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Conflits et territoires

 | 
Patrice Melé
, 
Corinne Larrue
, 
Muriel Rosemberg

IV. Conflits d’usage et contentieux

Les territoires, l’urbanisme et le juge

Nicole Lusson-Lerousseau

Texte intégral

  • 1 Laboratoire d'Étude des Réformes Administratives et de la Décentralisation, Université de Tours.

1Note portant sur l’auteur1

2Introduire ce thème, dans le cadre d’une recherche multidisciplinaire sur les conflits territoriaux, c’est délibérément se placer sous l’angle du contentieux et dès lors s’intéresser à la pathologie du droit. Dans notre société, devenue tellement procédurière, les pathologies sont nombreuses et l’urbanisme n’échappe pas à ce travers. Il fournit même un contexte propice à la multiplication des recours juridictionnels. Le sujet, vaste a priori, suppose tout d’abord de sérier le champ de l’analyse à partir des concepts que cette trilogie invite à rapprocher.

3Le droit de l’urbanisme, dont connaît le juge, est d’une grande complexité technique. Il s’agit d’une matière abondante, puisque le code de l’urbanisme compte plus de deux mille articles, foisonnante de procédures et aux enjeux considérables.

4Si ce droit a d’abord traité du milieu urbain, il est devenu aujourd’hui celui de l’aménagement de l’espace. Le Conseil d’État, dans le rapport qu’il lui a consacré, a pu le définir « comme le droit des atteintes légales à la propriété foncière » ayant « pour objet la conciliation de l’intérêt général avec les intérêts particuliers des propriétaires du sol et des constructeurs » (Conseil d’État, 1992 : 6).

5Le droit de l’urbanisme n’a d’ailleurs pas un seul juge. Selon les caractères du dualisme juridictionnel, il revient au juge administratif de contrôler la légalité des actes pris par l’administration et de traiter aussi du contentieux indemnitaire en cas de responsabilité de l’administration. Le juge judiciaire, lui, est compétent pour connaître, d’une part, d’un contentieux pénal lorsque la méconnaissance des règles d’urbanisme est constitutive d’infractions donnant lieu à poursuites et, d’autre part, d’un contentieux civil lorsque cette méconnaissance cause des préjudices engageant la responsabilité des particuliers. Ici, l’orientation donnée à l’étude conduira à retenir plus spécialement le rôle du juge administratif, quantitativement plus développé et qui, par la matière traitée, se trouve le plus directement en prise avec les questions de territoire.

6En urbanisme, les territoires occupent en effet une place majeure. Il convient toutefois d’observer que le concept de territoire, du point de vue juridique, repose sur l’unité et la pluralité. Le législateur a posé à l’article L110, en tête des dispositions du code de l’urbanisme, le principe suivant lequel « le territoire français est le patrimoine commun de la nation ». Par une telle affirmation, le texte a mis l’accent sur sa valeur de bien collectif, étant complété par le renvoi aux responsabilités particulières de « chaque collectivité publique (qui) en est le gestionnaire et le garant dans le cadre de ses compétences ». Selon l’organisation des structures administratives et les progrès de la décentralisation, l’urbanisme se décline ensuite à l’échelon local et spécialement du territoire communal. La décentralisation, réalisée à partir de 1983, a permis de transférer une large part des compétences d’urbanisme aux communes mais assortie du maintien d’importantes prérogatives de l’État. Le territoire de base pour l’urbanisme est donc la commune. Cependant la question a été posée de la pertinence des échelles d’intervention. A cet égard l’urbanisme, tel que conçu en 1983, a négligé l’échelon intercommunal. La réforme actuelle, réalisée par la loi du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbain (JO 14 déc. 2000), a pour objectif de développer la coopération intercommunale et le regroupement des territoires dans la perspective spécialement d’un urbanisme d’agglomération.

7Parmi les multiples instruments que compte l’urbanisme, deux d’entre eux génèrent l’essentiel des litiges portés devant le juge, à savoir : le permis de construire comme autorisation administrative préalable imposée, en matière de constructions, de travaux et les documents d’urbanisme, supports de la planification. Ces derniers méritent ici, une attention particulière, dans la mesure où leurs caractéristiques en font une matière privilégiée pour l’analyse des questions de conflits territoriaux. Il serait excessif de considérer que tout le contentieux de l’urbanisme, dès lors qu’il est relatif au sol, serait révélateur de tels conflits. Le permis de construire est davantage « parcellisé », tandis qu’il est dans la nature même des documents d’urbanisme d’avoir pour base un territoire.

