années. « La non appartenance du droit communautaire au bloc de constitutionnalité, l’insignifiance constitutionnelle du conflit entre norme interne et norme communautaire, le refus de contrôler la constitutionnalité ou la validité du droit communautaire dérivé, l’absence de contrôle du Tribunal constitutionnel sur l’application correcte ou non que font les pouvoirs de l’État du droit communautaire, l’absence de contrôle du respect de l’obligation de renvoi préjudiciel par le juge, l’incapacité pour le Tribunal constitutionnel de poser des question préjudicielles (...) procèdent tous d’un même présupposé et d’une même stratégie : affirmer la suprématie de la Constitution sur n’importe quelle norme, ce qui représente la meilleure façon d’orienter les confrontations avec un système comme le droit communautaire qui prêche sa primauté... »37.

  • 38 le barbier-le bris (m.), « Le juge espagnol face au droit communautaire », précité, p. 214.

13Pareille attitude ne saurait surprendre de la part d’une juridiction qui a pour vocation de préserver la Magna Carta. Il est toutefois une spécificité dans le domaine des droits fondamentaux que l’article 10-2 de la Constitution prévoit d’envisager « conformément à la déclaration universelle des Droits de l’homme et aux traités et accords internationaux portant sur les mêmes matières ratifiés par l’Espagne ». Après un temps d’hésitation, la Cour constitutionnelle a décidé de reconnaître aux normes communautaires cette force interprétative. Mais elle « entend en quelque sorte en relativiser les conséquences, et sans doute en écarter les répercussions néfastes pour la protection des droits fondamentaux »38 dans la mesure où la règle ne semble devoir jouer que si l’Europe assure un niveau de sauvegarde plus élevé que l’État membre.

  • 39 Tribunal Constitucional, n° 64/1991, 22 mars 1991.

14Cette sensibilité pour les libertés a produit des décisions surprenantes. Ainsi, malgré son refus de principe d’accueillir les recours d’amparo dirigés contre le droit de l’Union, le juge explique dans un arrêt du 22 mars 1991 qu’en cas de mise en cause d’un acte des pouvoirs publics édicté en application du droit communautaire et susceptible de violer un droit fondamental, « la compétence pour connaître d’une telle prétention revient à la juridiction constitutionnelle, indépendamment du fait que l’acte est ou non régulier du strict point de vue de l’ordre juridique communautaire et sans préjudice de la valeur que ce dernier peut revêtir conformément à l’article 10-2 »39. Le Tribunal se réserve donc la possibilité d’écarter une mesure d’exécution conforme à la norme communautaire mais qui porterait atteinte à certains droits fondamentaux inscrits dans la Constitution. Une fois encore, le principe de primauté est déprécié.

2) Une conciliation tardive entre la primauté du droit communautaire et la suprématie de la Constitution espagnole

  • 40 Article I-6 du Traité établissant une Constitution pour l’Europe.
  • 41 Il avait tout juste été inséré dans un Protocole annexé au traité instituant la Communauté europée (...)
  • 42 Voir la déclaration n° 1/2004 du 13 décembre 2004.

15« La Constitution et le droit adopté par les institutions de l’Union, dans l’exercice des compétences qui sont attribuées à celle-ci, priment le droit des États membres »40. Par cette formule, le Traité établissant une Constitution pour l’Europe consacre pour la première fois dans un traité communautaire le principe de primauté41, une règle qui, sans surprise, allait retenir l’attention du Tribunal constitutionnel. Saisi par le gouvernement de j.-l. rodríguez-zapatero, le juge dut déterminer si le précepte, désormais "gravé dans le marbre", était conciliable avec la suprématie de la Magna Carta. A l’issue d’une démonstration articulée en quatre temps, il répond par l’affirmative42.

16La Haute juridiction commence par exploiter les articles I-5 et I-2 du Traité. Ces dispositions qui garantissent « l’existence des États, de leurs structures fondamentales ainsi que de leurs valeurs, principes et droits fondamentaux » se posent comme des « limites » à l’encontre de la primauté. En effet, dès lors que ce précepte « joue en présence d’un ordre juridique qui se construit sur les valeurs communes des constitutions des États (...) et de leurs traditions constitutionnelles », il devient acceptable. Et il l’est d’autant plus qu’il ne s’agit pas d’une primauté à portée générale et absolue mais d’une règle qui opère dans un cadre bien défini : celui des compétences cédées à l’Union européenne par la volonté souveraine des États. Ces derniers bénéficient d’ailleurs de nombreuses garanties au travers des principes d’attribution, de subsidiarité, de proportionnalité et du droit de retrait. Il est également souligné que « le nouveau Traité n’affecte pas substantiellement la situation qui s’était créée à la suite de [l’] adhésion [du pays] aux Communautés et même qu’il la simplifie et la réorganise en termes qui confèrent une plus grande précision à la cession de l’exercice de compétences ». Enfin, la décision attire l’attention sur le fait que la production de normes contraires aux valeurs et droits fondamentaux de la Constitution hispanique entraînerait une violation de la Constitution européenne.

17Le Tribunal constitutionnel complète sa démonstration en recourant à une distinction théorique entre les notions de suprématie et de primauté. Alors que le premier concept s’appuie sur le caractère hiérarchique d’une norme qui représente la source de validité de toutes celles qui lui sont inférieures, le second permet d’écarter certaines règles au profit d’autres sur la base d’une différenciation des champs d’application. A partir de cette dichotomie, le juge explique que « toute suprématie implique, en principe, primauté, excepté quand la norme supérieure a prévu, dans un quelconque domaine, sa propre mise à l’écart ou sa propre inapplicabilité ». Or justement en Espagne, « la Constitution a accepté en vertu de l’article 93, la primauté du droit de l’Union dans le domaine d’application de ce droit conformément à ce qu’affirme expressément l’article I-6 du traité ». Aucune contradiction entre cette disposition et l’article 9-1 de la Magna Carta ne serait donc à redouter...

18Pourtant, dans la dernière étape de sa réflexion, le Tribunal mentionne l’« hypothèse difficilement concevable, où la dynamique ultérieure du droit de l’Union européenne viendrait à rendre inconciliable ce droit avec la Constitution espagnole ». Pour faire face à cette situation, il expose un système graduel de solutions. La première renvoie aux procédures prévues par le Traité constitutionnel. Cette technique paraît opportune en ce qu’elle tire les conséquences du constat dressé par le juge dans la première phase de sa démonstration : l’Union et les États membres reposent sur une même communauté de valeurs. Ainsi, une violation des principes fondamentaux pour un État membre constituerait simultanément une violation de la Constitution européenne. Le procédé présente d’autres avantages pratiques puisqu’il permet de s’assurer une unité dans les solutions dégagées par la jurisprudence nationale. Cependant, il reste un risque que les institutions communautaires s’acquittent mal de cette fonction. C’est pourquoi, en cas d’échec ou d’abstention, le Tribunal constitutionnel envisage sa propre intervention, selon les procédures constitutionnelles pertinentes –vraisemblablement d’amparo–, avant d’évoquer un possible retrait de l’Union.

