Version classiqueVersion mobile
OpenEdition Books

Regards sur le droit de l’Union européenne après l’échec du Traité constitutionnel

 | 
Jean Rossetto
, 
Abdelkhaleq Berramdane

Première Partie : L'avenir institutionnel de l'Union

La reprise de certains éléments du Traité-Constitution1

Le scénario « Nice plus »

Julien Fuseau

Texte intégral

  • 1 Le Traité établissant une Constitution pour l’Europe sera appelé indifféremment : Traité-Constitut (...)
  • 2 Conseil européen de Bruxelles, 15 et 16 juin 2006, 10633/06, disponible sur http://www.consilium.e (...)

1Alors que les chefs d’État et de gouvernement, au Sommet européen des 15 et 16 juin 20062, ont procédé à une première évaluation de la période de réflexion décrétée à l’issue du résultat négatif des référendums français et néerlandais, quelques timides propositions d’action apparaissent pour sortir de l’impasse le Traité-Constitution et relancer la construction européenne.

  • 3 Déclaration des chefs d’État ou de gouvernement des États membres de l’Union européenne sur la rat (...)
  • 4 Les États membres ayant déjà ratifié le Traité constitutionnel au mois de décembre 2006 sont les s (...)
  • 5 L’Autriche, l’Allemagne, le Portugal et la Slovénie, cf. « Slovenia joins constitution revival cam (...)
  • 6 Déclaration n°30 concernant la ratification du traité établissant une Constitution pour l’Europe : (...)

2Le premier élément positif en la matière est la poursuite des ratifications, conformément à la déclaration du 17 juin 2005 du Conseil européen3. Elle est, en outre, la condition initiale et la seule façon de « sauver » le texte dans son intégralité. Juridiquement, aucun État ne peut obliger les autres à arrêter leur processus de ratification, cela nécessite un accord unanime des États membres. Au Parlement européen, une forte majorité de députés supporte la poursuite des ratifications. Aussi, les gouvernements des États membres, qui avaient déjà ratifié le Traité constitutionnel avant les deux « non », ont affirmé leur volonté de voir les ratifications se poursuivre4. Les déclarations des dirigeants politiques à la tête des États membres qui assureront dans les prochains mois la présidence de l’Union vont dans le même sens5. Autre élément significatif, la poursuite du processus de ratification dans plusieurs petits États membres comme le Luxembourg, la Lettonie, Chypre, Malte, la Belgique et l’Estonie. Malgré quelques réticences (Royaume-Uni, République Tchèque, Pologne), le mouvement se poursuit et le seuil des quatre cinquièmes d’États ayant ratifié le Traité-Constitution, nécessaire à l’activation de la Déclaration 306 pourrait même être atteint.

  • 7 Conclusions de la Présidence – 15 et 16 juin 2006, points 42 et suivants.

3Parallèlement au processus de ratification, le Conseil européen a décidé de prolonger la période de réflexion7. Après examen des consultations approfondies avec les États membres, les mesures nécessaires à la poursuite du processus de réforme devront être prises au plus tard au cours du deuxième semestre de 2008. En toute hypothèse, aucune décision sur l’avenir du Traité-Constitution ne sera prise avant les élections française et néerlandaise du printemps 2007. Dans l’attente d’un règlement approprié de cette « crise de ratification », plusieurs scénarios ont été proposés par les personnalités politiques, les institutions européennes, les « think tanks » et autres organisations de la société civile. Quatre principaux scénarios peuvent être brièvement présentés ici.

4L’Union européenne pourrait, tout d’abord, fonctionner dans le cadre de l’actuel traité de Nice, ce qui aurait été de toute façon le cas au moins jusqu’en 2009. Il ne s’agit pas d’une solution idéale pour une Union élargie. Les mécanismes de décision issus de Nice sont extrêmement compliqués et de nombreuses politiques restent toujours soumises à l’exigence de l’unanimité.

  • 8 C’est notamment le cas du parti socialiste français et du Président polonais Lech Kaczinsky.

5Certains suggèrent donc une renégociation complète du Traité-Constitution8 bien qu’il n’existe actuellement aucune volonté politique, notamment dans les deux pays qui l’ont rejeté, pour engager un tel processus de négociation. De surcroît, il ne serait pas étonnant, à moins qu’on rouvre la boîte de Pandore, que le résultat de nouvelles négociations ne soit pas si éloigné de celui auxquels sont parvenus les États membres avec le Traité-Constitution.

  • 9 oberdoff (Henri), « La ratification et la révision du traité établissant une Constitution pour l’E (...)
  • 10 Sur ce point voir notamment : jacque (Jean-Paul), « Droit institutionnel de l’Union européenne », (...)
  • 11 Proposition de la chancelière Allemande Angela Merkel, L’Allemagne entend redevenir le « moteur de (...)

6Le recours à des protocoles « opt-in » et « opt-out » semble être une autre piste, certes plus classique, mais sûrement plus réaliste9. Ce type de protocoles a permis, par le passé, la mise en œuvre des traités de Maastricht, d’Amsterdam et de Nice en ouvrant à certains États des possibilités d’ajustement10. Les partisans de cette approche espèrent convaincre les électeurs néerlandais, et plus spécialement français, au moyen de l’introduction d’un protocole social au Traité constitutionnel11. Ce scénario, s’il peut tout à fait s’avérer suffisant, soulève néanmoins un certain nombre de doutes. Tout d’abord, l’adjonction d’un protocole n’est possible que s’il ne s’agit pas d’un rejet radical du traité. Ensuite, la force de persuasion d’un tel protocole sera probablement faible s’il n’a qu’un caractère déclaratoire. A l’inverse, s’il revêt un caractère obligatoire, il rencontrera l’opposition de plusieurs États membres et nécessitera sûrement des mesures de ratification supplémentaires dans les autres États.

  • 12 Voir aussi kurpas (Sebastian), « Should ratification proceed ? An assessment of different options (...)
  • 13 Les chefs d’État et de gouvernement, prenant acte de la non-ratification du traité, devront alors (...)
  • 14 ricard-nihoul (Gaëtane), « Le non français du 29 mai : comprendre, agir », Notre Europe, Études et (...)
  • 15 victor (Jean-Louis), préface de l’ouvrage de dony (Marianne) et bribosia (Emmanuelle), Commentaire (...)

7Une quatrième solution consisterait en une application anticipée de certaines dispositions du Traité-Constitution. C’est ce que la doctrine appelle le scénario « Nice plus12 ». Il consiste en une application informelle de certaines innovations du traité constitutionnel sans procéder à une révision des traités existants13. En d’autres termes, il s’agit de repêcher dans le Traité-Constitution quelques éléments qui pourraient entrer en vigueur sans ratification préalable14. De nombreux auteurs, à l’instar de Jean-Victor Louis, avaient d’ailleurs souligné, avant les deux référendums négatifs, qu’il existait « d’importantes possibilités de mettre en œuvre de façon anticipée telles ou telles dispositions15 » du traité. De surcroît, la mise en œuvre d’un scénario type « Nice plus » constitue sans doute, à court et moyen termes, une des solutions les plus probables et mérite une attention particulière. On verra qu’une telle hypothèse, envisagée dans une démarche globale de sortie de crise, peut s’imposer comme l’étape originale d’une véritable relance de l’Union. Mais il est vrai aussi qu’un tel scénario, pris de manière isolée, peut faire l’objet d’un certain nombre de critiques.

  • 16 kurpas (Sebastian), « What could be saved from the European Constitution if ratification fails ? T (...)
  • 17 Par exemple, les États du Benelux n’ont accepté le principe d’une présidence permanente du Conseil (...)
  • 18 rossi (Lucia Serena), « En cas de non-ratification... Le destin périlleux du « Traité-Constitution (...)

8En effet, l’abandon du Traité-Constitution, en tant que document intégral, viendrait remettre en cause la forte affirmation politique en faveur d’une Union qui se veut plus qu’une simple union économique16. Il serait d’ailleurs regrettable que les dirigeants politiques optent en faveur d’un dépeçage en règle de ce nouveau traité de Rome. Cette solution aurait surtout pour effet de défaire l’accord global sur les institutions obtenu, difficilement, lors des négociations. Comme ses prédécesseurs, le Traité-Constitution est un « package deal », un assemblage de concessions réciproques entre les États membres faites dans des secteurs généralement différents. Souvent, les États membres ont accepté certains éléments du texte à condition qu’ils soient assurés, en échange, que les dispositions qui leur sont favorables soient adoptées17. Il y aurait donc, dans ce contexte, une réelle injustice à appliquer certaines innovations du traité sans le reste. En outre, et comme le remarque Lucia Serena rossi, « si certains États obtiennent une application sélective des aspects qui leur conviennent, ils ne seront plus intéressés à ratifier le Traité-Constitution18 ».

9L’application informelle de dispositions d’un traité non ratifié n’est pas non plus sans risque. Une telle entreprise risque de déséquilibrer l’ensemble et de nuire à la cohérence, somme toute relative, du traité constitutionnel. Elle est, en outre, susceptible d’accroître un peu plus l’actuelle opacité de l’Union européenne et va à l’encontre de certains objectifs initiaux comme la simplification et la transparence. Enfin, on ne peut écarter le fait que les différentes modalités de reprise du Traité-Constitution peuvent comporter un risque de détournement de la procédure de révision.

  • 19 rossi (Lucia Serena), Ibid p. 627.

10Par ailleurs, il apparaît clairement que le scénario « Nice plus » ne permet pas de réaliser le saut qualitatif que l’adoption du Traité-Constitution entraînerait. En effet, se concentrer sur les éléments qui ne nécessitent pas de révision des traités revient tout simplement à abandonner la possible entrée en vigueur des parties les plus constitutionnelles et innovatrices du nouveau traité de Rome19. La plupart des éléments clefs – la Charte des droits fondamentaux, la suppression de la structure en pilier, l’extension de la procédure de codécision, la clarification des compétences et des actes normatifs de l’Union, la création d’un président permanent du Conseil européen – requièrent une modification des traités et, par conséquent, la tenue d’une cig suivie d’une ratification unanime des États membres. Au final, les domaines de l’application informelle apparaissent assez limités. Cette solution est d’autant plus délicate qu’il n’existe, à ce jour, aucun véritable accord sur les dispositions susceptibles d’une telle reprise.

  • 20 « Contribution française sur les améliorations institutionnelles » (25 avril 2006), disponible sur (...)
  • 21 « Paris schert bei Verfassung aus », Kurier, 2 janvier 2006, interview disponible à l’adresse suiv (...)
  • 22 « Solana bids to make the eu a player on the world stage », El-Sharp, Janvier-février 2006, interv (...)
  • 23 tosato (Gian Luigi) et greco (Ettore), “The eu Constitutional Treaty : how to deal with the ratifi (...)