8La notion de documents d’urbanisme, employée par le code de l’urbanisme (dont art. L600-3), explicitée par le CE désigne « des documents élaborés à l’initiative d’une collectivité publique et ayant pour objet de déterminer les prévisions et les règles touchant à l’affectation et à l’occupation des sols, opposables aux personnes publiques ou privées » (Avis CE 17 janv. 1997, Assoc. de défense du site de l’environnement de Galluis, Rec. 23). Le juge fait encore référence « au parti d’aménagement » qu’exprime de tels documents (CE 3 nov. 1982, Bonnaire et autres, GADU : 40), ce qui renvoie pour les urbanistes, plutôt à la notion de projet d’aménagement, désormais explicitement reconnue par les nouvelles dispositions de la loi solidarité et renouvellement urbains (spéc. art. L122-1, art. L123-1). Ces documents sont, de plus, une des constantes du droit de l’urbanisme français, même s’ils sont périodiquement réformés. De la loi d’orientation foncière du 30 décembre 1967 à la loi du 13 décembre 2000 précitée, le « noyau dur » en a été constitué par deux documents : les schémas directeurs et les plans d’occupation des sols. La mutation actuelle consiste à partir du 1er avril 2001, date d’entrée en vigueur des dispositions de la loi SRU qui les concernent (Décret n° 2002-260, du 27 mars 2001, JO 28 mars 2001), de les remplacer respectivement par les schémas de cohérence territoriale et les plans locaux d’urbanisme et de consacrer les cartes communales. La réforme marque une étape dans la recherche d’instruments de planification, mieux adaptés aux besoins d’aménagement des collectivités. Du point de vue terminologique, le territoire sert explicitement à qualifier les schémas et, par comparaison des appellations successives, il se trouve maintenant préféré à la référence aux sols. Les dispositions adoptées conservent aussi des traits fondamentaux du régime antérieur, puisque le SCOT, après le schéma directeur, demeure un document intercommunal, prévisionnel, qui détermine des orientations. Le PLU, après le POS, est un document principalement communal, réglementaire, qui pour partie fixe des règles et servitudes d’urbanisme.

9Le droit étant un subtil dosage d’innovations et de continuité, lors de la survenance des contentieux futurs, il est permis de penser que les solutions jurisprudentielles élaborées jusqu’alors seront très largement transposables à l’urbanisme réformé. Il faut assortir le propos de nuances sur des infléchissements susceptibles d’être escomptés. D’abord, du point de vue quantitatif, les améliorations de la règle de droit, dont davantage de démocratie par la concertation, par l’enquête publique dans la préparation des documents d’urbanisme, seront susceptibles de désamorcer des conflits et de conduire à saisir moins fréquemment le juge. Toutefois, le maintien de procédures lourdes à mettre en oeuvre, le développement de principes généraux, qui encadrent la planification, sont autant de facteurs qui peuvent faire douter d’un recul du contentieux et appeler à compléter l’apport jurisprudentiel au droit de l’urbanisme.

10Quoi qu’il en soit, jusqu’à maintenant, le contentieux des documents d’urbanisme, principalement celui de la légalité, s’est révélé abondant. Le phénomène tient à la nature de la matière et aux techniques mêmes du contentieux. Le juge administratif est saisi de multiples litiges parce que les documents d’urbanisme sont nombreux et évolutifs. Ils génèrent une multiplicité d’actes successifs. Le recours devant le juge est possible contre le document initial, puis contre chaque modification ou révision ultérieurement adoptée.

11Le recours est largement ouvert aux personnes ayant « intérêt à agir », c’est-à-dire ici toutes celles qui sont susceptibles de se voir opposer les dispositions du document d’urbanisme : les propriétaires de terrain, plus simplement les habitants de la commune, les personnes morales spécialement les associations de défense de l’environnement, du cadre de vie dès lors que ces associations ont cette mission dans leur statut et que leur ressort géographique s’étend au territoire couvert par le document litigieux. Enfin, l’État par l’intermédiaire du préfet est habilité à saisir le juge dans le cadre du contrôle de légalité notamment sur les POS (PLU).

12Envisagé sous l’angle de révélateurs de conflits, le contentieux fait ainsi se développer devant le juge l’expression d’intérêts divergents, de conceptions opposées du traitement des territoires où le respect de la règle de droit se trouve en cause. Le point focal en est l’application de la norme avec une sanction si elle n’a pas été respectée : l’annulation ici du document d’urbanisme. Tout contentieux ne se termine pas par une sanction et selon l’importance de l’illégalité, l’annulation du document d’urbanisme portera sur la totalité ou sur certaines de ses dispositions, donnant lieu à annulation soit totale soit partielle. Dans ce secteur, c’est d’ailleurs la seconde solution qui est la plus fréquente. En outre, les confrontations sont susceptibles de se présenter selon des configurations diverses. Car si un document d’urbanisme a toujours pour fonction d’exprimer un projet d’aménagement, qui est d’intérêt général, le conflit peut se produire autour de questions ponctuelles ou plus globales. En effet, l’intérêt général, notion à contenu variable, recouvre de multiples finalités susceptibles de se heurter aux intérêts privés ou encore, ce sont les conceptions de l’aménagement du territoire considéré qui sont susceptibles d’être au cœur des contestations. C’est pourquoi, nous nous proposons d’examiner deux types de situations : d’une part, des finalités d’intérêt général et des intérêts privés en conflit (I), d’autre part, des conceptions d’aménagement en conflit (II).