  • 43 Tribunal Constitucional, 1er juin 2005, n° 228/2005, fondement juridique n° 5.
  • 44 labayle (h.) et sauron (j.-l.), « La Constitution française à l’épreuve de la Constitution pour l’ (...)

19Cette approche de la primauté, confirmée dans une décision du 1er juin 200543, a été cautionnée par une partie de la doctrine française. En ce sens, h. labayle et j.-l. sauron, qui comparent les démarches des juges espagnols et français, estiment que si le « constat [de la déclaration 1/2004] est identique à celui posé dans la décision 2004/505 dc », « il survient à l’issue d’un raisonnement diamétralement différent que l’on approuve, lui, parce que dépourvu de souci hiérarchique ou de réserve de constitutionnalité indéfinie »44. Pour autant le Tribunal madrilène n’est pas à l’abri de toute critique.

II – UNE VISION PARTIELLEMENT ERRONEE DES RAPPORTS DE SYSTEME

20Il est remarquable qu’en 1991, comme en 2004, la Cour constitutionnelle explique que tout en reposant sur une base distincte de celle retenue par la Cour de Justice, sa perception du principe de primauté, s’accorde parfaitement avec les exigences de l’ordre juridique communautaire. Ce constat doit être nuancé car les postulats sur lesquels le Tribunal construit son argumentation sont en partie inexacts (a). Dans ces conditions, seul l’établissement d’un dialogue fructueux entre les juges nationaux et communautaires paraît à même de garantir une bonne application du principe de primauté. Là encore, malgré une jurisprudence apparemment favorable à la coopération juridictionnelle, il demeure quelques incertitudes sur les véritables intentions de la Haute juridiction hispanique (b).

A – UNE CONCILIATION ENTRE LA PRIMAUTÉ COMMUNAUTAIRE ET LA SUPRÉMATIE CONSTITUTIONNELLE FONDEE SUR DES BASES INEXACTES

21La conclusion suivant laquelle le principe de primauté ne porte pas atteinte à la Constitution espagnole s’appuie sur des fondements contestables tant au regard du droit interne (1) que du droit communautaire (2).

1) Une méconnaissance du droit espagnol

  • 45 Fondement juridique n° 2.
  • 46 Fondement juridique n° 2.
  • 47 burgorgue-larsen (l.), « La déclaration du 13 décembre 2004 (dtc n°1/2004) : un "Solange II à l’es (...)
  • 48 Le Tribunal constitutionnel a dû aborder le problème du droit de vote des étrangers dans le cadre (...)
  • 49 alonso garcia (r.), “Constitución española y Constitución europea : guión para una colisión virtua (...)

22Le 13 décembre 2004, le juge ibérique offre une vision inédite de l’article 93 de la Constitution. Cette disposition, qui jusqu’alors n’avait été envisagée que sous un angle formel, acquiert sous sa plume une dimension matérielle. « Support constitutionnel de base de l’intégration d’autres ordres juridiques dans [l’ordre espagnol] »45, elle est désormais perçue comme contenant en elle-même l’acceptation du principe de primauté. Ce changement de lecture essentiel est rapidement commenté par le Tribunal : « de l’article 93 "fondement ultime" de notre incorporation dans le processus d’intégration européenne et de notre soumission au droit communautaire, nous avons dit qu’il s’agissait d’un précepte "de caractère organico-procédural", en vertu duquel est rendue possible l’attribution de l’exercice des compétences découlant de la Constitution à des organisations ou à des institutions internationales. (...) Or, ce que nous avons dit dans la Déclaration n° 1/1992 se situait dans un ensemble de données précises, tenant à l’existence d’une contradiction entre l’article 8 du traité constitutif de la Communauté et le texte de l’article 13 de la Constitution espagnole : c’est en fonction de ces données qu’il convient de comprendre la portée de quelques-uns des éléments de ladite déclaration, au moment d’énoncer celle qui nous est demandée aujourd’hui, laquelle se situe dans un cadre bien distinct »46. La nouvelle approche se justifierait donc par des considérations circonstancielles. On conviendra, avec l. burgorgue-larsen, que « l’on aurait pu attendre une démonstration plus percutante pour expliquer les raisons du revirement »47. Loin de clarifier la situation, elle véhicule plutôt le doute. Ainsi il est loisible de s’interroger sur la réaction qu’aurait eue la Cour si le Traité établissant une Constitution pour l’Europe avait comporté une règle d’une nature identique à celle qui avait posé problème en 199248. Elle conduit également à se demander pourquoi, « en dépit des critiques réitérées de la doctrine, le Tribunal constitutionnel n’a eu de cesse d’insister exclusivement sur ce versant organico-procédural [de l’article 93], oubliant sa facette substantielle pourtant cruciale »49.

  • 50 Cf. supra.
  • 51 Dans la décision n° 130/1995 du 11 septembre 1995, le juge explique que « l’Espagne est un État me (...)
  • 52 Tribunal Constitucional, n° 41/2002, 25 février 2002.
  • 53 alonso garcia (r.), ‘El juez español y el derecho comunitario. Jurisdicciones constitucional y ord (...)
  • 54 Fondement juridique n° 2.
  • 55 Voir notamment le vote de delgado barrio (j.), in Boletín oficial del Estado, n° 3, supplément, 4 (...)

23Il aurait été beaucoup plus pertinent que le juge exploite un autre pan de sa jurisprudence : celui qui témoigne des virtualités substantielles de l’article 93 de la Magna Caria. Cette disposition n’a-t-elle pas implicitement servi en 199150 et 199551 pour fonder la primauté du droit communautaire sur les lois nationales ? Dans un arrêt rendu le 25 février 200252, le Tribunal ne laisse-t-il pas entendre qu’elle impose, y compris en dehors du domaine des droits fondamentaux, une lecture « pro communitate » de la Constitution53 ? Fort de ces constats, il était beaucoup plus facile de conclure au rôle « charnière »54 de l’article 93. Comme ce ne fut pas la méthode retenue, certains juges dissidents semblent autorisés à critiquer ce choix soudain -et finalement inexpliqué- de renoncer à une interprétation exégétique des textes55.

  • 56 Fondement juridique n° 4.
  • 57 Cf. supra.