11Pour autant, on ne peut nier que le scénario « Nice plus » permettrait d’avancer sur des points spécifiques et de débloquer partiellement le processus d’intégration. Il s’agit d’une solution pragmatique qui, au regard de la situation politique actuelle, se présente comme la plus réalisable des alternatives. Elle reçoit d’ailleurs de plus en plus de soutiens tant au niveau national qu’européen. Ainsi, la France a présenté, le 25 avril 2006, une contribution proposant d’améliorer le fonctionnement des institutions en partant du cadre des traités existants20Des personnalités européennes, comme le commissaire Jacques barrot21 (qui ne s’exprimait pas au nom du l’Exécutif bruxellois) ou l’actuel Haut représentant pour la pesc, Javier solana22, se sont aussi récemment prononcés en faveur d’un scénario type « Nice plus ». Plusieurs arguments peuvent être avancés en faveur d’une application anticipée de certains éléments du Traité constitutionnel23.

12Près de six ans après le lancement du « processus constituant » aboutissant à la signature du Traité-Constitution, la nécessité de réformer l’Union européenne se fait de plus en plus pressante. Si rien n’est fait, les problèmes de fonctionnement des institutions européennes, et par là même leur crédibilité, vont s’exacerber. Dans ce contexte, il n’est sans doute pas opportun d’attendre la fin du processus de ratification pour engager les réformes d’autant plus que de nombreux éléments du traité peuvent être mis en œuvre dès à présent. Ensuite, l’adoption de mesures qui autoriseraient l’application anticipée de quelques innovations pourrait faciliter le processus de ratification lui-même. Ce procédé pourrait avoir un effet positif sur l’opinion publique puisque l’introduction de quelques dispositions significatives soutiendrait la mise en œuvre de politiques qui tendraient à satisfaire concrètement les attentes des citoyens européens. Enfin, et dans l’hypothèse où le traité entre un jour en vigueur, son application serait facilitée si quelques unes de ses innovations sont déjà appliquées. Nombre d’entre elles sont assez complexes et nécessitent de nombreuses procédures avant de devenir opérationnelles. Anticiper l’application de certaines dispositions clefs accélèrera automatiquement la mise en œuvre effective du Traité constitutionnel.

13L’activation d’un scénario type « Nice plus » ne peut être envisagée comme une fin en soi. Loin d’être une solution optimale, cette hypothèse doit constituer l’étape initiale d’un processus de relance globale de l’Union européenne. Elle doit, en outre, insuffler un nouvel élan au processus constituant européen afin d’aboutir, à terme, à l’application du traité constitutionnel. La réalisation du scénario « Nice plus » s’inscrit donc dans une perspective dynamique. Elle implique, bien sûr, l’application anticipée de certains éléments du Traité-Constitution, et permettra ainsi aux citoyens européens, et en particulier aux Français et aux Néerlandais, de prendre conscience de la valeur ajoutée de ce nouveau traité de Rome. La mise en œuvre d’un tel scénario nécessite, avant tout, de s’interroger sur les moyens susceptibles de reprendre, de façon anticipée, certains éléments du Traité-Constitution. A ce titre, les juristes, au risque de s’égarer dans les confins de leur imagination, disposent d’une importante « panoplie » d’instruments juridiques (i). En outre, il est également nécessaire d’envisager quelles innovations, parmi celles proposées dans le Traité-Constitution et généralement évoquées par la doctrine, seraient susceptibles d’une telle application anticipée (ii).

I – LES INSTRUMENTS JURIDIQUES D’UNE REPRISE DE CERTAINS ELEMENTS DU TRAITE-CONSTITUTION :

14Si, pour le septième art, le processus de création du scénario relève bel et bien de l’esprit, la réalisation du film nécessite sa « matérialisation » au moyen, entre autres, d’une caméra qui fixe sur la pellicule le jeu des acteurs. De la même manière, envisager la réalisation d’un scénario type « Nice plus » ne peut se faire qu’au moyen d’instruments spécifiques. A cet égard, le droit est sans doute l’un des supports les plus adaptés pour sa mise en œuvre. De nombreux instruments juridiques peuvent, en effet, être utilisés pour anticiper l’application des dispositions du Traité-Constitution. Ils peuvent être issus du droit communautaire lui-même (a) mais aussi du droit international (b).

A – LES INSTRUMENTS JURIDIQUES ISSUS DU DROIT COMMUNAUTAIRE :

  • 24 Il s’agit d’une proposition émise par de witte (Bruno), “The process of ratification of the Consti (...)
  • 25 victor (Jean-Louis), préface de l’ouvrage de dony (Marianne) et bribosia (Emmanuelle), précité, p. (...)
  • 26 JOCE n° С 364 du 18 décembre 2000, p. 1-22 ; Rectificatif au JOCE n° С 7 du 11 janvier 2001, p. 8.
  • 27 Sur ce point : berramdane (Abdelkhaleq), « La justiciabilité indirecte de la Charte des droits fon (...)
  • 28 tosato (Gian Luigi) et greco (Ettore), précité, p. 5.

15Notre intérêt va essentiellement porter sur les différents instruments juridiques qui permettent d’envisager la reprise de certains éléments du Traité-Constitution, mais il convient auparavant de souligner qu’un tel résultat peut être atteint par la mise en œuvre d’instruments de nature plus politique, voire juridictionnelle. On sait, par exemple, l’importance que peuvent avoir les conclusions du Conseil européen sur les grandes orientations de l’Union européenne. Une décision des chefs d’États et de gouvernement estimant nécessaire la reprise de telle ou telle disposition du nouveau traité de Rome aboutirait sans doute, à terme, à son application effective. Pour le moment, aucune disposition n’a été expressément visée par le Conseil européen. Autre solution politique, le compromis entre États membres. Les États membres pourraient, en effet, s’accorder pour renoncer à l’utilisation de leur droit de veto dans les matières pour lesquelles le Traité-Constitution remplace la règle de l’unanimité par celle de la majorité qualifiée24. Le compromis de Ioannina peut ici être invoqué comme précédent en tant qu’accord entre les États membres concernant l’exercice de leur droit de vote au sein du Conseil. Enfin, et comme l’envisage Jean-Louis VICTOR, « dans la mesure où la Constitution codifie des règles existantes et donne une base explicite à des principes et des droits appliqués par la jurisprudence, on peut aussi imaginer que les juridictions communautaires et nationales feront appel à des dispositions de la Constitution sans attendre son entrée en vigueur25 ». La Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne26 a déjà fait l’objet d’une telle application anticipée27. Dès lors, le Traité-Constitution – qui inclut dans sa deuxième partie la Charte de Nice – peut à son tour être considéré, même avant sa ratification, comme un instrument d’interprétation du système actuel28.

16Bien sûr, ces hypothèses ne remettent pas en cause la possibilité d’utiliser des instruments juridiques spécifiques au droit communautaire, certes plus classiques mais sans doute tout aussi efficaces, pour la mise en œuvre anticipée du Traité-Constitution. Parmi les instruments juridiques mis à disposition des institutions de l’Union, certains sont régulièrement utilisés pour l’application informelle d’innovations institutionnelles ou politiques (1) alors que d’autres, bien que leur recours soit expressément prévu par les traités, demeurent quasiment inutilisés (2).

1) L’expérience communautaire au service du scénario « Nice plus » :

17L’application anticipée de certaines dispositions du Traité-Constitution peut se fonder sur l’expérience communautaire en utilisant des instruments juridiques classiques. À ce titre, forts connus des spécialistes du droit communautaire, l’article 308 ce et les déclarations et accords interinstitutionnels pourraient très bien constituer les matériaux de base pour la réalisation du scénario « Nice plus ».

18L’article 308 ce :

  • 29 tosato (Gian Luigi) et greco (Ettore), précité, p. 5-6 ; shaw (Jo), “What happens if the Constitut (...)
  • 30 L’article 308 CE dispose que : « Si une action de la Communauté apparaît nécessaire pour réaliser, (...)
  • 31 jacque (Jean-Paul), « Droit institutionnel de l’Union européenne », 3e éd., 2004, Dalloz, p. 131.
  • 32 blumann (Claude) et dubouis (Louis), « Droit institutionnel de l’Union européenne », 2e éd., 2005, (...)

19La reprise de certains éléments du Traité-Constitution peut, tout d’abord, s’effectuer sur la base du Traité instituant la Communauté européenne. Selon certains auteurs29, les possibilités offertes par l’article 308 CE (ex-235) pourraient servir de base légale pour l’introduction de certaines innovations institutionnelle ou politique30. Cette disposition, véritable clause de flexibilité, permet l’ajustement des compétences de la Communauté à ses objectifs31. Il existe, en effet, des hypothèses dans lesquelles le traité assigne à la Communauté un objectif sans pour autant lui attribuer les pouvoirs nécessaires à sa réalisation. C’est pour combler cette lacune et « faire face à des situations nouvelles ou imprévues32 que l’article 308 CE peut être appliqué.

  • 33 isaac (Guy) et blanquet (Marc), « Droit général de l’Union européenne, » 9e éd., 2006, Sirey unive (...)
  • 34 cjce, 31 mars 1971, Commission c/ Conseil (AETR), aff. 22/70, Rec. cjce, p. 263.

20Dès lors, si le Conseil décide d’anticiper l’application d’une disposition du Traité-Constitution par la voie de l’article 308 CE, il pourra utiliser l’ensemble des actes juridiques prévus à l’article 249 CE. Le plus souvent, il s’agit de directive, de règlement, voire de décision. Le recours au règlement permet de surcroît au Conseil de poser directement de nouvelles obligations aux États ou aux particuliers, mais aussi de créer des moyens d’intervention nouveaux (notamment financier), d’instituer de nouveaux organes et même de leur conférer la personnalité juridique33. Aussi, dans l’arrêt AETR34, la Cour a jugé que l’article 308 CE (ex 235) autorise le Conseil à « prendre toute mesure appropriée également dans le domaine des relations extérieures », ce qui lui permet d’agir par voie d’accords conclus avec des pays tiers.

  • 35 Initialement prévu comme accessoire à la réalisation du marché commun, cette disposition s’est rév (...)
  • 36 À cet égard, les Professeurs blumann (c.) et dubouis (l.) remarquent toutefois que « certains État (...)
  • 37 Le recours à l’article 308 ce (ex-235) exige l’unanimité du Conseil quand il existe un autre fonde (...)
  • 38 cjce, 28 mars 1996, avis 2/94 : Rec. p. 1-763. La Cour, après avoir jugé que l’article 308 ce (ex- (...)

21La pratique a d’ailleurs largement attesté des potentialités de cette disposition35. Mais son emploi, sous l’effet conjugué de plusieurs éléments -la règle de l’unanimité au Conseil36, l’élargissement des compétences communautaires, la vigilance de Bruxelles qui fait sanctionner par la Cour tout détournement de procédure37, l’interprétation stricte de l’article 308 CE par la Cour de justice38 – se fait de plus en plus rare. Ce sont désormais dans les domaines de l’énergie et des relations extérieures ou pour l’accompagnement d’innovations institutionnelles (création d’agences communautaires) ou matérielles (création de titre de propriété intellectuelle) que sont envisagées des actions sur la base de cet article.

  • 39 shaw (Jo), précité, p. 17.