I. DES FINALITÉS D’INTÉRÊT GÉNÉRAL ET DES INTÉRÊTS PRIVÉS EN CONFLIT

13Le contenu donné au document d’urbanisme pose des problèmes de frontière entre intérêt public et intérêts privés. Les dispositions particulières qu’il comporte, nécessaires au projet d’aménagement, surtout lorsqu’il s’agit de documents à caractère réglementaire comme les POS (PLU) suscitent des litiges liés aux conséquences foncières du document. Ce dernier, en ouvrant à l’urbanisation de nouveaux espaces, en restreignant ou en interdisant la construction est, faut-il le rappeler, distributeur de valeurs foncières. Dès lors, le juge gardien de la légalité, veille non seulement à ce que les intérêts privés ne l’emportent pas sur les finalités d’intérêt général mais encore à ce que les règles et servitudes mises en cause ne sortent pas des limites de ces mêmes finalités.

Pas d’empiètement des intérêts privés sur les finalités d’intérêt général

14Le principe d’égalité, qui impose à l’administration de traiter de la même manière les administrés dans des situations comparables, s’applique en urbanisme mais la variété des situations permet de justifier les traitements distincts. De plus, des exceptions sont admises si elles sont justifiées par l’intérêt général. L’égalité n’est pas l’uniformité et elle autorise notamment, en matière de zonage, à diversifier les mesures prises en fonction de la diversité des territoires. Il ne saurait pour autant être admis qu’un document d’urbanisme prévoit des traitements de faveur pour tel ou tel propriétaire, ce que le juge sanctionne surtout par les moyens du vice de procédure et du détournement de pouvoir.

15Le problème peut surgir dès le stade de la préparation du document. Le régime de l’élaboration est dit « associé », ce qui conduit à y faire participer, en plus des représentants de la collectivité publique compétente pour établir le document, des représentants de différentes collectivités publiques. Ces représentants n’ont pas à faire prévaloir leurs intérêts particuliers sinon il y aurait vice de procédure, sanctionné par une annulation de l’acte. Souvent dans la préparation du POS il a été constitué, en pratique, un « groupe de travail » réunissant des représentants de la commune, du département, des chambres consulaires, des fonctionnaires de l’État.

16Le CE, par exemple, a annulé partiellement un POS en raison de ce qu’un conseiller municipal, membre du groupe de travail, avait participé à la séance au cours de laquelle une parcelle lui appartenant, classée en zone agricole dans le POS antérieur, avait changé de catégorie pour être en zone urbaine. Selon la Haute juridiction, « la participation à cette séance d’une personne intéressée au classement de la parcelle a été de nature à vicier la procédure du POS pour ce qui concerne la parcelle » (CE 17 fév. 1993, Desmons, Rec 1084).

17Le problème peut encore être analysé par le juge en termes de détournement de pouvoir. L’administration agit en principe dans un but d’intérêt général. Quand elle agit dans un but d’intérêt privé, l’acte édicté est illégal. Le moyen est au contentieux assez difficile à prouver. Dans le secteur de l’urbanisme, sans être fréquemment admis, il joue un rôle non négligeable. Il sert au juge pour descendre dans la fragmentation des intérêts privés qui auraient pu être irrégulièrement répercutés sur les documents d’urbanisme. A titre d’exemple, le POS de la ville de Cordes a été partiellement annulé sur recours de l’Association comité de défense et de protection du site parce qu’il supprimait une protection d’espaces boisés et incluait des parcelles dans une zone constructible uniquement pour favoriser des intérêts privés. En l’espèce, le juge relève que ce changement « n’a pas eu d’autre objet que de permettre la réalisation d’un projet », soit un ensemble immobilier (CE, 30 juil. 1997, Rec 313). Au sujet de la délicate question des constructions irrégulières, spécialement lorsqu’elles le sont pour ne pas avoir respecté les dispositions du POS sur la base desquelles le permis de construire avait été accordé, la modification ou la révision du document d’urbanisme, uniquement pour permettre leur régularisation, est constitutive d’un détournement de pouvoir. C’est le cas d’une modification de règlement de POS qui supprime le coefficient d’occupation des sols, pour un seul secteur de la commune, dans lequel un permis de construire a été annulé pour dépassement irrégulier de ce même coefficient (CE 7 avril 1999, Assoc. Noisy-Qualité de vie et autres, AFDUH n° 4, 479).