24Plus tard dans son argumentation, la Cour souligne qu’elle a jusqu’à présent reconnu « sans heurts la primauté du droit communautaire européen sur le droit interne dans le domaine des compétences découlant de la Constitution dont l’Espagne a confié l’exercice aux institutions communautaires »56. Et le juge d’invoquer sa jurisprudence du 14 février 1991, du 22 mars 1991, du 11 septembre 1995, du 15 juin 1998 et du 19 avril 2004. Il ne s’agit certainement pas d’une sélection très judicieuse. D’abord, il est surprenant de ne trouver que des décisions relatives à des normes de rang infra constitutionnel alors même que le débat concerne la Constitution. Bien sûr, le Tribunal n’avait en sa possession aucun exemple adapté au cas qu’il avait à trancher ; cependant, pour rendre compte de la bienveillance du système espagnol envers une primauté absolue du droit communautaire, n’aurait-il pas pu faire allusion aux jugements d’autres juridictions qui ont consacré cette règle57 ?

  • 58 Cf. supra.
  • 59 le barbier-le bris (m.), « Le juge espagnol face au droit communautaire », précité, p. 212.
  • 60 Tribunal Constitucional, 31 mai 1993, n° 180/1993.
  • 61 Fondement juridique n° 3.3.

25D’autre part, l’idée suivant laquelle le Tribunal entendrait simplement expliquer que cette solution d’espèce prolonge une précédente réceptivité à l’encontre du droit de l’Union n’emporte pas la conviction. La difficulté vient de ce que le premier arrêt cité – celui du 14 février 1991 – reconnaît aux normes communautaires un caractère « infra constitutionnel »58... La seconde référence qui a pu être interprétée comme témoignant de la volonté du juge madrilène d’adopter une position identique à celle de la Cour de Karlsruhe à propos des réserves de constitutionnalité59 laisse tout aussi perplexe. Il est par conséquent difficile de voir dans ces solutions la preuve d’une réelle ouverture envers le principe de primauté. En revanche, il est surprenant que le Tribunal n’ait pas exploité un arrêt du 31 mai 1993 dans lequel il qualifie les normes communautaires de normes « non constitutionnelles »60. C’est certainement dans ce jugement – s’il faut en trouver un – que la Cour annonce une vision pacifiée des rapports de systèmes, non seulement parce que l’épithète utilisée n’établit aucune relation de supériorité mais aussi parce que la Haute juridiction conçoit la question de l’application des normes communautaires comme « un problème de sélection du droit applicable »61.

  • 62 matia portilla (f. j.), “Dos constituciones y un solo control: el lugar constitucional del Estado (...)
  • 63 alonso garcía (r.), “Constitución española y Constitución europea : guión para una colisión virtua (...)
  • 64 Cette critique est mise en avant par le juge dissident r. rodríguez arribas : voir Boletín oficial (...)
  • 65 alonso garcía (r.), “Constitución española y Constitución europea : guión para una colisión virtua (...)

26Le raisonnement du Tribunal constitutionnel soulève d’autres interrogations. D’un point de vue théorique, la distinction établie entre les concepts de primauté et de suprématie paraît contestable62 et superflue63. Elle est pourtant lourde de conséquences. Dès lors que la primauté est envisagée comme une règle de conflit entre des normes appelées à jouer dans des sphères différentes, il ne peut plus être question de déclarer l’invalidité des actes internes contraires au droit communautaire mais seulement de les rendre inopérants. Dans ces conditions, comment le juge administratif pourrait-il continuer d’annuler des règlements pour ce motif ? Il est par ailleurs regrettable que la Cour n’appréhende pas concrètement des moyens permettant de prononcer le déplacement du droit constitutionnel devant le droit communautaire dans les matières où celui-ci a vocation à primer64. Enfin, en se concentrant sur la seule éventualité d’une "inconstitutionnalité" du droit dérivé de l’Union, le Tribunal ne donne pas de « réponse explicite » au cas où des préceptes des Constitutions espagnole et européenne se contrediraient65.

27Contestable sur ses fondements internes, la jurisprudence récente du juge constitutionnel l’est également en ce qui concerne sa vision de l’Union européenne.

2) Une méconnaissance de la réalité communautaire

  • 66 Voir cjce, 17 décembre 1970, Internationale Handelsgesellschaft, aff. 11/70, R. p. 1135. Le juge d (...)

28Tout en consacrant le fondement constitutionnel du principe de primauté, le Tribunal semble manifester une volonté d’ouverture envers le système communautaire dans sa décision du 13 décembre 2004. A l’instar de la Cour de Luxembourg66, il aborde le principe de primauté comme une « exigence existentielle » pour l’Europe. Le reste de son raisonnement entend faire la preuve d’une parfaite conciliation entre cet impératif communautaire et la suprématie de la Constitution espagnole. Il n’y réussit pas totalement...

  • 67 En ce sens : matia portilla (f. j.), “Dos constituciones y un solo control: el lugar constituciona (...)
  • 68 de areilza garvajal (j. m.), “La inserción de España a la nueva Unión europea: la relación entre l (...)

29Selon le juge ibérique, le conflit de normes se trouve exclu par hypothèse. Or, il est délicat de nier toute possibilité de contradiction sur le postulat d’une distribution claire et rigoureuse des compétences entre l’Union européenne et les États membres67. Même si la proportionnalité et la subsidiarité peuvent faciliter la lecture des pouvoirs, le champ des conflits éventuels reste très large. Nombreuses sont les matières qui demeurent partagées et pour lesquelles les principes précités n’offrent pas une réponse parfaitement adaptée. Certains font ainsi remarquer que « le Tribunal constitutionnel choisit de continuer à manier une idée idyllique de sphères séparées dans lesquelles il n’y a quasi aucune intersection entre le droit européen et le droit espagnol, quelque chose de propre à un modèle de fédéralisme dual decimonico qui n’existe plus dans aucun système contemporain de division vertical du pouvoir politique »68.

  • 69 de areilza garvajal (j. m.), “La inserción de España a la nueva Unión europea: la relación entre l (...)
  • 70 Il faut toutefois souligner que la Cour de Justice ne possède ici qu’une compétence limitée. En ce (...)

30A cette perception mythifiée des rapports de systèmes s’ajoute une vision « anachronique »69 et minimaliste de l’Union. Elle apparaît au grand jour quand la Cour estime que le « Traité n’affecte pas substantiellement la situation qui s’était créée à la suite de [l’] adhésion [de l’Espagne] aux Communautés et même qu’il la simplifie et la réordonne en termes qui confèrent une plus grande précision à la cession de l’exercice des compétences ». Par cette incise, la juridiction se fourvoie. Comment oublier que depuis 1986 le projet politico-juridique européen a considérablement évolué ? Comment faire abstraction de l’entrée en vigueur des Traités de Maastricht, d’Amsterdam et de Nice ? Comment, enfin, méconnaître les avancées du Traité constitutionnel ? Celles-ci semblent d’autant plus remarquables qu’elles modifient la portée du principe de primauté. Dorénavant, celui-ci jouera dans les domaines de l’entraide répressive et de la politique étrangère et de sécurité70...