22Du fait de ces quelques réserves, la voie de l’anticipation de certaines dispositions du Traité constitutionnel par le recours à l’article 308 CE, sans être totalement écartée, doit être relativisée. On peut cependant avancer, avec le Professeur shaw39, l’hypothèse d’une utilisation pour la mise en œuvre de l’article III-256 du Traité-Constitution relatif à l’énergie.

L’accord interinstitutionnel et la déclaration commune :

  • 40 tournepiche (Anne-Marie), « La clarification du statut juridique des accords interinstitutionnels, (...)

23D’autres instruments pourraient être utilisés pour réaliser, de façon informelle et avant son entrée en vigueur, certaines réformes proposées dans le Traité-Constitution. Il s’agit des déclarations communes et plus particulièrement des accords interinstitutionnels. Conclus entre les présidents du Conseil de l’Union, de la Commission et du Parlement européen, ces actes ont généralement pour objectif l’organisation des rapports respectifs entre ces trois institutions40.

  • 41 cjce, 27 septembre 1988, Grèce c/ Conseil, aff. 204/86 : Rec. p. 5323, point 16.
  • 42 cjce, 19 mars 1996, Commission c/Conseil, aff. C25/94 : Rec. p. I-1469.

24Reconnue depuis longtemps par la Cour de justice41, la compétence des institutions pour la conclusion de tels actes n’est pas contestée. La déclaration n°3 annexée au Traité de Nice rappelle que le devoir de coopération loyale, qui résulte de l’article 10 CE, régit également les relations entre les institutions communautaires et consacre expressément le recours aux accords interinstitutionnels. S’agissant de leur valeur juridique, elle est soumise à controverses, mais la Cour de justice semble vouloir appliquer le critère matériel fondé sur la volonté des auteurs de l’accord telle qu’elle se dégage du contenu de celui-ci42.

  • 43 Déclaration commune du 4 mars 1975 concernant l’instauration d’une procédure de concertation entre (...)
  • 44 L’accord interinstitutionnel du 6 mai 1999 (joce n° C 172 du 18 mai 1999, p.1) a annulé et rassemb (...)
  • 45 tournepiche (Anne-Marie), précité, p. 217.
  • 46 reich (Charles), « La mise en œuvre du Traité sur l’Union européenne par les accords interinstitut (...)
  • 47 Déclaration commune du 7 avril 1977 concernant le respect des droits fondamentaux et de la cedh, j (...)

25En pratique, on assiste à un net développement des accords interinstitutionnels visant, par exemple, à organiser les modalités de la coopération entre les trois institutions43. Mais il est vrai que certains domaines s’y prêtent plus que d’autres, en particulier celui de la régulation de la procédure et de la discipline budgétaire44. Il est d’ailleurs généralement admis que les accords conclus en matière budgétaire facilitent l’application des dispositions des traités dans la mesure où la complexité des articles relatifs à la procédure budgétaire a rendu nécessaire une interprétation concertée sur certains points sensibles45. Les accords interinstitutionnels ont également été utilisés pour la mise en œuvre du traité sur l’Union européenne46. Cela concernait notamment le médiateur, les commissions temporaires d’enquête, le principe de subsidiarité, la procédure de codécision ainsi que la transparence et la démocratie. Il s’agissait, par ces accords, de mettre en œuvre le traité en adoptant des normes de valeur infraconstitutionnelle permettant de préciser les principes arrêtés par le traité et destinés à en faciliter son application. Parfois, des déclarations interinstitutionnelles ont même précédé d’importantes modifications des traités, notamment concernant la reconnaissance par la Communauté des droits fondamentaux47.

  • 48 rossi (Lucia Serena), précité, p. 626.
  • 49 cjce, 8 avril 1976, Defrenne, aff. 43/75, Rec. p. 476 et s.
  • 50 simon (Denys), « Le système juridique communautaire », Paris, PUF, 1997, p. 236-237.
  • 51 tournepiche (Anne-Marie), précité, p. 218.
  • 52 Modalités pour le déroulement des travaux du comité de conciliation prévu par l’article 189 B du 2 (...)
  • 53 Déclaration commune du 4 mai 1999 sur les modalités pratiques de la nouvelle procédure de codécisi (...)
  • 54 rossi (Lucia Serena), précité, p. 626.

26Souvent envisagée par la doctrine, l’application informelle du Traité-Constitution au moyen d’accords interinstitutionnels ne fait pourtant pas l’unanimité. Pour certains, il s’agit « d’une sorte de révision « souple » des Traités, qui comporterait sans doute un détournement de la procédure de révision48 ». À l’appui de cette observation, on peut citer l’arrêt Defrenne49 par lequel les juges de Luxembourg ont rappelé qu’aucun acte des institutions ne peut détourner la procédure de révision en modifiant d’une manière indirecte les dispositions du Traité. De la même manière, la déclaration n°3 annexée au Traité de Nice précise que les accords interinstitutionnels « ne peuvent ni modifier, ni compléter les dispositions du Traité ». Cependant, si la première limite paraît logique, il semble assez difficile de concevoir que les accords interinstitutionnels puissent ne pas compléter les dispositions des traités. Denys simon les définit même comme visant à « organiser les rapports de coopération entre institutions communautaires en complétant ou précisant les mécanismes prévus par les traités50 ». En pratique, les accords interinstitutionnels en matière budgétaire sont généralement admis comme « un complément indispensable aux dispositions des traités relatives à la procédure budgétaire51 ». De tels accords interviennent également en matière institutionnelle pour compléter des dispositions des traités à l’origine de divergences d’interprétation entre les institutions. Cela concerne, par exemple, le déroulement de la procédure de codécision52 ou le fonctionnement du comité de conciliation53. On voit bien que « la pratique l’emporte bien souvent sur la lettre des traités54 ». Dans ce contexte, les accords interinstitutionnels apparaissent comme des instruments juridiques particulièrement efficaces dans le cadre d’une application anticipée de certains éléments du Traité-Constitution.

27L’expérience communautaire offre donc au scénario « Nice plus », avec l’article 308 CE et les accords interinstitutionnels, deux supports juridiques utiles pour sa mise en œuvre. Mais la poursuite d’un tel plan peut également être l’occasion d’expérimenter et de se tourner vers des dispositions du droit primaire moins « classiques ». Les traités contiennent, en effet, d’autres instruments juridiques, dont l’utilisation reste à ce jour exceptionnelle voire inédite, qui autoriseraient, dans une certaine mesure, l’anticipation informelle de certaines dispositions du Traité-Constitution.

2) L’efficacité relative des instruments « alternatifs »

28Certains mécanismes juridiques, spécifiques au droit communautaire, demeurent jusqu’à présent quasiment inutilisés. Il s’agit, en l’occurrence, des coopérations renforcées et des clauses passerelles. La mise en oeuvre de ces instruments est, de surcroît, généralement soumise à l’exigence de l’unanimité ce qui complique leur utilisation et peut nuire à leur efficacité dans le cadre du scénario « Nice plus ».

a) Vers une mise en œuvre inédite des coopérations renforcées ?

  • 55 philippart (Eric), « Un nouveau mécanisme de coopération renforcée pour l’UE », Notre Europe, Étud (...)
  • 56 rossi (Lucia Serena), précité, p. 625.
  • 57 tosato (Gian Luigi) et greco (Ettore), précité, p. 6.

29Les coopérations renforcées, instituées par le Traité d’Amsterdam et modifiées par le Traité de Nice, peuvent être envisagées comme des modalités de mise en œuvre anticipée de certaines dispositions du Traité constitutionnel. Prévu au Titre vii du traité sur l’Union européenne, ce dispositif autorise un groupe d’États à utiliser le cadre de l’Union pour développer de nouvelles politiques qui n’engagent qu’eux55. Mais le recours à cet instrument de flexibilité n’est pas sans risque. Il est vrai que son utilisation fréquente favoriserait « une intégration à la carte, fragmentée en divers groupes, sans un projet unitaire et cohérent56 ». Pourtant, force est de constater qu’il s’agit pour le moment d’un risque théorique puisque les États membres n’ont jamais appliqué cette procédure. Il est, toutefois, arrivé que des États membres menacent de recourir à ce dispositif dans le but d’obtenir de la part d’États membres récalcitrants des mesures qui requièrent l’unanimité. On pense notamment à l’Italie qui exprimait la plus grande réserve vis-à-vis du mandat d’arrêt européen. Le recours aux coopérations renforcées pour l’application anticipée du traité-Constitution serait donc une première. Pour certains, cet instrument de flexibilité permettrait que des actions soient entreprises dans des domaines qui requièrent actuellement un vote à l’unanimité au sein du Conseil mais pour lesquels le Traité constitutionnel prévoit la majorité qualifiée57. Ces initiatives pourraient également avoir un effet d’entraînement en encourageant les États membres non participant à rejoindre ultérieurement les autres États.

  • 58 bribosia (Hervé), « Les coopérations renforcées au lendemain du Traité de Nice », rdue 1/2001, p. (...)
  • 59 Article 43 point g tue.
  • 60 oberdoff (Henri), précité, p. 9.
  • 61 Article 43 point d tue.
  • 62 rossi (Lucia Serena), précité, p. 625.
  • 63 rossi (Lucia Serena), “Cooperazione rafforzata e trattato di Nizza : quali prospettive per l’Europ (...)

30Les États membres qui souhaitent utiliser ce mécanisme seront bien sûr tenus de respecter l’actuel cadre juridique. À ce titre, et malgré les assouplissements réalisés par le traité de Nice, les conditions matérielles et procédurales requises pour lancer ce type de coopérations demeurent assez contraignantes58. Il est, tout d’abord, interdit aux « États pionniers » de constituer un club fermé puisque le régime des coopérations renforcées se veut, par définition, ouvert aux États non-participants59. Ensuite, il a été décidé à Nice de fixer le seuil minimal de participation à huit États membres ce qui, inévitablement, réduit l’effectivité opérationnelle de cette procédure. Il faut reconnaître, enfin, que les conditions de mise en œuvre des coopérations renforcées s’adaptent mal aux dispositions du traité constitutionnel60. Le traité de Nice interdit les coopérations renforcées dans les matières qui ne tombent pas dans la compétence de l’Union ou qui relèvent de sa compétence exclusive61. De plus, l’article 27 A du tue indique expressément que les coopérations renforcées ne peuvent porter « sur des questions ayant des implications militaires ou dans le domaine de la défense ». Ce dispositif ne peut, par conséquent, pas être utilisé pour mettre en œuvre la politique de défense définie dans le Traité-Constitution. Il semble également difficile, bien que théoriquement possible, que des États membres lancent des coopérations renforcées en matière de fiscalité ou de politique étrangère. Il est évidemment impossible de réaliser par ce biais la mise en œuvre de la Charte des droits fondamentaux, la révision du cadre institutionnel ou la nouvelle typologie des actes et des compétences de l’Union62. A cela s’ajoutent, pour les États qui avancent en coopération renforcée, les risques de dumping (social ou fiscal) de la part des États non participants à la coopération63. Au final, et à condition de ne viser que de modestes résultats, seuls les domaines sociaux et de la recherche ainsi que l’espace liberté, sécurité et justice pourraient faire l’objet de coopérations renforcées.

b) Les clauses passerelles

  • 64 Décision 2004/927/CE du Conseil visant à rendre la procédure définie à l’article 251 ce du traité (...)