18Cependant, la poursuite d’intérêts privés et celle de l’intérêt général ne sont pas exclusives l’une de l’autre. Ces multiples intérêts sont susceptibles d’être entremêlés et de coïncider de sorte que le juge écarte en ce cas le moyen du détournement de pouvoir. Il n’y a plus de prévalence des intérêts privés et cette jurisprudence trouve d’autant plus à s’appliquer que l’intérêt général a un contenu élargi ici à des finalités aux multiples facettes : intérêt d’urbanisme, de développement économique ou même financier des communes. En matière de régularisation d’abord, si le changement qui la rend possible se produit dans une révision plus globale du document, la présence de motifs d’urbanisme qui pouvaient légalement être poursuivis ne permet plus de déceler un détournement de pouvoir (CE 31 mars 1995, commune de Saint-Bon-Tarentaise, Rec 14 ; CE 28 juil. 1999 Assoc. Fouras environnement écologie et autres, BJDU 1999, 362, concl. Bonichot). Ensuite, une situation plus fréquente est celle de révisions ou modifications de POS qui prennent les mesures facilitant l’implantation d’activité d’une personne privée. Elles donnent fréquemment lieu à des recours mais sans guère de chance d’aboutir. Quand elles favorisent l’emploi, le juge considère qu’elles se rattachent à l’intérêt général. Il en va ainsi de la modification concernant la localisation d’un centre médico-social « de nature à permettre la création d’emplois dans la commune (qui) n’est pas étranger à l’intérêt général, alors même que le centre serait réalisé par une personne privée » (CE 28 sept. 1999, Commune de Pont-Sainte-Marie, AFDUH n° 4, 479). C’est encore le cas de la révision, qui permet la création d’un camping-caravaning sur les parcelles d’un conseiller municipal, correspondant à l’extension d’une aire de loisirs de ce même conseiller. Selon l’arrêt rendu dans cette affaire, la mesure « ne peut être regardée, notamment par les recettes fiscales qu’elle est susceptible de générer au profit de la commune et par ses incidences économiques, comme étrangère à l’intérêt général » (CAA Paris, 31 octobre 2000 commune de Saint-Germain sous-Doué, Et. Fonc. 2001, n° 90 chr. jurisp. J-P Demouveaux, 44). Cette solution a fait l’objet d’un commentaire critique, comme illustration de « la grande tolérance dont fait preuve le juge » au point « qu’une commune peut redécouper les zonages de son POS sur des considérations purement économiques et étrangères à l’urbanisme, tout en favorisant, par la même occasion, les intérêts privés ». Elle se situe à « l’extrême limite d’une évolution jurisprudentielle qui attribue la qualité d’intérêt général à toute décision d’urbanisme favorisant le développement économique de la commune » (J.-P. Demouveaux, préc.)

Les limites des finalités d’intérêt général

19A l’inverse de la confusion entre intérêts privés et public, les compétences attribuées par les textes aux auteurs des documents d’urbanisme les habilitent à adopter des dispositions restrictives, des servitudes d’urbanisme relatives à l’affectation et à l’utilisation des sols pouvant aller jusqu’à l’interdiction de construire. S’ils disposent d’une certaine marge d’appréciation, dans l’élaboration des dispositions réglementaires, ils ne sauraient imposer des obligations au-delà de ce que permet le code de l’urbanisme, fondement légal écrit, interprété par le juge. De multiples requérants, en matière de POS, ont contesté ces servitudes. La question renvoie d’ailleurs à une des rigueurs du droit de l’urbanisme, périodiquement dénoncée, à savoir la règle de non indemnisation des servitudes d’urbanisme, réexaminée dans la jurisprudence récente par rapport à la Convention européenne des droits de l’homme et des libertés fondamentales du 4 novembre 1950.

20En ce qui concerne tout d’abord les recours sur la légalité des servitudes d’urbanisme elles-mêmes, ils se multiplient parce que très souvent les propriétaires contestent la création de telle zone, le classement de telle parcelle dans une zone déterminée, telle règle applicable à leur parcelle. Le juge en la matière se livre à des analyses très casuistiques mais en s’appuyant sur des éléments plus objectifs que dans le contentieux précité du détournement de pouvoir. Il s’agit là de se prononcer sur le respect de la base légale. Il n’est pas exceptionnel que des dispositions du document d’urbanisme litigieux soient illégales. Le CE, par exemple, annule des dispositions introduites dans un POS alors qu’elles ne relèvent pas de l’urbanisme. C’est le cas d’une règle de surface minimale de construction, imposée par logement (35 m²), puisque l’agencement intérieur des bâtiments ressortit d’une autre matière juridique, le droit de la construction (CE 9 juil. 1997, Commune de Megève, Rec 303). Dans le cadre des servitudes d’urbanisme, cette fois, il est possible d’interdire de construire. Or, une telle servitude ne peut être légalement établie lorsqu’elle a pour conséquence d’empêcher la rénovation du bâti existant, de façon absolue. Admissible dans une zone naturelle, fallait-il du moins réserver, selon le juge, le cas des travaux de conservation des bâtiments (CE 30 sept. 1988, Martres c/ commune de Mimizan, AJDA 1989, 43).