  • 71 cassia (p.), « L’article I-6 du traité établissant une Constitution pour l’Europe et la hiérarchie (...)

31Certes, l’article I-6 doit être analysé à la lumière de la déclaration n° 1 annexée au Traité laquelle explique que l’insertion du principe ne fait que refléter la jurisprudence existante de la Cour de Justice et du Tribunal de Première instance. Cette précision ne clarifie guère la situation étant donné que les termes « jurisprudence existante » sont sujets à des interprétations variées. Ils peuvent aussi bien désigner les décisions « qui avai[ent] court au moment où le traité a été formalisé, celle[s] qui aur[ont] cours au moment où il entrera en vigueur ou, ce qui serait radicalement différent, celle[s] qui aur[ont] cours une fois que le traité sera entré en vigueur »71. Retenir l’une des deux dernières propositions permet de penser que la règle pourrait produire des effets autrement plus contraignants que ceux envisagé par le juge espagnol...

  • 72 Fondement juridique n° 3.
  • 73 de areilza garvajal (j. m.), “La inserción de España a la nueva Unión europea: la relación entre l (...)
  • 74 Voir par exemple la notion de démocratie.
  • 75 labayle (h.) et sauron (j.-l.), « La Constitution française à l’épreuve de la Constitution pour l’ (...)
  • 76 alonso garcia (r.), “El juez español y el derecho comunitario. Jurisdicciones constitucional y ord (...)
  • 77 En ce sens, alonso garcia (r.) “Constitución española y Constitución europea : guión para una coli (...)

32A trop vouloir se montrer conciliant, celui-ci finit par proposer une représentation biaisée de la réalité communautaire. Un dernier exemple emportera définitivement la conviction. Il consiste à rappeler que le raisonnement du Tribunal constitutionnel s’articule autour du fait que « le Traité constitutionnel part du respect de l’identité des États qu’elle intègre et de leurs structures constitutionnelles de base et qu’il se fonde sur les valeurs qui forment le socle des Constitutions de ces États »72. Tout se passe « comme s’il n’y avait pas de légitimité européenne propre ou de valeur européenne substantive distincte des nationales »73. Qu’en est-il alors de ce Parlement co-législateur, de cette citoyenneté supranationale ou de ces principes communautaires qui, sous une appellation identique, recouvrent un contenu sensiblement différent de ceux connus au niveau interne74 ? Qui plus est, ce n’est pas parce que l’article I-5 fait « écho aux préoccupations constitutionnelles "structurelles" exprimées par un certain nombre d’États membres » qu’il vise à « limiter la portée du principe de primauté »75. Finalement, une telle approche de l’Union semble manifester une certaine résistance à l’encontre du constitutionnalisme européen. L’interprétation « pro constitutione »76 du traité ne doit pas être exagérée car le droit de l’Union exerce également une pression sur les constitutions nationales. Le juge hispanique tend ici à l’oublier77.

B – UN DIALOGUE DES JUGES POTENTIELLEMENT DÉFAVORABLE AU PRINCIPE DE PRIMAUTÉ

33Une bonne application du principe de primauté exige l’établissement d’un dialogue constructif entre les juridictions nationales et communautaires. Toutefois, l’ouverture du Tribunal constitutionnel espagnol envers les Cours constitutionnelles des autres États membres (1) et la Cour de Justice (2) n’est pas forcément appelée à bénéficier au droit communautaire.

1) Un rapprochement des juges nationaux sur la conception du principe de primauté

  • 78 La décision 2004-505 dc (r. p. 173) explique que rien ne modifie « la portée du principe de primau (...)
  • 79 labayle (h.) et sauron (j.-l.), « La Constitution française à l’épreuve de la Constitution pour l’ (...)

34Le Tribunal constitutionnel de Madrid se montre particulièrement en phase avec les autres Cours constitutionnelles nationales dans sa manière de percevoir la notion de primauté. A l’image du Conseil constitutionnel78, il prend appui sur une disposition insérée dans sa Loi fondamentale pour justifier la réception de l’exigence communautaire. Les deux juridictions s’accordent également quand elles comparent le principe à une règle de conflit, même si au nord des Pyrénées, ceci reste implicite. Une telle vision des choses confère une place essentielle au problème de la délimitation des compétences. Or, « telle était la ligne de partage [déjà] retenue par le juge constitutionnel allemand, attentif au respect de la garantie constitutionnelle d’éternité qui interdit une atteinte à l’organisation constitutionnelle de l’État »79.

  • 80 Bundesverfassungsgericht, 29 mai 1974, "Solange I", rtde, 1975, p. 316-333 ; Bundesverfassungsgeri (...)
  • 81 Corte Costituzionale, 27 décembre 1973, Frontini et Pozzani, aff. 183/73, rtde, 1974, p. 148-154 ; (...)
  • 82 Voir les décisions des 10 juin, 1er et 29 juillet 2004 ainsi que celles 19 novembre 2004, précitée (...)
  • 83 burgorgue-larsen (l.), « La déclaration du 13 décembre 2004 (dtc n°l/2004) : un "Solange II à l’es (...)
  • 84 Fondement juridique n° 3.
  • 85 cjce, 14 octobre 2004, Omega Spielhallen, aff. C-36/02, Europe, décembre 2004, n° 407.

35A cet égard, il est remarquable que la déclaration du 13 décembre 2004 s’attache à constitutionnaliser les réserves précédemment émises par la Cour de Karlsruhe80, la Corte Costituzionale81 et le Conseil constitutionnel français82. Les Hautes juridictions nationales se rejoignent ainsi dans une logique analytique qui vise à énoncer un seuil de protection des droits fondamentaux constitutionnels et qui, corrélativement, « dévoile les limites de l’intégration européenne »83. En rappelant que cette démarche « fut appelé[e] en doctrine le dialogue entre les tribunaux constitutionnels et la Cour de justice »84, le juge ibérique semble lancer un appel à l’adresse du juge de Luxembourg. Il pourrait très bien rester sans réponse. Jusqu’à présent, la CJCE a toujours refusé de faire référence aux solutions rendues dans les États membres. La précision insérée dans sa décision Omega du 14 octobre 2004, selon laquelle il n’importe pas qu’en Allemagne le principe de respect de la dignité humaine bénéficie d’un statut particulier en tant que droit fondamental autonome, en atteste85.

  • 86 mabaka (p. m.), « Suprématie de la Constitution et primauté du droit européen : mariage impossible (...)