31Une autre solution pourrait servir de « formule intermédiaire » pour la mise en œuvre partielle au Traité-Constitution. Il s’agit des « clauses passerelles » qui permettent au Conseil de décider, à l’unanimité, le passage au vote à la majorité qualifiée dans des domaines soumis en principe à l’unanimité. Une telle procédure a été appliquée après que les chefs d’État et de gouvernement, lors du Conseil européen des 4 et 5 novembre 2004, eurent demandé au Conseil de prendre une décision sur la base de l’article 67 §2 CE pour passer, au plus tard au 1er avril 2005, à la majorité qualifiée et à la codécision pour, entre autres, les mesures relatives aux contrôles des frontières. Le Conseil a dès lors adopté une décision64 rendant obligatoire la nouvelle procédure à compter du 1er janvier 2005.

  • 65 Communication de la Commission européenne intitulée « un projet pour les citoyens, produire des ré (...)
  • 66 Contribution française sur les améliorations institutionnelles (25 avril 2006), disponible sur : h (...)
  • 67 « L’Union décidera de l’avenir du traité constitutionnel en 2009 », article EuroActiv du 29 mai 20 (...)

32Dans sa communication sur l’avenir de l’Europe65, la Commission européenne a récemment proposé de mettre en oeuvre la « clause passerelle » offerte par l’actuel article 42 ue afin de faire de la coopération policière et judiciaire en matière pénale une compétence communautaire. La France, qui soutient cette initiative, a également proposé, dans sa contribution en vue du sommet européen66 de juin 2006, la mise en œuvre de la « clause passerelle » de l’article 137-2 ce dans le domaine de la protection des travailleurs et de la défense collective des intérêts des travailleurs et des employeurs. Pour la Commission et la France, ces initiatives visent à faire le maximum possible avec les traités existants. Pour autant, nombre de commentateurs considèrent que la Commission, à travers cette stratégie, se livrent à un « cherry-picking » des meilleurs éléments de la Constitution européenne. En outre, le recours aux « clauses passerelles » pour anticiper certaines dispositions du traité semble à ce jour compromis puisque les ministres européens des affaires étrangères, réunis fin mai 2006 en Autriche, ne semblent pas vouloir soutenir ces initiatives67.

33Au final, l’efficacité de ces instruments « alternatifs » se révèle assez faible. Il n’est donc pas étonnant que leur mise en œuvre reste, d’une manière générale, exceptionnelle. Du reste, le droit communautaire n’est pas le seul à pouvoir offrir des supports juridiques pour la réalisation du scénario « Nice plus ». Le droit international dispose à cet effet de certaines ressources intéressantes et pour le moins originales.

B – LES INSTRUMENTS ISSUS DU DROIT INTERNATIONAL :

  • 68 Article 25 § 1 de la de la Convention de Vienne sur le droit des traités du 23 mai 1969 : « Un tra (...)

34Deux hypothèses vont ici retenir notre attention. La première se fonde sur la Convention de Vienne sur le droit des traités du 23 mai 196968 et permet d’envisager une application provisoire et partielle du Traité-Constitution (1). La seconde autorise, pour sa part, la mise en œuvre anticipée de certains éléments du traité par la conclusion d’accords internationaux autonomes entre les États membres (2).

1) L’application provisoire et partielle du Traité-Constitution

  • 69 rossi (Lucia Serena), précité, p. 628.
  • 70 tosato (Gian Luigi) et greco (Ettore), précité, p. 6.
  • 71 Article 25 §2 de la de la Convention de Vienne sur le droit des traités du 23 mai 1969 : « À moins (...)
  • 72 rossi (Lucia Serena), précité, p. 628.

35Il est tout d’abord possible, pour chaque État et au regard du droit international, que le Traité-Constitution ou seulement certaines parties s’applique(nt) à titre provisoire avant son entrée en vigueur. Cette application provisoire constituerait une « période d’essai » qui permettrait de rassurer l’opinion publique sur l’impact de l’entrée en vigueur du traité69. À cet égard, les Professeurs tosato et greco70 soulignent qu’une application du traité constitutionnel dans son intégralité, même provisoire, constituerait un contournement des exigences constitutionnelles nationales. Mais ils précisent que cette objection ne peut pas être retenue dans l’hypothèse d’une application provisoire de certaines parties du traité. Pour eux, une solution de ce type, parce qu’elle n’est pas définitive, aurait de plus l’avantage de ne pas compromettre la poursuite du processus de ratification. Il est d’ailleurs admis, si un État échoue dans sa tentative de ratification, que l’application provisoire du traité ou de certaines parties de celui-ci prend immédiatement fin à son égard71. Cependant, et c’est là qu’apparaissent au grand jour les faiblesses de cette hypothèse, l’application provisoire de certaines parties du Traité-Constitution – notamment celles relatives aux institutions, aux actes de l’Union et aux droits fondamentaux – est obligatoirement liée à l’accord unanime des États membres. Comment fonctionnerait l’Union si un groupe d’États décidaient d’appliquer certaines dispositions institutionnelles du Traité-Constitution alors que d’autres choisiraient de rester sous l’empire du système actuel ? On aboutirait à une situation inextricable avec, par exemple, une composition de la Commission différente dans les deux systèmes ou un Conseil européen qui aurait un système de présidence et des pouvoirs différents. Il est substantiellement impossible que coexistent, dans le même cadre institutionnel, plusieurs groupes d’États soumis à des règles différentes. Par conséquent, étant donné que la grande majorité des dispositions du traité constitutionnel ne pourrait avoir effet qu’avec leur mise en œuvre par tous les États membres, l’application provisoire du traité ou de certaines de ces parties, notamment celles relatives aux institutions, se révèle difficilement praticable72.

2) La conclusion d’accords internationaux autonomes

36Le droit international offre un autre instrument d’anticipation qui permettrait, à l’extérieur du cadre actuel des traités européens, une action collective des États membres qui souhaitent reprendre quelques innovations du Traité-Constitution. Cette forme de coopération restreinte pourrait se réaliser à travers la conclusion, entre certains États membres, d’accords internationaux à condition que leurs objectifs soient compatibles avec ceux de l’Union. Plus souple que le dispositif de coopération renforcée prévu par les traités, cette forme d’intégration pourrait également, sous réserve d’acceptation de la part des États signataires, être ouverte aux autres États membres. Par la suite, ces accords internationaux pourront même être intégrés dans le droit de l’Union.

  • 73 Il s’agissait à l’origine de l’Allemagne, du Benelux et de la France.

37L’accord international est d’ailleurs un instrument assez fréquent dans l’histoire de l’intégration européenne. On peut citer à ce sujet le Système monétaire européen (le sme) qui résultait d’un accord entre les banques centrales nationales précédé par une résolution du Conseil européen. Les Accords de Schengen sont sans doute la meilleure illustration quant à la réalisation, sur le long terme, d’objectifs intégrationnistes sous l’empire du droit international. Ces Accords, véritables laboratoires d’intégration poussée, ont été conclus le 14 juin 1985 entre cinq États membres73 en vue de la suppression totale des contrôles aux frontières internes communautaires et d’une esquisse de coopération policière. Ce n’est que douze ans plus tard qu’ils ont été intégrés, non sans mal, dans le droit de l’Union par un protocole annexé au Traité d’Amsterdam et mis en œuvre par deux décisions du Conseil du 20 mai 1999.

  • 74 de witte (Bruno), précité, p. 12.

38Si rien n’empêche que des États souverains concluent, sur la base du droit international, des accords visant à instaurer des formes plus étroites de coopération intergouvernementale, ces derniers doivent néanmoins respecter un certain nombre de prescriptions d’origine nationale et européenne. Ainsi, l’entrée en vigueur de ces accords nécessite, au niveau national, une ratification conformément aux procédures constitutionnelles prévues à cet effet, ce qui peut poser quelques difficultés. Les États signataires devront également respecter les obligations juridiques résultant de leur engagement dans le cadre de l’Union européenne. À ce titre, les accords conclus ne doivent pas porter atteinte aux intérêts de l’Union ni contrevenir aux traités constitutifs. Le cas échéant, la Cour de justice, dans le cadre d’un recours en manquement, pourra sanctionner le ou les État(s) concerné(s). Plus précisément, de tels accords ne peuvent être conclus dans des matières qui relèvent des compétences exclusives de l’Union. En outre, et en vertu du principe de coopération loyale prévu à l’article 10 ce, ils ne doivent pas affecter le fonctionnement normal des institutions européennes, ni inclure des dispositions qui se heurtent au droit de l’Union ou qui remettent en cause l’existence de certaines politiques communes en instaurant, par exemple, des mesures discriminatoires qui favorisent les ressortissants de certains États membres74.

  • 75 rossi (Lucia Serena), précité, p. 625.
  • 76 Les signataires de ce traité sont l’Allemagne, l’Autriche, le Benelux, l’Espagne et la France. Plu (...)

39Bien que cette forme de « coopération renforcée » hors traité impose aux États membres un certain nombre de contraintes, une telle solution paraît, d’un point de vue juridique, tout à fait possible. Si toute modification du cadre institutionnel ou l’attribution d’une valeur contraignante à la Charte des droits fondamentaux paraissent exclues, cet instrument pourrait cependant permettre, selon certains, de réaliser des progrès dans les domaines de la défense ou de la culture75. À cet égard, il convient de noter la signature par sept États membres, le 27 mai 2005 à Prüm, d’un traité visant à approfondir leur coopération transfrontalière dans la lutte contre le terrorisme, la grande criminalité et l’immigration illégale76. Ouvert aux autres États membres (article 1 §2), ce nouveau traité précise que ses dispositions ne sont applicables que dans la mesure où elles sont compatibles avec le droit de l’Union et qu’en cas de conflit le droit européen prévaudra (article 47). Les auteurs du traité ont même exprimé l’espoir que celui-ci soit un jour intégré dans le cadre juridique de l’Union (article 1 §4).

  • 77 de witte (Bruno), précité, p. 12 et 13.

40Pour autant, ce système de coopération externe n’est pas sans inconvénient. Comme le souligne Bruno de witte77, il comporte le risque de provoquer des divisions politiques entre les États membres, des frustrations chez les États non-participants et au final de rompre l’équilibre institutionnel. À cela s’ajoute l’accentuation de la complexité et de l’opacité de l’Union européenne ainsi que le réduction de la portée d’un contrôle démocratique du processus de décision.

41On le voit, l’imagination des juristes permet de proposer un catalogue d’instruments juridiques assez vaste pour la reprise de certains éléments du Traité-Constitution. Aussi, et bien que l’efficacité de ces différents instruments ne soit pas toujours probante, la réalisation du scénario « Nice plus » n’est toutefois pas compromise. Certains dispositifs, comme les accords interinstitutionnels pour ne citer qu’eux, se révèlent même particulièrement adaptés. D’un point de vue juridique, un tel scénario est donc tout à fait réalisable, encore faut-il lui donner un contenu ! Il convient, dès lors, d’identifier quelles innovations du nouveau traité de Rome sont susceptibles d’une telle application anticipée.