21Au-delà de considérations techniques, les servitudes soulèvent des débats plus idéologiques. En réalité la planification urbaine et le droit de l’urbanisme dans son ensemble n’ont pu se développer que pour autant que la non-indemnisation de ces servitudes a été imposée. Comme l’a analysé

22H. Jacquot : « la réglementation des sols urbains par le biais des prescriptions d’urbanisme (ou des servitudes d’urbanisme ) imposées dans le cadre de la planification urbaine et de son zonage » est constitutive d’un « système de régulation ». Un tel système « qui caractérise le droit de l’urbanisme moderne forme, avec le principe de non-indemnisation des servitudes d’urbanisme, un couple indissociable en ce sens qu’il ne pourrait pas fonctionner si on adoptait le principe inverse d’indemnisation systématique de ces servitudes » ( Colloque « l’indemnisation des servitudes d’urbanisme en Europe », 1999, Présentation des travaux : 14).

23C’est ainsi que selon l’article L160-5 du code de l’urbanisme, dans sa rédaction actuelle :

24« N’ouvrent droit à aucune indemnité les servitudes instituées par application du présent code en matière de voirie, d’hygiène et d’esthétique ou pour d’autres objets et concernant, notamment, l’utilisation du sol, la hauteur des constructions, la proportion des surfaces bâties et non bâties dans chaque propriété, l’interdiction de construire dans certaines zones et en bordure de certaines voies, la répartition des immeubles entre diverses zones ».

25Un principe même sévère est assorti d’exceptions. Elles sont ici très réduites. Deux cas sont réservés :

26« toutefois, une indemnité est due s’il résulte de ces servitudes une atteinte à des droits acquis ou une modification à l’état antérieur des lieux déterminant un dommage direct, matériel et certain. ».

27Seul le premier des deux a permis de rares indemnisations dont la survenance d’une servitude rendant inconstructible un lotissement précédemment autorisé (CE 4 mars 1977, Min. Equip.c/SA « construction Simottel » GADU : 132).

28C’est pourquoi de nouveaux arguments ont été développés devant le juge invoquant la primauté du droit européen conventionnel sur la loi et soulevant le problème de la compatibilité d’une telle disposition avec l’article 1 du Protocole additionnel n° 1 de la Convention précitée. D’après ce texte, relatif au droit de propriété : « Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens... » mais en reconnaissant le droit des États de « réglementer l’usage des biens conformément à l’intérêt général ». Le problème a été soulevé dans un litige très significatif des enjeux fonciers et des conflits que suscite la planification urbaine. Un propriétaire demandait en effet à être indemnisé à la suite du changement de classement de terrains, passés d’une zone constructible à une zone inconstructible d’un POS qui avait entraîné une perte de leur valeur vénale. Sur la question de principe, le CE a admis, dans son arrêt rendu en 1998, la compatibilité de l’article L160-5 avec le texte du Protocole mais en se livrant à une interprétation constructive. C’est-à-dire qu’il s’est inspiré de la conception des exigences du droit de propriété, précisées à l’échelon européen par la Cour européenne des droits de l’homme pour ajouter un troisième cas d’indemnisation : « cas exceptionnel où il résulte de l’ensemble des conditions et circonstances dans lesquelles la servitude a été instituée et mise en oeuvre ainsi que de son contenu que ce propriétaire supporte une charge spéciale et exorbitante, hors de proportion avec l’objectif d’intérêt général poursuivi » (CE S, 3 juil. 1998, Bitouzet, Rec 288, concl. Abraham). Sur les conséquences en l’espèce, le CE a écarté tout engagement de responsabilité et indemnisation, car les conditions ainsi posées n’étaient pas réunies. Les commentateurs se sont accordés pour considérer que ce troisième cas devrait rester essentiellement théorique au vu des critères à remplir. Dans une formule un peu désabusée, F. Bouyssou et P. Galan considèrent que cette jurisprudence est « sans doute appelée à ne jamais s’appliquer de manière positive mais destinée à montrer que la législation française est compatible avec le protocole additionnel n° 1 à la Déclaration Européenne des Droits de l’Homme » (Colloque préc. : 121). Depuis 1998, cette nouvelle exception a été invoquée dans quelques litiges mais sans succès. Le CE a notamment jugé que des servitudes introduites dans un POS à la suite de la construction d’une maison d’arrêt – interdiction des plantations à moins de six mètres du mur d’enceinte extérieur ; dans un périmètre de cinquante mètres autour de la prison interdiction des constructions de plus de deux étages, interdiction des locaux industriels supérieurs à onze mètres, obligation que les murs pignons et les façades ayant une vue vers le mur d’enceinte soient aveugles – ne donnaient pas lieu à indemnisation. Selon l’arrêt rendu, il ne ressort pas des pièces du dossier que « par son contenu ou par les conditions dans lesquelles elle est intervenue, l’institution de ces servitudes dans le plan d’occupation des sols ait fait peser une charge spéciale et exorbitante, hors de proportion avec les justifications d’intérêt général sur lesquelles reposent ces règles d’urbanisme » ( CE 2 juil. 1999, Valentini et autres, BJDU 2000, 199, concl. Martin-Laprade). L’analyse des conflits territoriaux qui se développe en termes de heurts d’intérêts, se prolonge encore en heurts de conceptions d’aménagement.