36Pourtant, une coopération accrue entre les juges nationaux et communautaire paraît essentielle dans la mesure où il n’existe ni relation hiérarchique entre eux, ni organe habilité à trancher les conflits susceptibles de les opposer. L’une des voies à privilégier reste donc celle de la question préjudicielle, un procédé propre à « favoriser un mariage positif et durable de la suprématie de la Constitution et de la primauté du droit européen »86. Encore faut-il que tout le monde en convienne...

2) Un rapprochement des juges espagnol et communautaire destiné à protéger la loi nationale

  • 87 cjce, 27 mars 1963, Da Costa et Schaake C/ Administration fiscale néerlandaise, aff. 28 à 30/62, R (...)
  • 88 cjce, 6 octobre 1982, Srl cilfit et Lanificio di Gavardo c/ Ministère de la santé, aff. 283/81, R. (...)

37Une mise en oeuvre réussie du principe de primauté dépend de la qualité des échanges établis entre les juridictions étatiques et européennes. Pour les favoriser et éviter que l’indépendance des ordres judiciaires n’entraîne des divergences d’interprétation ou l’inefficacité du droit communautaire à l’intérieur des États membres, une collaboration a été organisée à travers un mécanisme préjudiciel. Celui-ci autorise les juges nationaux à saisir la Cour de justice afin qu’elle éclaircisse les difficultés liées à l’application du droit communautaire. Le renvoi est facultatif pour les tribunaux inférieurs sauf s’ils entendent désavouer une interprétation donnée à Luxembourg ou contester la validité d’une norme communautaire. En revanche, il est obligatoire pour les juges qui statuent en dernier ressort, exceptions faites des cas où la question en cause est « matériellement identique à une question ayant déjà fait l’objet d’une décision préjudicielle dans une espèce analogue »87 et où l’application du droit communautaire s’impose « avec une évidence telle qu’elle ne laisse place à aucun doute raisonnable sur la manière de résoudre la question posée »88.

  • 89 Fondement juridique n° 9.

38Ces règles posées au niveau de l’Union ont été récemment « complétées » par le Tribunal constitutionnel espagnol. Celui-ci a expliqué dans un jugement du 19 avril 2004 que « la décision d’un organe judiciaire, dont la décision n’est pas susceptible de recours ordinaire ultérieur, de laisser inappliqué le droit interne (la loi n° 5/1990) pour sa supposée incompatibilité avec le droit communautaire, sans avoir posé préalablement la question préjudicielle prévue par l’article 234 tce (ancien article 177 tcee), dans une affaire où il vient à se séparer de toute la jurisprudence interne relative à cette matière et ce sur la base d’un critère soutenu par la Cour de Justice dans plusieurs jugements, méconnaît le droit à un procès équitable »89 que l’article 24 de la Magna Carta consacre. Autrement dit, le fait de ne pas exercer la procédure préjudicielle est élevé au rang de problème constitutionnel dans ce cas précis. Un tournant important est ainsi amorcé dans la jurisprudence constitutionnelle espagnole. Celle-ci s’était jusqu’alors montrée très réservée à l’encontre des obligations découlant de l’article 234 du traité. Reste cependant à savoir si cette solution est aussi favorable au droit communautaire qu’elle n’y paraît de prime abord.

  • 90 martín rodríguez (p. j.), “La cuestión prejudicial como garantía constitucional : a vueltas con la (...)

39Le doute naît à partir du moment où l’on s’attarde sur le lien créé entre l’obligation de poser la question préjudicielle et la décision d’écarter la loi nationale. Cette condition ne coïncide pas avec les prescriptions du droit communautaire, si bien qu’il est possible de s’interroger sur une éventuelle modification de la nature de la question préjudicielle90. Celle-ci ne se présente plus comme un instrument favorable à une interprétation et à une application uniforme du droit de l’Union mais comme un outil destiné à protéger la loi hispanique contre la primauté communautaire. L’écart de vue entre les juges de Luxembourg et de Madrid est patent.

  • 91 martín rodríguez (p. j.), “La cuestión prejudicial como garantía constitucional: a vueltas con la (...)
  • 92 cjce, 9 mars 1978, Simmenthal SA cl Administration des finances, précitée.
  • 93 Fondement juridique n° 14.

40Par ailleurs, la comparaison établie entre la question préjudicielle et la question d’inconstitutionnalité s’avère malvenue en ce qu’elle « s’oppose ouvertement à la définition de la primauté communautaire retenue par le juge dans l’affaire Simmenthal et entièrement acceptée par le Tribunal constitutionnel dans sa décision 28/1991 »91. Du point de vue de l’Union, le respect du principe de primauté est inconditionné puisqu’il est simplement prévu que « tout juge national (...) a l’obligation d’appliquer le droit communautaire et de protéger les droits que celui-ci confère aux particuliers, en laissant inappliquée toute disposition éventuellement contraire de la loi nationale »92. Le Tribunal constitutionnel se montre plus exigeant lorsqu’il affirme qu’ » il est également incontestable que, quand il s’agit de laisser une loi inappliquée, le fait de poser la question d’inconstitutionnalité, si elle contredit la constitution espagnole, ou une question préjudicielle si elle est contraire au droit communautaire (ceci si, chaque fois que, à propos de cette dernière et comme c’est le cas dans la présente affaire, les circonstances sont réunies pour une telle procédure) doit se convertir en une des garanties comprises dans le droit à un procès équitable face à des décisions de laisser la loi espagnole inappliquée qui seraient arbitraires ou insuffisamment fondées et basées sur sa prétendue inconstitutionnalité ou en utilisant comme excuse la primauté du droit communautaire »93. Comment ne pas voir dans cette dernière incise un signe d’hostilité envers la conception issue de l’arrêt Costa ?

  • 94 martín rodríguez (p. j.), “La cuestión prejudicial como garantía constitucional: a vueltas con la (...)

41Cependant, le fait que la garantie instaurée réside en saisine préalable de la Cour de justice complexifie l’appréciation de ce jugement. En effet, comme le souligne P. j. martin-rodriguez, « quoique ce ne soit pas exact, le Tribunal constitutionnel fait semblant de circonscrire sa jurisprudence aux cas où le droit communautaire oblige à poser la question préjudicielle. (...) S’il en était ainsi, on ne pourrait rien objecter à la jurisprudence constitutionnelle, qui se limiterait à renforcer l’obligation établie à l’article 234 §3 en reconnaissance à sa violation une importance constitutionnel (en tant que violation de l’article 24 de la constitution espagnole) et en lui octroyant la plus haute protection dérivée du recours d’amparo. Mais (...), la sentence n° 58/2004 n’applique ni cilfit ni eurico »94... Le Tribunal constitutionnel semble donc vouloir protéger le droit interne, même si le procédé envisagé pourrait n’être qu’un baroud d’honneur. En définitive, tout dépendra de l’attitude de la Cour située à Luxembourg, en qui le juge constitutionnel espagnol semble placer toute sa confiance. Et si, malgré ses errances, il aspirait sincèrement à un système pacifié...