II – L’APPLICATION ANTICIPÉE DES INNOVATIONS DU TRAITÉ-CONSTITUTION

42Le scénario « Nice plus », il faut le rappeler, consiste en une application informelle des quelques éléments du Traité-Constitution qui pourraient entrer en vigueur sans ratification préalable. Dans ce contexte, on comprend aisément que les grandes innovations constitutionnelles contenues dans ce nouveau traité ne peuvent faire l’objet d’une telle anticipation puisqu’elles nécessitent toutes une révision des traités. Néanmoins, certaines nouveautés du traité, a priori « mineures », ne requièrent pas une telle procédure et peuvent être mise en œuvre sans plus attendre. Parmi ceux généralement identifiés par la doctrine, plusieurs éléments, de nature différentes, peuvent ainsi faire l’objet d’une application anticipée dans le cadre du scénario « Nice plus ». Dans un souci de clarté, on distinguera d’une part, les innovations institutionnelles et procédurales (1) et, d’autre part, les innovations relatives à certaines politiques de l’Union (2).

A – LES INNOVATIONS INSTITUTIONNELLES ET PROCÉDURALES

  • 78 Bull. UE 12/2001, n°1.27.
  • 79 kurpas (Sebastian), précité, pp. 2-7.

43La question du système institutionnel de l’Union s’est inscrite, dès l’origine, au cœur du processus aboutissant à la signature du Traité-Constitution. La philosophie de la réforme transparaissait d’ailleurs dans la déclaration de Laeken de décembre 200178 qui préconisait « davantage de démocratie, de transparence et d’efficacité dans l’Union européenne ». Au final, le nouveau traité de Rome contient nombre d’innovations institutionnelles qui répondent à ces différents objectifs. Certaines d’entre elles peuvent être appliquées, dès à présent, dans le cadre du scénario « Nice plus ». En se fondant sur la classification réalisée par Sebastian kurpas79 qui reprend, en partie, ces objectifs, on peut présenter ces innovations selon deux angles : celles dont l’objet est d’améliorer le caractère démocratique de l’Union (1) et celles qui concernent l’efficacité de l’Union (2).

1) Le renforcement du caractère démocratique de l’Union européenne

  • 80 Articles I-20 et III-396 du Traité établissant une Constitution pour l’Europe.

44Le Traité-Constitution comporte plusieurs nouveautés qui permettraient à l’Union de progresser sur la voie de la démocratie. La principale vient renforcer considérablement le rôle du Parlement européen en faisant de la procédure de codécision, la procédure législative de droit commun80. Malheureusement, la mise en œuvre anticipée de cette procédure apparaît d’ores et déjà compromise. Elle nécessite, en effet, une révision des traités qui a très peu de chance d’aboutir en raison de l’opposition des États membres les plus sceptiques à l’égard du Parlement européen. Pour autant, certaines dispositions du traité constitutionnel dont l’objet est de renforcer le caractère démocratique de l’Union pourraient être mises en œuvre rapidement et sans trop de difficultés.

45En premier lieu, l’application de l’article I-46 §4 du Traité-Constitution permettrait de donner au principe de la démocratie participative une certaine effectivité au travers l’instauration, à l’échelle de l’Union, du droit d’initiative populaire. D’un point de vue juridique, son adoption ne pose a priori pas de difficultés particulières puisqu’un simple accord interinstitutionnel suffit. L’introduction pratique d’une telle procédure n’aurait de surcroît aucun impact sur les relations entre les différentes institutions politiques de l’Union et ne remettrait pas en cause la répartition des pouvoirs entre les États et l’Union. Ce droit d’initiative est d’ailleurs assez restrictif puisqu’il ne lie pas la Commission qui, libre de donner suite ou non à une initiative citoyenne, conserve son monopole d’initiative. De plus, le champ d’intervention de l’initiative est exclusivement limité aux « attributions » de la Commission ce qui exclut toute possibilité d’élargissement de ses compétences. D’un point de vue politique, la mise en œuvre du droit d’initiative populaire serait un élément positif car elle serait un signe d’ouverture de l’Union vis-à-vis des citoyens européens.

46En second lieu, le caractère démocratique de l’Union peut être amélioré au moyen de l’application anticipée de certaines innovations du traité constitutionnel relatives au rôle des parlements nationaux dans l’Union.

  • 81 Dans ses conclusions des 15 et 16 juin 2006, le Conseil européen prend note de l’engagement de l’e (...)

47Certaines réformes pourraient être mises en pratique, sans attendre la fin des ratifications, par de simples accords institutionnels. On pense, par exemple, aux articles 1 et 2 du nouveau protocole annexé au Traité-Constitution sur le rôle des parlements nationaux dans l’Union européenne. Ces deux articles prévoient une transmission directe aux parlements nationaux, sans passer par l’intermédiaire des gouvernements, des documents de consultation de la Commission et surtout de ses projets d’actes législatifs européens. La Commission européenne a récemment annoncé que des progrès seraient réalisés sur ce point81. De la même manière, et comme le prévoit l’article 4 dudit protocole, le Conseil pourrait, dès à présent, respecter un délai de dix jours entre l’inscription d’un projet d’acte législatif à l’ordre du jour du Conseil et l’adoption par celui-ci d’une position.

  • 82 Le Conseil européen a d’ailleurs encouragé les parlements nationaux à « renforcer leur coopération (...)
  • 83 Les résultats de ce projet pilote réalisé entre le 1er mars 2005 et le 12 avril 2005 sont disponib (...)

48Il serait également possible de mettre en œuvre le « mécanisme d’alerte précoce » prévue aux articles 6 et 7 du Protocole n°2 sur l’application des principes de subsidiarité et de proportionnalité. Dans le cadre de ce nouveau système, chaque parlement national peut contester un projet d’acte législatif européen s’il estime celui-ci non conforme au principe de subsidiarité. Il permet, ainsi, aux parlements nationaux d’exiger de l’exécutif bruxellois qu’il réexamine le projet. La mise en place de ce système d’alerte précoce ne devrait rencontrer aucun obstacle particulier sur les plans juridique et politique. Il apparaît néanmoins nécessaire, pour que les parlements nationaux puissent exprimer au mieux leur opinion sur les propositions de la Commission, que soient prises, au niveau interne, des mesures visant à améliorer leur capacité de contrôle sur l’activité législative européenne82. De son côté, et pour accompagner ces initiatives nationales, la Commission pourrait s’engager à réexaminer ses propositions en cas de doute sur l’application du principe de subsidiarité. On le voit bien, ce type de modification ne nécessite nullement des révisions des traités et des Constitutions nationales pour être réalisé. Le test de subsidiarité a d’ailleurs déjà été utilisé en 2005, sur initiative de la cosac, pour un projet législatif sur la libéralisation du trafic ferroviaire83.

  • 84 Voir aussi l’article I-50 §2.
  • 85 Conclusions de la Présidence (point 33 et annexe 1).

49En troisième lieu, c’est le Conseil de l’Union qui pourraient faire l’objet de certaines améliorations. Les chefs d’État et de gouvernement pourraient s’accorder sur la mise en œuvre des innovations prévues à l’article I-24 relatives à la configuration du Conseil et en particulier sur l’application du paragraphe 6 qui prévoit que le Conseil siège en public lorsqu’il délibère et vote sur un projet d’acte législatif84. Sur ce point, le Conseil européen a entendu envoyer un signal politique positif aux citoyens européens et a adopté une politique globale en matière de transparence. Il a décidé que toutes les délibérations du Conseil dans le cadre de la procédure de codécision seront désormais ouvertes au public85.

2) L’amélioration de l’efficacité de l’Union européenne

50Les auteurs du Traité-Constitution ont également été soucieux d’améliorer l’efficacité de l’Union européenne. Mais, là encore, l’application anticipée de certaines innovations constitutionnelles apparaît illusoire en raison de l’existence de barrières juridiques et politiques particulièrement importantes. Les principales mesures concernées sont les suivantes : la création d’un Président du Conseil européen (article I-22), l’instauration de la majorité qualifiée comme règle générale de vote au sein du Conseil (article I-23 §3), le passage au système de la double majorité (article I-25) et la réduction du nombre de Commissaires (article I-26 §6). Mais, on va le voir, certaines dispositions du traité constitutionnel, dont la pertinence en termes d’efficacité est réelle, peuvent malgré tout faire l’objet d’une application anticipée dans le cadre actuel des traités.

  • 86 Article III-195 et Protocole n°12 sur l’Eurogroupe du projet de Traité établissant une Constitutio (...)
  • 87 Article 2 du Protocole n°12 sur l’Eurogroupe. Notons que le Protocole prévoit normalement une prés (...)

51C’est déjà le cas pour au moins l’une d’entre elles puisque le nouveau traité de Rome consacre, en effet, l’existence de l’Eurogroupe en tant qu’enceinte informelle86. À ce titre, M. Jean-Claude junker, a été nommé, dès le 11 septembre 2004, président de l’Eurogroupe, pour une durée de deux ans renouvelable, à compter du 1er janvier 2005. Il s’agit ni plus ni moins d’une application anticipée du Protocole n°12 sur l’Eurogroupe qui prévoit que les ministres des États membres dont la monnaie est l’euro élisent un président, à la majorité de ces États membres87. Ce président devrait ainsi contribuer à renforcer la coordination des politiques économiques des pays membres de la zone euro. Il pourrait également lui être accordé, sur la base de l’article 111 §4 ce, certains pouvoirs de représentation externe de l’Union économique et monétaire (uem), notamment au sein des institutions financières internationales comme le fmi.

  • 88 Article I-28.
  • 89 Communiqué de presse du Conseil des chefs d’État et de gouvernement du 29 juin 2004, 10995/04, p.7 (...)
  • 90 kurpas (Sebastian), précité, p. 5.

52Mais l’innovation la plus évoquée et la plus commentée est sans doute la création du Ministre des Affaires étrangères de l’Union88, qui réunit les fonctions des actuels Haut représentant pour la Politique étrangère et de sécurité commune (pesc) et commissaire chargé des relations extérieures. À la fois vice-président de la Commission et mandataire du Conseil pour la pesc, ce ministre « à la double casquette » permettra sans doute une action extérieure de l’Union plus cohérente mais ne facilitera pas pour autant la capacité décisionnelle de l’Union en la matière. Sur le plan politique, il existe un assez large consensus entre les États membres pour que les deux actuels protagonistes de l’action extérieure de l’Union soient réunis en un seul. A ce titre, les Chefs d’État et de gouvernement et le président de la Commission se sont déjà entendus sur la candidature de l’actuel Haut représentant pour la PESC. La déclaration du 29 juin 2004 affirme expressément que « M. Javier Solana sera nommé ministre des Affaires étrangères de l’Union89 ». Cependant, ni cet accord ni le Traité-Constitution ne permettent de savoir si le futur ministre sera plus proche du pôle supranational (c’est-à-dire de la Commission) ou du pôle intergouvernemental (c’est-à-dire du Conseil). Pourtant, sur le plan juridique, la création du ministre des Affaires étrangères de l’Union ne requiert pas nécessairement de modification des traités ni de ratification sur le plan national. Pour Sebastian kurpas, un accord interinstitutionnel pourrait être suffisant à condition que l’équilibre actuel entre les différentes institutions soit respecté90.