II. DES CONCEPTIONS D’AMÉNAGEMENT EN CONFLIT

29Le droit de l’urbanisme a été traditionnellement un droit de procédure. Puis il a eu tendance à prendre une dimension qualitative, grâce au développement de règles et principes généraux que les auteurs des documents d’urbanisme doivent respecter. De nouvelles sources juridiques servent ainsi à encadrer les compétences décentralisées, transférées aux communes dans les choix d’aménagement de leur territoire, à prendre en compte la spécificité d’espaces convoités et fragiles comme le littoral et la montagne. Ces avancées ne vont pas sans créer de nouvelles difficultés, du fait de concepts imprécis, à interprétations divergentes. Le droit de l’urbanisme se présente encore comme un droit de superposition de règles locales, instituées par plusieurs documents sur un même territoire. Il en résulte un problème d’articulation des actes juridiques et des choix d’aménagement, d’autant plus délicat que ceux-ci ont également une dimension temporelle. Ils ne sont pas décidés de manière concomitante ou selon un ordre d’élaboration imposé, ce qui en réalité multiplie les risques de contradiction entre eux et occasionne des litiges.

30Lorsqu’ils sont portés devant le juge, ils suscitent un débat contentieux au cours duquel des conceptions d’aménagement s’opposent et qui mettent en question la cohérence du document d’urbanisme. Le juge se trouve alors lui-même placé face à un écueil qu’il lui faut éviter. Sa fonction est de faire respecter la légalité. Elle ne consiste pas à se transformer en administrateur qui substituerait ses propres choix à ceux de l’administration. Il risquerait, s’il s’engageait dans cette voie, d’être taxé de « juge urbaniste ». Dans l’ensemble, il se montre donc assez prudent pour ne pas outrepasser son rôle, ce qui ne l’empêche pas d’être parfois novateur afin de tirer toutes les conséquences des règles de droit applicables. C’est ce qui ressort de la jurisprudence, sur la légalité de documents pour lesquels les enjeux conflictuels sont la qualité intrinsèque d’un projet d’aménagement ou plus largement, suivant l’idée de hiérarchie, la superposition de plusieurs de ces projets.

La qualité intrinsèque d’un projet d’aménagement

31Au contentieux, fréquemment sur recours des associations, le « parti » ou « projet d’aménagement » est discuté. Ceci intervient non seulement lorsqu’un document d’urbanisme est globalement contesté, mais encore lorsque le conflit consiste à dénoncer tel équipement, tel zonage inscrit dans ledit document. En ce cas, il s’agit très souvent d’apprécier un choix, sans doute ponctuel, qui nécessite cependant d’être replacé dans l’ensemble du document. Le juge préfère, si possible, s’en tenir à cette démarche qui lui permet, tout en reconnaissant une marge d’appréciation à l’administration, de sanctionner l’irrégularité parce que celle-ci a commis « une erreur manifeste d’appréciation », dans le contenu donné au document, soit pour le juriste, une erreur grossière que ne commettrait pas un non-spécialiste. Par exemple, dans le contentieux précité du POS de la ville de Cordes (CE 30 juil. 1997), l’association requérante critiquait un zonage relatif à l’urbanisation future en périphérie alors que le site de Cordes est inscrit à l’inventaire des sites pittoresques. Ce zonage est reconnu constitutif d’une « erreur manifeste d’appréciation ». Il ne permet pas d’assurer la sauvegarde dudit site alors même que d’autres zones d’urbanisation sont prévues et que l’évolution de la population ne nécessite pas d’accroître les ouvertures à l’urbanisation. Ce qui entraîne l’annulation partielle du POS sur ce point. L’erreur manifeste d’appréciation n’est pourtant simple qu’en apparence. La qualification peut être différente de la part des juridictions saisies. Au sujet du schéma directeur d’Angers, là où le tribunal administratif de Nantes avait jugé que la liaison routière de contournement d’Angers était dans son ensemble constitutive d’erreur manifeste ; la Cour administrative d’appel de Nantes, moins sévère, a considéré que seule une partie de cette liaison, en raison de la qualité des zones naturelles traversées, en était constitutive et décidé de l’annulation très partielle du schéma (CAA Nantes, 30 juin 2000, Syndicat mixte de la région angevine, BJDU 2000, 228, concl. Lalauze).