Notes

1 Voir l’acte d’adhésion de l’Espagne et du Portugal aux Communautés : joce, L 302/85, 15 novembre 1985.

2 pescatore (p.), « L’ordre juridique des Communautés européennes. Etude des sources du droit communautaire », Liège, Presses universitaires de Liège, 1975, 316 p., p. 227.

3 L’article 93 de la Constitution dispose : « une loi organique pourra autoriser la conclusion des traités attribuant à une organisation ou à une institution internationale l’exercice de compétences dérivées de la Constitution. Il incombe aux Cortes generales ou au gouvernement, selon les cas, de garantir l’exécution de ces traités et des résolutions émanant des organismes internationaux ou supranationaux qui bénéficient de la cession de compétences ».

4 goffin (l.), « Propos sur les recours individuels de droit communautaire », Allocution introductive au vième congrès de la fide, 1973, texte ronéo, cité par le barbier-le bris (m.), « Le juge espagnol face au droit communautaire », Rennes, éd. apogée, 1998, 569 p., p. 16.

5 Il proclame que « les citoyens et les pouvoirs publics sont soumis à la Constitution et aux autres normes de l’ordre juridique ».

6 Il prévoit dans son premier alinéa que « la conclusion d’un traité international contenant des dispositions contraires à la Constitution exigera une révision constitutionnelle préalable ». Il semble possible de déduire de cette obligation la supériorité de la Constitution sur le traité car si tel n’était pas le cas, la révision ne serait pas nécessaire.

7 L’article 96.1 dispose que « les traités internationaux régulièrement conclus et une fois publiés officiellement en Espagne feront partie de l’ordre juridique interne. Il ne pourra être dérogé à leurs dispositions et celles-ci pourront être modifiées ou suspendues que dans la forme prévue dans les traités eux-mêmes ou conformément aux règles générales du droit international ». Autrement dit, il laisse entendre que les traités régulièrement conclus l’emportent sur les lois.

8 D’aucuns estiment ainsi qu’ « il suffira que le juge national se fonde sur les articles 96 et 93 de la Constitution pour ne pas appliquer la loi interne dans le champ d’application matériel et temporel couvert par la norme internationale » : sobrino-heredia (j. m.), « La réception et la place dans l’ordre juridique espagnol des normes conventionnelles internationales et des actes normatifs des organisations internationales », rfda, 1990, p. 965.

9 Voir la loi du 2 août 1985, Boletin oficial del Estado, 8 août 1985.

10 Voir notamment la loi organique du pouvoir judiciaire du 1er juillet 1985 ainsi que la loi de démarcation et d’organisation judiciaire du 28 décembre 1988.

11 Pour reprendre un adjectif parfois utilisé pour qualifier la déclaration n° 1/2004 : papadimitriou (t.), « Constitutions européennes et constitutions nationales : l’habile convergence des juges constitutionnels français et espagnol à propos des décisions n° 2004-505 dc du Conseil constitutionnel français et 1/2004 dtc du Tribunal constitutionnel espagnol », Les Cahiers du Conseil constitutionnel, 2005, n° 18, p.162. En ce sens, burgorgue-larsen (l.) qui explique que « cette décision s’inscrit assurément dans l’entrelacs européen des décisions constitutionnelles qui tentent de concilier et d’harmoniser l’articulation entre les ordres juridiques nationaux et l’ordre juridique communautaire », Les Cahiers du Conseil constitutionnel, 2005, n° 18, p. 161.

12 cjce, 15 juillet 1964, Costa c/enel, aff. 6/64, R. p. 1141.

13 Voir les jugements rendus par la chambre administrative de la Audiencia Territorial de Cáceres le 18 février 1988 (La Ley-Comunidades Europeas, 1990, n° 56, p. 6) et par la chambre sociale du Tribunal Superior de Justicia de la Rioja le 31 décembre 1990 (non publié, cité par le barbier-le bris (m.), « Le juge espagnol face au droit communautaire », précité, p. 167).

14 le barbier-le bris (m.), « Le juge espagnol face au droit communautaire », précité, p. 172-176.

15 Tribunal Constitucional, 14 février 1991, n° 28/1991, disponible sur le site Internet du Tribunal Constitucional à l’adresse : http://www.Tribunalconstitucional.es. On trouvera sur ce même site les autres décisions rendues par cette juridiction qui sont citées dans cet article.

16 alonso garcía (r.), El juez español y el derecho comunitario. Jurisdicciones constitucional y ordinaria frente a su primacia y eficacia, Valence, Tirant lo blanch, 2003, 334 p., p. 24.

17 alonso garcía (r.), El Juez nacional como juez europeo, disponible sur: www.uc3m.es/uc3m/inst/MGP/Ricardo.doc3

18 cjce, 9 mars 1978, Simmenthal SA c/ Administration des finances, aff. 106/77, R. p. 64.

19 Dans le contexte d’une question préjudicielle posée par la Audiencia Territorial de Valencia : voir cjce, 11 juin 1989, Ford España S.A c/ Estado español, aff. 170/88, R. p. 2305.

20 Voir les décisions rendues par la 1ère chambre de la Audiencia Territorial de Barcelona le 16 décembre 1986 (Revista general de derecho, 1987, p. 2664) et par la chambre administrative du Tribunal Superior de Justicia del País Vasco le 24 novembre 1990 (Revista general de derecho, 1990, p. 2372).

21 Elle traite de la juridiction du contentieux administratif

22 Corte Costituzionale, 30 octobre 1975, Industrie Chimice Italia Centrale, aff. 232/75. Il convient de rappeler que le juge italien a finalement souscrit à jurisprudence Simmenthal dans sa décision Granital du 8 juin 1984 (aff. 170/84, rtde, 1985, p. 414).

23 Malgré la clarté de cette affirmation, le Tribunal constitutionnel s’est parfois érigé en organe d’application du droit communautaire : voir les arrêts n° 130/1995 du 11 septembre 1995 et n° 236/1991 du 12 décembre 1991.

24 Voir ce, assemblée, 20 octobre 1989, Nicolo (R. p. 190) et, surtout, la jurisprudence antérieure du Conseil d’État et du Conseil constitutionnel.

25 Voir la décision rendue par la chambre administrative du Tribunal Superior de Justicia del País Vasco le 16 novembre 1991, Revista general de derecho, 1992, p. 6388.

26 Tribunal Supremo, 3ème chambre administrative, 5 juin 1992 (Gaceta Jurídica de la ce, 1993, B-86, p. 106) ; Tribunal Supremo, 3ème chambre administrative, 8 octobre 1992 (Noticias de la Union Europea, 1993, n° 99, p. 101).