  • 91 Article III-296 §3.
  • 92 ferenczi (Thomas), « Bataille de pouvoir autour du service diplomatique de l’Union européenne », L (...)
  • 93 C’est en tout cas ce que propose Philippe de schoutheete, « L’avenir du Traité constitutionnel », (...)

53Pour l’aider dans l’accomplissement de son mandat, le ministre des Affaires étrangères de l’Union pourra s’appuyer sur un Service européen pour l’action extérieure91. Conformément à la déclaration n°24 annexée au traité constitutionnel, les travaux préparatoires relatifs à ce Service ont déjà débuté. Il existe, là encore, des désaccords s’agissant du rattachement du Service au Conseil, à la Commission ou s’il devrait être un corps autonome. L’un des enjeux actuels consiste à fixer la proportion de diplomates issus de la Commission, du Conseil et des États membres92. Comme l’ont été le service commun qui assure l’interprétation des conférences (scic) ou celui chargé de dépister les fraudes (oclaf), le Service européen d’action extérieure pourrait également être créé par un simple accord interinstitutionnel93.

  • 94 Voir en particulier les articles I-47, I-48 et III-211 qui évoquent d’une manière générale les cit (...)

54Le renforcement de l’efficacité de l’Union pourrait enfin se réaliser au travers l’application anticipée de certaines mesures contenues dans le Traité-Constitution que l’on pourrait, à première vue, qualifier de mineures. L’article I-26 §1 précise, en outre, que la Commission doit prendre les initiatives nécessaires pour qu’une programmation annuelle et pluriannuelle soit établie en coopération avec les autres institutions. Dès lors, on ne voit pas pourquoi cette coopération interinstitutionnelle ne pourrait pas devenir, même en l’absence d’une décision formelle, une pratique effective de l’Exécutif bruxellois. Dans le même ordre d’idées, de nombreuses dispositions du Traité-Constitution visant à renforcer la participation des partenaires sociaux au processus de décision européen, pourraient être appliquées de façon informelle sans attendre son entrée en vigueur94.

55Ainsi, on doit reconnaître que la mise en œuvre, dans le cadre du scénario « Nice plus », d’innovations institutionnelles et procédurales contenues dans le Traité-Constitution permettrait de réaliser, au profit de l’Union, un saut qualitatif important en termes de démocratie et d’efficacité. Un tel scénario autoriserait également quelques avancées sur le terrain politique.

B – LES INNOVATIONS POLITIQUES

56S’agissant des innovations politiques contenues dans le Traité-Constitution et susceptibles d’une réalisation anticipée, deux domaines spécifiques vont essentiellement nourrir notre réflexion : la politique de défense (1) et celle visant à instaurer un espace de liberté, de sécurité et de justice (2).

1) La politique de défense

  • 95 Article I-41 §3. L’Agence est également dénommée « Agence dans le domaine du développement des cap (...)
  • 96 Article I-41 §6. Les modalités de mise en œuvre sont fixées à l’article III-312 et dans le protoco (...)
  • 97 Expression de priollaud (François-Xavier) et siritzky (David), « La Constitution européenne », tex (...)

57Les deux innovations les plus significatives introduites par la Constitution européenne en matière de défense sont, d’une part, l’institution d’une Agence européenne de défense95 et, d’autre part, la possibilité d’engager une coopération structurée permanente96 permettant la mise en place d’une sorte de « Schengen de la défense97 ».

  • 98 Action commune 2004/551/pesc du 12 juillet 2004 concernant la création de l’Agence européenne de d (...)
  • 99 maddalon (Philippe), « L’action extérieure de l’Union européenne », RTDE, n°41, avril-juin 2005, p (...)

58À cet égard, l’exigence de rapides progrès en la matière a conduit les États membres à appliquer, dès à présent, certaines dispositions du traité constitutionnel. Ainsi, l’Agence a été créée avant même la signature du Traité-Constitution, grâce à l’action commune 2004/551/pesc du Conseil du 12 juillet 200498. Cette action commune se fonde sur l’article 14 ue et a le mérite de montrer que la volonté politique pallie sans difficulté l’absence de disposition institutionnelle spécifique, dans l’attente d’une éventuelle entrée en vigueur du Traité-Constitution99. Le sixième considérant de l’action commune rappelle « qu’une telle Agence est également prévue dans le projet de traité établissant une Constitution pour l’Europe ».

  • 100 Selon les termes du protocole n°23 annexé au Traité constitutionnel, il s’agit d’avoir la capacité (...)

59De tels accords intergouvernementaux pourraient aussi être utilisés au sein de l’Union pour poursuivre les objectifs envisagés pour la coopération structurée permanente. Il pourrait, par exemple, être décidé d’appliquer les dispositions du Traité-Constitution qui autorisent l’Union à confier la mise en œuvre d’une mission militaire à un groupe d’États membres qui le souhaitent et disposent des capacités nécessaires pour une telle mission100. Ce type d’intervention n’est d’ailleurs pas nouveau, on pense à la mission Artémis au Congo.

60Si le domaine de la défense semble se prêter assez bien à l’application anticipée des nouveautés du Traité-Constitution, il n’est cependant pas le seul. La politique soutenant la création d’un espace de liberté, de sécurité et de justice au sein de l’Union ouvre aussi certaines perspectives.

2) L’espace de liberté, de sécurité et de justice

  • 101 Articles I-43 et III-329.
  • 102 Déclaration sur la solidarité contre le terrorisme, annexé à la Déclaration sur la lutte contre le (...)
  • 103 priollaud (François-Xavier) et siritzky (David), précité, p. 128.

61C’est le traité d’Amsterdam qui a fait de la création d’un espace de liberté, de sécurité et de justice l’un des objectifs de l’Union européenne. Là encore, le nouveau traité de Rome contient de nombreuses innovations. Certaines ont déjà fait l’objet d’une application. C’est le cas de la « clause de solidarité » qui prévoit que si un État membre fait l’objet d’une attaque terroriste ou d’une catastrophe naturelle ou d’origine humaine, l’Union et les autres États membres lui portent assistance101. Cette disposition a fait l’objet d’une mise en œuvre anticipée par le Conseil européen, à la suite des attentats de Madrid du 11 mars 2004102, en même temps qu’était nommé un coordinateur européen de lutte contre le terrorisme, M. Gis de vries103.

  • 104 Article III-261.
  • 105 Article III-260.
  • 106 Article III-274.

62De nombreuses autres dispositions du Traité-Constitution pourraient être mises en application. On pense, par exemple, à la création du comité de sécurité intérieure104, à la mise en place d’un mécanisme d’évaluation des politiques de l’Union relatives à l’espace de liberté, de sécurité et de justice105 et enfin à la transformation d’Eurojust en un véritable parquet européen106.

63Au total, on constate que le scénario « Nice plus » pourrait être le support de réformes, aussi bien institutionnelles que politiques, qui constitueraient, chacune à leur niveau, de véritables avancées. Sa mise en œuvre permettrait, en outre, de sortir l’Union européenne de l’immobilisme ambiant dans lequel elle est plongée depuis 2005.

64CONCLUSION : « Nice plus », support d’une relance du processus constituant européen

  • 107 Par une décision du 11 et 12 décembre 1992, le Conseil européen d’Edimbourg a accordé d’importante (...)
  • 108 laquieze (Alain) et paynot (Anne), « L’Union européenne tend-elle à devenir un État ? », Fondation (...)
  • 109 ricard-nihoul (Gaëtane), précité, p. 30.

65L’histoire de la construction européenne montre que l’hypothèse d’une « crise de ratification » n’est pas sans précédent ni sans solution. Par trois fois déjà, des refus de ratification d’un traité communautaire se sont produits. C’est, tout d’abord, le traité instituant la Communauté européenne de défense (ced) qui a été rejeté par l’Assemblée nationale française le 30 août 1954. Une solution radicale a été appliquée puisque le traité a été abandonné. Beaucoup plus tard, en 1992, ce sont les danois qui, lors d’un premier référendum, ont refusé par 50,7 % des votants le traité de Maastricht. Plus récemment encore, en 2001, le traité de Nice a été rejeté par les irlandais qui, à l’occasion d’un premier référendum, ont dit « non » à 54 %. Dans les deux cas, le Conseil européen s’était réuni et avait accordé à chacun un statut plus ou moins dérogatoire sur lequel les citoyens du pays concerné avaient pu se prononcer par référendum107. Le rejet du Traité-Constitution n’est donc pas un cas isolé. Les nombreuses crises qui jalonnent l’histoire de la construction européenne ont une vocation salvatrice et sont souvent « le prélude à un nouvel essor dans la voie de l’intégration108 ». Certes, il ne fait pas de doute que la crise qui fait suite aux rejets du Traité-Constitution en France et aux Pays-Bas présente, sur au moins deux points, un nouveau visage109. D’abord, elle freine un mouvement qui, pour la première fois, se voulait véritablement « constituant ». Elle touche, ensuite, l’Europe élargie à 27 et s’inscrit dans une période d’incertitude sur ce que devraient être les « frontières » de l’Union. Dans ce contexte, il ne paraît pas exagéré de dire que la construction européenne est à un vrai tournant de son histoire. Et si plusieurs scénarios de sortie de crise ont été proposés, l’hypothèse « Nice plus » permettrait, dans un premier temps, de préserver certains éléments du Traité-Constitution même si les dispositions concernées ne pourront bénéficier de l’autorité formelle qui résulterait de l’entrée en vigueur du texte.