32Le juge est cependant allé plus loin dans son approche des conceptions d’aménagement en conflit. En effet, les associations de défense de l’environnement ont cherché de nouveaux arguments dans l’énoncé de principes généraux dont le caractère contraignant était discuté par les juristes. Or, le juge a tranché pour reconnaître que de tels principes s’imposent à l’action d’aménagement. Il faut se reporter ici à l’application du principe dit « principe d’équilibre » entre aménagement et protection des territoires de l’article L121-10, repris après la réforme de la loi solidarité et renouvellement urbains à l’article L 121-1 du code de l’urbanisme. C’est en 1997, que le CE en a fait application pour contrôler la légalité de la révision du POS de la commune de Théoule, territoire du littoral, aux sites exceptionnels. La révision prévoyait une importante densification et changeait la localisation du centre de la ville, désormais situé en front de mer. Pour la première fois, le CE examinant les choix d’aménagement par rapport à ce principe décèle une contradiction vis-à-vis de ses exigences et prononce l’annulation du POS dans sa totalité. La solution retient pour motifs : que « ce parti d’aménagement est de nature à altérer gravement le caractère du site inscrit à l’inventaire... Les dispositions du réglement du plan d’occupation des sols révisé ne peuvent être regardées comme assurant une préservation suffisante du site de Théoule et, par suite, comme compatibles avec les prescriptions de l’article L121-10 » (CE 12 février 1997, Assoc. de défense du site de Théoule, Rec, 35 ; BJDU 1997, concl. Touvet, 17).

33Plus récemment encore, le contentieux du schéma directeur de l’arrondissement de Lille marque une avancée par l’application d’un principe d’environnement, de grande actualité, celui de précaution. Saisi par la Fédération Nord Nature qui contestait le schéma directeur pour l’inscription d’un projet de contournement sud autoroutier, dont le tracé traversait des champs captants, le tribunal administratif de Lille a annulé par un jugement du 19 avril 2000 l’ensemble du schéma car « les auteurs ont fait une appréciation manifestement erronée des éléments qu’il leur appartenait de prendre en compte et n’ont pas satisfait aux exigences de précaution ». La solution a été saluée comme une victoire du mouvement associatif qui « pour la première fois obtient du juge administratif la remise en cause d’un projet d’aménagement majeur pour non-respect du principe de précaution » (TA Lille 19 avril 2000, Féd. Nord-Nature c/Syndicat mixte pour la révision et le suivi de la mise en oeuvre du schéma directeur de d’arrondissement de Lille) [Deharbe : 2000, 751 ; Givaudan : 2000, 87]. Le jugement n’en laisse pas moins place à la critique, sur le principe applicable du point de vue juridique. Il y a précaution quand il importe de se prémunir contre un risque potentiel au vu de l’état des connaissances scientifiques, sans que toutes les implications du risque soient connues. En revanche, si le risque est avéré et que les connaissances scientifiques sont suffisantes, les mesures prises sont à analyser par rapport à un autre principe, celui de prévention. C’était davantage la prévention que la précaution qui aurait du être employée ici [Deharde, ibid].

La superposition de projets d’aménagement

34La référence au schéma directeur conduit à envisager enfin les conceptions d’aménagement en conflit parce que l’urbanisme induit la superposition de documents multiples. Le schéma directeur, désormais le SCOT, est superposé au POS, désormais le PLU, ou encore au Plan de sauvegarde et de mise en valeur ou à la carte communale et pour assurer la cohérence de la planification dans son ensemble, le code de l’urbanisme impose la règle de « la compatibilité » de l’un par rapport à l’autre : du PLU ou des documents qui ont une fonction similaire par rapport au SCOT. La notion de compatibilité, employée depuis longtemps par les textes d’urbanisme, sans être définie, est particulièrement incertaine. Le grief d’incompatibilité d’un POS par rapport au SD a été très amplement utilisé, encore une fois par les associations, pour contester les documents d’urbanisme. Dans un contentieux qui n’est jamais tari, c’est au juge qu’il revient de préciser le sens de la compatibilité. Elle ne peut être, en toute hypothèse, confondue avec la conformité. Il ne s’agit pas de respecter exactement le document de référence, ce qui serait conforme, mais de réserver une part de souplesse dans le mécanisme de subordination des documents d’urbanisme de l’un à l’autre, avec une marge de différenciation. En conséquence, tout se joue sur l’appréciation de cette marge, tant ses repères que son étendue. La jurisprudence, telle qu’il est habituel de la systématiser, consiste en ce que le POS ne doive pas contrarier la mise en oeuvre du SD. Il ne saurait remettre en cause les objectifs du parti d’aménagement ni la destination générale des sols qui résulte du document supérieur. Ainsi, le POS d’une commune de l’agglomération de Bordeaux qui classe en zone d’urbanisation future, plus de 32 hectares de terres situées dans une zone d’appellation Graves est incompatible avec les orientations du Schéma directeur selon lesquelles « il convient de protéger un maximum de zones viticoles » (CE 20 janv. 1991, Commune de Portets, Dr. adm. 1991, n° 157).