27 Tribunal Supremo, 3ème chambre administrative, 24 avril 1993 (Repertorio Aranzadi, 1993, n° 2654); Tribunal Supremo, 3ème chambre administrative, 6 juillet 1993 (Gaceta Jurídica de la ce, 1993, p. 61).

28 alonso garcía (r.), El juez español y el derecho comunitario. Jurisdicciones constitucional y ordinaria frente a su primacía y eficacia, précité, p. 88.

29 cjce, 4 avril 1968, Liick, R., p. 370. La cour affirme ici que la prohibition de donner effet à une norme interne incompatible avec le droit communautaire s’accompagne de l’obligation de la faire disparaître dès lors que le droit national le permet.

30 Voir Tribunal Supremo, 26 janvier 2000, Repertorio Aranzadi, 2000, n° 10108.

31 cjce, 11 janvier 2000, Kreil, C-285-98, R., p. I-95.

32 cjce, 17 décembre 1970, Internationale Handelsgesellschaft, aff. 11/70, R. p. 1125.

33 Le droit espagnol permet le contrôle a posteriori des traités: voir l’article 161-1 de la Constitution du 17 décembre 1978 et l’article 272 de loi organique du Tribunal constitutionnel du 2 octobre 1979.

34 Cette solution ne vaut pas pour toutes les juridictions espagnoles. Encore une fois, ce sont certains juges du premier degré qui ont fait preuve d’audace en reconnaissant rapidement la primauté absolue du droit communautaire : voir notamment l’ordonnance rendu par la 4ème chambre du Tribunal Central de Trabajo le 21 mars 1986 (Actualidad Laboral, 1986, n° 18, p. 939), le jugement de la chambre administrative de la Audiencia Territorial de Cáceres, 18 février 1988 (précité), celui de la Chambre sociale du Tribunal Superior de Justicia de la Rioja, 31 décembre 1990 (précité) ainsi que l’arrêt de la 3ème chambre du Tribunal suprême du 24 avril 1993 (précité).

35 ferreres comella (v.), « Souveraineté nationale et intégration européenne dans le droit constitutionnel espagnol », Les Cahiers du Conseil constitutionnel, 2000, n° 9, p. 107.

36 Voir les décisions n° 28/1991 du 14 février 1991 et 45/1996 du 25 mars 1996.

37 martin rodríguez (p. j.), “La cuestión prejudicial como garantía constitucional: a vueltas con la relevancia constitucional del derecho comunitario, sobre la stc 58/2004 de 19 de abril asunto tasa fiscal sobre el juego”, Revista española de derecho constitucional, septembre décembre 2004, p. 315-346, p. 318-319.

38 le barbier-le bris (m.), « Le juge espagnol face au droit communautaire », précité, p. 214.

39 Tribunal Constitucional, n° 64/1991, 22 mars 1991.

40 Article I-6 du Traité établissant une Constitution pour l’Europe.

41 Il avait tout juste été inséré dans un Protocole annexé au traité instituant la Communauté européenne à l’occasion de la conclusion du Traité d’Amsterdam.

42 Voir la déclaration n° 1/2004 du 13 décembre 2004.

43 Tribunal Constitucional, 1er juin 2005, n° 228/2005, fondement juridique n° 5.

44 labayle (h.) et sauron (j.-l.), « La Constitution française à l’épreuve de la Constitution pour l’Europe », rfda, 2005, p. 14.

45 Fondement juridique n° 2.

46 Fondement juridique n° 2.

47 burgorgue-larsen (l.), « La déclaration du 13 décembre 2004 (dtc n°1/2004) : un "Solange II à l’espagnole" », Les Cahiers du Conseil constitutionnel, 2005, n° 18, p. 156.

48 Le Tribunal constitutionnel a dû aborder le problème du droit de vote des étrangers dans le cadre de l’Union européenne. L’article G du traité de Maastricht conférait en effet aux citoyens de l’Union le droit de vote actif et passif dans les élections locales des États membres dans lesquels ils résident. Selon le Tribunal, cette disposition portait atteinte à l’article 13.2 de la Constitution qui réservait aux espagnols le droit de vote passif. C’est ainsi que la Constitution a été révisée le 28 août 1992.

49 alonso garcia (r.), “Constitución española y Constitución europea : guión para una colisión virtual y otro matices sobre el principio de primacía”, rae, 2005, n° 1, p. 105-118, p. 108.

50 Cf. supra.

51 Dans la décision n° 130/1995 du 11 septembre 1995, le juge explique que « l’Espagne est un État membre des Communautés européennes depuis le 1 janvier 1986, conformément aux dispositions de l’article 93 de la constitution espagnole et, c’est pourquoi elle est assujettie aux normes de l’ordre communautaire qui possèdent un effet direct à l’égard des citoyens et qui priment sur les dispositions internes (...) ».

52 Tribunal Constitucional, n° 41/2002, 25 février 2002.

53 alonso garcia (r.), ‘El juez español y el derecho comunitario. Jurisdicciones constitucional y ordinaria frente a su primacía y eficacia’, précité, p. 35.

54 Fondement juridique n° 2.

55 Voir notamment le vote de delgado barrio (j.), in Boletín oficial del Estado, n° 3, supplément, 4 janvier 2005, p. 13-16.

56 Fondement juridique n° 4.

57 Cf. supra.

58 Cf. supra.

59 le barbier-le bris (m.), « Le juge espagnol face au droit communautaire », précité, p. 212.

60 Tribunal Constitucional, 31 mai 1993, n° 180/1993.

61 Fondement juridique n° 3.3.

62 matia portilla (f. j.), “Dos constituciones y un solo control: el lugar constitucional del Estado español en la Unión europea”, Revista española de derecho constitucional, mai août 2005, p. 342-360, p. 348.

63 alonso garcía (r.), “Constitución española y Constitución europea : guión para una colisión virtual y otro matices sobre el principio de primacía”, rae, 2005, n° l, p. 105-118, p. 116.

64 Cette critique est mise en avant par le juge dissident r. rodríguez arribas : voir Boletín oficial del Estado, n° 3, supplément, 4 janvier 2005, p. 19-21.

65 alonso garcía (r.), “Constitución española y Constitución europea : guión para una colisión virtual y otro matices sobre el principio de primacía”, rae, 2005, n° l,p. 105-118, p. 113.

66 Voir cjce, 17 décembre 1970, Internationale Handelsgesellschaft, aff. 11/70, R. p. 1135. Le juge de Luxembourg affirme que le droit communautaire ne pourrait « se voir judiciairement opposer des règles de droit national quelles qu’elles soient, sans perdre son caractère communautaire et sans que ne soit mise en cause la base juridique de la Communauté elle-même ».