66La réalisation de ce scénario doit, en outre, constituer la phase initiale d’un mouvement de relance du processus constituant européen. Elle conduit, en quelque sorte, à un retour de la méthode « Monnet » et s’inscrit, à ce titre, dans la démarche de ceux qui estiment que seule « l’Europe des projets » favoriserait l’adhésion citoyenne au projet européen. Les tenants actuels de cette méthode des « petits pas » semblent pourtant oublier que celle-ci ne se limite pas seulement à l’approfondissement de la solidarité sectorielle entre les États membres. Elle se fonde avant tout sur une ambition politique fondamentale, à savoir la création d’une « Fédération européenne ». Or, cette vision politique s’accompagne nécessairement d’une réforme institutionnelle, aujourd’hui au point mort. Une « Europe des projets » ne peut prendre vie sans les institutions ! La réalisation du scénario « Nice plus », telle que nous l’avons envisagé ici, favoriserait un retour de la méthode Monnet dans sa globalité : la poursuite d’une intégration sectorielle soutenue par un véritable projet politique. Cependant, pour insuffler un nouvel élan au processus constituant de l’Union élargie, la mise en œuvre de ce scénario ne peut s’envisager de manière isolée. Son lancement doit, tout d’abord, favoriser la poursuite du processus de ratification. Il faut donner la possibilité à tous les peuples de l’Union de s’exprimer sur ce texte. C’est aussi la condition pour pouvoir faire jouer le dispositif prévu par la Déclaration 30. On peut penser, à ce titre, que l’application anticipée de certaines mesures du Traité-Constitution favoriserait les ratifications. En outre, si le seuil des États ayant ratifié le traité atteint ou avoisine les 4/5, le Conseil européen pourrait décider le lancement d’un nouvel exercice de révision sur la base du texte du Traité-Constitution. Afin de poursuivre le tournant démocratique réalisé avec la Convention sur l’avenir de l’Europe, il serait souhaitable que cette renégociation se déroule dans un cadre conventionnel. Il s’agira d’apporter des améliorations au traité constitutionnel et, plus particulièrement, à sa Partie III relative aux politiques de l’Union. Cela permettra, en outre, de répondre aux inquiétudes exprimées par les citoyens, d’actualiser et d’accorder les Parties I et III du traité. Cette renégociation doit également être l’occasion d’aboutir à l’assouplissement de la procédure de révision de cette troisième partie. Sa nature législative ne justifie pas le maintien de l’unanimité. Enfin, et c’est sans doute le point le plus important, il importe que l’espace public européen soit désormais le cadre privilégié de la phase finale de ratification. Il est temps de lever les obstacles à l’organisation d’un véritable référendum européen respectant la double légitimité de l’Union. Pour ce faire, le texte doit être ratifié par une majorité des peuples de l’Union et une majorité des États membres.

Notes

1 Le Traité établissant une Constitution pour l’Europe sera appelé indifféremment : Traité-Constitution, Traité constitutionnel ou Constitution européenne.

2 Conseil européen de Bruxelles, 15 et 16 juin 2006, 10633/06, disponible sur http://www.consilium.europa.eu/ueDocs/cms_Data/docs/pressData/fr/ec/90122.pdf.

3 Déclaration des chefs d’État ou de gouvernement des États membres de l’Union européenne sur la ratification du traité établissant une Constitution pour l’Europe (Conseil européen des 16/17 juin 2005), SN 117/05. Bruxelles : Conseil de l’Union européenne, 18 juin 2005. 2 p.

4 Les États membres ayant déjà ratifié le Traité constitutionnel au mois de décembre 2006 sont les suivants : Allemagne, Autriche, Belgique, Chypre, Espagne, Estonie, Finlande, Grèce, Hongrie, Italie, Lettonie, Lituanie, Luxembourg, Malte, Slovaquie, Slovénie. Pour suivre le processus de ratification par pays, consulter le tableau disponible à l’adresse suivante : http://constitution-europeenne.info/tab.htm.

5 L’Autriche, l’Allemagne, le Portugal et la Slovénie, cf. « Slovenia joins constitution revival camp », 12 janvier 2006, www.euobserver.com.

6 Déclaration n°30 concernant la ratification du traité établissant une Constitution pour l’Europe : « La Conférence note que, si à l’issue d’un délai de deux ans à compter de la signature du traité établissant une Constitution pour l’Europe, les quatre cinquièmes des États membres ont ratifié ledit traité et qu’un ou plusieurs États membres ont rencontré des difficultés pour procéder à ladite ratification, le Conseil européen se saisit de la question ».

7 Conclusions de la Présidence – 15 et 16 juin 2006, points 42 et suivants.

8 C’est notamment le cas du parti socialiste français et du Président polonais Lech Kaczinsky.

9 oberdoff (Henri), « La ratification et la révision du traité établissant une Constitution pour l’Europe, Notre Europe », Études et Recherches, n°38, avril 2005, p. 10, étude disponible sur le site http://www.notre-europe.asso.fr.

10 Sur ce point voir notamment : jacque (Jean-Paul), « Droit institutionnel de l’Union européenne », 3e éd., Dalloz, n°234-237, p. 162.

11 Proposition de la chancelière Allemande Angela Merkel, L’Allemagne entend redevenir le « moteur de l’Europe », Le Monde, 21 décembre 2005.

12 Voir aussi kurpas (Sebastian), « Should ratification proceed ? An assessment of different options after the failed referenda », ceps Policy Brief n°75, juin 2005, 7 pages, disponible à l’adresse suivante: http://www.shop.ceps.be/. L’auteur évoque « a cherry-picking" appraoch ».

13 Les chefs d’État et de gouvernement, prenant acte de la non-ratification du traité, devront alors reconnaître que les relations entre les États membres continueront à être régies par le traité sur l’Union européenne et le traité instituant la Communauté européenne tels qu’ils ont été révisés par le traité de Nice.

14 ricard-nihoul (Gaëtane), « Le non français du 29 mai : comprendre, agir », Notre Europe, Études et Recherches n°44, p. 31, étude disponible sur le site http://www.notre-europe.asso.fr.

15 victor (Jean-Louis), préface de l’ouvrage de dony (Marianne) et bribosia (Emmanuelle), Commentaire de la Constitution de l’Union européenne, éd. de l’Université de Bruxelles, 2005, p.13.

16 kurpas (Sebastian), « What could be saved from the European Constitution if ratification fails ? The problem with a “plan B” », ceps Policy Brief n°70, mai 2005, p. 1, disponible à l’adresse suivante: http://www.shop.ceps.be/.

17 Par exemple, les États du Benelux n’ont accepté le principe d’une présidence permanente du Conseil européen qu’en échange d’extensions du vote à la majorité qualifiée et de la codécision.

18 rossi (Lucia Serena), « En cas de non-ratification... Le destin périlleux du « Traité-Constitution » » rtde, n°40, octobre-décembre 2004, p. 626.

19 rossi (Lucia Serena), Ibid p. 627.

20 « Contribution française sur les améliorations institutionnelles » (25 avril 2006), disponible sur : http://www.diplomatie.gouv.fr/fr/europe_828/avenir-europe_l 4204/ameliorationsinstitutionnelles_34570.html>..

21 « Paris schert bei Verfassung aus », Kurier, 2 janvier 2006, interview disponible à l’adresse suivante : http://www.kurier.at/oesterreich/1232173.php.

22 « Solana bids to make the eu a player on the world stage », El-Sharp, Janvier-février 2006, interview disponible à l’adresse suivante: http://www.peoplepowerprocess.com.

23 tosato (Gian Luigi) et greco (Ettore), “The eu Constitutional Treaty : how to deal with the ratification bottleneck”, Documenti Istituto Affari Internazionali, avril 2004, p. 4-5, disponible à l’adresse suivante: www.iai.it.

24 Il s’agit d’une proposition émise par de witte (Bruno), “The process of ratification of the Constitutional Treaty and the crisis options : A legal perspective”, EUI Working Paper LAW, n° 2004/16, European University Institue Florence, Décembre 2004, p. 10, disponible à l’adresse suivante : http://www.iue.it/PUB/law04-16.pdf.

25 victor (Jean-Louis), préface de l’ouvrage de dony (Marianne) et bribosia (Emmanuelle), précité, p. 13.

26 JOCE n° С 364 du 18 décembre 2000, p. 1-22 ; Rectificatif au JOCE n° С 7 du 11 janvier 2001, p. 8.

27 Sur ce point : berramdane (Abdelkhaleq), « La justiciabilité indirecte de la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne », La tribune du droit public, 2002, p. 39-54 ; burgorgue-larsen, « La fabuleuse histoire de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne », in Mélanges, p. растет, Dalloz, 2003, p. 77 et s.

28 tosato (Gian Luigi) et greco (Ettore), précité, p. 5.

29 tosato (Gian Luigi) et greco (Ettore), précité, p. 5-6 ; shaw (Jo), “What happens if the Constitutional Treaty is not ratified” ?, à paraître in permice (Ingolf) et zemanek (Jiri) (eds), The Treaty on a Constitution for Europe : Perspectives after the igc, Baden-Baden, Nomos, 2005, disponible à l’adresse suivante :
http://www.kurier.at/oesterreich/1232173.php., p. 17.

30 L’article 308 CE dispose que : « Si une action de la Communauté apparaît nécessaire pour réaliser, dans le fonctionnement du marché commun, l’un des objets de la Communauté, sans que le présent traité ait prévu les pouvoirs d’action requis à cet effet, le Conseil, statuant à l’unanimité sur proposition de la Commission et après consultation du Parlement européen, prend les dispositions appropriées ».

31 jacque (Jean-Paul), « Droit institutionnel de l’Union européenne », 3e éd., 2004, Dalloz, p. 131.

32 blumann (Claude) et dubouis (Louis), « Droit institutionnel de l’Union européenne », 2e éd., 2005, Litec, p. 314.»

33 isaac (Guy) et blanquet (Marc), « Droit général de l’Union européenne, » 9e éd., 2006, Sirey université, p. 51 et plus spécifiquement p. 128 et 163.

34 cjce, 31 mars 1971, Commission c/ Conseil (AETR), aff. 22/70, Rec. cjce, p. 263.

35 Initialement prévu comme accessoire à la réalisation du marché commun, cette disposition s’est révélée particulièrement efficace pour répondre aux besoins grandissants de la Communauté. Outre la mise en place de politiques entièrement nouvelles comme la recherche, l’environnement, la protection des consommateurs, l’éducation et la culture, l’article 308 CE a également été utilisé pour la réalisation de l’Union économique et monétaire (uem), le développement des actions communautaires en matière régionale et sociale ou la conclusion d’accords de coopération économique avec des pays tiers.

36 À cet égard, les Professeurs blumann (c.) et dubouis (l.) remarquent toutefois que « certains États dénoncent l’article 308 ce comme source d’empiètement de la compétence communautaire sur n’importe quelle question et partant comme un moyen occulte de tourner la procédure officielle de révision », blumann (Claude) et dubouis (Louis), précité, p. 316.

37 Le recours à l’article 308 ce (ex-235) exige l’unanimité du Conseil quand il existe un autre fondement qui se contente de la majorité : cjce, 26 mars 1987, Commission c/ Conseil, aff. 45/86 : Rec. p. 1517.

38 cjce, 28 mars 1996, avis 2/94 : Rec. p. 1-763. La Cour, après avoir jugé que l’article 308 ce (ex-235) ne saurait fonder l’adhésion de la Communauté européenne à la Convention européenne des droits de l’homme, a rappelé que la fonction de cette disposition est de suppléer l’absence de pouvoirs d’action s’avérant nécessaires et non de permettre une révision des traités.

39 shaw (Jo), précité, p. 17.

40 tournepiche (Anne-Marie), « La clarification du statut juridique des accords interinstitutionnels, Commentaire de la déclaration du projet de Traité de Nice relative à l’article 10 CE », rtde, n°38, avril-juin 2002, p. 209.

41 cjce, 27 septembre 1988, Grèce c/ Conseil, aff. 204/86 : Rec. p. 5323, point 16.

42 cjce, 19 mars 1996, Commission c/Conseil, aff. C25/94 : Rec. p. I-1469.