35Mais l’incompatibilité n’est pas toujours aussi flagrante et la jurisprudence est susceptible d’évolution. La tendance récente qui s’en dégage est plutôt de tenter une lecture conciliatrice des choix d’aménagement successifs, au titre de la compatibilité. Au lieu de rapprocher la destination des sols par une comparaison cartographique, qui ferait ressortir les contradictions, il convient d’adopter une analyse plus globalisante par rapport à une pluralité d’objectifs que comporte le document de référence. C’est ainsi que pour la délimitation retenue par un POS d’un secteur d’exploitation de carrière (38 hectares) alors même que le SD établissait une zone agricole protégée, le juge relève que le schéma prévoit la protection des espaces agricoles et également de corriger les déséquilibres nés de la conjonction de l’augmentation de la population et du manque d’emplois surtout industriels.

36De sorte que le POS qui avait été jugé illégal par les précédents juges est, au contraire, jugé légal par le CE (CE 29 déc. 1999, commune de Mozet-sur-Louet, arrêt et commentaire : A-M Mazetier, « la compatibilité des plans d’occupation des sols avec les schémas directeurs », Gaz. des communes, 17 avril 2000, 52).

37L’obligation de compatibilité, inhérente à la hiérarchie des documents d’urbanisme est appelée à connaître de multiples développements en raison de la diversification des instruments de planification à la fois généraux et sectoriels en aménagement et environnement. Le législateur lui confère un rôle important dans la mise en cohérence du traitement des territoires. La loi SRU précitée, la prévoit explicitement, dans les relations entre documents d’urbanisme nouveaux et Directives territoriales d’aménagement, Plans de déplacement urbains, Programmes locaux de l’habitat, Chartes de pays, celles des Parcs naturels régionaux. Si des procédures sont introduites pour mieux tenir compte de cette articulation, la compatibilité, au vu de l’expérience, reste porteuse de la complexité de la réglementation des territoires et des enjeux qui la sous-tendent. Par là-même, potentiellement, elle ne devrait pas échapper au contentieux.

38Si la fonction de gardien de la légalité du juge repose sur des constantes, lorsqu’il assure le respect de la règle d’urbanisme, la nature des questions en litige emporte quelques particularismes. Cette règle conserve une inspiration dirigiste. Le droit applicable s’entend d’une multiplicité de principes, de mesures plus techniques qui vont des notions classiques, telle la propriété, jusqu’aux préoccupations les plus actuelles, relatives à l’environnement. Il sert de fondement à la gestion des territoires par les collectivités publiques, dont les communes. C’est le juge en dernier ressort qui en définit la portée, confortant ici les prérogatives de l’administration et laissant à douter parfois qu’il y ait place pour les droit des administrés. Si des solutions jurisprudentielles paraissent sévères à cet égard, la définition de la légalité répond aussi aux attentes des requérants. C’est à travers ce double mouvement que les conflits de territoire, dans leur dimension contentieuse, trouvent leur solution et ne cessent d’être générés.

Bibliographie

BIBLIOGRAPHIE

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Notes

1 Laboratoire d'Étude des Réformes Administratives et de la Décentralisation, Université de Tours.

Auteur

Professeure de droit public, Université de Tours, directrice du Laboratoire d’Étude des Réformes Administratives et de la Décentralisation, chargée d’enseignement à l’École nationale supérieure de la nature et des paysages de Blois. Ses travaux portent sur le droit communautaire, le droit administratif et le droit de l’urbanisme, Parmi ses publications récentes, [2003] « Le transfert des compétences d’urbanisme à l’exécutif local : le maire et les actes d’urbanisme » in colloque Les élus locaux de la Décentralisation à la démocratie de proximité, éd. Conseil général d’Indre-et-Loire, [2003] « Les Agences d’urbanisme », in Droit de l’Aménagement de l’urbanisme et de l’habitat, éd. le Moniteur, [2003] « Domaine privé de l’État », Répertoire civil, Encyclopédie Dalloz.

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