67 En ce sens : matia portilla (f. j.), “Dos constituciones y un solo control: el lugar constitucional del Estado español en la Unión europea”, Revista española de derecho constitucional, mai août 2005, p. 342-360.

68 de areilza garvajal (j. m.), “La inserción de España a la nueva Unión europea: la relación entre la Constitución española y el Tratado constitucional” Comentario a la dtc 1/2004 de 13 de diciembre de 2004”, Revista española de derecho constitucional, janvier-avril 2005, n° 73, p. 365-378, p. 376.

69 de areilza garvajal (j. m.), “La inserción de España a la nueva Unión europea: la relación entre la Constitución española y el Tratado constitucional. Comentario a la dtc 1/2004 de 13 de diciembre de 2004”, Revista española de derecho constitucional, janvier-avril 2005, n° 73, p. 365-378, p. 375.

70 Il faut toutefois souligner que la Cour de Justice ne possède ici qu’une compétence limitée. En ce qui concerne la coopération policière et judiciaire en matière pénale, le juge communautaire ne peut connaître que les questions liées à la validité et à la proportionnalité des opérations menées par la police et les services répressifs dans un État membre ou au maintien de l’ordre public ou de sauvegarde de la sécurité intérieure (art. III-377). Pour ce qui est de la pesc, la Cour n’apparaît compétente que dans deux cas bien définis : pour apprécier la légalité des mesures restrictives adoptées par l’Union à l’encontre de personnes physiques ou morales dans le cadre de cette politique (art. III-376, al. 2) et pour mesurer la compatibilité d’un accord international pris dans ce domaine avec la Constitution européenne (art. III-325.11).

71 cassia (p.), « L’article I-6 du traité établissant une Constitution pour l’Europe et la hiérarchie des normes », Europe, décembre 2004, p. 6.

72 Fondement juridique n° 3.

73 de areilza garvajal (j. m.), “La inserción de España a la nueva Unión europea: la relación entre la Constitución española y el Tratado constitucional. Comentario a la dtc 1 /2004 de 13 de diciembre de 2004”, Revista española de derecho constitucional, janvier-avril 2005, n° 73, p. 365-378, p. 373.

74 Voir par exemple la notion de démocratie.

75 labayle (h.) et sauron (j.-l.), « La Constitution française à l’épreuve de la Constitution pour l’Europe », rfda, 2005, p. 7.

76 alonso garcia (r.), “El juez español y el derecho comunitario. Jurisdicciones constitucional y ordinaria frente a su primacía y eficacia”, précité, p. 123.

77 En ce sens, alonso garcia (r.) “Constitución española y Constitución europea : guión para una colisión virtual y otro matices sobre el principio de primacía”, rae, 2005, n° 1, p. 105-118, p. 114.

78 La décision 2004-505 dc (r. p. 173) explique que rien ne modifie « la portée du principe de primauté, telle qu’elle résulte, ainsi que l’a jugé le Conseil constitutionnel par ses décisions susvisées, de l’article 88-1 de la Constitution ». Le juge renvoie ici à sa fameuse jurisprudence de l’été 2004, c’est-à-dire aux décisions n° 2004-496 dc, 10 juin 2004, Loi pour la confiance dans l’économie numérique (jorf 22 juin 2004, p. 11182), n° 2004-497dc, 1er juillet 2004, Loi relative aux communications électroniques et aux services de communication audiovisuelle (jorf 10 juill. 2004, p. 12506), n° 2004-498 dc, 29 juillet 2004, Loi relative à la bioéthique (jorf 7 août 2004, p. 14077) et n° 2004-499 dc, 29 juillet 2004, Loi relative à la protection des personnes physiques à l’égard de traitement des données de caractère personnel et modifiant la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 relative à l’informatique, aux fichiers et aux libertés (jorf 7 août 2004, p. 14087).

79 labayle (h.) et sauron (j.-l.), « La Constitution française à l’épreuve de la Constitution pour l’Europe », rfda, 2005, p. 14.

80 Bundesverfassungsgericht, 29 mai 1974, "Solange I", rtde, 1975, p. 316-333 ; Bundesverfassungsgericht, 22 octobre 1986, "Solange II", rtde, 1987, p. 537-545 ; Bundesverfassungsgericht, 22 octobre 1993, Brunner, rudh, 1993, p. 286 ; Bundesverfassungsgericht, 7 juin 2000, Bananes, rtde, 2001, p. 155.

81 Corte Costituzionale, 27 décembre 1973, Frontini et Pozzani, aff. 183/73, rtde, 1974, p. 148-154 ; Corte Costituzionale, 8 juin 1984, Granital, rtde, 1985, p. 414.

82 Voir les décisions des 10 juin, 1er et 29 juillet 2004 ainsi que celles 19 novembre 2004, précitées.

83 burgorgue-larsen (l.), « La déclaration du 13 décembre 2004 (dtc n°l/2004) : un "Solange II à l’espagnole" », Les Cahiers du Conseil constitutionnel, 2005, n° 18, p. 158.

84 Fondement juridique n° 3.

85 cjce, 14 octobre 2004, Omega Spielhallen, aff. C-36/02, Europe, décembre 2004, n° 407.

86 mabaka (p. m.), « Suprématie de la Constitution et primauté du droit européen : mariage impossible ? », rrj, 2001, p. 691-721, p. 720.

87 cjce, 27 mars 1963, Da Costa et Schaake C/ Administration fiscale néerlandaise, aff. 28 à 30/62, R. p. 59.

88 cjce, 6 octobre 1982, Srl cilfit et Lanificio di Gavardo c/ Ministère de la santé, aff. 283/81, R. p. 3415.

89 Fondement juridique n° 9.

90 martín rodríguez (p. j.), “La cuestión prejudicial como garantía constitucional : a vueltas con la relevancia constitucional del derecho comunitario, sobre la STC 58/2004 de 19 de abril asunto tasa fiscal sobre el juego”, Revista española de derecho constitucional, septembre décembre 2004, p. 315-346, p. 335-338.

91 martín rodríguez (p. j.), “La cuestión prejudicial como garantía constitucional: a vueltas con la relevancia constitucional del derecho comunitario, sobre la STC 58/2004 de 19 de abril asunto tasa fiscal sobre el juego”, Revista española de derecho constitucional, septembre décembre 2004, p. 315-346, p. 338.

92 cjce, 9 mars 1978, Simmenthal SA cl Administration des finances, précitée.

93 Fondement juridique n° 14.

94 martín rodríguez (p. j.), “La cuestión prejudicial como garantía constitucional: a vueltas con la relevancia constitucional del derecho comunitario, sobre la STC 58/2004 de 19 de abril asunto tasa fiscal sobre el juego”, Revista española de derecho constitucional, septembre décembre 2004, p. 315-346, p.338.

Auteur

ATER à l’Université de Tours

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