43 Déclaration commune du 4 mars 1975 concernant l’instauration d’une procédure de concertation entre l’Assemblée et le Conseil (joce n° C 89 du 22 avril 1975, p. 1-2) ; Déclaration commune sur la codécision du 4 mai 1999 (joce n° C 148 du 28 mai 1999, p. 1) ; Accord interinstitutionnel du 25 mai 1999 précisant les modalités d’enquête menées par l’Office européen de la lutte anti-fraude (olaf) (joce L 136 du 31 mai 1999, p. 1).

44 L’accord interinstitutionnel du 6 mai 1999 (joce n° C 172 du 18 mai 1999, p.1) a annulé et rassemblé dans un seul document les six accords interinstitutionnels budgétaires qui s’appliquaient jusqu’alors.

45 tournepiche (Anne-Marie), précité, p. 217.

46 reich (Charles), « La mise en œuvre du Traité sur l’Union européenne par les accords interinstitutionnels », rmcue, n°375, février 1994, p. 81-85.

47 Déclaration commune du 7 avril 1977 concernant le respect des droits fondamentaux et de la cedh, joce n°C 103 du 27 avril 1977, p. 1.

48 rossi (Lucia Serena), précité, p. 626.

49 cjce, 8 avril 1976, Defrenne, aff. 43/75, Rec. p. 476 et s.

50 simon (Denys), « Le système juridique communautaire », Paris, PUF, 1997, p. 236-237.

51 tournepiche (Anne-Marie), précité, p. 218.

52 Modalités pour le déroulement des travaux du comité de conciliation prévu par l’article 189 B du 25 octobre 1993, joce C 329, 6 décembre 1993, p. 141.

53 Déclaration commune du 4 mai 1999 sur les modalités pratiques de la nouvelle procédure de codécision (article 251 ce), joce C 148, 28 mai 1999,p. 1.

54 rossi (Lucia Serena), précité, p. 626.

55 philippart (Eric), « Un nouveau mécanisme de coopération renforcée pour l’UE », Notre Europe, Études et Recherches n°22, mars 2003, p. 1, étude disponible sur le site http://www.notre-europe.asso.fr.

56 rossi (Lucia Serena), précité, p. 625.

57 tosato (Gian Luigi) et greco (Ettore), précité, p. 6.

58 bribosia (Hervé), « Les coopérations renforcées au lendemain du Traité de Nice », rdue 1/2001, p. 111 et s. ; ponzano (Paolo), « Après l’échec du Sommet de Bruxelles : Constitution européenne ou coopérations renforcées ? », rdue 3/2003, p. 549-554.

59 Article 43 point g tue.

60 oberdoff (Henri), précité, p. 9.

61 Article 43 point d tue.

62 rossi (Lucia Serena), précité, p. 625.

63 rossi (Lucia Serena), “Cooperazione rafforzata e trattato di Nizza : quali prospettive per l’Europa allargata ?”, in Il Trattati di Nizza, Quaderni della Rivista 91 diritto dell’Unione europea, édité par A. Tizzano, Guiffrè, 2003, p. 41 et s.

64 Décision 2004/927/CE du Conseil visant à rendre la procédure définie à l’article 251 ce du traité instituant la Communauté européenne applicable à certains domaines couverts par la troisième partie, titre IV, dudit traité.

65 Communication de la Commission européenne intitulée « un projet pour les citoyens, produire des résultats pour l’Europe », Bruxelles le 10 mai 2006, com (2006) 211 final.

66 Contribution française sur les améliorations institutionnelles (25 avril 2006), disponible sur : http://www.diplomatie.gouv.fr/fr/europe_828/avenir-europe_14204/ameliorations-institutionnelles_34570.html.

67 « L’Union décidera de l’avenir du traité constitutionnel en 2009 », article EuroActiv du 29 mai 2006 disponible sur http://www.euractiv.com/fr/avenir-europe/ue-decidera-avenir-traitc-constitutionnel-2009/article-155607.

68 Article 25 § 1 de la de la Convention de Vienne sur le droit des traités du 23 mai 1969 : « Un traité ou une partie d’un traité s’applique à titre provisoire en attendant son entrée en vigueur :

  1. si le traité lui-même en dispose ainsi ; ou
  2. si les États ayant participé à la négociation en étaient ainsi convenus d’une autre manière ».

69 rossi (Lucia Serena), précité, p. 628.

70 tosato (Gian Luigi) et greco (Ettore), précité, p. 6.

71 Article 25 §2 de la de la Convention de Vienne sur le droit des traités du 23 mai 1969 : « À moins que le traité n’en dispose autrement ou que les États ayant participé à la négociation n’en soient convenus autrement, l’application à titre provisoire d’un traité ou d’une partie d’un traité à l’égard d’un État prend fin si cet État notifie aux autres États entre lesquels le traité est appliqué provisoirement son intention de ne pas devenir partie au traité ».

72 rossi (Lucia Serena), précité, p. 628.

73 Il s’agissait à l’origine de l’Allemagne, du Benelux et de la France.

74 de witte (Bruno), précité, p. 12.

75 rossi (Lucia Serena), précité, p. 625.

76 Les signataires de ce traité sont l’Allemagne, l’Autriche, le Benelux, l’Espagne et la France. Plus connu sous le nom de « Schengen III », le traité organise l’échange automatique entre les services de police des fichiers concernant les empreintes digitales, les analyses adn, les plaques d’immatriculation de véhicule et prévoit en même temps la protection des données. Il est également prévu des patrouilles communes des forces de police et une coopération dans la détection des faux documents. Le texte du traité a été publié par le Secrétariat du Conseil sous la référence 10900/05.

77 de witte (Bruno), précité, p. 12 et 13.

78 Bull. UE 12/2001, n°1.27.

79 kurpas (Sebastian), précité, pp. 2-7.

80 Articles I-20 et III-396 du Traité établissant une Constitution pour l’Europe.

81 Dans ses conclusions des 15 et 16 juin 2006, le Conseil européen prend note de l’engagement de l’exécutif bruxellois en la matière et l’invite « à examiner avec toute l’attention requise les observations formulées par les parlements nationaux, eu égard en particulier aux principes de subsidiarité et de proportionnalité » (point 37).

82 Le Conseil européen a d’ailleurs encouragé les parlements nationaux à « renforcer leur coopération dans le cadre de la Conférence des organes spécialisés dans les affaires communautaires (cosac) lors du contrôle de l’application du principe de subsidiarité » (point 37). En France, la révision constitutionnelle du 1er mars 2005 prévoyait, dans son article 88-5, que « l’Assemblée nationale ou le Sénat peuvent émettre un avis motivé sur la conformité d’un projet d’acte législatif européen au principe de subsidiarité. L’avis est adressé par le président de l’assemblée concernée aux présidents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission de l’Union européenne. Le Gouvernement en est informé. » (loi constitutionnelle n°2005-204 du 1er mars 2005 modifiant le titre XV de la Constitution, J.O n° 51 du 2 mars 2005, p. 3696).

83 Les résultats de ce projet pilote réalisé entre le 1er mars 2005 et le 12 avril 2005 sont disponibles sur le site de la cosac (Conférence des organes spécialisés dans les affaires communautaires) : http://www.cosac.eu.

84 Voir aussi l’article I-50 §2.

85 Conclusions de la Présidence (point 33 et annexe 1).

86 Article III-195 et Protocole n°12 sur l’Eurogroupe du projet de Traité établissant une Constitution pour l’Europe.

87 Article 2 du Protocole n°12 sur l’Eurogroupe. Notons que le Protocole prévoit normalement une présidence de deux ans et demi.

88 Article I-28.

89 Communiqué de presse du Conseil des chefs d’État et de gouvernement du 29 juin 2004, 10995/04, p.7 : « Déclaration des Chefs d’État et de gouvernement sur la période transitoire devant mener à la nomination du futur ministre des Affaires étrangères de l’Union européenne ».

90 kurpas (Sebastian), précité, p. 5.

91 Article III-296 §3.

92 ferenczi (Thomas), « Bataille de pouvoir autour du service diplomatique de l’Union européenne », Le Monde, 12 mars 2005.

93 C’est en tout cas ce que propose Philippe de schoutheete, « L’avenir du Traité constitutionnel », à paraître en 2006 dans les Annales d’Études Européennes de l’Université Catholique de Louvain. Article disponible à l’adresse suivante : www.irri-kiib.be/papers/06/eu/Avenir-du-traité.doc.

94 Voir en particulier les articles I-47, I-48 et III-211 qui évoquent d’une manière générale les citoyens, les associations représentatives ainsi que les partenaires sociaux.

95 Article I-41 §3. L’Agence est également dénommée « Agence dans le domaine du développement des capacités de défense, de la recherche, des acquisitions et de l’armement ».

96 Article I-41 §6. Les modalités de mise en œuvre sont fixées à l’article III-312 et dans le protocole n°23 sur la coopération structurée permanente.

97 Expression de priollaud (François-Xavier) et siritzky (David), « La Constitution européenne », texte et commentaires, La documentation française, 2005, p. 124.

98 Action commune 2004/551/pesc du 12 juillet 2004 concernant la création de l’Agence européenne de défense, joue L 245, 17 juillet 2004, p. 17.

99 maddalon (Philippe), « L’action extérieure de l’Union européenne », RTDE, n°41, avril-juin 2005, p. 504.

100 Selon les termes du protocole n°23 annexé au Traité constitutionnel, il s’agit d’avoir la capacité de fournir, soit à titre national, soit comme composante de groupes multinationaux de forces, des unités de combat capables d’entreprendre, dans un délai de 5 à 30 jours, des missions de prévention des conflits, de maintien de la paix, de force de combat pour la gestion des crises. Il peut s’agir en particulier de répondre à des demandes de l’Organisation des Nations unies (onu), et soutenables pour une période initiale de 30 jours, prorogeable jusqu’au moins 120 jours.

101 Articles I-43 et III-329.

102 Déclaration sur la solidarité contre le terrorisme, annexé à la Déclaration sur la lutte contre le terrorisme du 25 mars 2004.

103 priollaud (François-Xavier) et siritzky (David), précité, p. 128.

104 Article III-261.

105 Article III-260.

106 Article III-274.

107 Par une décision du 11 et 12 décembre 1992, le Conseil européen d’Edimbourg a accordé d’importantes dérogations au Danemark concernant l’euro, la défense européenne, la citoyenneté européenne, la justice et les affaires intérieures. Ces dérogations ont été accordées sans modifier le traité de Maastricht qui avait déjà été ratifié par huit États membres. Quant à l’Irlande, le Conseil européen de Séville des 21 et 22 juin 2002 a adopté une déclaration indiquant que les dispositions du traité relatives à la pesc ne remettent pas en cause sa neutralité militaire.

108 laquieze (Alain) et paynot (Anne), « L’Union européenne tend-elle à devenir un État ? », Fondation pour l’innovation politique, novembre 2004, p. 20.

109 ricard-nihoul (Gaëtane), précité, p. 30.

Auteur

Allocataire-moniteur à l’Université de Tours

© Presses universitaires François-Rabelais, 2007

Conditions d’utilisation : http://www.openedition.org/6540